| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§2. Проблеми реалізації окремих функцій загального нагляду через представництво прокурором в суді інтересів держави і громадян |
||
|
Щоб правильно зрозуміти повноваження прокурора, треба звернутися до ряду нормативних актів, оскільки згідно з розділом XX Конституції (ст.9) прокуратура продовжуватиме протягом певного часу виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів у нашій державі. Якраз цим проблемам і присвячено цей розділ нашого дослідження. Повноваження прокуратури певним чином звужені й обмежені її природними функціями. На відгомін колишніх спорів, питання про роль і місце прокуратури в системі органів влади, про важливість загального нагляду в «перехідному періоді» і Див. В.Долежан, Ю.Полтавець. Сільські вісті за 24.12.96. 199 необхідність його збереження в майбутньому продовжують хвилювати багатьох учених і практичних працівників. Становище, крім цього, посилюється внутрішнім прагненням прокуратури до абсолютної автономії, а також ролі всеохоплюю-чого гаранта забезпечення законності і правопорядку в країні. Дійсно, якщо звернутися до запропонованого Монтеск'є класичного варіанту, стане зрозуміло, що прокуратура за її нинішнього становища не приєднується ні до однієї з трьох традиційно визнаних гілок влади. Це не випадково, бо прокурорський нагляд у колишньому СРСР створювався як самостійна форма діяльності, що здійснюється від імені держави і яка існує поряд із законодавчою, виконавчо-розпорядчою і судовою. Причому, завжди підкреслювалося, що прокурори на місцях незалежні від будь-яких владних структур і підкоряються тільки закону. Зовні це відповідало дійсності, бо ні Ради, ні їхні виконавчі органи, ні тим паче суди ніколи не посягали на прокурорську владу. Більше того, з нею рахувалися. Річ у тім, що ні одна з правових держав із високорозвиненою ринковою економікою не має органу, який мав би такі широкі повноваження, як наша вітчизняна прокуратура. Зокрема, право безперешкодно за посвідченнями особи входити до будь-якої організації та установи (незалежно від форм власності та приналежності), стягувати документи, вимагати проведення перевірок і ревізій, викликати для дачі пояснень посадових осіб і громадян, мати доступ до документів, які містять комерційну чи банківську таємницю або іншу конфіденційну інформацію, - у цивілізованих країнах надане прокуророві, як правило, у зв'язку з розслідуванням кримінальної справи. Там ці суворі заходи співвідносні з бажаним правовим результатом - припиненням злочинної діяльності та притягненням винного до кримінальної відповідальності. У нас же відповідно до статті 20 Закону України «Про прокуратуру» ці права можуть використовуватися не тільки для реагування на наявні, але й для викриття можливих порушень чинного законодавства. Можливих, тому що прокурор на підставі статті 19 цього Закону має право провести так звану загальнонаглядо-ву перевірку і без наявності до цього приводу - сигналу чи повідомлення про конкретні факти порушень законності. Для цього достатньо мати ініціативу і відповідне посвідчення, що засвідчує займану посаду. До речі, відповідальність за безпідставне втручання в роботу організації, яка перевіряється, навіть у разі відсутності там найменших порушень, ніколи не наступає. 200 Оце вже насправді «око государево», за котрим колись стояв сильний гарант прокурорських повноважень - самодержець, а в не так далекі радянські часи - Комуністична партія. Вона, як і прокуратура, існувала поза владними структурами, але на відміну від останньої перебувала над ними, свідомо підтримуючи авторитет прокуратури і використовуючи її повноважне право порядком загального нагляду, відкрито і досить офіційно, а не тайно, як у СБУ чи МВС, із залученням спеціалістів, шляхом проведення ревізій і навіть експертиз шукати підстави для відповідальності керівника будь-якого рівня, зокрема й кримінальної. Коли прокурорські матеріали про порушення законності використовувались для «партійних потреб», ніхто уже не задумувався над питанням - а що могла з ними зробити сама прокуратура. Скажемо окремо - без всесильних можливостей партійної