| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
РОЗДІЛ II. ОСНОВНІ НАПРЯМКИ РОЗВИТКУ І РЕФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАВСТВА |
||
|
Глава 6. Забезпечення прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади - стратегічна - орієнтація розвитку і реформування ад- г міністративного законодавства Той факт, що виконавча влада, у порівнянні із законодавчою та судовою владами, найбільш наближена до забезпечення потреб людини і є тією владою, з якою особа має ті або інші контакти практично повсякденно, вимагає суттєвого удосконалення правового врегулювання всіх аспектів взаємовідносин особи з органами виконавчої влади. Слід визначити, що вирішення цього завдання ще не займає визначального місця у системі правового регулювання управлінських відносин. Саме виправленню такого становища має сприяти запровадження в законодавстві (викладеного вище у главі 1) нового погляду на суспільне призначення адміністративного права в демократичній, правовій державі. Однак вирішення цього дійсно історичного завдання є досить складною справою. Адже існуючий стан українського адміністративного законодавства характеризується, умовно кажучи, "залишковими" явищами колишньої тоталітарно-бюрократичної держави, в якій інтереси публічної влади домінували над інтересами людини. Зважаючи на це, з метою послідовного подолання цих досить глибоко укорінених вад основні напрямки розвитку і реформування адміністративного законодавства необхідно підпорядкувати наступним першочерговим потребам. 1. Зокрема треба позбавитись залишків принципу формально-декларованого "демократичного", а насправді - цілком "бюрократичного" - централізму в побудові системи і діяльності органів виконавчої влади. В умовах невиправдано високої централізації державного управління головним показником роботи є не якісне виконання органом чи посадовою особою нормативно визначеної компетенції, 257 функцій та повноважень, а механічне відтворення команд "згори" з наміром догодити вищому начальнику. Тому навіть саме поняття "компетенції" багато в чому втратило своє справжнє значення. Внаслідок цього в управлінській практиці повноваження в багатьох випадках формулюється розпливчасте, неконкретно, не існує чіткого розподілу завдань, функцій і відповідальності між різними органами і посадовими особами. Окремі органи часто дублюють один одного, що призводить до паралелізму та неузгодженості в роботі. А все це, звичайно, суттєво заважає громадянам реалізувати свої законні вимоги і наміри у відносинах з відповідними органами і посадовими особами. Враховуючи наведене, треба значно підвищити якість адміністративно-правової регламентації структури та діяльності органів виконавчої влади у напрямі більш чіткого і обгрунтованого закріплення функцій і повноважень цих органів, а також уточнення і конкретизації їх взаємовідносин з громадянами. 2. Не маньш важливе значення має необхідність подолання існуючої недооцінки ролі законів в правовій регламентації відносин між органами виконавчої влади і громадянами. Ідеологічною передумовою такого становища було поширення уявлення про право як будь-який офіційно оголошений акт суб'єкта державної влади, яка вважалася виразником волі "всього народу". Завдяки цьому влада в умовах партійно-державного тоталітаризму пертворилась у неконтрольовану суспільством і нічим нестриману силу. Інакше кажучи, кожен суб'єкт державної, в тому числі і виконавчої, влади знаходився ніби-то не "під", а "над" законом, і, отже, отримував змогу пристосовувати правові норми під свої власні інтереси, використовувати їх на свій розсуд. Як наслідок, принцип законності набув здебільшого формального значення, а саме право втратило значення об'єктивного критерію вирішення конфліктних ситуацій у взаємовідносинах між державою і особою. Це підтверджується, зокрема, тим, що і на сьогодні переважна більшість питань у сфері виконавчої влади вирішується, як і в минулі роки, не в законах, а в підзаконних нормативно-правових актах уряду, міністерств, державних комітетів та деяких інших цент- І! 258 пальних органів виконавчої влади. Саме тому, зокрема, з'являється можливість порушень прав і свобод громадян з боку виконавчої влади не тільки на етапі прийняття індивідуальних адміністративних актів, а ще й на рівні нормативної регламентації у підзакон-них актах, і особливо, як свідчить життя, у так званих "відомчих" актах (актах міністерств та інших центральних органів виконавчої влади). Але можливість таких порушень значно знизилась після введення державної реєстрації таких нормативних актів в органах юстиції. Зважаючи на це, слід суттєво підвищити питому вагу законів у регулюванні в сфері виконавчої влади і до того ж законодавче позбавити більшість центральних органів виконавчої влади (крім міністерств) права видавати нормативні акти, що стосуються прав і свобод громадян. 3. Ровиток механізму захисту прав і свобод громадян в межах самої виконавчої влади, тобто по "адміністративній лінії" вимагає цілеспрямованого руйнування певних стереотипів у психології людей, які й досі базуються на залишках колишнього так званого "патерналістського" характеру держави, а саме тих, завдяки яким багато хто з людей не звик відповідати за власні рішення, дії та їхні наслідки, добиватися захисту своїх інтересів, особливо за умов суперечок або навіть протидії з боку управлінських органів та посадових осіб. За минулі роки людина просто вимушена була примиритися із засиллям бюрократичних зловживань, адміністративної тяганини в органах управління, з безвідповідальністю та безкарністю чиновників. До того ж збереженню такого становища об'єктивно сприяє незадовільний стан діяльності сучасного державного апарату управління. Він не тільки зберігає більшість вад, які були властиві колишньому апарату, а й до того ж став більш корумпованим і менш професійним. Діяльність основної частини управлінських кадрів підпорядкована підготовці адміністративних рішень, а в той же час контроль за їхнім виконанням надто послаблений. Хоч сьогодні й існує певна правова база для практичної реалізації громадянами права звернутися зі скаргою до вищого у порядку підлеглості органу або посадової особи, що не позбавляє людину права звернутися і до суду згідно з чинним законодавством, все ж 259 таки ретельно унормований і, головне, ефективно діючий процесуальний механізм захисту прав і свобод людини в сфері виконавчої влади ще тільки має бути створений. Нагальні потреби подолання визначених недоліків адміністративного законодавства переважним чином обумовлюють і зміст інших конкретних напрямків сучасного розвитку і реформування адміністративного законодавства України. Глава 7. Оновлення змісту адміністративно-правового статусу громадян Зміст адміністративно-правового статусу фізичної особи, в тому числі громадянина України, складає комплекс їхніх прав і обов'язків, що закріплені нормами адміністративного права, а також гарантії захисту цих прав і обов'язків. Адміністративно-правовий статус громадян є частиною їхнього загального правового статусу, що відзначається Конституцією України, міжнародними договорами, а також іншими актами законодавства України. Права і обов'язки громадян, що закріплюються адміністративним правом України, в основному похідні від конституційних. Вони конкретизуються у законах та підзаконних актах. Оновлення змісту адміністративно-правового статусу громадян має відбутися шляхом закріплення в законі не тільки природних, загальновизнаних прав і свобод, що є невід'ємною частиною правового положення громадян в розвинутих країнах світу, але і створення необхідного реального механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод. Саме механізм реалізації та захисту прав і свобод опосередковується переважно нормами адміністративного права. Якщо положення Конституції України щодо правового статусу громадянина вкрай наблизилися до міжнародне визнаної моделі правового статусу людини і громадянина у демократичній, правовій державі, то стосовно адміністративно-правової правосуб'єктності цих осіб в Україні аналогічного наближення ще не відбулося. Проголошені в Конституції права і свободи людини і громадянина на життя, повагу до гідності, недоторканність, власність, інформацію, рівність доступу до державної служби, участь в управлінні 260 державними справами, право збиратися і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, оскарження в суді рішень тощо, не можуть бути ефективно реалізовані без належного визначення адміністративно-правового статусу громадян і відповідної компетенції органів виконавчої влади. Те ж стосується і конституційних обов'язків громадян, наприклад, обов'язків завчасно сповіщати органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій, відбувати військову службу та інших. Для поглиблення адміністративно-правових засад реального забезпечення реалізації прав і свобод громадян в їхніх взаємовідносинах з органами виконавчої влади необхідно в процесі правотвор-чості і, перш за все, при створенні нових законодавчих актів, додержуватися ряду вимог. 1. При правовому закріпленні того або іншого права людини і громадянина, обов'язків особи слід чітко формулювати його зміст, тобто конкретні суб'єктивні права, які виникають у суб'єкта у зв'зку з реалізацією зазначеного права, або визначити конкретні суб'єктивні права, що не входять до змісту загального права людини і громадя нина. 2. При правовому закріпленні обов'язків особи однозначно і ви черпно формулювати вимоги до їх поведінки, що випливають з да ного обов'язку. 3. Правове закріплення змісту конкретного права, свободи чи обов'язку особи безумовно повинно супроводжуватись правовою регламентацією процедур їх здійснення. 4. Закон повинен чітко і однозначно визначити підстави і до пустимі межі правомірного обмеження конкретних прав громадян органами державної влади, у тому числі і виконавчої, та їхніми по садовими особами. 