| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§1. Теоретичне визначення функцій прокуратури |
||
|
Як відомо, концепція - це певний спосіб розуміння, головний задум, конструктивний принцип різних видів діяльності. Розробка концепції прокурорського нагляду передбачає насамперед визначення цілей нагляду. Це, у свою чергу, пов'язано з оцінкою ролі прокурорського нагляду серед інших державних структур. Саме за цільовим призначенням прокурорський нагляд повинен відрізнятись від інших видів діяльності. Цю відмінність досить складно провести в сучасних умовах стосовно одного з основних напрямів діяльності - загального нагляду. Реформування організації і діяльності прокуратури є невід'ємною складовою частиною правової держави. Це стосується аспектів діяльності прокуратури та інших органів, тому розробка певної концепції прокурорського нагляду може бути здійснена в загальному контексті судової реформи, кінцевого визначення завдань і функцій Конституційного Суду, вирішення проблем правового забезпечення діяльності структур щодо боротьби з особливо небезпечними злочинами, визначення місця слідчого апарату. Тому наукова концепція прокурорського нагляду повинна враховувати загальні тенденції розвитку судової реформи, підготовку законодавчих актів у всіх названих та інших сферах діяльності. Особливо це стосується напрямів, що визначають місце прокуратури в системі державних органів, її завдань, функцій і повноважень. При цьому слід виходити з єдиної концепції прокурорського нагляду.1 На думку автора, прокуратура - це підзвітна Президентові і Верховній Раді, незалежна від будь-яких місцевих органів централізована державно-правова система, очолювана Генеральним прокурором України. Вона створена для здійснення нагляду у випадках, визначених законом. Прокуратура разом з іншими компетентними органами аналізує стан законності в державі, адекватність законів, за виконанням яких вона наглядає, соціальним, економічним умовам у країні та інформує про це вищу законодавчу і виконавчу владу. ЗО 'Див. Васильєв І. В. Поняття ефективності прокурорської діяльності, шляхи її підвищення. М.,1985, с.121. 31 Поєднання у прокурора функцій прокурорського нагляду за виконанням законів і участі в удосконаленні законодавства характеризує діяльність прокуратури як особливий вид державної влади. Прокуратура в цілому чи окремий її орган - це трудовий колектив, об'єднаний спільністю завдань для ефективного виконання певного виду трудової діяльності. Система управління органами прокуратури виявляє себе через структуру, яку можна характеризувати як сукупність органів, підрозділів з чіткою схемою розподілу між ними функцій, повноважень та взаємовідносин. Ефективність управлінських рішень, які приймаються в системі органів прокуратури, полягає, головним чином, у ступені їх впливу на суспільні відносини, що виникають у системі управління прокуратурою. Ступінь їх дії підвищується при дотриманні напрацьованих наукою і практикою вимог, що ставляться до якості і методики підготовки управлінських рішень.1 Цю редакцію, на думку автора, варто внести в новий Закон України про прокуратуру з тим, щоб вона повністю відтворювала покладені їй законом функції. Концептуальне значення має чітке визначення загальних стратегічних цілей, а також завдань прокуратури на тривалу перспективу і в їх розвитку - завдань функціональних. Завдання, визначені в ст.4 Закону України «Про прокуратуру», повністю можуть бути віднесені й до інших правоохоронних, а також державних органів і, по суті, є загальними цілями держави і прокуратури як її органу. Чітке, конкретне формулювання в законі завдань прокуратури сприятиме попередженню її втручання в господарську та іншу оперативну діяльність, підміни контролюючих органів (яких за даними наукових узагальнень е понад 150 систем), сприятиме усуненню необгрунтованого паралелізму в діяльності органів позавідомчого контролю.2 Завдання прокуратури - встановлення наявності (відсутності) порушень закону в матеріалах, які надходять до прокуратури від контролюючих, інших органів, посадових осіб і громадян; притягнення винних до встановленої законом відповідальності, 'Див. Бачило І.Л. Функції органів управління (правові проблеми оформлення і реалізації).М.,1976 р., с.32. 2Див. Аверьянов В. П. Апарат державного управління. К.,1985, с.48. 32 виявлення причин і умов, що сприяють правопорушенням, і вжиття заходів до їх усунення Прокуратура покликана також встановлювати відповідність законів існуючим суспільним відносинам, їх суперечності, наявні прогалини, інші недоліки і вносити пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання.1 Виконання названих і деяких інших завдань сприяє досягненню мети, вказаної в ст.4 Закону України «Про прокуратуру» Загальні завдання прокуратури повинні бути чітко сформульовані в самостійній нормі з урахуванням викладеного і конкретизовані у відповідних нормах Закону України про прокуратуру, У системі виконавчої влади є значна кількість контролюючих органів, які повинні контролювати виконання не лише законів, але й постанов, інших рішень Уряду. Слід також чітко визначити й повноваження Конституційного Суду. Необхідність єдиної законності на території нашої держави вимагає єдності і централізації всієї прокурорської системи. В інтересах реального забезпечення незалежності прокурорів від місцевих і відомчих впливів, як обов'язкової умови їх