влади прокурорські повноваження загальнонаглядового плану мало чого варті, як колись, так і тепер, оскільки самі по собі правових наслідків не несуть. Подання і протести, як правило, адресують порушнику чи його начальнику. Тільки ці особи мають право приймати щодо них рішення. Вони, по суті, оцінюють результати загальнонаглядової перевірки, визначають обгрунтованість прокурорського акта і характер заходів щодо поновлення порушеного права, реагують стосовно винних. Більше того, розглядаючи протест чи подання прокурора, адміністрація може не погодитися з його доказами і тому останній повинен захищати свою думку в суді. Там же, крім усього іншого, вимагають переконливих аргументів і доказів, які підтверджують обгрунтованість прокурорського реагування. З цієї причини багато прокурорських документів залишаються без належного реагування. Колись це було неможливо. Прокурор у суперечці з керівником ніколи не звертався до суду (навіть норми такої не було), а діяв через всесильну систему партійних органів, які залежно від особистих інтересів карали чи милували, а інколи просто стримували прокурорських працівників. У цілому система працювала, створюючи видимість благополуччя і справедливості. Але життя розпорядилося так, що гарант повноважень перестав існувати, а колишні уявлення про можливості прокуратури продовжують торсати цим багатьох людей, зокрема відповідальних працівників, більшість із яких так і не змогли розлучитися із психологією партійного чиновника, як і колись не помічаючи, що кожна гілка влади знаходить чіткі окреслення і стає все більш незговірливою з партнерами з приводу своїх прав. 201 «Процес пішов» і суспільна розсудливість, напевне, уже не дозволить обманути себе згубними перевагами всевладдя, а без нього відродити колишню загальнонаглядову славу прокуратури неможливо. Більше того, нема сенсу. Яскравим прикладом тому служать перевірки законодавства, які ще недавно проводилися, про збереження поголів'я худоби в колгоспах і радгоспах, рухомого складу на залізницях, про якість молока на фермах і багато інших. Такі перевірки майже завжди засвідчували об'єктивні факти суто економічного порядку: відсутність якісних кормів, вакцин і медпрепаратів, неналежні умови утримання худоби, порушення відомчих правил експлуатації залізничних вагонів. Розуміючи небезпечність втягування прокуратури в трясовину невирішених економічних проблем, законодавець передбачив у Законі «Про прокуратуру» вимогу про невтручання в господарську діяльність і заборону підміняти органи відомчого управління і контролю. Але на практиці ця норма не діє. Кожен керівник, пояснюючи причини допущених порушень чи заперечуючи їх взагалі, завжди посилається на непробивні докази - реально існуючі труднощі господарювання. У даному разі завершення перевірки без залучення спеціалістів, частіше відомчих, просто немислиме. Спроби ж зробити висновки своїми силами даремні і навіть небезпечні. Все це говорить про те, що загальнонаглядова діяльність у сфері господарських правовідносин не відповідає природі прокуратури і виходить далеко за межі її реальних повноважень. Більше того, вона завдає шкоди, оскільки поступово руйнує віру управлінських і контрольних структур у свої особисті можливості щодо поліпшення організації виробництва. А окремі керівники високого рангу взагалі паразитують на «силових» можливостях прокуратури. Вимоги до підлеглого безумовного додержання чинного законодавства, а також регулюючих його діяльність норм і правил - це суть управлінської функції виконавчо-розпорядчого органу. Керівник підприємства, організації чи установи без додаткових матеріальних витрат і фізичних зусиль за допомогою наявних контрольно-ревізійних і юридичних служб спроможний виявити будь-яке порушення законності і вжити квалі- 202 фікованих заходів до відновлення порушеного права. Це основа його організаційно-контрольної діяльності, обов'язок, який він повинен виконувати не через страх, а будучи заінтересованим у безумовному додержанні вимог закону. Тільки в одному випадку він потребує допомоги прокурора - коли виявляє ознаки злочинності. Якщо ж і надалі ігнорувати можливості органів