5. Необхідне законодавче визначення переліку і конкретного змісту обов'язків громадян, виконання яких може контролюватись органами виконавчої влади, та санкцій, що можуть ними застосову ватись до осіб, які не виконують або несумлінно виконують покла дені на них обов'язки. 6. Потрібне чітке правове закріплення санкцій, які можуть за стосовуватись до посадових осіб органів виконавчої влади у разі 261 порушення ними в процесі взаємовідносин з громадянами прав і свобод останніх, а також врегулювання і процедури застосування цих санкцій. Окремі правові акти, що визначають адміністративно-правовий статус громадян, не відповідають вимогам Конституції України, потребують нової редакції або внесення значних змін і доповнень. В них ще не завжди враховується принцип "громадянину дозволено все, що прямо не заборонено законом" і навпаки, органи держави та посадові особи діють тільки в межах прямо дозволеного законом. Якщо раніше громадянин виступав, головним чином, об'єктом державно-управлінського впливу, то тепер він стає рівноправним учасником відносин із державою, яка покликана через свої органи забезпечувати реалізацію і захист прав і свобод громадян і надавати необхідні послуги. Оновлення адміністративно-правового статусу громадян України потребує ужиття ряду конкретних заходів щодо вдосконалення адміністративного законодавства: - приведення у відповідність до вимог Конституції України правоохоронного законодавства (Кодексу України про адміністра тивні правопорушення, Цивільного процесуального кодексу в час тині провадження в справах, що виникають із адміністративно- правових відносин, Закону України "Про міліцію" в частині, що визначає права міліції на застосування примусу відносно грома дян тощо); - законодавче врегулювання порядку вільного пересування, ви бору місця проживання в межах території України, реєстрації фізич них осіб, які на законних підставах перебувають на території Ук раїни, введення Єдиного державного реєстру цих осіб; - не дивлячись на те, що Україна підписала Європейську кон венцію з прав людини та відповідні протоколи до неї і закріпила в ст. 33 Конституції положення про те, що кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пе ресування, вільний вибір місця проживання, фактично прописка гро мадян за місцем їх проживання не скасована; таке становище має бути виправлене; - законодавче врегулювання права громадян України на отри мання управлінських послуг, що надаються органами виконавчої 262 влади (видача дозволів (ліцензій), реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності); - законодавче врегулювання порядку створення політичної партії, її легалізації та скасування судом реєстрації цієї органі зації, легалізація громадських організацій, скасування акту реєст рації цих організацій; - з метою розширення участі громадян України у державному управлінні, зміцнення громадського порядку, посилення боротьби зі злочинністю доцільно вирішити проблему щодо організації їхньої участі в охороні правопорядку, розробки проектів законів, що регу люватимуть відповідні організаційні форми громадських форму вань правоохоронного напрямку; - законодавче визначення порядку реалізації права громадян на проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій, умов їхнього проведення, прав і обов'зків учасників масових заходів. Доцільно також: - удосконалити законодавство, що регулює права громадян щодо звернень в органи виконавчої влади і місцевого самоврядування та розгляду скарг посадовими особами цих органів; - запровадити адміністративно-правовий захист прав і свобод громадян України; - визначити особливий адміністративно-правовий статус окре мих категорій фізичних осіб (переселенців, осіб, які попросили при тулку в Україні, осіб, які займаються бродяжництвом та інших) шляхом прийняття спеціальних законів. Глава 8. Розвиток законодавства про органи виконавчої влади Обов'язковим учасником переважної більшості суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом, є органи виконавчої влади. Вони є головними правозастосовуючими суб'єктами адміністративного права, від ефективності діяльності яких вирішальною мірою залежать дієвість виконавчої влади відповідно до конституційних засад її функціонування, забезпечення реалізації і захисту в цій сфері численних прав і свобод громадян, радикальність і динамізм проведення необхідних перетворень в системі державного управління. 263 У свою чергу, ефективність діяльності органів виконавчої влади безпосередньо й істотно обумовлюється станом правової врегульо-ваності їх структурної побудови, визначення і розподілу між ними функцій і повноважень, субординації та взаємоузгодженості їхніх дій як ланок єдиної системи, порядку роботи. Хоч деякі аспекти формування і функціонування органів виконавчої влади (насамперед, вищого рівня) вирішені конституційно-правовим шляхом, значний за обсягом масив правових норм щодо різноманітних питань організації та діяльності цих органів складає надзвичайно важливу частину адміністративного законодавства. За своїм реальним призначенням, вона посідає центральне місце у встановленні правового режиму виконавчої влади. Законодавство про органи виконавчої влади доцільно визначити як "статутний (компетенційний) блок" адміністративного законодавства. Процес його розвитку і реформування повинен базуватися на необхідності підвищення рівня обгрунтованості сучасного стану, а також подальшої реалізації структурної побудови і функціонування як всієї системи органів виконавчої влади, так і кожного окремого з них. Відповідно до цього, основними напрямками розвитку і реформування цього статутного законодавства треба визнати змістовне удосконалення правового регулювання: - по-перше, структурної побудови і принципових засад функці онування системи органів виконавчої влади; - по-друге, організації та правового статусу окремих органів виконавчої влади. Стосовно першого напрямку слід виходити з того, що у правовому опосередкуванні системи органів виконавчої влади центральним питанням є забезпечення дієвості так званої "виконавської" вертикалі, завдяки якій і досягається належна реалізація управлінських рішень зверху донизу. Правовою основою вирішення цього завдання мають бути статутні (компетенційні) закони України "Про Кабінет Міністрів України", "Про місцеві державні адміністрації". В них мають бути відображені наступні ключові положення. 1. Кабінет Міністрів України, як уряд, очолює систему органів виконавчої влади, спрямовує, координує і контролює діяльність 264 всіх нижчих - центральних і місцевих - органів виконавчої влади. Це означає, що в зазначеній системі не може бути органів, які б не були прямо чи опосередковано підпорядковані уряду. Особливості правового статусу окремих центральних органів виконавчої влади мають визначитися виключно спеціальними статутними законами про такі органи. В той же час, згідно з Конституцією Президент України, хоч і не е главою виконавчої влади чи уряду, проте має значні компетенційні перференції щодо виконавчої гілки державної влади, ключовим серед яких є повноваження з питань формування та змін персонального складу Кабінету Міністрів, утворення, реорганізації та ліквідації міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, призначення на посади та звільнення з посад керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади. Це має бути належним чином враховано в правовій регламентації взаємодії апарату Кабінета Міністрів з Адміністрацією Президента. При цьому посадові особи Адміністрації Президента не повинні мати права давати доручення Кабінету Міністрів та окремим його членам, спілкуючись натомість з відповідними посадовими особами апарату уряду. З метою підвищення ефективності здійснення урядом функцій керівництва підвідомчими йому органами виконавчої влади мають бути нормативно визначені: - право Кабінету Міністрів скасовувати повністю чи в ок ремій частині акти центральних і місцевих органів виконавчої влади; - право Кабінету Міністрів розглядати кандидатури для при значення їх на посади керівників (крім міністрів) центральних органів виконавчої влади перед поданням Прем'єр-міністром цих кандидатур Президенту України; - право Кабінету Міністрів призначати та звільняти з посад заступників (в тому числі перших) міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також заслуховувати звіти керівників центральних органів виконавчої влади; - право Прем'єр-міністра вживати заходів дисциплінарної відпо відальності (крім звільнення з посади) щодо керівників централь- 265 них, а також всіх інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади. 2. Нижчою - стосовно уряду - структурною ланкою виконавської "вертикалі" є міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (надалі - центральні органи), які здійснюють свої повноваження на всій території України як безпосередньо, так і через підлеглі їм органи, в тому числі територіальні (регіональні). Трансформація ролі центральних органів в системі органів виконавчої влади передбачає втілення у відповідних законодавчих актах необхідності: - по-перше, врахування об'єктивної тенденції мінімізації втру чання держави в особі органів виконавчої влади в життєдіяльність суспільства, особливо господарюючих суб'єктів; - по-друге, переорієнтації діяльності цих органів з суто адміні стративно-розпорядчих функцій на функції надання державних (уп равлінських) послуг громадянам за умов належного забезпечення дії принципу верховенства права; - по-третє, збереження за виконавчою владою достатніх важелів управління соціальне важливими процесами, коли це є необхідним та виправданим. У відповідності до цього в статутному законодавстві треба передбачити: а) уточнення та зміну функцій центральних органів, перегляд їхнього статусу, і на цій основі - оптимізацію їхнього кількісного складу; б) утвердження провідної ролі міністерств як головних суб'єктів з вироблення і реалізації урядової політики в тому чи іншому сек торі державного управління; в) закріплення ролі міністрів, як політичних діячів, і відмежу вання цього статусу міністрів від статусу державних службовців; г) запровадження нових організаційних структур та процедур діяльності центральних органів. Нарешті, потребують правового опосередкування процеси децентралізації функцій і повноважень виконавчої влади на рівень місцевих державних адміністрацій, а також органів місцевого самоврядування з метою найповнішого задоволення економічних і соціальних потреб динамічного розвитку відповідних територій (регіонів). 