об'єктивності та принциповості в діяльності щодо укріплення законності, повинні бути додаткові гарантії. Тому є доцільним розширити перелік прокурорських посад, призначення і звільнення працівників з яких можливе лише за затвердженням вищого органу влади. Істотним засобом підвищення ефективності роботи, зміцнення законності в діяльності прокурорів, реальної гарантії їх незалежності є матеріально-технічна база прокурорської системи, поліпшення умов праці та матеріального стимулювання прокурорів. Забезпечивши незалежність прокурорів, не менш важливо створити додаткові гарантії їх реальної недоторканості, включаючи і членів їхніх сімей. Всі вказані проблеми повинні бути детально врегульовані новим Законом України «Про прокуратуру». Нагляд, як особливий вид державної діяльності, передбачає наділення прокуратури сукупністю функцій, які забезпечують виконання покладених на неї завдань. 'Див. Афанасьев В. Г. Наукове управління суспільством (досвід системного дослідження). Видання 2-е доповнене. М.,1973, с.56. 2 П. Шумський 33 проблему в цілому. понять, вони До функція соціальним призначенням певним предметом, за додержанням за- . . - Розкриття механізму взає- І допоміжними ФУНКЦІЯМИ важко зрозуміти .. _.." розуміти вплив ', МІСЬКОЇ 'Див. Давиденко Л.М. по Ефективність наглядової діяльності прокуратури значною мірою залежить від відповідної інформаційно-аналітичної роботи і рішень, які на її підставі приймаються. Поєднання цілісності прокурорської системи і функціональної диференціації її діяльності вимагає необхідної взаємодії між структурними підрозділами і різними органами системи. В органах прокуратури виділяється і така функція управління, як контроль за виконанням. Контроль за виконанням слід розглядати і як важливий елемент системи гарантій законності в діяльності самих прокурорів і слідчих, як засіб дії на підвищення його результативності, персональної відповідальності, виявлення і усунення недоліків і обставин, які їм сприяють. Досить важливим є питання розробки юридичних підстав проведення перевірок нижчестоящих органів прокуратури. Аналіз і узагальнення практики роботи прокуратури дає можливість кваліфікувати перевірки як комплексні і функціональні, спеціальні і контрольні. У свою чергу, це сприяє розробці теоретичних підстав контролю виконання в органах прокуратури, створенню умов для дальшого підвищення результативності цієї роботи. Враховуючи прогноз як наукове явище про майбутній стан об'єкта, треба розглянути можливості прогнозування розвитку прокурорської системи.1 Складність і масштабність завдань, які покладаються на органи прокуратури, вимагає вдосконалення методики планування їх роботи. В основі боротьби зі злочинністю лежать допустимі процеси. Тому досить важко з достатньою точністю визначити масштаби і характер можливих правопорушень. Під функцією прокуратури слід вважати таку частину діяльності її органів, яка характеризується певним предметом ведення, спрямована на вирішення відповідного завдання і здійснюється за допомогою властивої їй компетенції. Функції прокуратури об'єктивно обумовлюють права і обов'язки її органів, правові засоби їх здійснення. Поняття «функції» пов'язується, але не ототожнюється з поняттям «основні напрями діяльності прокуратури». Тому чи іншому напряму діяльності надається значення основного, враховуючи зміни в соціальному житті, економіці, стан законності в окремій сфері. 3Див. Давиденко Л.М. по 'Див. Васильєв А. С. Управлінські рішення у виробничих відносинах. М., 1986, с.26. 2* 35 7 районної 1992, с.102. 34 Такий характер певних напрямів діяльності викладено в конкретних наказах Генерального прокурора України (нагляд за додержанням законів органами, що ведуть боротьбу зі злочинністю, на транспорті, серед неповнолітніх тощо). Оскільки головним предметом управління є наглядова діяльність, керівник наділений такими наглядовими правами, які обумовлені його адміністративним становищем в ієрархічній системі органів прокуратури відповідно до принципів єдності і централізації. Керівництво поділяється на стратегічне і оперативно-тактичне.1 Рішення стратегічного характеру, які мають загальне значення, виражаються у формі наказів, вказівок, розпоряджень прокурорів відповідного рівня, рішень колегії, оперативних нарад тощо. Оперативно-тактичне керівництво проявляється в прийнятті рішень з конкретних справ, матеріалів, звернень, розглянутих нижчестоящими прокурорами, з внесених ними актів прокурорського реагування. Керівництво підлеглими органами (порівняно з наглядом) має свої особливості, які торкаються кола суб'єктів правопорушень, правових засобів і наслідків від застосованих дій. Більш високий рівень управління в органах прокуратури потребує посилення його впливу на виконання завдань укріплення законності і правопорядку в Україні, зумовлює необхідність дослідження управлінської діяльності органів прокуратури. Управлінські рішення, які приймаються в прокуратурі, слід визначити як інструмент, за допомогою якого проходив розвиток прокурорської системи і створювались умови для ефективного виконання завдань прокурорської діяльності. Навчання прокурорів основам прийняття управлінських рішень дозволить усунути багато суб'єктивних факторів, які негативно впливають на науковість рішень, що приймаються в прокуратурах з різних галузей прокурорсько-слідчої діяльності. Реалізація управлінських функцій повинна сприяти здійсненню нагляду за точним виконанням законів. Необхідне створення цілісної теорії управління в органах прокуратури, яка об'- оформле 36 'Див. Бачило І.