Головна
Адвокатура Росії / Адвокатура України / Адміністративне право Росії і зарубіжних країн / Адміністративне право України / Арбітражний процес / Бюджетна система / Цивільний процес / Цивільне право / Цивільне право Росії / Договірне право / Житлове право / Земельне право / Конституційне право / Корпоративное право / Криміналістика / Лісове право / Міжнародне право (шпаргалки) / Нотаріат / Оперативно-розшукова діяльність / Правова охорона тваринного світу ( контрольні) / Правознавство / Правоохоронні органи / Підприємницьке право / Прокурорський нагляд в Україні / Судова бухгалтерія України / Судова психіатрія / Судова експертиза / Теорія держави і права / Транспортне право / Трудове право України / Кримінальне право Росії / Кримінальне право України / Кримінальний процес / Фінансове право / Господарське право України / Екологічне право (курсові) / Екологічне право (лекції) / Економічні злочини
ГоловнаПравоПрокурорський нагляд в Україні → 
« Попередня Наступна »
Шумський П.В.. Прокуратура України: навчальний посібник для студентів юрид. вузів та факультетів. - К.: Вен-турі.,1998. - 336 с., 1998 - перейти до змісту підручника

§3, Проблеми правового регулювання прокурорського нагляду в Україні



Відомо, шо поділ всієї системи права на галузі об'єктивно обумовлюється характером великих груп суспільних відносин. Тому галузі права визначаються як «найбільш значні, лекто-ральні ланки структури права». Вони охоплюють основні найважливіші види суспільних відносин, які за своїм глибоким економічним, соціально-політичним змістом вимагають обумовленого, юридичне особливого регулювання.1 При цьому для кожної галузі права виділяється свій власний предмет і метод правового регулювання як спосіб правового впливу на поведінку учасників правових відносин.
Як уже зазначалось, предмет регулювання - це ті громадські відносини (їх групи), які підлягають впливові права і здатні реагувати відповідним чином на такий вплив, це певна сукупність «якісно особливих» суспільних відносин.2 У процесі здійснення завдань, шо стоять перед органами прокуратури, її керівники вступають у відносини з піднаглядними органами, організаціями, посадовими особами і громадянами. Незалежно від того, хто є конкретними суб'єктами цих відносин, їх об'єднує одне спільне - те, шо вони виникають і існують у сфері вищого нагляду за законністю. Ці відносини пов'язані із здійсненням державно-владних повноважень, об'єктивно потребують правового регулювання. Зауважимо, що суспільні відносини у сфері прокурорського нагляду - поняття, певним чином, абстрактне. Річ у тім, що як і ряд інших відносин, вони не існують в «чистому вигляді», а виникають зразу ж у формі правових3. Однак цей, так би мовити, потенційний характер відносин, що розглядались, дає можливість використати для їх характеристики дані, отримані в результаті вивчення прокурорсько-наглядових правовідносин. Вони в цілому ряді праць.4
' Див. Алексеев С. С. Загальна теорія права. М., 1981, с.244.
2 Див. Алексеев С.С. Структура радянського права. М., 1975, с.174. Загальна теорія права, М., 1981, с.292.
3 Див. Хандогіна P.O. Загальне вчення про правовідносини. М., 1974, с.31.
4 Див. Лошовський В.Д. Прокурорсько-наглядові правовідносини. Ростов-на-Дону, 1987.
83
Характерні особливості відносин у сфері прокурорського нагляду визначаються, перш за все, становищем прокурора, потім суттю самих відносин, їх суб'єктивним складом і змістом.
Як правило, прокурор не має повноважень розпорядчого характеру відносно правопорушника і правопорушення. За загальним правилом прокурор, що виявив ознаки правопорушення, може лише рекомендувати компетентним органам, посадовим особам усунути його, а також його наслідки і причини, вирішити питання про відповідальність винних в ньому, тобто порушити відповідне провадження. Що стосується тих небагатьох випадків, коли прокурор має право безпосередньо усунути правопорушення (наприклад, скасувати незаконну постанову слідчого), то вони швидше є винятком, який підтверджує загальне правило. Однак у певних галузях прокурорського нагляду без них не обійтись. Ці відносини є владновідповід-ними, але не є відносинами владного підпорядкування. Положення про наявність у прокурора владних повноважень в науці з питань прокурорського нагляду загальноприйняте, хоча раніше висловлювались інші пропозиції і думки. У цих правовідносинах головним є те, що в них завжди бере участь прокурор. Від його імені можуть виступати й інші посадові особи прокурорської системи, заступники й помічники, прокурори відділів і управлінь.
Іншими суб'єктами правових відносин у сфері прокурорського нагляду є будь-які особи чи організації, які перебувають у певному конкретному становищі у зв'язку з реалізацією наданих їм прав чи виконанням покладених на них обов'язків у сфері прокурорського нагляду.
Тут важливо розглянути питання про можливості існування багатосторонніх відносин. Як важливий гарант законності виселення закон встановлює необхідність отримання санкції прокурора. Але це зовсім не означає, що прокурор безпосередньо вступає у відносини з громадянином, питання про виселення якого вирішується, оскільки він не вступає, наприклад, у відносини з притягненням як обвинуваченого по кримінальній справі, затверджуючи обвинувальний висновок. Дача санкції взагалі означає лише, шо прокурор вважає законним ту або іншу дію чи рішення в даній ситуації. Суть прокурорського нагляду полягає в тому, щоб забезпечити належний правовий режим, не торкаючись конкретної діяльності піднаглядних органів. Тобто прокурор не включається як третій учасник в дане і в інші, подібні відносини. Тут складаються два типи відносин чи їх дві групи - адміністративні, що стосуються виселення, і наг-
84

лядові - щодо оцінки його законності. Суб'єктами першоих є орган, організація, що порушує питання про виселення, і громадянин, питання про виселення якого вирішується. Суб'єктами других - цей орган і прокурор.
