Адвокатура Росії / Адвокатура України / Адміністративне право Росії і зарубіжних країн / Адміністративне право України / Арбітражний процес / Бюджетна система / Цивільний процес / Цивільне право / Цивільне право Росії / Договірне право / Житлове право / Земельне право / Конституційне право / Корпоративное право / Криміналістика / Лісове право / Міжнародне право (шпаргалки) / Нотаріат / Оперативно-розшукова діяльність / Правова охорона тваринного світу ( контрольні) / Правознавство / Правоохоронні органи / Підприємницьке право / Прокурорський нагляд в Україні / Судова бухгалтерія України / Судова психіатрія / Судова експертиза / Теорія держави і права / Транспортне право / Трудове право України / Кримінальне право Росії / Кримінальне право України / Кримінальний процес / Фінансове право / Господарське право України / Екологічне право (курсові) / Екологічне право (лекції) / Економічні злочини
ГоловнаПравоАдміністративне право України → 
« Попередня Наступна »
Конспект лекций по административному праву Украины, 1998 - перейти до змісту підручника

IV. ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ ТА СИСТЕМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Існуюча організація територіального устрою та системи місцевого самоврядування має такі недоліки, що істотно впливають на ефективність управлінської діяльності:
регіональний і місцевий рівень управління склався відповідно до системи адміністративно-територіального устрою України, яка була запроваджена на початку 30-х років в інтересах централізованого партійно-бюрократичного управління. У зв'язку з цим значна частина самоврядних територіальних одиниць (зокрема сіл, селищ, міст районного значення) сьогодні позбавлена необхідних фінансових та економічних ресурсів;
із конституційним визначенням суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади - не узгоджена система адміністративно-територіальних одиниць: у межах адміністративних кордонів одних населених пунктів перебувають інші населені пункти, територіальні громади яких виступають згідно з Конституцією України самостійним суб'єктом місцевого самоврядування. У зв'яз-
215
ку з цим виникає проблема розмежування самоврядних прав різних територіальних громад, що співіснують у межах однієї адміністративно-територіальної одиниці;
на обласному і районному рівнях управління, де функціонують одночасно органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування (тобто два центри публічної влади), через відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень цих органів виникає небезпека конкуренції їх компетенції;
не сформована належна фінансово-економічна база органів місцевого самоврядування, яка б дала їм змогу надавати повноцінні громадські послуги.
1. Політико-правові передумови перетворень
Конституція України заклала необхідний правовий фундамент для розбудови на регіональному і місцевому рівнях демократичної, гнучкої та ефективної організації управління, яка повинна базуватися на таких концептуальних засадах:
дотримання встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної організації влади на місцях, які передбачають поєднання прямого державного управління на регіональному рівні з місцевим самоврядуванням;
вирішення питань адміністративної реформи щодо організації управління на регіональному і місцевому рівнях у поєднанні із формуванням ефективного механізму надання населенню повноцінних державних та громадських послуг, а також у зв'язку з іншими політичними, правовими та соціально-економічними перетвореннями - судовоправовою та муніципальною реформами;
утвердження територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування;
належне політико-правове, фінансово-економічне та організаційне забезпечення здійснення функцій та повноважень - делегованих і самоврядних - у системі місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією та законами України;
законодавче розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і основних (які не можуть бути перерозподілені на договірних засадах) самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня;
І
216
законодавче закріплення інституту служби в органах місцевого самоврядування та встановлення гарантій діяльності службовця;
запровадження "механізмів" державної підтримки розвитку місцевого самоврядування та проведення муніципальної реформи;
визначення механізму судового захисту прав територіальних громад, конституційних засад самостійності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
2. Основні етапи трансформації територіального устрою та системи місцевого самоврядування
У процесі трансформації територіального устрою та системи місцевого самоврядування слід спиратися на національний досвід, а також на світову, насамперед європейську практику. При цьому процес перетворень доцільно здійснювати у три етапи з урахуванням:
конституційних і законодавчих засад організації та функціонування держави;
унітарної форми державного устрою, яка забезпечує збереження соборності України;
сучасних тенденцій інтеграційних процесів з огляду на необхідність проведення політики об'єднання невеликих територіальних громад, укрупнення самоврядних адміністративно-територіальних одиниць, утворення агломерацій населених пунктів, економічного районування;
подолання негативних тенденцій дезінтеграції територіальних громад;
одночасного функціонування органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на регіональному рівні управління;
об'єктивної потреби у децентралізації державного управління, деконцентрації, делегуванні та передачі функцій і повноважень щодо надання державних та громадських послуг.