Л. Функції органів управління (правові проблеми Ьормлення і реалізації). М /ОУЛ * І о реалізації). М., 1976, с.18. єднувала б в єдине ціле, в систему всі сторони, всі аспекти, всі ділянки, рівні і зв'язки в управлінській діяльності. ' Управлінські обов'язки прокурорів, в першу чергу прокурорів-керівників, досить різноманітні. Оскільки нагляд здійснюється за виконанням законів у діяльності організацій, посадових осіб і громадян, то прокурорсько-наглядові правовідносини носять стосовно прокурорської системи зовнішній характер. Однак при цьому об'єктивно існують управлінсько-наглядові правовідносини, які охоплюють як управлінські, так і наглядові аспекти діяльності прокуратури. Ця проблема вимагає поглибленого розгляду. Така необхідність значною мірою пояснюється недостатньою врегульованістю взаємовідносин, пов'язаних із здійсненням нагляду між певними рівнями і посадовими особами прокуратури. Проблемі співвідношення управлінських і наглядових правовідносин значну увагу приділяє В.В. Долежан, який вважає, що управлінські відносини бувають незв'язані зі здійсненням прокурорського нагляду, зокрема відносини, які виникають між керівниками, підлеглими ланками прокурорської системи. Є також управлінсько-наглядові правовідносини, в яких домінують управлінські елементи. Є й третій вид наглядово-управлінських правовідносин, в яких переважають наглядові елементи, з них безпосередньо витікають встановлені зміни чи зупинення прокурорсько-наглядових правовідносин.2 Існування управлінських рішень обумовлено, головним чином, системою і структурою управління в органах прокуратури. І це твердження вимагає деякого пояснення поняття «функції управління». Різноманітність суджень щодо визначення поняття «функція управління» дозволяє зробити висновок про те, що найпоширенішою й аргументованою є думка, що «функція управління» - це особливий вид управлінської діяльності, продукт процесу розподілу праці і спеціалізації у сфері управління.3 'Див. Скворцов К.Ф. Актуальні напрями розвитку теорії прокурорського нагляду. М., 1987, с.11. 2Див. Долежан В. В. Проблеми компетенції прокуратури. Дисертація на здобуття вченого ступеня доктора юридичних наук. М., 1991, с. 84-86. 3Див. Попов Г.Х. Функції і структура органів управління і шляхи їх вдосконалення. М., 1973, с.15. 37 Організація роботи будь-якого трудового колективу вимагає, по-перше, вмілої розстановки людей, по-друге, узгодженості в їх діяльності. Ці основні вимоги повністю відносяться і до організації роботи різних рівнів органів прокуратури. Автор намагається знайти найраціональнішу схему, яка дозволить чітко розмежувати службові обов'язки між членами колективу районної, міської, обласної прокуратур, Генеральної прокуратури України і забезпечити їх взаємодію. Йдеться про визначення складного виду діяльності в органах прокуратури, основним змістом якого є впорядкування, налагодження ефективного функціонування системи органів прокуратури. І, врешті-решт, ця діяльність спрямована на створення ефективної системи і структури управління. При цьому повинні бути вирішені такі питання організації роботи, як визначення кількості органів, підрозділів, посадових осіб, що мають входити у створюван організаційну систему; встановлення між ними взаємозв'язку; визначення цілей і завдань їх діяльності, функцій, повноважень; визначення системи взаємодії тощо. Елементи і зв'язки, які об'єднують їх в організаційну цілісність, відтворюють поняття «організація роботи» органів прокуратури. Динамізм, складність і різноманітність елементів, взаємозв'язок їх властивостей і сторін становлять поняття «організація роботи», що дозволяє дати повний формалізований перелік питань організації роботи підрозділу апарату Генеральної прокуратури України, області, міста. Проте, розглядаючи роботу підрозділу, можна зробити висновок, що основним питанням, яке відтворює зміст організації роботи, є забезпечення взаємодії аналогічних структурних підрозділів по вертикалі. По вертикалі взаємодія реалізується через субординаційні відносини, в основному через організацію прийняття управлінських рішень і організацію контролю за їх виконанням, а по горизонталі - через спільну участь працівників підрозділів у зміцненні законності і правопорядку на основі координації їх діяльності. Таким чином, метою керівництва підрозділу апарату прокуратури будь-якого рівня, який очолює організацію роботи, є створення ефективної системи управління. При цьому мається на увазі як створення нової системи, так і вдосконалення існуючої. В органах прокуратури вже склалась певна система управління. 