Зміст відносин, що нами розглядаються, утворюють права, якими користуються їх учасники, і обов'язки, які вони повинні виконувати. Причому в силу публічного характеру прокурорського нагляду права прокурора в багатьох випадках і є його обов'язками. У загальному вигляді зміст даних відносин утворюють права прокурора на попередження правопорушень, їх виявлення і попередження, з'ясування всіх обставин правопорушення і вжиття заходів щодо усунення його наслідків і притягнення винних до відповідальності, з одного боку, і обов'язок відповідних органів і осіб виконати вимоги прокурора, з другого. Разом з тим відповідні органи, організації і особи мають право звернутись до прокурора із заявою про вчинення чи підготовку правопорушення, яку прокурор зобов'язаний розглянути і повідомити заявника про результат. Таким чином, аналіз наведених особливостей суспільних відносин, що виникають при здійсненні прокурорського нагляду, за їх призначенням, суб'єктним складом і змістом знаходить їх самобутній, відмінний від інших відносин в суспільстві характер. Нам відомі чотири форми державної діяльності - здійснення державної влади, управління, правосуддя і прокурорський нагляд. Відповідно до цього складаються і групи суспільних відносин, відміні між собою. Так, суспільні відносини у сфері прокурорського нагляду, безумовно, не подібні до відносин, що виникають при здійсненні державної влади і управління, які грунтуються на суворому підпорядкуванні одних суб'єктів іншим, мають «вертикальну» конструкцію. Прокурор же не має підлеглих (крім відносин усередині самої системи прокуратури, але це вже інше питання) і ніким не управляє.
Прокуратура не входить в систему органів державної влади і управління.
Водночас прокурор є обов'язковим суб'єктом наглядових відносин; для всіх інших це далеко не обов'язково, а в багатьох випадках і неможливо. Можливість владного веління у прокурора, як правило, відсутня, на відміну від органів влади і управління. Тому відсутні в нього і повноваження контролю, характерні для останніх. Якщо у деяких випадках прокурору і надаються імперативні повноваження, то знову ж таки виключно для вирішення завдань нагляду, а не державної влади чи управління. Наглядові відносини, так би мовити, вузько спеці-
85
алізовані тільки в напрямку дотримання закону та виявлення і вжиття заходів щодо усунення його порушень. Аналогічно суспільні відносини в процесі здійснення прокурорського нагляду дистанціюються від відносин, що складаються у сфері правосуддя. Як відомо, прокуратура в систему правосуддя не входить. Відносини в процесі здійснення правосуддя мають своїм кінцевим завданням вирішення конкретного правового конфлікту по суті. Наглядові ж відносини покликані забезпечити тільки законність процесу. Судово-процесуальні відносини фактично базуються на основі принципів рівності сторін і змагальності, незалежності суду; наглядові відносини такими не можуть бути. Таким чином, суспільні відносини, що складаються у сфері здійснення прокурорського нагляду, оригінальні і самобутні, принципово відмінні від усіх інших відносин у суспільстві. Вони можуть бути визначені як суспільні відносини, що складаються між прокурорами, з одного боку, і залученими у сферу прокурорського нагляду органами, організаціями, посадовими особами і громадянами, з другого, що існують у вигляді індивідуально-визначеного зв'язку суб'єктів даних відносин, які мають своєю метою забезпечити належну їх поведінку і тим самим реалізацію завдань прокурорського нагляду.
Поряд з іншими відносинами ці в силу своєї важливості повинні бути врегульовані правом. Таким чином, у загальній масі суспільних відносин, що підлягають правовому регулюванню, існує самостійна група відносин. Тому тут присутній предмет правового регулювання як одна з умов існування галузі права.
У теорії під методом правового регулювання, як однієї з обов'язкових ознак галузі права, слід розуміти спосіб, за допомогою якого держава на основі сукупності юридичних норм забезпечує потрібну їй поведінку людей як учасників правовідносин1, той чи інший комплекс юридичного інструменту, засобів юридичної дії.2.
Прокуратура являє собою спеціалізований орган нагляду за законністю. Особливості, що складаються в процесі нагляду суспільних відносин, автором були охарактеризовані вище. Якраз їх специфіка і визначає вибір тих засобів і прийомів правового регулювання поведінки учасників суспільних відносин, які е

оптимальними з погляду дестабілізації специфічних завдань нагляду. Таким чином, метод правового регулювання прокурорсько-наглядових відносин перебуває в залежності від них самих, шо не принижує, однак, його самостійного значення. Як уже зазначалось, однією із специфічних особливостей суспільних відносин у сфері прокурорського нагляду і найголовнішим є те, що прокурор за загальним правилом не має можливості самостійно усунути виявлені порушення закону. У відповідності з цим принциповим положенням передусім і контролюється метод правового регулювання наглядових відносин. У ньому повинні поєднуватись надані прокурору повноваження, що забезпечують реальну можливість виявити правопорушення, вжити заходи до його усунення і притягнення винних до відповідальності, здійснити профілактичну діяльність шляхом надання йому відповідних можливостей, а також шляхом встановлення зобов'язання адресата прокурорських звернень, належним чином реагувати на них. Іншими словами, необхідне встановлення такої пропорції застосування тих чи інших засобів правової дії, яка найкращим чином відповідала б специфіці прокурорського нагляду і його завданням. Можна зазначити, що в теорії прокурорського нагляду питання про метод правового регулювання відносин у сфері прокурорського нагляду майже не досліджувалося.
Правда, частково ця проблема була предметом дослідження в докторській дисертації Долежана В.В.1 Звичайно, що йдеться про розробку пропозицій щодо вдосконалення законодавства про прокурорський нагляд, однак йому відводиться другорядна роль. Адже це достатньо самостійна і важлива проблема.