266 Щодо органів виконавчої влади місцевого (територіального) рівня необхідно прийняти закон України про раду Міністрів Автономної Республіки Крим, а також про спеціальний статут міст Києва і Севастополя, де мають бути врегульовані особливості правового статусу відповідних органів виконавчої влади. Крім того, потребують подальшого уточнення положення про співвідношення функцій і повноважень вищих і нижчих органів виконавчої влади, що містяться в законах, присвячених регулюванню окремих сфер суспільного життя. В цілому ж статутний блок адміністративного законодавства, зважаючи на потреби належного врахування умов і факторів цілісності системи органів виконавчої влади, повинен мати єдину цільову спрямованість, бути концептуально обгрунтованим, логічно несуперечливим, методично і термінологічне уніфіковиним. Найкращим шляхом досягнення такого стану була б, певна річ, розробка і прийняття всіх (або по частинах) згаданих законодавчих актів рівночасно (або майже рівночасно) і узгоджено, тобто за так званим "пакетним" принципом (способом). В іншому випадку потрібно забезпечити змістовну узгодженість окремих прийнятих в різний час статутних актів. Як цілком прийнятний захід щодо цього слід передбачити на найближчу перспективу здійснення офіційної інкорпорації актів статутного блоку з виданням відпоідного інкорпорованого збірника (або зібрання). На наступному етапі систематизації статутного законодавства доцільно було б розробити і прийняти принципово новий законодавчий акт кодифікованого типу з орієнтовною назвою: "Про організацію виконавчої влади в Україні". В ньому можна було б зосередити значну частину матеріальних норм адміністративного права. За умови подальшого змістовного і техніко-юридичного опрацювання зазначений кодифікований акт (або під назвою "Кодекс законів ...") міг би війти окремою структурною частиною (у вигляді "книги") до узагальнюючого Адміністративного кодексу України. Щодо другого напрямку розвитку і реформування статутного блоку адміністративного законодавства слід забезбечити врахуван- 267 ня в конкретних статутних актах (як загального, так і локального (індивідуального) харктеру) найбільш радикальних змін у правовому статусі окремих видів органів виконавчої влади. І. Стосовно Кабінету Міністрів України доцільно законодавчо відобразити необхідність: а) приведення фактичної ролі та місця Кабінету Міністрів Ук раїни у відповідність до його конституційного статусу "вищого орга ну в системі органів виконавчої влади", основним завданням якого є вироблення та забезпечення реалізації державної політики в сфері виконавчої влади; б) підвищення ролі міністрів в діяльності уряду, в першу чергу шляхом посилення їхньої участі у виробленні та прийнятті пол ітичних рішень стратегічного характеру; в) розвитку та підвищення ефективності організаційних форм координації діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади з відповідним уточненням повноважень віце- прем'єр-міністрів щодо такої координації; г) трансформації функцій і структури апарату Кабінету Міністрів України з метою істотного посилення його ролі в організаційно- правовому, аналітичному та матеріально-технічному забезпеченні діяльності Кабінету Міністрів України, а також звільнення його від виконання невластивих йому функцій. При цьому треба законодавчо підтвердити, що діяльність Кабінету Міністрів України має бути спрямована на: - вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої політики держави; - розробку законодавчих актів та підзаконної нормативної бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента Ук раїни; - організацію ефективного управління державними фінансами та державним майном і контроль за їх використанням; - спрямування діяльності органів виконавчої влади переважно на забезпечення реалізації та захисту прав і свобод та надання гро мадянам державних (управлінських) послуг. Стосовно центральних органів виконавчої влади якісне оновлення статутного законодавства має бути спрямоване на подолання таких існуючих у сучасній практиці державного управління вад, як: 268 а) невизначеність у розмежуванні статусу міністерств, держав них комітетів і так званих "інших" центральних органів виконав чої влади; б) нечіткість у правовому регулюванні відносин співпорядкова- ності центральних органів, дублювання і суперечливість їхніх функцій та повноважень; в) невідповідність фактичної ролі окремих ланок формально продекларованому їхньому статусу як центральних органів; г) наявність майже повного змістовного співпадання статусів "міністра" і "керівника" іншого центрального органу виконавчої влади. Надзвичайно важливе значення в цьому зв'язку має класифікація окремих груп мережі центральних органів. Зокрема, треба нормативно визначити, що: - міністерства - це центральні органи виконавчої влади, по кликані виробляти та реалізовувати державну політику у відповід них сферах і галузях суспільного життя (секторах державного уп равління). Відповідно до цього міністерства займають провідне місце серед центральних органів, між ними мусить бути розподілений весь простір урядової політики за винятком тих напрямів цієї полі тики, здійснення яких віднесено до повноважень центральних органів зі спеціальним статусом; - державні комітети - це центральні органи виконавчої влади, які безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані спри яти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого (міжсекторного) характеру. Існування державних комітетів виправдане лише в тих випадках, коли якісь функції ви конавчої влади неможливо або небажано віднести до відання яко гось одного міністерства, або коли існує необхідність організаційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняття політичних рішень та за їхню реалізацію; - центральні органи зі спеціальним статусом - це особливий вид органів виконавчої влади, всі питання організації, діяльності та взаємовідносин яких з іншими органами мають вирішуватися в індивідуальному порядку шляхом прийняття відповідних локаль них статутних законів. Існування таких органів як прямо передба- 269 чене Конституцією України (п. 13. ч. I. ст. 106; п. 22. ч. I. ст 85), так і може бути передбачено новими статутними Законами. У звичайних же (загальнорегулятивних) законах питання створення і визначення конкретної органзаційно-правової форми таких центральних органів вирішуватись не повинні. Поряд із зазначеними заходами щодо оновлення статутного законодавства важливе значення має підвищення ефективності дії великого масиву локальних актів, що регламентують організаційні структури (так звані структурні регламенти) та діяльність (так звані компетенційні акти) конкретних органів виконавчої влади. Тому з метою підвищення дієвості вказаних регламентів доцільне текстуальне об'єднання локальних актів, що приймаються у кожному конкретному органі, в єдиний, так би мовити, компетенційно-структурний "пакет". Основними складовими елементами цього пакету мають стати: а) загальний статут органу; б) офіційно затверджена схема його організаційної структури; в) таблиця (матриця) розподілу на рівні структурних підрозділів органу цілей, завдань, функцій, повноважень, а також відповівдаль- ності. Самі ж локальні компетенційні акти доцільно формувати з двох частин: 1. Постійної, в якій мають фіксуватися найстабільніші характе ристики правового статусу (від керуючого суб'єкту, його підлеглість, генеральні цілі, базові повноваження і т. ін.). 2. Перемінної, куди входили б "гнучкіші" компоненти статусу (окремі завдання, делеговані права та обов'язки, тимчасові зв'язки з іншими структурними одиницями тощо). Поряд з цим слід враховувати й те, що при тривалій дії компетен-ційних актів цілком можливе виникнення дисбалансу між нормативно фіксованими завданнями (цілями), з одного боку, та обсягом реальних повноважень - з іншого. По-перше, через відставання встановленого обсягу повноважень від додатково накладених зав- 270 дань у процесі їхнього (актів) природного старіння і, по-друге, в результаті будь-яких відомчих їх уточнень шляхом додаткових роз'яснень, приміток тощо, які фактично ведуть до втрати даними актами свого первинного вигляду. Тому доцільно було б: 1. Нормативно встановити правило обов'зкового внесення уточ нень у загальні та локальні компетенційні акти при покладанні на відповідні органи віконавчої влади завдань і функцій, які так чи інакше змінюють їх компетенцію, й ефективне виконання яких не можливе без додаткових повноважень. 2. Нормативно встановити граничні строки внесення таких уточ нень, наприклад, для загальних актів виправданим може вважати ся орієнтовно шестимісячний строк, для локальних - тримісячний (положення про органи, їхні структурні підрозділи) і місячний - для посадових інструкцій (положень про посади). Дотримання цих строків могли б контролювати юридичні служби відповідних органів виконавчої влади. 3. З метою своєчасного ужиття заходів проти невиправданого існування застарілих актів, які втратили значення базових регуля торів управлінської діяльності й гальмують оновлення їхнього змісту, нормативно закріпити обов'язковість регулярного перегляду таких актів усіма ланками системи органів виконавчої влади з періодич ністю, наприклад, у п'ять років. 