| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Процесуальна правосуб'єктність прокурора |
||
|
не може бути зведена до сторони позивача, тому що ці суб'єкти цивільних процесуальних відносин істотно відрізняються один від одного. Сторони - це суб'єкти матеріально-правових відносин, спір яких переданий на розгляд суду. У наслідках розгляду справи вони суб'єктивно заінтересовані, свої дії в процесі спрямовують на те, щоб суд виніс сприятливе для них рішення, задовольнив чи відмовив у позові. Прокурор у справі має іншу заінтересованість - не суб'єктивну матеріально-правову, а державну, у зв'язку з чим свої дії він спрямовуватиме на те, щоб суд прийняв рішення, яке відповідало б інтересам держави і громадянина та було законним і обгрунтованим. 192 Прокурор - не сторона і в процесуальному розумінні, оскільки нашому праву невідомий поділ суб'єкта процесуальних відносин на дві частини: матеріальну і процесуальну. До того ж ця назва не розкриває правової природи участі прокурора у цивільному процесі. Назва суб'єкта процесуальних відносин повинна відбивати внутрішню суть явища, його завдання і функції в процесі. І дійсно, цим умовам відповідає визначення прокурора як самостійного суб'єкта цивільних процесуальних правовідносин, як особи, що бере участь у справі, зміст якої відбивається поняттям «участь прокурора у цивільному процесі». Діяльність прокурора, на нашу думку, не повинна змінюватись. Він залишається представником органу держави чи громадянина у випадках, визначених законом. Автором проведено анкетування оперативних працівників апарату Генеральної прокуратури України, майже всіх прокурорських працівників прокуратур областей, обласних центрів, міськрайпрокурорів та прирівняних до них. Понад шістдесят відсотків опитаних вважають, що представництво інтересів громадянина чи держави в суді необхідно більш чітко регламентувати в проекті Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру». Майже стільки ж анкетованих вважають обов'язковою участь прокурора у розгляді судом цивільних справ за позовом прокурора. Половина опитаних позитивно відноситься до наглядового порядку перевірки цивільних справ. Є діаметрально протилежні думки щодо місця і функцій прокурора у цивільному процесі. Зокрема, представляти інтереси держави і громадянина в суді незалежно від волі та бажання громадянина чи повноважного представника органу держави, тобто за відсутності письмового прохання юридичної чи фізичної особи. На думку автора, прокурор - це є державний орган і ніяких додаткових документів, довіреності, письмового прохання тощо на представлення інтересів держави в судах чи арбітражних судах не потрібно. Що стосується захисту в суді інтересів фізичних осіб, які самі не взмозі це зробити, то такі підстави повинні випливати із представлених прокурорами в суд матеріалів. Чи має прокурор право на порушення справи у загальному чи арбітражному суді, тобто право самостійно подавати позовну заяву до нього, чи він має лише право на представництво, а отже й на подачу такої заяви тільки за наявності письмового прохання цих осіб? На мій погляд, це два різні інститути. 7 11 Шумський IQ, Вважаю, що відповідно до Конституції прокурор не має права самостійно звертатися з позовом до загального чи спеціального суду на захист інтересів громадян і держави. Він повинен одержати від цих фізичних і юридичних осіб спеціальне повноваження, вирішене у письмовій формі. Виняток мають становити лише випадки, щодо яких є застереження в матеріальному, а не в процесуальному законі. Щоб визначитися з поняттям представництва, звернемось до статей 62 і 64 Цивільного кодексу. Згідно з ними повноваження представника грунтуються на довіреності, законі або адміністративному акті. Довіреністю визнається лише письмове уповноваження на представництво. Отже, закон встановлює три види представництва: на підставі довіреності, закону або адміністративного акта. Що стосується перших двох видів, то тут все зрозуміло, гадаю, питань не виникає. А щодо представництва на підставі закону, то це питання потребує чіткої регламентації, оскільки різні посадові особи органів правосуддя і прокуратури розуміють його по-різному. На мою думку, представництво на підставі закону - це представництво голови правління акціонерного товариства відповідно до ст.48 Закону України «Про господарські товариства»; представництво батьків з метою захисту прав та інтересів їх неповнолітніх дітей згідно зі ст.60 Кодексу про шлюб та сім'ю України та інші види представництва, щодо яких є спеціальне застереження в матеріальному законі. Водночас представництво адвоката в інтересах фізичної або юридичної особи, що випливає з Закону України «Про адвокатуру», може мати місце лише на підставі укладеної угоди і виписаного ордера. У ст.2 Арбітражного процесуального кодексу України йдеться й про те, що справи в арбітражному суді порушуються і за позовами прокурорів, які звертаються до нього в інтересах державних органів, державних підприємств і організацій. Ст.118 Цивільного процесуального кодексу України надає прокурору право пред'являти позов до суду на захист прав і законних інтересів громадян та державних інтересів. Ст.20 (п.6) Закону України «Про прокуратуру» також надає прокурору право звертатися до