Звертає на себе увагу також недостатнє використання методу дозволения при визначенні правового статусу органів, організацій, посадових осіб і громадян, законність діяльності яких піднаглядна прокурору. Поки що в більшості випадків вони виглядають пасивними адресатами вимог прокурора, хоча мають повне право бути активними учасниками наглядових відносин. Крім обов'язку виконати законні вимоги прокурора їм повинні бути гарантовані і реальні можливості відстоювати свої власні законні права та інтереси. Однак і в нормативному регулюванні правового статусу працівників прокуратури метод доз-
; Див. Алексеев С. С. Структура радянського права. М ,1980, C.J62, 178. 2 Див. Алексеев С. С. Загальна теорія права. М.,1981, с.274.
86

'Див. Долежан В. В. Проблеми компетенції прокуратури. Дисертація на здобуття вченого ступеня доктора юридичних наук. М.,1991.
87
волення повинен використовуватись більш широко - як у плані надання їм додаткових повноважень по здійсненню нагляду, так і у визначенні прав і обов'язків всіх посадових осіб прокуратури.
Заборона як метод конструювання правових норм в законодавстві про прокурорський нагляд зустрічається нечасто. Це також зрозуміло, враховуючи, що прокурорський нагляд - діяльність процесуальна, її слід регулювати, а не просто використовувати заборону окремих видів поведінки. Заборона може з успіхом використовуватись, наприклад, у сфері матеріального права. Таким чином, і свій власний метод правового регулювання суспільних відносин є у сфері прокурорського нагляду. А це дозволяє сформулювати загальний висновок: наявність особливого предмета правового регулювання, наданого особливим методом, скомпонованим набором приписів, дозволів і заборон, що визначають права і обов'язки суб'єктів відносин, означає існування самостійної галузі права - прокурорсько-наглядової. Раніше до аналогічних висновків різними шляхами прийшло багато теоретиків прокурорського нагляду.' Було рекомендовано таке визначення прокурорського нагляду, яке являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають у зв'язку із здійсненням органами прокуратури від імені держави вищого нагляду за додержанням законності методами виявлення і правопорушень, відновлення порушеної законності і притягнення до відповідальності винних осіб.2
Прокурорсько-наглядове право регулює суспільні відносини, що складаються у сфері прокурорського нагляду, тобто здійснення діяльності прокуратури щодо виявлення і вжиття заходів до усунення порушень закону. Поняття правопорушення визначається перш за все правом матеріальним (цивільним, кримінальним тощо). Однак і при здійсненні процесуальної діяльності у ході відповідного процесу можуть бути допущені правопорушення.
Норми прокурорсько-наглядового права закріплені в цілій системі нормативних актів. У плані дальшого розвитку і вдоскона-
' Див. Звірбуль В.К. Діяльність прокуратури по попередженню злочинності. М.,1971, с.40-41; Ніколаєв Л.А. Прокуратура і законність в радянському державному управлінні. М.,1978 с.21-28.
2 Див. Даєв В.Г. Взаємозв'язок кримінального права і процесу. Л.,1982, с.28.
88

лення законодавства, причому не тільки прокурорсько-наглядового, важливо визначитись, які питання і з якою міраю деталізації слід вирішувати на тому чи іншому рівні законодавства і в яких нормативних актах.
Є один принципово важливий момент. Існування всієї системи правового регулювання повинно забезпечуватись не тільки розробкою і прийняттям якісних правових норм і актів на верхньому рівні законотворчості, але й діяльністю знизу - від вузькоспеціалізованого галузевого законодавства. Це дозволить, зокрема, врахувати реальні, конкретні потреби правового регулювання тих чи інших аспектів прокурорського нагляду, забезпечити краще поєднання різних правових норм і аспектів, погодження законодавства.
Оскільки йдеться про вдосконалення правового регулювання прокурорського нагляду, необхідно уточнити поняття технології конструювання прокурорсько-наглядового права.
Норма прокурорсько-наглядового права, як і права в цілому, являє собою встановлене і охоронюване державою загальнообов'язкове правило поведінки учасників суспільних відносин.1 Мета правового встановлення - врегулювання суспільних відносин шляхом надання їх учасникам певних юридичних прав і покладення відповідних обов'язків. Однак належний ефект правової дії може бути досягнутий лише за тих умов, що законодавцем правильно пізнані і оцінені не тільки існуючі тепер суспільні реальності і потреби, але й перспективи їх розвитку. Іншими словами, правові норми - правила поведінки - потребують наукового обгрунтування і забезпечення. Але й цього замало. Навіть якісна в науковому відношенні норма може не працювати, якщо можливості її реалізації не забезпечені технічно. У класичному варіанті норма права складається з гіпотези, диспозиції і санкції. При цьому під гіпотезою слід розуміти ті умови, за наявності яких норма права підлягає застосуванню; диспозиція - це саме правило поведінки адресатів правової норми; санкція - це ті наслідки, які можуть наступити при невиконанні вимог норм, гарантованих владною силою держави.
У літературі не раз були намагання заперечити трьохчленну структуру правової норми. Ми вважаємо правильною позицію вчених, які підтримують трьохступеневу структуру норми, по-
' Див. Алексеев С.С. Загальна теорія права. М.,1982, с.31-32.
89
годжуючись разом з тим з можливою відсутністю певних компонентів в конкретних випадках.1
Важливою умовою ефективності прокурорського нагляду є його об'єктивність і пов'язана з цим довіра до прокуратури, підвищення її авторитету. З цією метою важливо гарантувати справжню незалежність від різних громадсько-політичних сил і рухів з тим, щоб виключити можливість будь-якого тиску на прокурорів.