4. Незалежно від законодавчого вирішення попереднього питан ня включати до тексту кожного локального компетенційного акту спеціальний припис про необхідність своєчасного внесення до ньо го компетентним суб'єктом відповідних змін і уточнень. Наведені положення потрібно врахувати при розробці такого нового правового акту, як Закон "Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади". В ньому могли би знайти відображення особливості механізму та процедур діяльності органів виконавчої влади з питань розробки, подальшого опрацювання, прийняття і видання, зміни та скасування ними правових актів як нормативного, так і індивідуального характеру. Запропоновані заходи здатні, на наш погляд, полегшити і зробити змістовнішими процеси підготовки, застосування і удосконалення управлінсько-правових регламентів, створюючи тим самим 271 кращі умови для повсякденної діяльності органів виконавчої влади і підвищення ефективності її адміністративно-правового забезпечення. Глава 9. Розвиток законодавства про державну службу Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосканаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є становлення високоефективної, стабільної, авторитетної державної служби. Основними цілями і завданнями державної служби є: - охорона конституційного устрою, створення умов для розвит ку громадянського суспільства, захист прав та свобод людини і гро мадянина; - забезпечення ефективної діяльності державних органів відпо відно до їх повноважень. Для більш чіткого визначення і розмежування статусу державних службовців необхідна класифікація посад, які вони займають в державному апараті. Доцільно провести класифікацію посад у державних органах за змістом і характером діяльності, способами обіймання посади і надання повноважень, а також розробити реєстри і типові професійно-кваліфікаційні характеристики посад. На основі класифікації державних органів слід законодавче визначити такі групи державних посад: - політичні; - адміністративні; - патронатні. На основі наведеної класифікації адміністративні і патронатні посади в державних органах доцільно віднести до державної служби. Радикальним заходом реформування державної служби має стати чітке законодавче розмежування двох груп посадових осіб у державних органах - політичних діячів (політиків) і державних службовців. У перспективі до спеціфічних видів державної служби доцільно 272 віднести військову, дипломатичну, митну службу тощо у відповідних органах оборони, внутрішніх справ, безпеки, прокуратури, судочинства і т. ін. Необхідно створити систему обє'ктивної оцінки (атестації) діяльності державних службовців. Серед основних критеріїв оцінки мають бути продуктивність, ефективність, якість і своєчасність. Потрібен також системний контроль за проходженням державної служби. Мають бути утверджені нові підходи в організації діяльності державних службовців, зокрема їхній взаємодії з громадянами, насамперед, у принциповій зміні характеру цих взаємовідносин. Необхідно встановити стандарти якості роботи та поведінки державних службовців стосовно громадян. Головною рисою діяльності державних службовців повинно стати забезпечення пріоритету прав та свобод особи. Потрібно виробити нову управлінську ідеологію, спрямовану на оновлення адміністративної культури, формування готовності управлінського персоналу до прийняття рішень з орієнтацією на служіння громадянам. Слід реформувати систему оплати праці державних службовців, щоб забезпечити конкурентоспроможність державної служби на ринку праці - зменшити відомчий та місцевий вплив, запобігти корупції, кардинально підвищити зацікавленість кадрів у продуктивній і якісній, ініціативній і ефективній, сумлінній і відповідальній роботі, перебуванні на державній службі та подальшому просуванні по службі. Зазначеного можна досягти при встановленні середньої плати в державній службі, більшої за середню оплату праці в галузі економіки. З метою збереження високопрофесійного, досвідченого кадрового потенціалу державної служби та ефективного його використання у випадках припинення державної служби з незалежних від працівника обставин (відставка, звільнення, відсторонення, утримання в резерві поза служби тощо) доцільно розробити і запровадити дієвий механізм його соціально-правового захисту. Зокрема, при зміні посади державного службовця внаслідок зміни керівника (для патронатної служби), ліквідації або реорганізації 273 державних органів йому має надаватись робота із встановленням посадового окладу не нижче від попереднього. Доцільно також визначити етичні вимоги до діяльності державного службовця та узагальнити їх у Кодексі правил поведінки державних службовців. Важливо посилити відповідальність за неналежне виконання службових обо'вязків, зокрема, за бездіяльність, зволікання у прийнятті і виконанні рішень. Мають бути вжиті радикальні заходи по викоріненню і запобіганню проявів корупції, партийно!' та конфесійної заангажованості. У перспективі, коли зміцняться державні структури, сформується приватний сектор і утвердиться місцеве самоврядування, інститут державної служби доцільно поширити на проходження служби у військових органах, органах внутрішніх справ, безпеки, дипломатичних, митних, прокурорських та інших. У більш віддаленій перспективі доцільним є розгляд питання про поширення державної служби на всіх працівників, які отримують заробітну плату з державного бюджету. Має бути розроблена відповідна концепція такої моделі державної служби, що охоплюватиме весь державний сектор. Вирішення зазначених питань передбачає істотне зміцнення правового регулювання державної служби, джерелами якого повинні стати: а) узагальнюючий Закон України "Про основні засади державної служби і служби в органах місцевого самоврядування", який має місти ти загальні положення, вичерпну класифікацію державних службовців, організацію керівництва державною службою тощо. Положення цього Закону матимуть безпосередню дію і загальне значення; б) правові акти для окремих груп державних службовців, яки ми встановлюються специфічні положення відносно правового ста тусу деяких груп державних службовців. Наприклад, закони про міліцію, митну службу, службу безпеки, а також закони, які вста новлюють статут працівників вищої школи, вчителів, медичних працівників; в) правові акти, які стосуються оплати праці державних служ бовців. Це має бути Закон про посадові оклади державних служ бовців, який повинен регулювати оплату праці, встановлювати по- 274 садові оклади для державних службовців відповідно до нової класифікації посад; г) Кодекс правил поведінки державних службовців, який треба розробити найближчим часом і в якому мають, окрім усього, міститися норми про дисциплінарну відповідальність службовців. Доцільно передбачити значне підвищення ролі керівного органу управління державною службою, який за своїм статусом повинен бути центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом. Його роль має бути визначальною в організації кадрового забезпечення державних органів. Він повинен брати участь у розробці та реалізувати єдину державну політику у сфері державної служби. До його повноважень має також належати: визначення і планування потреб у кадрах державних службовців; розробка, координація та контроль заходів щодо підвищення ефективності державної служби, зокрема стосовно проведення атестації державних службовців; визначення потреб та координація навчання у системі професійної підготовки і підвищення кваліфікації кадрів для державної служби; розробка організаційних засад формування кадрового резерву державних службовців; координація наукових досліджень з проблем підвищення ефективності державного управління і державної служби. Слід також запропонувати додатково створити Президентові України Координаційний Центр з питань державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, поклавши на нього функції загальної координації кадрової політики в усіх гілках державної влади і місцевого самоврядування. Глава 10. Правове забезпечення загальних процедур управлінської діяльності (адміністративних процедур) Важливим напрямком розвитку адміністративного законодавства є підвищення рівня правового регулювання процедур управлінської діяльності, тобто адміністративних процедур. Маються на увазі процедури так званої "позитивної" (на відміну від адміністратив-но-юрисдикційної) управлінської діяльності, що мають суттєве значення для підвищення ефективності цієї діяльності. 275 Сукупність такого роду процедур складає зміст адміністративного процесу в широкому розумінні - як порядку здійснення органами виконавчої влади управлінської діяльності, що регулюється як правовими нормами, так і різними організаційними правилами, діловими звичаями, адміністративними традиціями. Вся різноманітність адміністративних процедур може бути класифікована на підставі розмежування таких основних стадій (етапів) адміністративного процесу як: а) розробка й прийняття (у правовій чи не правовій формі) уп равлінських рішень, тобто актів управління; б) організація виконання прийнятих рішень за допомогою різно манітних методів та прийомів здійснення управлінських дій; в) контроль за виконанням рішень та перевірка наслідків уп равлінської діяльності. У чинному адміністративному законодавстві України якраз процедурна частина, за винятком - певною мірою - регулювання юрисдикційного процесу, є найменш розвинутою його частиною. І це не випадково, оскільки на практиці нерідко вважається, що чітке закріплення адміністративних процедур не має такого великого значення, як, наприклад, для судової діяльності. Враховуючи це, необхідно здолати існуючу практику зменшення значення процесуальних норм адміністративного права організації управлінської діяльності. На практиці ретельна регламентація процедур для органів управління має не менш суттєве значення ніж для будь-яких інших державних органів, навіть не зважаючи на те, що управлінська діяльність потребує значно більшої оперативності і свободи адміністративного розсуду. Адже процедури здатні стати дієвою перешкодою для суб'єктивізму і свавілля з боку службовців органів виконавчої влади. В той же час слід враховувати, що надмірна регламентація процедур управління може призвести до скорочення варіантів правомірної поведінки громадян, зниження оперативності в діяльності органів виконавчої влади, перевантаженості адміністративного законодавства. Правове забезпечення адміністративних процедур передбачає, в першу чергу, закріплення таких основних принципів адміністративного процесу, як: 276 - власність, безпосередність здійснення управлінських дій, їх відкритість для засобів масової інформації та громадськість (так звана "прозорість"); - інформація про процедури забезпечення прав і свобод грома дян повинна бути доступна громадянам; - демократизм, який передбачає, що органи виконавчої влади повинні більш активно залучати громадян до процесу вироблення рішень, інформувати населення про такі рішення і процедури їх прийняття; - законність, яка забезпечує здійснення управлінської діяль ності на засадах і у відповідності до Конституції і законів України, а у необхідних випадках - також з іншими норматино-правовими актами; - раціональність, що передбачає науково-практичне обгрунту вання