управління для забезпечення законності у сфері господарських правовідносин і йти шляхом подальшого розширення загальнонаглядової діяльності, - дуже скоро кожне відомство чи підприємство будуть потребувати «особистої» прокуратури. Цей принцип використали, коли створювали транспортні та природоохоронні прокуратури, прокуратури по нагляду за додержанням законності у виправно-трудових установах. Гадаємо, що за такої постановки питання не за горами створення прокуратур по нагляду за додержанням законності у вугільній і металургійній промисловості, сільському господарстві. Але цей шлях заздалегідь приречений на невдачу. Відомчі інтереси і старе уявлення про роль керівника у забезпеченні законності паралізує можливості прокуратури, перетворює її в додаток до системи, подібний нинішнім контрольно-ревізійним структурам. Саме тому ніякої відомчості у діяльності прокуратури бути не може. Вона має бути єдиною і в рівній мірі бути заінтересованою в суворому додержанні закону, що б він не регулював - відносини на транспорті, питання охорони навколишнього природного середовища чи забезпечення прав і свобод громадян. Час нерегульованих правом силових методів впливу назавжди минув. Кожен громадянин, посадова особа, громадська організація чи державна установа в нинішніх умовах без проміжного звернення до прокурора спроможна захистити свої інтереси, пред'явивши відповідні докази у вищестоящі органи чи безпосередньо в суд. Тільки злочинне порушення закону повинно тягти за собою втручання прокурора і тут він єдиний, хто володіє реальними, а не уявними повноваженнями. Тільки в цьому разі загально-наглядова діяльність стане природною складовою природної функції - функції кримінального переслідування. У нових умовах прокуратурі варто відмовитися від загально-наглядових пошукових заходів у сфері господарських правовідносин, практики захисту інтересів тих, хто і без нього може гідно за себе постояти, залишити врешті непосильну ношу все-охоплюючого гаранта забезпечення законності і правопорядку. 203 Прокуратура повинна втручатися тільки там, де це не під силу будь-якому іншому державному органу чи громадській організації, виконувати правозахисну діяльність тими засобами, які притаманні тільки їй, виконувати таку роботу, котру за неї не виконає ніхто. Найголовніше - копітка праця з декриміналізації суспільства. Тільки прокурор зобов'язаний забезпечити законність на попередньому слідстві, підтримати державне обвинувачення в суді, наглядати за додержанням законності у місцях позбавлення волі. Це його природні функції з реальними правовими повноваженнями. Прокурор зобов'язаний захищати публічні інтереси. Лише він має право поставити питання про визнання незаконним рішення, яке порушує права та інтереси жителів окремого регіону чи будь-якої категорії громадян. Він зобов'язаний втручатися і тоді, коли публічні інтереси страждають від беззаконня органів виконавчої влади, відомств чи власника. І звернутись в установленому порядку, насамперед судовому, відстояти інтереси тих, хто в силу певних обставин сам не може домогтися поновлення свого порушеного права. Результати опитування прокурорських працівників апаратів різних рівнів свідчать, що більше половини їх вважають головною функцією органів прокуратури здійснення вищого нагляду за дотриманням законів господарюючими суб'єктами різних форм власності, громадянами, а також відновлення порушених прав і законних інтересів громадян. Слідуючими не менш важливими функціями дві третини опитаних прокурорів і слідчих вважають охорону соціально-економічних, політичних і особистих прав та свобод громадян, охорону прав і законних інтересів державних підприємств, установ і організацій, сприяння зміцненню законності і правопорядку в суспільстві та попередженню можливих правопорушень. Загальний нагляд являє собою велику за обсягом і важливу за значенням частину діяльності прокуратури у здійсненні вищого нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів органами державної влади, управління, контролю, власниками 204 підприємств, організацій, установ або уповноваженими ними органами, військовими формуваннями, громадськими організаціями