38 Існуюча система управління в органах прокуратури за наявності загальних характеристик може мати і відмінні ознаки, які визначаються неоднаковими умовами діяльності того або іншого органу чи підрозділу прокуратури. Тому й реалізація функції може мати деякі особливості залежно від конкретної обстановки. Таким чином, на думку автора, головною метою функції організації роботи є постійне вдосконалення системи управління в органах прокуратури. Остаточним елементом організації виконання управлінського рішення в прокуратурі є підбиття підсумків. На підставі отриманої інформації роблять висновки про його ефективність. З окремих рішень із врахуванням їх змісту доцільно робити періодичні висновки, їх треба робити і при організації таких управлінських рішень, які розраховані на визначений термін дії. У них встановлюються певні правила поведінки підлеглих прокурорів. Однак в цьому випадку повинна бути встановлена певна періодичність підбиття підсумків. Вони також є умовою, яка забезпечує цілеспрямованість керівництва органами прокуратури, що повинно найбільш ефективно сприяти систематичному і точному виконанню правових приписів всіма державними органами. Прокурори якраз повинні більш цілеспрямовано й результативно використовувати всі наявні в їх віданні правові засоби щодо забезпечення додержання законодавства державними органами. .Основною функцією прокуратури є здійснення вищого нагляду за додержанням законів. Вона реалізується тільки органами прокуратури і займає переважне, головне місце в структурі її діяльності. Вивчення проблеми сучасної концепції основних функцій органів прокуратури України дасть можливість знайти найбільш оптимальні варіанти управління всією прокурорською системою.1 Основними напрямами діяльності органів прокуратури є: - нагляд за додержанням законів всіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами; 'Див. Васильєв І. В. Поняття ефективності прокурорської діяльності, шляхи її підвищення. К., 1986, с.28. 39 - структурне забезпечення виконання функцій загального нагляду за додержанням законів: у сфері економічних відносин; у соціальній сфері; у сфері охорони навколишнього середовища; про неповнолітніх; на транспорті органами державного митного комітету; - нагляд за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями і розслідують діяння, що містять ознаки злочину. Мова йде про нагляд за додержанням законності при дізнанні і досудовому слідстві, що проводяться слідчими органів внутрішніх справ, слідчими підрозділами Служби безпеки; дізнанні, що проводиться органами Державного митного комітету, податкової адміністрації; - розслідування діянь, що містять ознаки злочинів, слідчими органів прокуратури, спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю органів внутрішніх справ і Служби безпеки, розслідування особливо важливих справ; - функція підтримання державного обвинувачення і участі у розгляді справ у судах: кримінальних, цивільних справ та справ про адміністративні правопорушення і господарських спорів у арбітражних судах; - нагляд за виконанням законів у місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, при виконанні покарань та застосуванні інших заходів примусового характеру, які призначаються судом; - нагляд за додержанням законів органами військового управління, військовими об'єднаннями, з'єднаннями, частинами, підрозділами, установами і військовими навчальними закладами та посадовими особами Збройних сил, Прикордонних військ, Національної гвардії України, Управління державної охорони, Служби безпеки України та інших військових формувань, дислокованих на території України; - вжиття заходів прокурором для узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю; - участь в розробленні органами державної влади заходів запобігання злочинам та іншим правопорушенням, у роботі щодо вдосконалення та роз'яснення законодавства;1 - здійснення управлінської функції з організації роботи, кадрової політики, проходження документів, планування, фінансування та матеріально-технічного забезпечення органів прокуратури. Формування правової держави в Україні висуває на перший план завдання удосконалення діяльності її органів. У Державній програмі боротьби зі злочинністю зазначається, що наукове, інформаційне, технічне та кадрове забезпечення правоохоронних органів відноситься до числа першочергових заходів щодо посилення боротьби зі злочинністю, зміцнення законності та правопорядку.1 Важлива роль у вирішенні цього завдання належить органам прокуратури, наглядова та інша діяльність яких згідно з Законом України «Про прокуратуру» спрямована на всеохоп-лююче утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку, захист особистих прав, свобод людини та громадянина, законних інтересів державних і громадських організацій. У новій Конституції України визначено місце прокуратури як державної структури, яка здійснює нагляд за додержанням законів, веде боротьбу зі злочинністю при виконанні судових рішень. Прокуратура в силу специфіки її діяльності не може бути включена в систему організації виконавчої влади. За цих обставин вона не зможе виконувати покладені на неї функції нагляду за додержанням законів і представництва інтересів держави та громадян. Єдина централізована система прокурорських органів України бере початок з часу введення в дію Закону України «Про прокуратуру». Хоча названий Закон багато в чому копіював нормативні акти колишнього Радянського Союзу, які регламентували діяльність прокуратури, водночас у ряді випадків він звужував її функції. Це стосувалося насамперед захисту прав особи, здійснення нагляду за додержанням законів у діяльності господарюючих суб'єктів, виконання судових рішень та ін. Тобто нав'язувалась практика більшості розвинених країн Європи і Америки. Однак, на думку автора, це було передчасним, оскільки громадяни в багатьох випадках неспроможні самі реально захистити свої права. Не завжди додержується законність у діяльності господарюючих суб'єктів. 'Див. Давиденко Л.М. Організація діяльності районної, міської прокуратури по профілактиці злочинів. Харків. 