З метою визначення основних напрямів політики реформування організації управління на регіональному та місцевому рівнях, організаційного, правового і фінансово-економічного механізмів забезпечення цього процесу, запровадження режиму оптимального самодостатнього функціонування суб'єктів державного управління та управління в системі місцевого самоврядування, здійснення ефек-
217
1 тивного адміністративного контролю щодо становлення і розвитку місцевого самоврядування започатковується перший етап реформи.
Перший етап повинен включати законодавче, ресурсне (фінансово-економічне) і експериментальне забезпечення трансформації існуючої організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування, становлення інституту служби в органах місцевого самоврядування.
З урахуванням перспективи на цьому етапі напрацьовується пакет законодавчих актів щодо реформування організації управління на регіональному і місцевому рівнях, приводяться у відповідність із Конституцією України чинні законодавчі акти, які визначають бюджетно-фінансову систему, економічні засади організації управління та територіального розвитку, пов'язані з проведенням політики економічного районування. Поряд з цим розробляються проекти та програми відповідних державно-правових експериментів, які впроваджуються на різних територіальних рівнях управління.
Перший етап може тривати протягом наступного строку повноважень Верховної Ради України та Президента України, тобто орієнтовно до 2004 року.
За результатами першого етапу перетворень, державно-правових експериментів, пов'язаних із формуванням територіальних громад і вдосконаленням територіальної структури управління, розпочинається другий етап реформи.
Другий етап охоплює трансформацію низової ланки системи адміністративно-територіального устрою України (село, селище та місто), формування комунальних об'єднань територіальних громад, розмежування сфери відповідальності щодо надання державних та громадських послуг місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на різних територіальних рівнях управління.
Другий етап охоплює черговий строк повноважень Верховної Ради України та Президента України і передбачає внесення певних змін до Конституції України щодо конкретизації та уточнення окремих положень про територіальний устрій та місцеве самоврядування.
З урахуванням процесу формування комунальних об'єднань територіальних громад, розв'язання проблем фінансового вирівню-
218
вання територіального розвитку та економічного районування починається третій етап реформи.
Третій етап повинен передбачати трансформацію територіального устрою України з метою оптимізації структури управління на регіональному рівні, наближення прийняття управлінських рішень до населення, запровадження нових фінансово-бюджетних механізмів, раціоналізації функцій місцевих державних адміністрацій.
3. Адміністративно-територіальний, організаційний, функціональний, фінансово-економічний і правовий аспекти реформування організації територіального устрою та системи місцевого
самоврядування
Адміністративно-територіальний аспект пов'язаний з визначенням територіальної основи побудови системи місцевих органів виконавчої влади та організації місцевого самоврядування. У ході адміністративних перетворень система адміністративно-територіального устрою має бути реформована з урахуванням потреб нової організації управління на регіональному і місцевому рівнях.
На першому та другому етапах пріоритетним заходом є трансформація низової ланки системи адміністративно-територіального устрою шляхом добровільного об'єднання на основі діючих положень Конституції України адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування - такої територіальної громади (комунального об'єднання територіальних громад), яка мала б необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних та громадських послуг.
Процес становлення нових низових адміністративно-територіальних утворень здійснюється на першому та другому етапах шляхом проведення державно-правових експериментів у різних регіонах України.
На третьому етапі трансформуються також адміністративно-територіальні одиниці середньої (район) та вищої (область) ланки адміністративно-територіального устрою на основі збереження його конституційної триланкової структури.