Забезпечити суспільно-політичну незалежність прокурорів можна шляхом встановлення ряду правил, до яких можна віднести:
- заборону прокурорам в період виконання своїх функцій займатись активно суспільно-політичною діяльністю;
- заборону прокурорам обиратись депутатами Рад всіх рівнів, так як членство в них обумовлює громадсько-політичну діяльність; прокурори-депутати повинні вийти з Рад чи, навпаки, залишити службу в прокуратурі;
- заборону застосування передбачених відповідними актами суспільно-політичних організацій заходів стягнення за службові проступки в тих випадках, якщо не буде вирішено питання про зупинення членства в них чи про вихід з них;
- питання кадрової політики, просування по службі, накладення дисциплінарних стягнень повинні вирішуватись тільки в службовому порядку незалежно від політичних сил чи громадських симпатій або антипатій працівників прокуратури;
- матеріально-технічне забезпечення органів прокуратури, побутовий устрій її працівників повинні забезпечити тільки вищестоящі органи прокуратури чи відповідні місцеві органи управління без участі громадсько-політичних організацій.
Все вищенаведене повинно бути включено в проект нового Закону України про прокуратуру, а також в Положення про порядок проходження служби в органах прокуратури. Норма, що фіксує об'єкт, предмет і межі прокурорського нагляду, дозволила б вирішити дискусійне в теорії і практиці питання - сконцентрувати зусилля прокурорського нагляду в тих сферах, де це дійсно необхідно, а не вирішувати питання, що входить до компетенції інших органів, - управління, контролю. Особ-
'Див. Шагієв P.S. Про гіпотезу і пропозицію. М.,1981, с.34. Бож'св В.П. Кримінально-процесуальні правовідносини. М.,1975, с.37-38.
90

ливо актуальним є точне, науково обгрунтоване визначення меж прокурорського нагляду, тобто кола нормативних актів, точне виконання вимог яких входить в предмет прокурорського нагляду; кола органів, законність діяльності яких піднаглядна прокуратурі, та обсягу повноважень прокурорів.
У зв'язку з необхідністю підвищення якості нагляду і розширення участі в цій діяльності спеціалістів необхідна спеціальна норма, що визначає порядок і умови залучення спеціалістів, їх права і обов'язки.1 Ефективність нагляду в сучасних умовах прямо пов'язана з використанням сучасних науково-технічних засобів, перш за все комп'ютерної техніки. У зв'язку з цим виникає необхідність включення в законодавство про прокурорський нагляд загальної норми,2 яка визначила 6 можливості й межі такого використання, зокрема доступ до комп'ютерної інформації державних комітетів, міністерств, відомств, організацій. Дуже важливе відповідне технічне і програмне забезпечення органів прокуратури.1
Нині прийнята Кабінетом Міністрів України Постанова про запровадження єдиного реєстру нормативних актів. Розроблена також Концепція та Програма правової інформації.4
Нарешті законодавство про прокурорський нагляд потребує спеціальної норми, яка буде визначати морально-етичні критерії діяльності прокурорів. Це питання опрацьовано поки що недостатньо, хоча воно не настільки є очевидним, як нам здається.5
Отримання прокурором інформації, її перевірка, використання в майбутньому, наша атмосфера прокурорської діяльності, крім того, мають явно виражений морально-етичний аспект.
'Див. Рябцев В.П. Проблеми правового регулювання управління в органах прокуратури (Вдосконалення правового регулювання прокурорського нагляду). Відп.ред.Н.В.Жогін. М.,1978, с.8ї.
2 Див. Скворцов К. Ф. Нова Конституція і розвиток законодавства про прокурорський нагляд. М.,1981, с.13.
3Див. Быков Л.А. Проблеми правового регулювання прокурорського нагляду в умовах АСУ і ОГАС. М.,1984, с.85-95.
*Див. Лист Міністра юстиції України № 20-90-102від 03.02.97.
5Див. Бровін Г.І. Про професійну етику прокурорів. М.,1984, с. 42-43.
Проблеми професійної етики прокурора. Питання теорії і практики прокурорського нагляду (ВІдл±ред^^Н^?*Жо?ін). М.,1975, с.95-108.
91
Слід також зазначити, що конструювання норм прокурор-сько-наглядового права в цілому здійснюється у відповідності з загальнотеоретичними положеннями. У майбутньому процесі вдосконалення законодавства про прокурорський нагляд головну увагу слід приділяти розробці змісту правових норм - диспозицій з урахуванням досягнень теорії прокурорського нагляду і досвіду прокурорської практики, а також забезпеченню їх працездатності шляхом створення діючого механізму реалізації встановлюваних правил поведінки, важливою складовою частиною якого є санкція прокурорсько-наглядової норми.
Правова норма являє собою первинну ланку права, а тому автор хоче приділити певну увагу такому ступеневі структури прокурорсько-наглядового права інституту прокурорсько-наглядового права.
Під правовим інститутом теорія права розуміє певним чином відокремлену групу правових норм, що регулюють подібні суспільні відносини «стійкі відносно замкнутості комплексу норм».1 Значення категорії інституту права полягає в тому, що вона дозволяє згрупувати однорідні правові норми, забезпечити для регульованих ними суспільних відносин оптимальний правовий режим в рамках загального режиму даної галузі права, усунути протиріччя і повторення всередині нормативного матеріалу, логічно побудувати законодавство, уніфікувати законодавчу техніку.
Прокурорсько-наглядове право в цьому відношенні не є винятком. У його системі цілком чітко виділяються правові інститути і також цілком визначена в деяких випадках їх відсутність.
Даний важливий інститут потребує доповнення і уточнення. Перш за все до нього повинні бути включені норми, що визначають всі основні напрями діяльності прокуратури, які існують вже тепер і в перспективі на майбутнє. До їх числа відносяться такі напрями прокурорсько-наглядової діяльності: нагляд за виконанням законів у Збройних силах України, нагляд за виконанням законів щодо неповнолітніх, боротьба з наркоманією, охорона навколишнього середовища і здоров'я тощо. Що стосується прокурорського розслідування, то воно може розглядатись як форма нагляду, перевірка наявних даних про злочини і здійснюватись повинно паралельно з процесуальним розслідуванням, а не замість нього, наприклад, у тих випадках, коли у прокурора є сумніви в об'єктивності слідства.