1990, с.18. 40 'Див. Державна програма боротьби зі злочинністю. Постанова Верховної Ради України від 25 червня 1993 р. («Голос України», ЗО липня 1993 року). 41 Не випадково у листопаді 1994 року Верховною Радою України були внесені зміни й доповнення до Закону України «Про прокуратуру», якими ці обмеження було знято.1 Таким чином, згідно з Перехідними положеннями Конституції на прокуратуру покладено обов'язки здійснення нагляду за додержанням законів органами місцевої влади та їх виконавчими комітетами, органами управління й контролю, юридичними та фізичними особами, громадськими об'єднаннями, посадовими особами, а також за відповідністю законам актів, які ними видаються. Прокуратура забезпечує також нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність за дізнанням і досудовим слідством, за додержанням законів у місцях утримання затриманих і попереднього ув'язнення, а також за виконанням судових вироків, за додержанням законів органами військового управління, військовими частинами й закладами. Прокурори беруть участь у розгляді судами кримінальних, цивільних та арбітражних справ. У разі виявлення порушень цього закону вносяться касаційні подання. Відомо, що в правовій демократичній державі діє система противаг, яка забезпечує взаємодію і взаємозв'язок гілок влади і не дозволяє жодній з них підпорядковувати собі іншу. Отже, функції й повноваження прокуратури, напрями, завдання й характер її діяльності залежать насамперед від її місця в системі поділу влади. Відповіді на останнє питання не дають ні правова наука, яка вивчає діяльність прокуратури в окремих сферах правовідносин, ні чинні закони, які цю діяльність регламентують. У зв'язку з розробкою нового Закону України про прокуратуру питання про місце прокуратури в системі поділу влади переходить із теоретичної в практичну сферу. Продовжують звучати вимоги перетворити прокуратуру на орган виконавчої влади. Однак це суперечило б самому призначенню прокуратури, яка здійснює вищий нагляд за додержанням законності в діяльності виконавчих структур, у тому числі й Кабінету Міністрів, міністерств, державних комітетів тощо. Включення до складу Міністерства юстиції чи іншої структури виконавчої влади істотно змінило б рівень і зміст її наглядової функції за додержанням законів, перетворило б на відомчий чи міжвідочий контроль. 1 Див. Відомості Верховної Ради України. 1994, № 36, с.556. 42 Власне, виконавча влада й не потребує включення прокуратури до її структури, оскільки їй завжди надавалась можливість для здійснення контролю за виконанням законів учасниками суспільних відносин. Тому відповідний механізм слід передбачити в чинному законодавстві і вміло його використовувати. Для цього зовсім не обов'язково руйнувати прокуратуру.1 Потрібний чи не потрібний буде прокурорський нагляд у правовій державі - покаже життя. Поки ж очевидно, що будівництво правової держави - це досить тривалий процес. Правова держава характеризується тим, що в ній править Закон. Навряд чи можна досягти цього, відмовившись від прокурорського нагляду, мета якого - забезпечення верховенства Закону, зміцнення законності, захист прав і свобод громадян. При застосуванні принципу поділу влади в його класичному вигляді на законодавчу, виконавчу й судову неправомірно розглядати прокурорський нагляд як самостійний вид державної влади. Отже, якщо в державі, яка проголосила поділ влади, прокуратура не є самостійною владою і не повинна входити до структури виконавчої чи судової влади, виникає необхідність з'ясувати її взаємовідносини із законодавчою владою. З моменту свого виникнення прокуратура у Франції здійснювала контроль за виконанням доручень короля. У Росії прокуратура була створена й функціонувала понад півтора віку як орган нагляду, що здійснювався від імені державної влади, верховного законодавця, іншими словами, як орган вищого нагляду законодавчої влади за виконанням законів на території держави. Генеральний прокурор колишнього Радянського Союзу (так само, як і ряду країн СНД) був підпорядкований і підзвітний вищим представницьким органам. Прокуратура здійснює у випадках, визначених законом, нагляд за виконанням законів, місцевим, регіональним, відомчим впливом, вживаючи заходів до забезпечення невідворотності відповідальності за порушенням законів, звідки б ці порушення не походили. Завдання, організація і порядок діяльності прокуратури визначаються Законом України «Про прокуратуру».2 'Див. Давиденко Л. М. Організація діяльності районної, міської прокуратури по профілактиці злочинів. Харків, 1990, с.20. 2Див. Відомості Верховної Ради України за 1991 № 53, с. 793, № 22, с.229. 