удосконалення процедур, що унормовуються. Органи виконавчої влади складають систему, в якій повинна забезпечуватися реалізація управлінських рішень зверху донизу. Це вимагає органічної єдності загальних адміністративних процедур їхньої діяльності. Разом з тим, кожен рівень органів виконавчої влади має також характерні для нього особливості управлінської діяльності, пов'язані з компетенцією цих органів на відповідному рівні. У зв'язку з цим поряд із закріпленням особливостей прийняття управлінських рішень мають бути унормовані загальні процедури управлінської діяльності. Серед адміністративних процедур, які властиві органам виконавчої влади всіх рівнів, вирішальне значення мають процедури підготовки прийняття управлінських рішень. При цьому значні зусилля треба спрямовувати на подолання існуючого становища, за якого державним службовцям зручніше не прийняти ніякого рішення взагалі, ніж якесь прийняти. Для цього доцільно нормативно встановити та запровадити механізм відповідальності службовців за неприйняття рішень. В цілому має бути закріплений раціональний порядок прийняття рішень в залежності від рівня управління. Зокрема, сьогодні необхідність прийняття дрібних рішень перевантажує міністерства і залишає їм мало часу для реагування на найважливіші проблеми. Прийняття оперативних рішень має бути пересунуте на якмога ниж- 277 чий рівень ієрархії влади. Ті, хто займають посади нижчого рівня, мають отримати повноваження приймати рішення з оперативних питань, а не вважати своїми функціями лише підготовку і подання інформації для вищих кервіників. На стадії підготовки проекту акту управління необхідно запровадити процедуру повідомлення громадськості в офіційному виданні про мету та завдання проекту. Текст проекту акту управління пропонується публікувати в офіційному виданні, щоб громадяни могли з ним ознайомитися і направити на адресу органу виконавчої влади свої пропозиції і зауваження. Варто також, в окремих випадках, встановити порядок обговорення пректу органами виконавчої влади за участю громадян. Публікація прийнятого акту управління повинна здійснюватися, як правило, разом з детальним поясненням підстав його прийняття. Такі процедури послужать ефективним засобом забезпечення органів виконавчої влади необхідною інформацією для схвалення актів управління, які відповідають потребам суспільства. З іншого боку, більш чітка визначеність процедур підготовки і прийняття актів управління служитиме юридичною гарантією їх обгрунтованості. Особливої уваги потребують такі недостатньо або цілком невре-гульовані сьогодні процедури: а) координації та спільної діяльності органів виконавчої влади; б) погодження і візування управлінських документів; в) створення органами виконавчої влади погоджувальних та інших тимчасових структур; г) розгляду та розв'язання компетенційних колізій та спорів між органами виконавчої влади (і посадовими особами) тощо. Вирішенню зазначених питань має бути присвячений новий законодавчий акт з орієнтованою назвою: Закон "Про загальні адміністративні процедури". В подальшому за умов належного концептуального і техніко-юридичного опрацювання він може бути включений до змісту адміністративно-процедурної частини (у вигляді відповідної "книги") узагальнюючого Адміністративного кодексу України. 278 Глава 11. Правове забезпечення надання органами виконавчої влади управлінських послуг громадянам Важливою складовою діяльності органів виконавчої влади є надання ними управлінських послуг громадянам. Під управлінськими послугами взагалі слід розуміти діяльність органів виконавчої влади (а також місцевого самоврядування), їхніх посадових осіб по виконанню обов'язків держави перед громадянами щодо створення умов для повноцінної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Поняття "управлінські послуги" має бути легалізовано в адміністративному законодавстві найближчим часом. Держава повинна сприяти розвитку системи управлінських послуг та законодавче закріпити механізм охорони та захисту права на управлінські послуги як в адміністративному праві, так і в судовому порядку. Управлінські послуги, як вид державних послуг, закріплюють відмінну від традиційної ієрархію цінностей у стосунках між громадянами і публічною владою, згідно з якою права і свободи громадян користуються пріоритетом. Правове регулювання надання управлінських послуг громадянам здійснюється адміністративним законодавством, яке повинно передбачати певні організаційно-правові форми їхньої реалізації, відповідальність органів і посадових осіб за неякісні або неналежне надані управлінські послуги. Першочергове значення має необхідність класифікувати ці послуги за видами з урахуванням науково-обгрунтованих підходів і забезпечити їх правове закріплення. Але це має грунтуватися на загальному поділі державних послуг, у залежності від форм їхньої реалізації, на такі групи: а) послуги, пов'язані із реальним здійсненням конституційних прав і свобод громадян (медичні послуги, в сфері культури, соціаль ного захисту, освіти та інші); б) власне управлінські послуги, пов'язані з юридичним оформ ленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян (ви дача свідоцтв, ліцензій). Чинним законодавством передбачено надання таких видів управлінських послуг органами виконавчої влади: 279 - реєстрація і перереєстрація суб'єктів підприємницької діяль ності; - видача ліцензій на певні види діяльності; - видача документів, що засвідчують права громадян; - реєстрація і перереєстрація документів громадян; - видача дублікатів різних документів громадян; - державна реєстрація майнових прав громадян та інших фізич них і юридичних осіб; - видача дозволів на придбання, зберігання та носіння зброї тощо, на розміщення підприємств сфери обслуговування в пунктах пропуску через державний кордон, на відстріл тварин та інше; - видача сертифікатів, актів верифікації тощо. В адміністративному законодавстві треба унормувати провадження у справах про надання управлінських послуг громадянам. З урахуванням наведеної вище класифікації потрібно розробити єдиний порядок їх надання, строки надання, встановити розмір сплати, порядок вирішення спорів, пільги, пов'язані з наданням, а також законодавче урегулювати інші відносини, пов'язані з наданням послуг і т. ін. Сплата за управлінські послуги громадянам органами виконавчої влади повинна визначатись у розмірі фактично понесених державою витрат. Крім цього, з урахуванням норм чинного законодавства необхідно встановити коло осіб, які мають право на пільги по сплаті за надані послуги. Розміри сплати за надання тих чи інших управлінських послуг громадянам повинні враховувати їхній майновий стан. Вищезазначені відносини повинні знайти своє закріплення у спеціальному Законі України "Про управлінські послуги громадянам". Даний Закон повинен носити загальний характер, визначати головні повноваження системи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо надання управлінських послуг громадянам при реалізації ними своїх конституційних прав у сфері публічної влади при юридичному оформленні прав і законних інтересів, обов'язки посадових осіб щодо ввічливого і культурного спілкування із громадянами. Доцільним є також утворення єдиного координаційно-методичного та інфоромаційно-аналітичного Центру з питань надання уп- 280 равлінських послуг громадянам при Міністерстві юстиції України, одним із найважливіших завдань якого має стати узагальнення практики застосування законодавства про надання управлінських послуг громадянам та вироблення пропозицій та рекомендацій щодо розвитку і удосконалення цього законодавства. Глава 12. Розвиток законодавства про державний контроль у сфері виконавчої влади Контроль як важлива функція держави та органів виконавчої влади здійснюється у тісному зв'язку з іншими управлінськими функціями і повинен мати чітке правове регулювання. Значний інтерес до контролю виклаканий тим, що останнім часом на всіх рівнях державної влади спостерігаються зниження дисципліни, нехтування вимогами законодавства і навіть прямі порушення закону. Хоч контролювати сьогодні в Україні хочуть усі та усіх - крім себе, але ж зрозуміло, що перехід від майже безконтрольності з боку держави до тотального контролю аж ніяк не покращить справи, а лише посилить негативне ставлення до контролю. Державний контроль у сфері виконавчої влади та його законодавче регулювання не можна розглядати відокремлено від контролю, що його здійснюють інші органи державної влади стосовно виконавчої влади. А тому слід враховувати, що державний контроль у сфері виконавчої влади має, умовно кажучи, "зовнішній" і "внутрішній" характер. Здійснення зовнішнього контролю забезпечується за допомогою таких видів державного контролю, як парламентський контроль, контроль органів судової влади, а також прокурорський нагляд, проведення якого обмежене перехідними положеннями Конституції України. Здійснення парламентського контролю закріплено положеннями Конституції України, яка передбачає створення відповідних структур та їхню законодавчу регламентацію. Це Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та можливість створення постійних та тимчасових контрольних комісій для перевірок з питань, що потребують допоміжних контрольних дій. 281 Діяльність органів парламентського контролю регламентована відповідними законодавчими актами. Проте вони мають бути доповнені більш чітким процедурним механізмом проведення контролю і визначеністю його у повній відповідності до контрольних повноважень парламенту щодо органів виконавчої влади. Контроль, що його здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, відіграє важливу роль, допомагає вирішити проблеми між громадянами та органами державної влади. Однак усі механізми такого контролю мають бути детально виписані, щоб громадянин міг знати де, куди і коли він може звернутися за захистом своїх прав, і це не повинно бути пов'язано із складностями територіального характеру, які витікають із існуючої законодавчої бази з цих питань. Судовий контроль за сферою виконавчої влади мають здійснювати спеціальні адміністративні суди, діяльність яких має регулюватися законом, у зв'язку з чим підготовка Адміністративно-про-цесуального кодексу має значно активізуватися. Внутрішній контроль здійснюється самими органами виконавчої влади і відіграє важливу роль у зміцненні законності виконавської дисципліни, підвищенні рівня організованості і порядку у сфері державного управління. Основними об'єктами такого контролю слід вважати діяльність органів виконавчої влади щодо забезпечення: - реалізації прав і свобод громадян; - надання управлінських послуг органами виконавчої влади, їхніми посадовими особами; - відповідності фактичної діяльності органів виконавчої влади нормативно визначеному обсягу їх повноважень; - дотримання в діяльності згаданих органів вимог норм чинно го законодавства. Особливості контролю з боку Президента України за діяльністю органів виконавчої влади обумовлюються визначеним Конституцією місцем Президента України в сфері виконавчої влади. Цей контроль поширюється переважно на діяльність щодо виконання указів та розпоряджень Президента, мусить мати інформаційно-аналітичний характер і здійснюватися в межах конституційних повноважень Президента у сфері виконавчої влади. 