та посадовими особами. Найменування цієї галузі прокурорського нагляду - «загальний нагляд» - начебто відмежовує від «спеціальних» галузей з 'їх особливо виділеними об'єктами нагляду (органи дізнання і слідства, виправно-трудові установи тощо). Таким чином, слово «загальний» відноситься до галузі здійснення нагляду, до його об'єктів, а не якихось особливих ознак цього нагляду. Прокурорський нагляд не ділиться на «загальний» і «незагальний». Він завжди конкретний у своїх завданнях і правах. Норми, що визначають суть загального нагляду, його об'єкти, предмет та повноваження, - акти, розміщені у відповідних статтях Закону України «Про прокуратуру». Призначення загального нагляду в реалізації прокуратурою функції вищого нагляду за точним виконанням законів і соціальні об'єкти загального нагляду визначені в ст.4 вказаного Закону, зокрема захист від неправомірних посягань на суспільний і державний лад, політичну і економічну системи держави, права і свободи людини і громадянина, а також захист незалежності республіки, прав національних груп і територіальних утворень, основ демократичного ладу державної влади, правового статусу місцевих Рад народних депутатів, органів територіального громадського самоврядування. Діяльність прокурора щодо виявлення порушень законів, їх забезпечення, завжди пов'язана з оцінками, тому на законодавчому рівні необхідно визначити об'єкт і предмет прокурорського нагляду. Фундаментальні основи прокурорського нагляду, якими є його об'єкт і предмет, в правовому плані, на жаль, визначені неповно і неоднозначно. У Законі України «Про прокуратуру» (ст.29) предмет нагляду, по суті, зведений до завдань прокурорської діяльності. Але, як відомо, саме на виконавську діяльність піднаглядних органів направлений нагляд, саме її прокурор аналізує, оцінює об'єкт нагляду з боку дотримання матеріального чи процесуального законодавства. Закон України «Про прокуратуру» має ряд нових положень у регулюванні діяльності прокуратури, у визначенні її меж. Найпринциповішими є положення, згідно з якими Генеральний прокурор наділений правом опротестовувати рішення Прем'єр-міністра України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України. За поданням Генерального прокурора укази Президента України можуть бути переглянуті Конституційним Су-205 дом Республіки, а укази чи постанови Президії Верховної Ради України, правові акти Республіки Крим і його Президії - Верховною Радою України (ст. 10). До об'єкта вищого нагляду Законом віднесені також місцеві Ради народних депутатів, політичні партії, масові рухи, військові частини та інші органи, організації, посадові особи і громадяни. Закон України надає право прокурорам на рівні прокурорів областей і нижче, їх заступникам і помічникам брати участь у засіданнях відповідних органів державної влади і управління. Генеральний прокурор України має право бути невідкладно прийнятим Головою Верховної Ради України, Президентом України, Прем'єр-міністром, а прокурор Криму - Головою Верховної Ради Республіки Крим і головою Уряду цієї Республіки. Нижчесто-ящі прокурори мають право на невідкладний прийом відповідними керівниками. На жаль, в Законі не передбачені конкретні гарантії реалізації названого права прокурорів, а є лише загальні вказівки на те, що законні вимоги прокурора є обов'язковими. У Законі слід було б також передбачити гарантії забезпечення прав прокурора у випадку їх ігнорування. Не гарантовані права прокурора і при здійсненні загального нагляду. Особливо це відноситься до реагування на акти прокурорів (ст.ст.20, 22, 23, 24). Законодавець України відмовився від такого акту реагування як попередження прокурора. До принципів організації і діяльності прокуратури віднесено захист прав і свобод громадян, гласність, департизація. Для вирішення завдань, поставлених перед вищим наглядом, закон наділяє прокурорів широкими повноваженнями. Особливо конкретно вони визначені стосовно загального нагляду (ст.20). |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§2. Проблеми реалізації окремих функцій загального нагляду через представництво прокурором в суді інтересів держави і громадян" |
||
|
||