43 На неї не можуть бути покладені функції несумісні із здійсненням вищого нагляду за виконанням законів. Органи прокуратури складають єдину централізовану систему з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим і Генеральному прокурору України. Всі інші прокурори призначаються Генеральним прокурором України. Виходячи з того, що судді всіх рангів обираються безстрокове, цю норму слід поширити і на прокурорів. Призначення їх на п'ять років, крім нестабільності в роботі, призводить до цілого ряду ускладнень в забезпеченні житлово-побутових умов. У правовій державі прокуратура повинна бути гарантом прав громадян. Тому проект нового Закону України має містити статтю, яка покладала б на прокуратуру обов'язок, пов'язаний із захистом соціальних і, в першу чергу, конституційних прав особи. Безумовно, підвищення ролі суду в захисті прав громадян не включає прокурорського нагляду. В умовах формування правової держави в центрі уваги повинен бути захист прав людини, і до оцінки діяльності прокуратури слід підходити передусім з цих позицій. Системі органів прокуратури властивий поліфунк-ціональний характер. Основним змістом її діяльності є, передусім, впорядкування і налагодження ефективного функціонування цієї системи. Виходячи з положень Закону України «Про прокуратуру», її слід розглядати як цілісну систему, що виконує специфічні завдання, складається із взаємопов'язаних елементів і має стійку властивість зберігати свої якісні ознаки. Таким чином, прокуратура України з моменту свого виникнення за своєю суттю є специфічним органом, її специфіка полягає також і в тому, що вона перебуває в повній незалежності від місцевих представницьких органів влади і є централізованою структурою.1 А тому виникає цілком закономірне питання: чи потрібно змінювати традиційне місце прокуратури в системі державних органів? Ніхто ще не навів досить переконливих аргументів на користь такої зміни. До цього слід додати, що провідники ідеї ліквідації прокурорського нагляду взагалі не задумуються над проблемою, чим його можна замінити. Але ж тільки руйнуванням функціонуючих державних стуктур правової держави не збудуєш. 'Див. Давиденко Л.М. Місце і роль прокуратури у механізмі державної влади. К., 1993, с.24. 44 Специфічною рисою правової держави є систематичне І точне виконання правових приписів всіма державними органами, громадськими організаціями і суб'єктами господарювання, установами, службовими особами, громадянами. У ній не може бути місця для беззаконня, правопорушень, в якій би сфері суспільних відносин вони не допускались. Кожне порушення законності, з одного боку, - це непідкорення органу або особи вираженій у законі волі держави, шо є недопустимим. Цим дезорганізується управління суспільством, завдається шкода виробництву. З іншого боку, - це посягання на інтереси підприємств, установ, організацій, громадян і навіть самої держави, що теж недопустимо. І одним з ефективних засобів забезпечення додержання закону є прокурорський нагляд. Його роль нині суттєво змінюється. З метою підвищення його ефективності дуже важливо розширити компетенцію прокуратури щодо кола піднаглядових суб'єктів. Незаконні акти державних органів мають підвищену соціальну небезпеку. Вони шкідливі не самі по собі, а наслідками, які викликають. Законом України «Про прокуратуру» встановлено, що органи прокуратури вживають заходів до виявлення і своєчасного усунення будь-яких порушень закону, від кого б вони не виходили. Це є однією з головних функцій у діяльності прокурорської системи України. Вона знімає всі обмеження щодо здійснення нагляду за виконанням законів державними органами. Головними ознаками правової держави є верховенство закону і законність. Але ж нерідко видаються недосконалі закони. Головним принципом, на якому тримається правова держава, є принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Якщо з'являється незалежна, безконтрольна влада - це прямий шлях до узурпації нею всіх гілок влади. І не має значення, чи це парламент, чи Кабінет Міністрів, чи Президент, чи суд, чи прокуратура. Отже, мало сказати, що прокуратура повинна бути незалежною. Потрібно уточнити, в якому розумінні незалежна, від кого незалежна. Прокуратура здійснює нагляд за законністю рішень органів управління, а тепер і місцевих Рад. А хто здійснює контроль за додержанням законності самою прокуратурою? Якщо Верховна Рада, то це повинно бути передбачено Конституцією. 45 Г Прокурорський нагляд є однією з форм реалізації державної влади (нарівні з законодавчою, виконавчою, судовою).1 Існування суспільства неможливе без здійснення всіх функцій органів управління, однією з яких є нагляд. Це обумовлює необхідність збереження цієї функції у формі системи органів прокуратури. Слід пам'ятати і про таку важливу функцію прокуратури, як захист, особи перед державою. Багато хто розуміє централізацію прокуратури, як підпорядкування вищестоящого прокурора нижчестоящому. Проте він як суддя повинен підкорятись тільки закону. Прокуратура виконує в механізмі держави особливу, тільки їй властиву функцію і ні за своєю генезою, ні за призначенням, характером та методом діяльності повністю не входить до структури жодної з влад. Суд і прокуратура відповідно до їхнього конституційного становища - це системи одного рівня. Тому прокурорський нагляд не може бути підсистемою у системі правосуддя. Не будучи органом державної влади, прокуратура може діяти від імені та за дорученням законодавчої влади, тобто Верховної Ради України, і виконувати щодо неї необхідну функцію - законоохоронну, яку можна розглядати, як самостійний вид державної діяльності.2 У цьому аспекті нагляд за точним і однаковим виконанням законів є однією з функцій прокуратури в правовій державі. За своєю суттю прокуратура на рівні з Конституційним Судом (при суворому розподілі їх компетенції) повинна бути органом охорони Конституції України. Прокуратура існує не тільки серед державних органів, але й у нашій свідомості як захисниця прав громадян. Вона інтегрована в соціальну, індивідуальну психологію і правову культуру нашого народу. Наш власний досвід підтверджує, що прокурори не