Крім того, інститут прокурорського розслідування необхідно зберегти у випадках вчинення злочинів працівниками правоохоронних органів, в тому числі і самої прокуратури, суддями, народними депутатами, а також в деяких інших виняткових випадках. Здійснюватись таке розслідування могло б, наприклад, спеціальним прокурором, призначеним в кожному конкретному випадку.
Для забезпечення гарантії незалежності вказаних осіб можна було б також використати спеціальний інститут порушення кримінальної справи судом, в рамках особливої процедури в поєднанні з наступним прокурорським розслідуванням.
Теоретично і практично обгрунтоване законодавче визначення інституту основних напрямів діяльності прокуратури буде сприяти його активізації, конкретизації і тим самим підвищенню ефективності і якості прокурорського нагляду.
Надійним правовим інститутом є правові норми, що закріплюють принципи організації і діяльності прокуратури. Це важливий момент правового регулювання прокурорського нагляду, який потребує більш чіткої розробки. Так, конституційна вимога про незалежність органів прокуратури потребує реального забезпечення.
Заслуговує закріплення в законодавстві принцип рівності всіх органів, організацій і осіб перед законом. Необхідно також вказати в законі на гласність прокурорського нагляду, що означає його відкритість, можливість постійного контролю за діяльністю прокурорів засобами масової інформації і громадськості, крім таємниці слідства.
Прокурорський нагляд - це процесуальна за своєю суттю діяльність. Тому вона повинна базуватись на принципі всебічності, повноти і об'єктивності дослідження прокурором всіх обставин правопорушення. Тільки при дотриманні цих умов можливе прийняття правильних і адекватних рішень, якісне здійснення прокурорського нагляду. Ці новації законодавства здатні конкретизувати основи прокурорського нагляду, більш чітко визначити його природу, призначення і характер з тим, щоб у майбутньому стати конкретними правовими нормами, які визначають форми і методи прокурорського нагляду в окремих його напрямах і галузях.1
92
'Див. Алексеев С. С. Структура норм права. М.,1984, с.121.

'Див. Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основи теорії прокурорсько-у нагляду. Л.,1990, с.47-61.
93
Відносною автономією наділена група норм, шо регулюють прокурорський нагляд за виконанням законів, які встановлюють основні права і свободи громадян. Крім адміністративної практики сюди повинні бути віднесені нормативні акти, що регулюють порядок проведення вуличних мітингів і походів, про основні права і обов'язки органів внутрішніх справ, шо здійснюють охорону громадського порядку тощо.
Реформований таким чином інститут загального нагляду буде відповідати вимогам наглядової практики і сьогодення.
Такий інститут прокурорсько-наглядового права - норми, що регулюють нагляд за виконанням законів, що ведуть боротьбу зі злочинністю та проводять оперативно-розшукову діяльність, їх система визначає порядок прокурорської діяльності щодо нагляду за законністю розслідування по кримінальній справі і охоплює таким чином дві стадії кримінального процесу - порушення кримінальної справи і попереднє розслідування. Це один з найбільш відпрацьованих інститутів прокурорсько-наглядового права і водночас саме з підстав утворення його правових норм висловлюються численні вимоги про їх вдосконалення.
Необхідність підвищення якості прокурорського нагляду за законністю діяльності органів досудового розслідування, його ефективності обумовлює і необхідність правового стимулювання активності прокурора, встановлення різних форм і методів оцінки прокурором підготовлюваних чи прийнятих рішень з погляду їх законності, тим більше, що кримінальна процедура здатна безпосереднім чином зачіпати гарантовані законом права і свободи громадян, законні права і інтереси підприємств, установ, організацій. Це вимагає максимальної мобілізації всіх засобів прокурорського нагляду для досягнення його конкретних завдань в даній галузі і загальних завдань нагляду. У цьому зв'язку можуть бути використані такі можливості. Прокурору надано право витребовувати з метою перевірки кримінальні справи, документи, матеріали та інші дані про вчинені злочини, хід дізнання, досудового слідства і встановлення осіб, що вчинили злочини. Ці можливості прокурора слід розширювати, надавати йому право витребовувати також матеріа-ли оперативно-розшукового провадження з метою здійснення нагляду за законністю оперативно-розшуко-вої діяльності органів дізнання, оскільки саме вона здійснюється таємно, негласними методами, криє в собі найбільшу небезпеку різного роду зловживань і порушень закону. У літературі останнього часу неодноразово ставилось питання про
94

встановлення прокурорського нагляду за законністю опера-тивно-розшукової діяльності.1
Слід зазначити, що при прийнятті Закону України «Про прокуратуру»2 це питання було вирішено однозначно, законодавче закріплене право прокурора здійснювати нагляд за оперативно-розшуковою діяльністю як органів внутрішніх справ, так і Служби безпеки України. Потребує уточнення і вимога закону, де закріплене право прокурора давати органам дізнання і слідчому письмові вказівки з різних питань розслідування злочинів. Це право тісно пов'язане з уявленням про прокурора як про керівника розслідування. Тут нема необхідності аналізувати різні судження з цього приводу. Досить зазначити, що автор, виходячи з уявлення про єдину суть прокурорського нагляду, розділяє думку про те, що вказівки прокурора повинні бути спрямовані лише на усунення чи попередження порушень закону і ніякою мірою не втручатись у сферу професійної самостійності слідчого.3 Це важливе правило повинно бути оговореним в новому Законі України «Про прокуратуру» з урахуванням повноважень слідчого, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом. Згідно з вимогами вказаного Кодексу прокурор має право брати участь у провадженні дізнання і попереднього слідства, в необхідних випадках особисто проводити окремі слідчі дії чи розслідування в повному обсязі. Відносно останнього права вже мова йшла вище. Прокурорське розслідування, участь у дізнанні, що проводиться органом дізнання чи слідчим, в розслідуванні, провадження окремих слідчих дій прокурором слід розглядати як форму наглядового процесу. Прокурор при цьому повинен підміняти собою орган дізнання чи слідчого. Водночас такі форми активного нагляду прокурора вписуються в уявлення автора про принципово допустиму участь прокурора в різних видах провадження з метою забезпечення повноцінного, постійного нагляду за законністю. Важливо тільки чітко вказати в законі, що ця діяльність, зовні процесуальна, насправді є наглядовою. Такий її характер, очевидно, виявляється у випадках провадження прокурором допитів
; Див. Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основи теорії прокурорського нагляду. Л., 1990, с. 101-102.