282 Вихідним елементом правової регламентації внутрішнього контролю виступають загальні статутні закони щодо правового статусу органів виконавчої влади всіх рівнів - Закон "Про Кабінет Міністрів України", "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади", "Про місцеві державні адміністрації", в яких функція контролю, її обсяг і межі здійснення повинні бути чітко визначені. Важливо, щоб контроль отримав більш конкретну регламентацію у локальних компетенційних актах - про конкретні міністерства та відомства, їх підлеглі ланки. Причому така регламентація не повинна обмежуватися лише посиланнями на необхідність здійснення контролю, а повинна містити його функціональні і процесуальні механізми та визначення наслідків контролювання. Контроль Кабінетом Міністрів України здійснюється за усіма ланками виконавчої "вертикалі". При цьому має бути посилений в першу чергу - як основний напрям - інформаційно-аналітичний характер такого контролю за органами виконавчої влади, характер діяльності яких у ході адміністративної реформи має набути якісних змін. Контроль у виконавчій "вертикалі" не повинен зводитися лише до перевірки виконання результату як такого, а мусить враховуватися і якість виконання, своєчасне виявлення проблем та концентрація зусиль на коригування ситуації, застосування заходів по забезпеченню виконання завдань. Особлива увага до контролю у сфері виконавчої влади обумовлена характером діяльності її органів та посадових осіб, потребою у постійному зворотньому зв'язку за динамікою розвитку суспільних відносин у різних сферах та контролю поведінки учасників цих відносин. Спрямовуючи механізм виконавчої влади на організацію управління суспільними справами, держава має звернути особливу увагу на забезпечення органами виконавчої влади надання громадянам необхідних управлінських послуг та здійснення контролю за захистом їх прав і свобод. Контроль у системі виконавчої вертикалі має здійснюватися систематично і системно, із використанням усіх контрольних засобів, бо інакше контрольна діяльність втрачає зміст і спрямованість, а результати його та висновки в обов'язковому порядку мають надходити до вищого органу в порядку підпорядкованості. Керівники центральних органів виконавчої влади уповноважені здійснювати і організовувати здійснення контролю у відповідних сферах своєї діяльності, а, отже, і визначати у межах виділених коштів можливість утворення аналітико-контрольних або інформаційно-аналітичних служб, діяльність яких забезпечувала б їх контроль за ситуацією у відповідній сфері державного управління. Інформаційно-аналітичний контроль у першу чергу має здійснюватись за управлінням державними фінансами та соціально-культурною сферою. У цьому зв'язку зростає роль такого виду контролю як нагляд, який спрямований переважно на оцінку стану справ у відповідній сфері. Контроль у сфері виконавчої влади не може бути відокремленим від організації управління в цілому. А тому на рівні Кабінету Міністрів він має здійснюватися відповідними органами - інформаційно-аналітичним центром при Кабінеті Міністрів. Його завдання має полягати у забезпеченні уряду аналітичною інформацією для здійснення контролю за ситуацією у різних сферах державного управління. У складі інформаційно-аналітичного центру мають діяти ради по координації здійснення основних напрямів контролю. Особливе значення має тісна взаємодія такого органу з органами державної податкової служби, антимонопольного комітету, митної служби тощо, які здійснюють спеціальний контроль, мають особливий правовий статус, що визначається відповідними законами. У процесі реформування законодавства з питань контролю у сфері виконавчої влади значної уваги вимагають органи спеціального контролю, які діють в системах міністерств, державних комітетах і інших органах виконавчої влади. Такими органами спеціалізованого контролю в основному є "відомчі" інспекції. Вони діють в основному при центральних органах виконавчої влади, але мають різні правовий статус, назву і коло повноважень. З метою впорядкування та підвищення дієвості їх контрольної діяльності потрібно законодавче установити принципи, якими ке- 284 руються при їх створенні, підвідомчість та наділення контрольними повноваженнями. Все це закріпити у спеціальному законодавчому акті про контрольні інспекції, що перебувають у підпорядкуванні центральних органів виконавчої влади (орієнтована назва: Закон "Про контрольні інспекції в органах виконавчої влади"). Важливою проблемою є діяльність спеціальних контрольних органів, які мають статус центральних органів виконавчої влади і наділені значними повноваженнями не лише у здійсненні контрольних функцій, але і у застосуванні визначених законами заходів відповідальності. Це потребує особливої уваги з точки зору захисту прав і свобод громадян. Як загальний, так і спеціалізований внутрішній контроль у сфері виконавчої влади потребує координації та упорядкування системи контрольних органів. Координація контрольної функції на рівні уряду та інших органів, що її виконують, позбавить об'єкти контролю від нерегульо-ваних перевірок, та надасть такому контролю комплексного характеру. З метою посилення інформаційно-аналітичної функції контролю слід більше звертати увагу та зобов'язувати відповідні органи до забезпечення "прозорості" своєї діяльності, особливо тієї, яка представляє широкий інтерес громадян і є об'єктом державного контролю. Правова регламентація здійснення державного контролю у сфері виконавчої влади має здійснюватися переважно шляхом унормування у компетенційних актах відповідних державних органів. Такий підхід до регламентації функції державного контролю у сфері виконавчої влади, хоч в основному і виправданий, все ж не дає можливості ретельно впорядкувати понятійно-термінологічну характеристику змісту контрольної діяльності, визначити основні принципи контролю, завдання, види, форми та методи його здійснення. Тому найповніше це могло б бути вирішено в узагальнюючому законодавчому акті про державний контроль з орієнтованою назвою: Закон України "Про державний контроль у сфері виконавчої влади". 285 Провадження в справах про поновлення прав громадян та інших суб'єктів адміністративно-правових відносин повинно стати основним видом провадження в адміністративних судах. Саме це зумовлює необхідність їх створення. Адміністративний суд не повинен мати повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності громадян. Такі повноваження повинні бути передані до судів із кримінальних справ. Але справи про притягнення до відповідальності посадових осіб органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та об'єднань громадян необхідно віднести до юрисдикції адміністративних судів, які будуть діяти з урахуванням норм Адміністративно-процесуального кодексу та Кодексу законів про адміністративні проступки. В Адміністративно-процесуальному кодексі необхідно передбачити провадження у таких справах: 1) про поновлення прав громадян та інших суб'єктів адміністра тивно-правових відносин; 2) про відшкодування шкоди, завданої органами адміністратив ної юрисдикції, дізнання, попереднього слідства, прокуратури та суду; 3) про спори щодо розмежування компетенції між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; 4) про скасування реєстрації суб'єктів підприємницької діяль ності, обєднань громадян та інших організацій і установ, реєстрація яких здійснюється місцевою держадміністрацією або виконкомом ради; 5) про адміністративні проступки посадових осіб, що пов'язані з порушенням прав і свобод громадян. Глава 14. Правове забезпечення адміністративного оскарження (позасудового захисту прав і свобод громадян) Конституція України закріпила право громадян на судовий захист своїх прав і свобод. Реалізація цього права в даний час пов'язана із певними складнощами, розв'язання яких може затягтися на роки, а, окрім того, і сам процес реалізації судового захисту прав і свобод громадян не такий вже й простий. 