тільки ефективно стоять на сторожі чинних законів, інтересів держави і суспільства, а й активно захищають права конкретних осіб. У сучасних умовах законність набуває значення важливого організуючого фактора, який активно впливає на процес становлення суверенної Української держави. Нині, як ніколи раніше, гостро стоїть питання: або правовий нігілізм і криза державної влади, або законність і правова держава. І одним із найдійовіших засобів забезпечення законності є прокурорський нагляд. У системі державної влади немає іншого органу, здатного замінити прокуратуру. Природно, що її роль при формуванні правової держави має зростати.' При цьому необхідно виходити з неминучості тривалого перехідного періоду від нинішнього стану до тієї держави, яку можна буде назвати правовою. У цей період важливого значення набувають два взаємопов'язані фактори: законотворчість і однакове розуміння й застосування законів. І якщо законотворчу діяльність повністю може забезпечити лише Верховна Рада, то однакове застосування законів на території всієї республіки може забезпечити тільки прокуратура, незалежна від будь-яких органів виконавчої і місцевої влади. Положення про те, що суд незалежний і підкоряється тільки законові, слід розглядати лише в плані вирішення судом конкретних справ. Проте коли розглядати суд як носія судової влади, то він залежний. Якщо ми дійсно думаємо побудувати правову державу (причому таку, яка б вписалася в європейську правову систему), то головним завданням є не прийняття законів, а створення справжньої судової влади. Нині ще багато громадян звертається із заявами до прокурора. А слід було б шукати захисту своїх прав у суді. Допомогти судові по-справжньому стати на ноги може прокуратура, зокрема, забезпечивши участь прокурора у розгляді більшості кримінальних справ. Слід створити розгалужену адміністративну юстицію (від району до республіки), а також передбачити посади суддів щодо виконання покарань або спеціальні суди, у засіданні яких прокурор також брав би участь. Незважаючи на особливості правових структур у різних країнах, усі сходяться на необхідності виконання функцій, що здійснюють судові органи. У цьому зв'язку незалежність судової влади є предметом постійної уваги міжнародного співтовариства. Захист прав особи незалежним і неупередженим судом перебуває в центрі уваги такого міжнародного документа, як Загальна декларація прав людини. Право кожної людини на справедливий і відкритий судовий розгляд у разі пред'явлення їй звинувачення у скоєнні злочину закріплене також Паризькою хартією для нової Європи. 'Див. Давиденко Л.М. Ціль, завдання і функції прокуратури Харків, 1992, с.20. 2 Див. Долежан В. В. Місце прокуратури в системі державної влади. Радянське право, № 6, 1996, с. 18-20. 46 'Див. Долежан В. В. Проблеми правового регулювання організації ti прокуратури в сучасних умовах. М., 1990, с.28. 47 Звертає на себе увагу й те, що проблемам незалежності суддів, їх добору, статусу та професійної підготовки присвячено окремий міжнародний документ, який називається «Основні принципи незалежності судових органів». У ньому сформульовані головні міжнародно-правові стандарти, що забезпечують правильність відправлення правосуддя, які можуть бути успішно використані при формуванні інститутів судової влади. Подальше розроблення і здійснення практичних заходів щодо проведення в життя міжнародних норм і стандартів, які стосуються правосуддя, є головним завданням, поставленим перед нашою державою і суспільством. З листопада 1991 року органи прокуратури діють відповідно до Закону України «Про прокуратуру». Згідно з цим законом діяльність прокуратури направляється не на здійснення каральних функцій, а на виконання правозахисних завдань. Мова йде про захист від неправомірних посягань гарантованих не лише Конституцією України, а й міжнародно-правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини і громадянина. Поряд з цим прокуратура стоїть також на сторожі додержання прав національних груп. Вся діяльність органів прокуратури спрямована в першу чергу на всемірне утвердження верховенства закону. Запроваджуються стандарти демократичних держав, здійснюється судовий контроль за прийняттям рішень прокурорами. Розгляд протесту прокурора на акт, що суперечить закону, в разі його відхилення посадовою особою або органом, які його видали, переноситься до суду. Санкція прокурора на арешт громадянина може бути оскаржена до суду. Такого судового контролю за законністю арештів до листопада 1991 року законодавством не передбачалося. Водночас із закладенням основ правової, демократичної, соціальне орієнтованої держави перед прокуратурою в сучасних умовах постають проблеми її власного розвитку.1 На сьогодні однією з актуальних проблем як в теоретичному, так і в практичному плані є питання про місце і роль прокуратури в системі органів державної влади. Від його правильного вирішення залежить забезпечення режиму законності в Україні. За Конституцією України, Законом «Про прокуратуру» проку- 1 Див. Долежан В.В. Проблеми компетенції прокуратури. Дисертація на здобуття вченого ступеня доктора юридичних наук. М., 1991. 