1 Див. Відомості Верховної Ради України. №356, грудень 1991 p., с. 458-462.
3 Див. Даев В.Г., Маршунов М.Н, Основи теорії прокурорського нагляду. Л., 1990 с. 24.
95
осіб, відносно яких вирішується питання про взяття під варту як міру запобіжного заходу. Є численні вимоги про розширення кола випадків обов'язкового допиту прокурором певних осіб. Вони можуть бути враховані при вдосконаленні кримінально-процесуального законодавства. У новому Законі України про прокуратуру доцільно вказати загальне правило на обов'язковість прокурорського нагляду в установлених законом випадках. Згідно з законом прокурор в передбачених законом випадках санкціонує провадження окремих дій слідчого чи органу дізнання. Крім того, закон встановлює порядок і умови дачі санкції на арешт. Інститут права бажано вдосконалити, ввівши в нього норму, що встановлює загальний порядок дачі прокурором санкції, зберігши вказівку про те, що він санкціонує провадження процесуальних дій у випадках, передбачених законом. Така розшифровка найбільш відповідальних моментів прокурорського нагляду буде сприяти конкретизації його правового регулювання. Закон також надає прокурору право передавати справу від одного слідчого до іншого з метою забезпечення найбільш повного і об'єктивного розслідування. Якщо правомірність передачі прокурором справи від органу дізнання слідчому, а також передача ним справи від одного органу попереднього слідства до іншого в цілому сумніву не викликає, то передача ним справи всередині слідчого підрозділу (за винятком слідчого апарату прокуратури, поки він існує) є вторгненням у сферу компетенції начальника слідчого відділу. За прокурором може бути залишено тільки право рекомендувати начальнику слідчого відділу за необхідності передати справу іншому слідчому. Підміняти ж керівника прокурор не повинен. У цьому ж контексті повинно розглядатись правило, що прокурор не повинен своєю владою усувати від розслідування особу, що проводить дізнання, чи слідчого, навіть у випадку порушення ними закону при розслідуванні справи, поза рамками особливої процедури, враховуючи процесуальну самостійність слідчого і необхідність ретельної і об'єктивної перевірки всіх обставин справи, які свідчать про допущені ним порушення. Крім думок принципового характеру, продиктованих суттю прокурорської діяльності як нагляду за законністю, але ніяк не керівництва, на користь такого вирішення говорить також практика фактичного розгрому слідчих груп, чия діяльність з тих чи інших причин викликала незадоволення у керівництва. Майбутнє законодавство про правовий статус слідчого обов'язково повинно передбачити умови і порядок відсторонення слідчого від виконання ним своїх службових
96

обов'язків повністю чи по конкретній справі. Що ж стосується прокурора, то за ним у таких випадках повинно зберігатися право порушити відповідне провадження (дисциплінарне, кримінальне) і потім вимогу про усунення слідчого перед компетентною особою (органом).
З точки зору чистоти прокурорського нагляду потребує уточнення правовий акт прокурорського нагляду при вирішенні ним питання про направлення кримінальної справи в суд для віддання обвинуваченого до суду. Чинне законодавство передбачає затвердження прокурором обвинувального висновку. Точніше в даному разі говорити про згоду прокурора з ним. Цей акт прокурорського нагляду відтворює думку прокурора про законність направлення справи в суд за наявності необхідного доказового матеріалу і при дотриманні правил кримінального судочинства. Згода прокурора на відміну від затвердження не зв'язує його думки в майбутньому, зокрема не зв'язує його позицію в ході судового розгляду. Крім того, затвердження - акт швидше адміністративного керівництва, ніж прокурорського нагляду. Ці думки стосувались чинного нормативного матеріалу. Однак наведеними можливостями перспективи реформування інституту правового регулювання прокурорського нагляду за виконанням законів органами дізнання і попереднього слідства не вичерпуються.
Що стосується інституту прокурорського наглядового права, що регулює прокурорський нагляд за виконанням законів при розгляді справ у судах, то тут також є можливості вдосконалення законодавства. При цьому основні проблеми, що підлягають принциповому вирішенню чи уточненню, так чи інакше пов'язані з правильним визначенням функції прокурора в судовому провадженні по кримінальних справах. Детальний огляд висловлених з цього приводу суджень був даний Даєвим.1
Ми розділяємо таку позицію в тому, що особиста участь прокурора в кримінальному судочинстві також передбачає єдину мету нагляду за законністю, хоча, як відомо, нині чинним Законом України «Про прокуратуру» не передбачено здійснення нагляду в кримінальному і цивільному судочинстві. Водночас прокурор зобов'язаний реагувати на кожне виявлення порушення шляхом внесення касаційних і окремих подань.
97
' Див. Даєв В. Г., Маршу нов М.Н. Основи теорії прокурорського нагляду. М., 1990, с. 103-111.