загального або арбітражного суду з заявою про захист прав і законних інтересів громадян, держави, підприємств та інших юридичних осіб. Отже, Конституція, виключивши з повноважень прокурора представництво в інтересах підприємств, установ, організацій державної та інших форм власності, звужує його права. Крім того, треба зазначити, що всі вказані вище норми мають пере- важно процесуальний характер, що регламентує діяльність прокурора. У жодній з них не йдеться про те, що прокурор має право робити це всупереч волі особи, в інтересах якої він бажає пред'явити позов, що прокурор є законним представником громадян, держави і державних організацій, установ, підприємств. Так, прокурор стоїть на сторожі виконання законів цими особами, однак він не є їх законним представником. У нього достатньо засобів для вжиття заходів до порушників законів. Це внесення подання, припису, а за наявності в діях громадян чи посадових осіб складу злочину, порушення щодо них кримінальної справи. Таким чином, те, що Конституція наділяє прокурора лише правом представництва, її норми мають пряму і найвищу силу, прокурор в силу чинних законів не є законним представником громадян і держави, державних та інших організацій, дає мені підставу твердити, що за змістом Конституції і права звернення до суду за захистом інтересів цих осіб без відповідного на те уповноваження з їх боку, вираженого у письмовій формі уповноваженою особою держави або громадянином, прокурор не має. А тим більше він не може пред'являти позови від імені цих осіб всупереч їх волі. Якщо дослівно тлумачити поняття представництва, то треба визнати, що представництво прокурора мало чим відрізняться від представництва адвоката. Але адвокат не має права самостійно пред'являти позов до суду від імені фізичних і юридичних осіб. Він робить це лише після звернення до нього вказаних осіб і наділення його вираженими у письмовій формі повноваженнями. Право прокурора на подачу позовної або іншої заяви в інтересах третіх осіб не може бути абстрактним. Воно має бути конкретизоване в матеріальній нормі, що регулює ті або інші види відносин громадянина і держави. Наприклад, ст.256 ЦПК України закріплює право прокурора подавати заяви про визнання громадянина обмежено дієздатним або недієздатним. І хоч ця норма міститься у процесуальному законі, вона має більше матеріальний характер, оскільки регулює конкретний вид відносин у державі. Тому, на мій погляд, прокурор має право на самостійну подачу заяви до загального або спеціального суду лише у тих випадках, про які прямо йдеться в конкретному законі, що регулює ті або інші види правовідносин. В усіх інших випадках, як випливає з вимог Конституції, він має право робити це лише на підставі письмового прохання, в силу виданої йому фізич- 7* 195 ною особою або уповноваженою особою державного органу письмової довіреності. Я розумію, що така точка зору є спірною. Однак законодавець, на мою думку, «заблукав» у своїх законодавчих актах, що стосуються прав прокурора, розкидавши їх по усіх галузях права і давши їм різне тлумачення. З Конституції випливає лише такий висновок. Вважаю, що у новому Цивільному кодексі України необхідно чітко, у конкретних матеріальних нормах вказати, коли і в яких випадках прокурор має право самостійно подавати до суду позовну заяву. Якщо законодавець наділяє прокурора правом відстоювати інтереси держави і громадян, треба до глави про представництво внести доповнення і вказати, що прокурор є законним представником держави і громадян, які не здатні самостійно захищати свої інтереси та не мають законних представників. Це усуне ті непорозуміння, які виникають під час застосування інституту представництва щодо прокурора.1 Як відомо, статтею 121 Конституції певною мірою звужені наглядові функції прокуратури: за рахунок фактичної ліквідації так званого загального нагляду і повноважень по розслідуванню злочинів. Сперечатися з приводу доцільності цього кроку мало сенс під час обговорення проекту Конституції. Зараз потрібно вжити заходів до того, щоб у межах Конституції якнайповніше зберегти законоохоронний потенціал прокуратури. На підставі п.9 Перехідних положень Конституції прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства (до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування). Отже, перехід прокуратури на новий режим роботи пов'язується не з настанням якогось чітко визначеного строку, а з прийняттям законів, що регламентують функціонування контролюючих органів, які здійснюють правоохоронну діяльність. Але ж нині таких органів в Україні близько п'ятдесяти. І правовий статус кожного з них регламентується відповідним законом, прийнятим після здобуття Україною державної незалежності. Зокрема, прийнято Закон «Про Рахункову палату Верховної Ради України», Закон «Про Конституційний Суд України». Форсується прийняття законів щодо 1 Див. Задніпровський О. Право України. 1997, № 1, с.72-73. 