48 рорський нагляд є самостійною формою державної діяльності. Ситуація в країні вимагає, щоб прокуратура і надалі розвивалась як спеціалізований, професійний, незалежний державний орган нагляду за додержанням законів. Такий статус прокуратури відповідає інтересам всього суспільства і кожної з гілок державної влади. У сучасних умовах політичної і економічної нестабільності буде шкідливим суттєве реформування прокуратури України на зразок, наприклад, прокуратури Франції, чи в орган, сумісний з демократичними принципами права, як це відбулося в Австрії в травні 1993 року. Прокуратура має залишитися механізмом Верховної Ради і Президента України по нагляду за додержанням законів і тільки їм бути підзвітною. Те, що за Конституцією Генерального прокурора буде призначати Президент за згодою Верховної Ради України , не значить, що прокуратура стає органом державної виконавчої влади. Намагання віднести її до сфери виконавчої діяльності є невигідним ні для виконавчої, ні для законодавчої чи судової влади. Тоді прокуратура стане черговим органом контролю державної виконавчої влади і втратить сутність прокуратури як незалежної наглядової інституції за додержанням законів. Генеральний прокурор України мав право законодавчої ініціативи, і цим правом він користувався. Так, за ініціативою Генерального прокурора до Кримінального кодексу внесена низка статей щодо відповідальності за злочини у сфері економіки. Верховною Радою схвалені в першому читанні також ініційовані Генеральним прокурором законопроекти «про митні збори», «про посилення відповідальності за розповсюдження предметів та продукції порнографічного характеру, а також ті, що пропагують культ насильства та жорстокості». Генеральний прокурор необгрунтоване позбавлений законодавчої ініціативи. Прокуратура, володіючи широкою інформацією про стан додержання законності, найбільш гостро відчуває недосконалість нормативно-правових актів і, безумовно, готова брати участь у законотворчому процесі.1 В першу чергу слід здійснювати систематичний нагляд за законністю правових актів Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, органів місцевого та регіонального самоврядування та об'єднань громадян. Це постійний важіль впливу на стан додержання законів у державі, і прокуратура повинна використовувати його в повну силу. 'Див.Маміконов А. Прийняття рішень і інформації. М., 1991, с.26. 49 Другий шлях до подолання правового нігілізму і впливу прокуратури на зміцнення законності - це посилення нагляду за виконанням законів контролюючими органами.1 Зусилля прокурорських працівників повинні також зосереджуватись на глибоких, всебічних перевірках звернень громадян про зловживання посадових осіб різних рангів. Потребує перегляду підслідність справ слідчих органів прокуратури з тим, щоб слідчий апарат прокуратури зосередився на розслідуванні передусім службових злочинів, особливо в банківській та кредитно-фінансовій системах, а також стосовно осіб, які займають відповідальну посаду. У зв'язку з цим потребує опрацювання питання щодо реорганізації самого слідчого апарату прокуратури, чіткого розмежування наглядових і слідчих функцій. Чинним законодавством на прокуратуру покладено нагляд за додержанням законності в оперативно-розшуковій діяльності. Але належного нормативного регулювання здійснення прокурорського нагляду в цій спеціальній галузі боротьби зі злочинністю немає. У зв'язку із запровадженням принципу змагальності при розгляді кримінальних справ, перед прокуратурою постає проблема підтримання державного обвинувачення у всіх кримінальних справах. Для виконання цієї функції в повному обсязі органи прокуратури не мають відповідного кадрового та фінансового забезпечення. Один шлях вирішення цієї проблеми - це збільшення в середньому на 2 тисячі штатної чисельності прокурорів. Другий - це надання права прокурорам делегувати функцію підтримання державного обвинувачення у деяких справах іншим правоохоронним органам, як це робиться у Франції. За її кримінально-процесуальним кодексом функції прокуратури у незначних справах виконують поліцейські комісари, а також інженери, інспектори служби охорони вод та лісів. Останнім часом виникла нагальна потреба у внесенні деяких змін і доповнень до Закону України «Про прокуратуру». Це пов'язано з певними перетвореннями, що відбулися у суспільному житті, а також з необхідністю привести галузевий закон, який визначає статус і регулює діяльність органів прокуратури, у відповідність з іншим чинним законодавством і передусім із Законом України «Про державну службу». З огляду за це, Гене- ральною прокуратурою України розроблено проект Закону «Про внесення доповнень і змін до Закону України «Про прокуратуру». Проектом, зокрема, передбачено доповнення названого Закону положенням про міжнародне співробітництво Генеральної прокуратури України, оскільки безпосередні зв'язки з відповідними органами інших держав та міжнародними організаціями, укладення угод з ними, здійснення спільних заходів вже стали реаліями сьогоднішнього дня, що потребують законодавчого закріплення. Пропонується також доповнення Закону з метою зближення умов прокурорської служби із загальною з урахуванням деяких специфічних рис діяльності прокурорів і слідчих. Йдеться про декларування їх доходів, кадровий резерв прокуратури, відставку керівних працівників прокуратури тощо. Норми прокурорського нагляду регламентують правові відносини, які виникають при його здійсненні між органами прокуратури та юридичними особами і громадянами.' Таким чином, пропонується |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§1. Теоретичне визначення функцій прокуратури" |
||
|
||