4 П. Шумський
1
Це принципове положення відповідає суті прокурорського нагляду, покликаного виявляти і вживати заходи щодо усунення всіх порушень закону, допущених органами, організаціями, посадовими особами, законність діяльності яких входить у сферу прокурорського нагляду. У цьому розумінні судочинство кримінальне і цивільне не є винятком. А тому звернемося до правового визначення прокурорського нагляду за виконанням законів при розгляді суДом кримінальних справ. Кожен з існуючих на сьогодні напрямів прокурорського нагляду, крім названих, має специфіку свого правового регулювання і заслуговує, принаймні, загальної характеристики за такою схемою: завдання прокурорського нагляду - повноваження прокурорів. У новому Законі України про прокуратуру слід вказати, що при здійсненні нагляду в інших напрямах прокурори користуються правами, передбаченими Законом України «Про прокуратуру» та іншими нормативними актами.
Ще одним недоліком чинного законодавства про прокурорський нагляд є відсутність в Законі інституту чітких підстав прокурорсько-наглядової діяльності. Прокурорський нагляд - різновид прокурорської діяльності, тому він потребує точного визначення свого вихідного моменту, юридичного факту, який породжує обов'язок прокурора вживати необхідні заходи. Не-врегульованість цього питання була підставою для продовження незавершеної дискусії про право прокурора проводити перевірочні дії незалежно від наявності даних про правопорушення.
Якщо в законі буде чітко зафіксовано перелік підстав прокурорського нагляду, це питання відпаде. До їх числа можуть бути віднесені: 1) заяви, скарги і листи громадян; 2) повідомлення установ, підприємств, організацій державних, кооперативних, громадянських та інших форм власності; 3) статті, замітки, листи, що надруковані в пресі, повідомлення по радіо і телебаченню; 4) явка з повинною; 5) безпосереднє виявлення прокурором ознак злочину.1 До цього переліку можна додати також вказівки вищестоящого прокурора. Безумовно, що дані, наявні в цих джерелах, мають давати достатні підстави передбачати наявність правопорушення. Все це слід закріпити в Законі України про прокуратуру.
Тут необхідно також підкреслити, що всупереч поширеній в літературі думці, згідно з якою прокурорсько-наглядова діяль-

ність має бути обумовлена наявністю існуючих чи можливих правопорушень, припускаємося думки, що прокурорський нагляд - активний процес виявлення і усунення порушень закону. Тому він не може бути поставлений в залежність від надходження в прокуратуру відповідних даних. Прокурор має сам безпосередньо докладати зусиль для з'ясування стану справ з виконанням законів на підвідомчій йому території і в межах своєї компетенції.
Оскільки прокурорський нагляд - діяльність процесуальна, направлена на пізнання обставин правопорушення, що мали місце в минулому, наступним важливим моментом її правового регулювання є інститут доказів у сфері прокурорського нагляду. Всебічне, повне, об'єктивне дослідження всіх обставин вчиненого правопорушення, вжиття належних заходів прокурорського реагування неможливі без використання доброякісних даних про нього. Тому в новому Законі України про прокуратуру слід передбачити поняття доказу у сфері прокурорського нагляду, їх джерела, способи отримання, закріплення й використання. На думку В.Д.Лошовського, доказами в галузі прокурорського нагляду є «будь-які фактичні дані, отримані прокурором у процесі здійснення вищого нагляду, з допомогою яких він встановлює наявність чи відсутність події правопорушення, вину особи, що вчинила це правопорушення, та інші обставини, що мають значення для правильного прийняття рішення, направленого на забезпечення єдності законності».2 В цілому з цією думкою слід погодитись, однак інститут доказування у сфері прокурорського нагляду потребує дальшого опрацювання. Що стосується джерел доказування, то вони й тепер передбачені в законі. Це накази, інструкції, розпорядження та інші акти, що видаються міністерствами, відомствами, підприємствами, установами, організаціями різних форм власності, виконавчими і розпорядчими органами, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, посадовими особами; інформація про стан законності, документи, матеріали, статистичні та інші дані, дані перевірок, ревізій і експертиз, пояснень посадових осіб і громадян. Тому в нормі про поняття доказів прокурорського нагляду можна обмежитись загальними вказівками на те, що дані про правопорушення повинні бути отримані із передбачених законом джерел.

4*
' Див. Лошовський В.Д. Прокурорсько-наглядові правовідносини. Ростов-на-Дону, 1987, с.120.
98

2 Див. Лошовський В.Д. Прокурорсько-наглядові правовідносини. Ростов-на-Дону, 1987, с.103.
99
Інститут прокурорсько-наглядового права представляє собою і норми, що встановлюють строки прокурорсько-наглядової діяльності. Вони автором охарактеризовані в загальному вигляді. Це буде сприяти більшій чіткості прокурорського нагляду і стрункій системі законодавства.
Розглянуті в цьому розділі питання правового регулювання порядку і умов організації діяльності прокуратури дозволяють рекомендувати загальні висновки.
Внутрішня єдність суті і призначення прокурорського нагляду як діяльності по забезпеченню властивими тільки прокуратурі методами законності функціонування державних і громадських органів, підприємств, установ і організацій різних форм власності, єдині завдання прокурорського нагляду і функція прокурорів обумовлюють і кінцеву єдність системи його правового регулювання. У загальній схемі його побудови повинно бути дотримане послідовне правове забезпечення прокурорсько-наглядової діяльності як з погляду дотримання ієрархії прокурорського наглядового права нормативних актів різних рівнів і спеціалізації, так і з погляду їх послідовності і ступеня конкретизації правового регулювання різних питань прокурорського нагляду. Ця схема повинна враховувати інтереси всієї України у сфері забезпечення єдності законності засобами і методами прокурорського нагляду, а також інтереси Автономної Республіки Крим, що повинно визначати необхідність послідовного виділення і розмежування компетенції органів прокурорського нагляду. Вказані об'єктивні реальності повинні бути відтворені в законодавстві про прокурорський нагляд, яке повинно бути єдиним для всієї України.