196 повноважень інших контролюючих органів. Що ж до реформування органів розслідування, то цей процес також можна прискорити. За таких умов прийняття нового закону про прокуратуру не є справою далекого майбутнього. Зволікання ж із вирішенням цього питання не дає змоги Генеральній прокуратурі своєчасно накреслити стратегічні напрями реформування прокурорської системи, сіє почуття невпевненості серед прокурорсько-слідчих кадрів, що не кращим чином впливає на їх діяльність. З урахуванням наведеного спробуємо висловити деякі міркування щодо змісту окремих положень майбутнього закону про прокуратуру. Насамперед, стосовно такої її функції, як представницька. Суть її, на нашу думку, визначається насамперед тим, що прокуратура була й залишається органом, призначеним для охорони законності в країні. Отже, її обов'язок вживати заходів щодо усунення правопорушень, від кого б вони не виходили. При цьому характер прокурорських повноважень має враховувати зрослу роль суду як основного органу, призначеного для розв'язання конфліктів з приводу виконання, використання і застосування права. Саме цим обумовлено те, що у п.2 ст.121 Конституції законоохоронна діяльність прокуратури тісно пов'язується з діяльністю судів і визначається як представництво в суді інтересів громадян і держави. Представництво з якою метою? Звичайно ж, з метою захисту загальнодержавних, суспільних інтересів, прав і законних інтересів громадян у разі їх порушення. При цьому, на наш погляд, було б недоцільним конкретизувати у законі перелік випадків, коли прокурор має право вдаватися до тієї чи іншої форми представництва. В сучасних умо- 197 вах це може бути обумовлено потребою захисту трудових, житлових та інших соціальне важливих прав громадян. Особливо тих категорій, які потребують підвищеної уваги з боку держави - інвалідів, «чорнобильців» тощо. А також захисту інтересів держави у податковій, антимонопольній, ціновій та деяких інших сферах, при розгляді справ про банкрутство, спорів про приватизацію та ін. Окремими законодавчими актами на прокуратуру вже покладено обов'язок представляти державні інтереси. Наприклад, Закон «Про зовнішньоекономічну діяльність» (ст.22) передбачає, що «від імені держави в процесі виступає державний орган та (або) посадова особа, вказана в позові, та (або) один з прокурорів». Слід врахувати, що з плином часу переліки найактуальніших питань забезпечення законності, що вимагають прокурорського втручання, можуть змінюватися. Тому слід передбачити в майбутньому законі про прокуратуру можливість представництва прокурора в суді для захисту всіх соціальне важливих, на його думку, прав і законних інтересів громадян та інтересів держави. Треба мати на увазі, що, на відміну від інших органів соціального контролю, прокуратура покликана боротися з порушеннями законності у межах всіх сфер, а не якихось однієї чи декількох. Участь прокурора у судовому розгляді окремих категорій справ має сприяти виконанню вимог закону щодо всебічності, повноти і об'єктивності цього розгляду і може розцінюватися як додаткова гарантія дотримання законності з боку органів і представників судової влади. На це має бути спрямоване і забезпечення прокурору права ставити перед компетентними судовими інстанціями у встановленій законом формі питання про перегляд рішень по справах, у розгляді яких він брав участь, якщо прокурор вважає ці рішення незаконними чи необгрунтованими. У зв'язку з принципово новим правовим статусом прокуратури виникає питання про подальшу долю існуючих нині загаль-нонаглядових повноважень прокуратури. Здавалося б, усі вони, за винятком права на звернення до суду, мають бути скасовані. Але таке вирішення не дозволило б належним чином реалізувати представницьку функцію прокуратури. Прокурор не може звернутися до суду, не маючи у своєму розпорядженні конкретних відомостей, матеріалів, що свідчать про порушення законності. А зібрати їх він може лише за умови використання повноважень, спрямованих на виявлення правопорушень (перевірки виконання законів, витребування і вивчення документів, 198 матеріалів, призначення ревізій, експертиз, виклики і витребо-вування пояснень від посадових осіб, громадян тощо). Ці повноваження, передбачені чинним законодавством про прокуратуру, доцільно зберегти й надалі. Відповідно до чинного законодавства прокурор має змогу вживати заходів до усунення порушень законності шляхом безпосереднього звернення до органів і посадових осіб, які порушили закон, або до вищестоящих органів (протести, подання, приписи) і звертається до суду лише в тих випадках, коли за конкретних обставин суд є найефективнішим засобом відновлення законності. Чи дає редакція п.2 ст.121 чинної Конституції підстави зробити висновки про те, що ця можливість для прокурора буде повністю втрачена? Гадаємо, цей висновок був би передчасним. Нашому законодавству відома досудова процедура розгляду спорів про працю, зокрема порядок розгляду претензій, передбачених арбітражно-процесуальним законодавством. Та й здоровий глузд підказує недоцільність звернення прокурора до суду без спроби з його боку домогтись усунення порушень закону в позасудовому (досудовому) порядку. Відповідний документ прокурорського реагування можна було б назвати вимогою, а у більш м'якій формі - пропозицією про усунення порушень закону у передбачений законом або встановлений самим прокурором строк. Після цього, в разі відхилення або нерозгляду вимоги (пропозиції), прокурор мав би звернутися до суду.' |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Процесуальна правосуб'єктність прокурора" |
||
|
||