Паралельно з цим вивчається питання можливості переходу до дво- або чотирьохланкової системи адміністративно-територіального
219
устрою з метою пошуку шляхів досягнення оптимального поєднання централізації та децентралізації управління, деконцентрації, делегування і передачі максимально можливого обсягу функцій управління на якомога нижчий рівень управління, що забезпечить реальне наближення управління до населення. Організаційний аспект включає:
1) визначення організаційних зв'язків між місцевими держав
ними адміністраціями та органами місцевого самоврядування у
процесі здійснення відповідних функцій та делегованих повнова
жень;
2) формування комунальних об'єднань територіальних громад
- нових суб'єктів місцевого самоврядування. Це передбачає:
утвердження територіальної громади як первинного суб'єкта та головного елемента системи місцевого самоврядування;
встановлення організаційних зв'язків між структурними елементами комунального об'єднання територіальних громад та територіальними громадами населених пунктів, які входять до такого об'єднання на основі законодавчого розмежування їх функцій та повноважень шляхом передачі основних повноважень органів місцевого самоврядування сіл, селищ та міст до компетенції комунального об'єднання;
розвиток ініціативи та самодіяльності населення, створення органів самоорганізації населення як за територіальною, так і за функціональною ознакою, встановлення їх організаційних зв'язків із органами і посадовими особами місцевого самоврядування;
впровадження на основі статутів територіальних громад нових форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, які б стимулювали розвиток місцевої демократії;
практичне впровадження механізмів дієвого контролю територіальної громади за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення;
4) апробація та запровадження у міській агломерації таких організаційних моделей управління, які б передбачали добровільне формування спільних органів управління та їх взаємозв'язки з органами місцевого самоврядування територіальних громад, що входять до агломерації на договірних умовах. При цьому міська агломерація не є новою адміністративно-територіальною одиницею, а являє
220
собою організаційне утворення, яке складається з кількох територіальних громад, що мають на меті спільну реалізацію функцій місцевого самоврядування;
5) організаційне забезпечення реалізації програми державної
підтримки і розвитку місцевого самоврядування шляхом створен
ня відповідного дорадчо-консультативного органу;
6) становлення інституту служби в органах місцевого самовря
дування (муніципальної служби). Запровадження цього інституту
має базуватися на таких концептуальних положеннях:
служба в органах місцевого самоврядування є автономною (поряд з державною службою) формою публічної служби і являє собою професійну, на постійній основі діяльність осіб, що займають посади в органах місцевого самоврядування та їх об'єднаннях, спрямовану на здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування, реалізацію повноважень органів місцевого самоврядування, і отримують заробітну плату за рахунок коштів місцевого бюджету;
служба в органах місцевого самоврядування базується на загальних принципах публічної служби в Україні (законності, пріоритету прав і свобод людини, професіоналізмі та компетентності службовців, рівного доступу громадян до служби з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовці, підконтрольності і підзвітності службовців та їх відповідальності за невиконання своїх службових обов'язків, заборони сумісництва та зайняття підприємницькою діяльністю, гласності публічної служби, правової та соціальної захищеності службовців, позапартійності публічної служби) і здійснюється на основі єдиної державної політики. Крім того, в її основу мають бути покладені специфічні принципи, притаманні лише цій формі публічної служби: самостійності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в межах їх повноважень; відповідальності службовця перед територіальною громадою; поєднання загальних вимог до служби в органах місцевого самоврядування, встановлених законодавством, національних, історичних та місцевих традицій служби, визначених статутами територіальних громад;
повинна бути передбачена можливість переходу з державної до служби в органах місцевого самоврядування, і навпаки;
утворення на базі Асоціації міст України Всеукраїнського громадського об'єднання органів місцевого самоврядування.
221
Функціональний аспект передбачає перехід до нового розуміння функцій публічної влади, які за своїм змістом спрямовуються на надання державних та громадських послуг, перерозподіл функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на основі: встановлення переліку державних та громадських послуг, їх класифікації; визначення переліку послуг, що надаються за рахунок бюджетних коштів і на платній основі;
розмежування сфери відповідальності щодо надання державних та громадських послуг місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування на регіональному і місцевому рівнях.