Законодавство України повинно мати правові норми і інститути, що визначають основи організації і діяльності всієї системи прокуратури України, а також безпосередньо систему і діяльність центральних і централізованих органів прокуратури.
Вдосконалення прокурорсько-наглядового права повинно здійснюватися шляхом одночасної підготовки і прийняття цілого блоку нормативних актів, що забезпечать всі сторони прокурорсько-наглядової діяльності. В іншому разі досить важко забезпечити належну погодженість в середині самої системи. Тому доцільно не поспішати з підготовкою окремих правових актів, а виходити з необхідності комплексного підходу до реформи прокурорсько-наглядового права в цілому, а також прийняття нових кодексів, зокрема Кримінально-процесуального, який буде визначати повноваження прокурора в кримінальному судочинстві і в першу чергу підтримання в суді обвинувачення.
« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
Інформація, релевантна "§3, Проблеми правового регулювання прокурорського нагляду в Україні"
  1. Зміст
    правового регулювання прокурорського нагляду в Україні... 83 ГЛАВА III. ПІДТРИМАННЯ ДЕРЖАВНОГО ОБВИНУВАЧЕННЯ В СУДІ ... 101 §1. Проблеми організаційного і правового забезпечення підтримання державного обвинувачення... 101 §2. Проблема участі прокурора в судовому
  2. Розділ II. ОСНОВНІ НАПРЯМКИ РОЗВИТКУ І РЕФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАВСТВА
    проблему щодо організації їхньої участі в охороні правопорядку, розробки проектів законів, що регу люватимуть відповідні організаційні форми громадських форму вань правоохоронного напрямку; - законодавче визначення порядку реалізації права громадян на проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій, умов їхнього проведення, прав і обов'зків учасників масових заходів. Доцільно також:
  3. Процесуальна характеристика віддання неповнолітнього під нагляд батьків, опікунів, піклувальників або адміністрації дитячої установи.
    проблеми удосконалення законодавствата практики його застосування: Посібник. - К., 2002. Борисов В. І., Глинська Н. В., Зеленецький В. С, Шило О. Г. Затримання і взяття під варту в процесі дізнання та досудового слідства в Україні. - Харків, 2004. Бортновська 3. Реалізація права на свободу і особисту недоторканність в українському кримінальному процесі // Право України. - 2003. -№ 10. Верцюх В.,
  4. 2.4. Етапи стадії
    проблеми разграниче-ния): Учеб. пособ. - М., 2002. Гулина С. Н., Черньішов В. Н., Шаповалова Л. И. Дознание в органахвнутренних дел: Учеб. пособ. - Донецк, 2000. Гуляев А. П. Следователь в уголовном процессе. - М., 1981. Даневский В. П. Наше предварительное следствие: его недостатки иреформа. - К., 2003. Джига М. В., Баулін О. В., Лук 'янець С. І., Стахівський С. М. Провадження дізнання в
  5. ВСТУП
    проблеми, так і основні напрями діяльності прокурорсько-слідчих працівників. Як відомо, у зв'язку з прийняттям нової Конституції України прокуратура позбавлена загальнонаглядової функції та функції проведення слідства, у зв'язку з чим у майбутньому втратять свою наукову цінність і навчальну корисність видані раніше навчально-методичні посібники з прокурорського нагляду. Практична необхідність
  6. §1. Роль і місце прокуратури в державному механізмі
    проблем громадського розвитку є зміцнення законності та правопорядку. Це висуває на перший план завдання забезпечення законності, захисту прав і законних інтересів громадян, верховенство закону. Криміногенна ситуація в державі набирає загрозливого характеру і все далі погіршується. Зростає протидія силам правопорядку!. Майже повсюдно, особливо у великих промислових центрах, збільшується кількість
  7. §1. Теоретичне визначення функцій прокуратури
    проблем правового забезпечення діяльності структур щодо боротьби з особливо небезпечними злочинами, визначення місця слідчого апарату. Тому наукова концепція прокурорського нагляду повинна враховувати загальні тенденції розвитку судової реформи, підготовку законодавчих актів у всіх названих та інших сферах діяльності. Особливо це стосується напрямів, що визначають місце прокуратури в системі
  8. §2. Основні риси прокурорської системи
    проблеми оформлення і реалізації). М., 1976, с.26. Васильєв А. С. Управлінські рішення у виробничих відносинах. К., 1987, с.46. Васильєв І. В. Поняття ефективності прокурорської діяльності, шляхи її підвищення. М-1985, с.49. Ворсінов Г. Т. Становлення прокуратури незалежної України. М., 1973, с.81, «Право України», 1997, № 1, с.22-25. Долежан В. В. Проблеми компетенції прокуратури. Дисертація на
  9. Система норм про прокурорський нагляд
    проблеми соціального управління Л., 1967, с. 162-163; Теорія держави і права. М., 1962; КерімовДА. Законодавча діяльність 73 форм державної діяльності відносять не здійснення прокурорського нагляду, а «наглядову» чи «контрольно-наглядову» діяльність.1 Однак з цим не можна погодитись, оскільки Конституція України передбачає функціонування органів прокуратури як самостійної державної системи.2
  10. Правове регулювання діяльності прокуратури щодо забезпечення законності в Україні
    проблем, пов'язаних з необхідністю підвищення ефективності прокурорського нагляду, захисту прав і законних інтересів особи. Вимагає врегульованості прокурорсько-наглядовий процес, особливо там, де не застосовуються норми кримінального, цивільного чи арбітражного процесу. Немає розробок з проблем зв'язку загальнодемократичних, організаційно-політичних принципів, принципів судочинства з принципами,