288 В той же час розгляд звернень громадян вищими у порядку підпорядкованості органами виконавчої влади або посадовими особами дозволяє швидко виправити допущену помилку без судового провадження. Конституція України і Закон України "Про звернення громадян" та деякі інші правові акти є правовою основою запровадження механізму адміністративного оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, засобів масової інформації, посадової особи у порядку підлеглості вищому органу або посадових осіб. В цілому, в законодавчому порядку знайшло закріплення право громадян (а також інших фізичних осіб), які на законних підставах перебувають на території України, звертатися з вимогою про поновлення прав і законних інтересів, порушених діями чи бездіяльністю, рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. Такий підхід дає підставу для висновку, що ініціатива позасудо-вого захисту прав і свобод громадян має виходити від зацікавленої сторони. Хоча має бути передбачено і право органу, що прийняв рішення, або органу вищого рівня, за власною ініціативою переглянути та змінити винесене рішення. Така ситуація має бути чітко регламентована стосовно рішення, яке свідомо було невірним із самого початку, або змінилися обставини, на підставі яких було прийняте рішення. При цьому слід враховувати, що така ініціатива контролю органу вищого рівня за рішеннями органу нижчого рівня з приводу неправомірного рішення щодо громадянина носить випадковий характер і не може вважатися втручанням у загальну діяльність нижчого органу. Але здійснення такого контролю у законодавстві слід чітко передбачити, позначивши, що він може здійснюватися лише щодо рішень, які стосуються не конкретної особи, а порушують інтереси значного кола осіб або порушують закон. Поняття "адміністративне оскарження" при забезпеченні захисту прав громадян стосується контролю за адміністративними рішеннями органів виконавчої влади у самій структурі цих органів і має 289 несудовий характер. Такий контроль за зверненнями громадян передує судовому контролю і не замінює та не виключає права громадянина на судове оскарження рішення адміністративного органу чи посадової особи. Адміністративне оскарження за правовими ознаками поділяється на загальне і спеціальне. Порядок розгляду загальних скарг регулюється Законом України "Про звернення громадян". Порядок провадження щодо спеціальних скарг регулюється у відомчих нормативних актах органів виконавчої влади зі спеціальною компетенцією (міністерства оборони, міністерства внутрішніх справ та ін.). У цих відомчих актах мають конкретизуватися загальні положення норм законодавства про адміністративні оскарження. Право на загальне адміністративне оскарження є необмеженим, невідчуженим правом громадян. Кожен громадянин може подати скаргу, коли він вважає, що рішення чи дії державних органів (посадових осіб) є неправомірними і порушують його права. Предметом оскарження є рішення, дія чи бездіяльність, що обмежує права, свободи і законні інтереси громадян. Законодавством України передбачено право громадянина на несудовий порядок оскарження дій органу нижчого рівня до органу вищого рівня в порядку підпорядкованості, а також можливість громадянина звернутися до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, або у міжнародні правозахисні організації. Існуючі нормативно-правові акти, закріпивши право особи на оскарження неправомірних, з її точки зору, дій чи рішень адміністративного органу, разом з тим, не в достатній мірі визначають механізм реалізації прав інших фізичних та юридичних осіб на заперечення та оскарження рішення, прийнятого в порядку адміністративного оскарження, яке зачіпає їхні інтереси. У таких випадках орган, що розглядає скаргу, має ураховувати інтереси і третьої сторони, щоб спір розглядався у повному обсязі. У противному разі неврахування інтересів інших сторін спричиняє до появи нових скарг та звернень. Оскарження адміністративного рішення громадянином подається у порядку підлеглості вищому органу чи посадовій особі. Процедура такого розгляду повинна бути упорядкована в Адміністративно- І 290 процедурному (процедуральному) кодексі України. При цьому орган, який розглядає скаргу, має чітко дотримуватися таких процесуальних засад, як: вчасно і об'єктивно розглядати скарги; перевіряти факти; приймати рішення відповідно до чинного законодавства; забезпечувати їхнє виконання; повідомляти громадян про час розгляду заяв та його наслідки. Крім того, має бути забезпечене право громадянина бути вислу-ханим, особисто викласти свої аргументи, подавати додаткові матеріали та наполягати на їхньому запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу, бути присутнім при розгляді, користуватися послугами особи чи організації, що здійснює правозахисну функцію, одержувати письмову відповідь про результати розгляду. За формальну відповідь без фактів, а також доказів та підстав для обгрунтування рішення орган має нести відповідальність, передбачену законодавством. У відповіді має бути посилання на конкретні положення та норми законів. Саме обгрунтування повинно бути достатнім і відповідати суті справи. Організація контролю за надходженням та реєстрацією заяв громадян має здійснюватися відповідно до інструкції із діловодства у центральних та місцевих органах виконавчої влади, а також до Порядку (Регламенту) роботи відповідного органу. У нормативному акті має бути визначено хто (які органи), в які терміни проводить вибірковий, поточний контроль та отримує необхідну інформацію про стан розгляду звернень громадян відповідними адміністративними органами та посадовими особами, а також здійснює контроль за дотриманням законності при їхньому розгляді. Оскільки найбільша кількість скарг громадян відноситься до сфер охорони здоров'я, соціального захисту, управління державним майном, охорони навколишнього середовища, податкової та митної служб тощо, доцільно в порядку державно-правового експерименту створити в системах органів виконавчої влади цих сфер окремі спеціальні підрозділи по розгляду скарг громадян, які мають розглядати та вирішувати справи щодо скарг громадян у порядку, наближеному до судового провадження (так звана адміністративна "квазі-юстиція"). Процедурні питання діяльності органів "квазісудової" юстиції 291 мають бути врегульовані Адміністративно-процедурним (процеду- ральним) кодексом України. Глава 15. Реформування інституту адміністративної відповідальності Система норм, які регулюють відносини адміністративної відповідальності, складає окремий адміністративно-правовий інститут, сучасний стан якого, не дивлячись на часті зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП), не відповідає потребам побудови демократичної, правової держави. Зокрема, у КпАП поняття адміністративного проступку ототожнюється із поняттям адміністративного правопорушення. Проте адміністративним правопорушенням слід вважати будь-яке порушення норм адміністративного права, тоді як адміністративний проступок є протиправне вчинення діянь, за які законодавством передбачено накладення адміністративного стягнення. Доцільно застосувати при визначенні цього явища термін "адміністративний проступок", а не користуватися двома термінами, як це має місце в чинному КпАП. Зважаючи на це, необхідно перейменувати згаданий нормативний акт таким чином: "Кодекс законів України про адміністративні проступки". Потребує обговорення необхідність введення в адміністративне законодавство, поряд із фізичними особами, юридичної особи як суб'єкту адміністративного проступку. Потрібно уніфікувати законодавство про адміністративну відповідальність. Зараз, крім Кодексу України про адміністративні правопорушення, діє цілий ряд законодавчих актів, які встановили адміністративну відповідальність. При цьому склади одних і тих правопорушень у різних законодавчих актах викладені по-різному (наприклад, в КпАП і Митному Кодексі України). Все це утруднює застосування норм цього інституту адміністративного права, породжує справедливі докори з боку громадян. Доцільно привести у відповідність із нормами КпАП всі інші законодавчі акти, які встановлюють адміністративну відповідальність (Митний кодекс, Закон України про Державну податкову службу та інші). Потребують перегляду передбачені в КпАП України види адміні- 292 стративних стягнень. Поряд з такими адміністративними стягненнями, як виправні роботи, треба запровадити примусові громадські роботи. Адже виправні роботи відбуваються за місцем постійної роботи особи, яка вчинила адміністративний проступок. Таким чином, це стягнення застосовується тільки до осіб, які постійно працюють. В умовах економічної кризи багато людей працює сезонно або тимчасово, інші взагалі не мають роботи. Доцільно паралельно із виправними роботами запровадити і застосувати до непрацюючих на постійній роботі осіб, що вчинили проступок, примусові громадські роботи. Потрібно внести зміни у відповідні статті КпАП щодо формулювання їх диспозицій, які б відповідали змісту сучасних правовідносин, що захищаються тією чи іншою нормою права. Потребує реформування порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення. Треба визначитись із правовим статусом органів щодо правомочності розгляду ними справ про адміністративні правопорушення. Насамперед, необхідно розглянути питання про доцільність існування адміністративних комісій. Дотепер вони існують, як і передбачає стаття 218 КпАП України, при виконкомах місцевих Рад. Фактично вони засновані і при районних державних адміністраціях. Треба скасувати адміністративні комісії виконкомів, оскільки до них входять некомпетентні посадові особи різних відомств. Комісії розглядають справи на сесійних засіданнях, і тому члени комісій не глибоко вникають в матеріали справ про адміністративні правопорушення. Є необхідність, щоб розгляд справ про адміністративні правопорушення здійснювався кримінальним та адміністративним судами. У зв'язку з необхідністю надійного захисту прав і свобод громадян при проваджені в справах про адміністративні проступки, у проекті нового Кодексу про адміністративні проступки доцільно максимально скоротити кількість органів, що мають право притягувати осіб до адміністративної відповідальності. В КпАП України виділено два розділи (розділи IV і V), які передбачають норми щодо провадження в справах про адміністративні правопорушення. З огляду на це, статті IV і V розділів треба 293 звести до одного розділу, який би регламентував порядок провадження у справах про адміністративні проступки, враховуючи всі стадії цього провадження. В майбутньому Кодексі законів про адміністративні проступки слід посилити гарантії законності при провадженні у справах про адміністративні проступки. Зокрема, в ньому доцільно передбачити обов'язки правопорушника з'являтися на виклик для участі у розгляді справи про адміністративний проступок, давати свідчення щодо справи тощо, встановлення порядку відводу посадової особи, що розглядає справу про адміністративний проступок, перекладача, експерта. Крім того, в цьому Кодексі необхідно встановити порядок роз'яснення свідкам і потерпілим їх прав, порядок опитування свідка (в тому числі неповнолітнього), дослідження письмових та речових доказів та висновку експерта, обставин, що підлягають з'ясуванню при розгляді справи про адміністративний проступок. Необхідно також у цьому Кодексі конкретизувати та більш детально висвітлити вимоги щодо оскарження постанови по справі про адміністративні проступки. Зокрема, передбачити: вимоги до скарги про попереднє провадження в суді, призначення справи до розгляду, порядок розгляду скарги, розгляду скарги у відсутності особи, яка її подала, вимоги до протоколу судового засідання, підстави для зміни або скасування постанови органу (посадової особи) тощо. Глава 16. Розвиток законодавства про державне регулювання і управіння в окремих сферах суспільного життя Адміністративне законодавство посідає важливе місце у правовому регулюванні державного впливу на економічну, соціально-культурну та інші сфери розвитку суспільства, насамперед, в тих сферах, де зберігається переважна частка державної власності та здійснюється правоохоронна діяльність. 1. Розвиток адміністративно-правового регулювання у сфері економіки України переконливо свідчить про якісні зміни правових форм і методів, застосовуваних для регулювання суспільних відносин у цій сфері. Основою цього процесу є перехід від так званих командно-адміністративних методів управління економікою до еко- 294 немічних (реєстрація, ліцензування, квотування, пільги, податок, позика тощо). Важливою частиною процесу регулювання є індикативне державне планування, яке застосовується у ряді високо-розвинутих країн. Нагальною потребою тут є прийняття Закону "Про індикативне планування". В цьому акті необхідно закріпити способи і методи економічної діяльності держави. Йдеться про встановлення мети, визначення порядку розробки, склад і зміст прогнозів індикативних планів соціально-економічного розвитку України. Необхідно здійснити перехід від галузевого управління, який передбачає підпорядкування відповідних суб'єктів підприємницької діяльності, що функціонують на засадах державної власності, до переважно функціонального управління, зміст якого полягає у виконанні окремих функцій по відношенню до підприємців, незалежно від форми їх власності, наприклад, функції регулювання, контролю, розміщення державних замовлень та ін. У системі державного регулювання економічного розвитку суспільства, спрямованих на розвиток ринкової економіки, важливе місце мають посідати законодавчі акти щодо розвитку і стимулювання підприємництва. Серед правових актів, які могли б сприяти реалізації цієї мети, можна назвати Закон "Про державну підтримку і правовий захист підприємництва", а також закони, спрямовані на боротьбу з корупцією, організованою злочинністю, рекетом, котрі мали б гарантувати безпечні умови для розвитку підприємницької діяльності. Необхідно поглиблювати дерегулювання, тобто далі скорочувати кількість реєстрацій, дозволів та ліцензій, одержання яких вимагається у процесі підприємницької діяльності. При цьому ліцензуванню повинні підлягати лише види підприємницької діяльності, що потребують спеціальних професійних знань. Значну увагу також необхідно приділити чіткому визначенню порядку здійснення стягнення на майно. Зокрема, потрібно спростити процедуру банкрутства шляхом розробки механізму, який би надавав в окремих випадках кредиторам можливості безперечного (в силу закону) повернення своїх коштів. Закон "Про підприємства в Україні" має бути переглянутий у частині уточнення правового статусу категорії державних (казен- 295 них) підприємств, які потребують особливого режиму функціонування. Закон "Про господарські товариства" залишається базовим при створенні майбутнього законодавчого акту про суб'єкти підприємництва та ділове партнерство. Цей акт повинен чітко визначити правовий статус всіх видів господарських товариств та інших типів ділового партнерства. Регулювання так званих "вертикальних" відносин в економіці повинне бути реалізоване поза межами дії Цивільного кодексу, де держава може втручатися за допомогою адміністративних важелів у сферу економічних відносин. У цьому випадку вона покладає обов'язки на учасників економічної діяльності в галузях енергетики (насамперед ядерної), транспорту і зв'язку загальнонаціонального призначення, охорони здоров'я, соціального захисту, природокористування і захисту навколишнього середовища, громадської безпеки тощо. Розвиток галузей законодавства з питань державного регулювання економічного розвитку суспільства має бути спрямований на створення умов, які сприяли б стимулюванню фізичних і юридичних осіб до інвестиційних накопичень за рахунок капіталізації прибутків, а також оптимальної фіскальної політики держави. Слід врегулювати податкові відносини за рахунок створення необхідної правової бази, яка гарантувала б суб'єктам підприємницької діяльності, а також громадянам стабільність і прогнозованість оподаткування, а з іншого боку - забезпечувала б умови та механізм належної сплати податків усіма платниками. Ефективним засобом залучення в економіку України приватного капіталу (у тому числі іноземного) могло б стати ширше запровадження спеціальних (вільних) економічних зон, яке не можливе без вироблення і застосування відповідних правових механізмів та прийняття спеціальної державної програми з цього питання. З метою фінансового забезпечення економічної реформи необхідно спеціальним законодавчим актом визначити правовий статус Національного банку України як центральної банківської установи держави та чітко врегулювати його компетенцію. Слід також чітко розмежувати функції Національного банку та комерційних 296 банків, розширити повноваження НБУ щодо здійснення контролю та нагляду за банківською діяльністю. Одним із важливих аспектів, якому держава повинна приділяти особливу увагу в процесі її впливу на економічний розвиток суспільства, є законодавче встановлення системи поставок для загальнодержавних потреб, стабілізація господарських зв'язків у сферах транспорту і зв'язку, паливно-енергетичному комплексі, державному секторі агропромислового комплексу, вирішення проблеми неплатежів. У найближчій перспективі спеціальними законодавчими актами мають бути врегульовані відносини щодо гарантованого державою забезпечення об'єктів агропромислового комплексу сучасною технікою, мінеральними добривами, отрутохімікатами і сервісне обслуговування з організацією закупівель сільськогосподарської продукції для державних потреб. На сучасному етапі переходу до ринкових відносин основне завдання державного регулювання економічного розвитку аграрного сектора полягає у забезпеченні еквівалентності товарообмінних операцій між сільським господарством та іншими галузями економіки. 2. Розвиток адміністративного законодавства має здійснюватися також стосовно основних напрямків і сторін діяльності держави в таких галузях соціального розвитку суспільства, як охорона здоров'я, освіта, наука, видавнича, бібліотечна, архівна справа, охорона пам'яток історії і культури, фізична культура і спорт тощо. Ці галузі охоплюються поняттям "соціально-культурна сфера, яка є важливою складовою багатогранної діяльності незалежної Української держави. Важливими складовими законодавства у соціально-культурній сфері мають стати Концепція соціальної політики, закони про архітектурну діяльність, про охорону пам'яток культури та історичного середовища, про державну підтримку засобів масової інформації, про професійно-технічну освіту, про кіно і кінематографічну діяльність, про порядок ввезення та вивезення культурних цінностей, про творчі спілки, про меценатську діяльність, проекти яких розглядалися б (заплановано розглянути) Верховною Радою України. Адміністративне право повинне своєчасно реагувати на зміни у 297 суспільному житті, визначаючи умови соціального захисту громадян, особливо тих прошарків населення, що потребують допомоги з боку держави, забезпечити гідне життя та вільний розвиток людини. Із регулюванням адміністративно-правових відносин у цій сфері пов'язані такі питання, як порядок розподілу житла, пенсійне забезпечення, соціальна підтримка інвалідів, осіб, що постраждали від наслідків Чорнобильскої катастрофи та ін. Нагальною потребою є реформування житлового законодавства, визначення принципів придбання житла; ринкового - для громадян, які спроможні купити квартиру чи будинок, і за чергами із державного житлового фонду - для усіх інших громадян. Необхідний диференційований підхід до призначення пенсій громадянам, яким внаслідок інфляційних процесів в Україні розмір пенсій державою фактично був зрівняний, причому порядок індексації розмірів пенсій визначався не законодавче, а Урядом. Сплата податків, соціальне забезпечення, виконання деяких обов'язків щодо військової служби та інші відносини громадянина із державою потребують обліку і реєстрації населення, порядок якого має бути законодавче визначений. Законодавство у соціально-культурній сфері за предметом і спрямованістю правового регулювання поділяється на окремі галузі -законодавство про освіту, законодавство про науку, законодавство про культуру, законодавство про охорону здоров'я, законодавство про соціальний захист, законодавство про фізичну культуру і спорт. Доцільно поставити питання врегулювання всіх цих відносин, враховуючи різноманітність, різноплановість і розрізненість правового матеріалу, окремими узагальнюючими законодавчими актами (типу Основ законодавства). 3. В адміністративно-політичній сфері законодавство має оновлюватися переважно в напрямку підвищення реальних гарантій забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Це викликає необхідність внесення відповідних змін і доповнень в законодавчі акти, що регулюють функціонування армії, міліції, служби безпеки, митної служби, інших правоохоронних органів. Дотримуючись рекомендації Ради Європи, Україна має реформувати пенітенціарну систему, паспортну систему та деякі інші інститути адміністративно-політичної діяльності держави. Після пере- 298 дачі із системи органів внутрішніх справ відповідних функцій і створення в Державній податковій адміністрації податкової міліції мають бути передані у відання Мінюсту пенітенціарна служба та реорганізована міграційна та паспортна служби. Варто зазначити, що дані питання, зважаючи на їх специфічність, потребують окремого розгляду і обгрунтування шляхів і засобів розвитку законодавчого забезпечення. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Розділ II. ОСНОВНІ НАПРЯМКИ РОЗВИТКУ І РЕФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАВСТВА" |
||
|
||