На першому та другому етапах реформування:
1) здійснюються заходи щодо розмежування функцій органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з надання послуг, що передбачає віднесення:
а) до сфери компетенції органів місцевого самоврядування питань:
місцевих фінансів;
економічного розвитку населених пунктів;
управління об'єктами комунальної власності;
комунального землекористування і використання місцевих природних ресурсів;
планування і забудови населених пунктів;
догляду за дорогами місцевого значення та їх будівництвом;
каналізації, електро-, газо- й водопостачання, освітлення населених пунктів;
житлового будівництва;
роботи місцевого громадського транспорту;
благоустрою парків та садів;
утримання кладовищ та надання ритуальних послуг;
роботи дошкільних установ, закладів початкової і середньої освіти;
надання медичної допомоги комунальними закладами охорони здоров'я;
роботи комунальних закладів культури, фізкультури і спорту та туризму;
працевлаштування і організації громадських робіт;
окремих питань охорони довкілля, громадського порядку, пожежної безпеки та прав споживачів;
222
б) до сфери компетенції місцевих органів виконавчої влади належать питання, не віднесені Конституцією і законодавством України до компетенції органів місцевого самоврядування, передусім:
загального нагляду за дотриманням Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та місцевих державних адміністрацій;
відповідних функцій управління об'єктами державної власності;
координації діяльності територіальних підрозділів (органів) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;
видачі ліцензій та дозволів, передбачених законодавством;
контролю, у встановлених законом межах за фінансовою діяльністю органів місцевого самоврядування;
2) розмежовуються функції та повноваження місцевого самоврядування, які здійснюються на різних територіальних рівнях.
На третьому етапі реформування на основі перерозподілу функцій та повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, що проведений на першому і другому етапах реформи, необхідно остаточно визначитись із статусом місцевих органів виконавчої влади і місцевого самоврядування на регіональному рівні управління.
Фінансово-економічний аспект реформи включає:
формування фінансово-економічних засад комунальних об'єднань територіальних громад на основі, по-перше, встановлення оптимальних параметрів цих об'єднань з метою створення їх достатньої фінансово-економічної та ресурсної бази, по-друге, реалізації заходів щодо формування комунальної власності;
здійснення заходів, спрямованих на формування фінансів територіальних громад, які повинні базуватися на таких місцевих фінансових інститутах, як місцеві бюджети, позабюджетні, валютні та цільові фонди, місцеві податки і збори, комунальний кредит, комунальні платежі, фінанси комунальних підприємств;
забезпечення реального відокремлення бюджетів об'єднань територіальних громад від Державного бюджету України, що є необхідною передумовою їх самостійності. Основою самостійності бюджетів територіальних громад та їх об'єднань мають стати власні та закріплені доходи. Власні доходи формуються за рахунок місцевих
223
податків і зборів, зокрема, податку на землю, податку на нерухоме майно фізичних та юридичних осіб, прибуткового податку з громадян, місцевих акцизів та інших;
забезпечення можливостей надання всіма територіальними громадами та і'х об'єднаннями громадських послуг на рівні державних мінімальних соціальних стандартів, подолання з цією метою вертикальних - та горизонтальних фіскальних дисбалансів в державі шляхом вжиття заходів фінансового вирівнювання. Система фінансового вирівнювання базуватиметься на об'єктивних критеріях та відповідній правовій базі. Основними складовими такої системи мають стати державні мінімальні соціальні стандарти, метою впровадження яких є поступове вирівнювання обсягу і якості надання державних та громадських послуг у межах всієї території держави, податкоспроможність територіальних громад, середня податкоспроможність територіальної громади, власні та закріплені доходи, фонди фінансового вирівнювання, трансферти;
розробка механізму фінансування делегованих законом повноважень виконавчої влади місцевому самоврядуванню шляхом виділення у Державному бюджеті України окремого розділу видатків "Фінансування делегованих повноважень виконавчої влади". Ці кошти надаватимуться територіальним громадам та їх комунальним об'єднанням у формі субсидій;
створення механізму державної фінансової підтримки місцевого самоврядування, зокрема в сфері інвестиційної діяльності, шляхом запровадження інвестиційних субвенцій територіальним громадам та їх об'єднанням за рахунок коштів Державного бюджету України і спеціальних державних позабюджетних фондів;
подолання існуючої практики дублювання функцій органів, які здійснюють управління на різних територіальних рівнях, щодо фінансування бюджетних установ та організацій.
Правову основу реформи становлять:
Конституція України, до окремих положень якої на другому і третьому етапах реформування слід внести певні доповнення, не змінюючи при цьому загальних засад конституційного ладу України;
закони України, які визначають статус вищих, центральних і місцевих органів виконавчої влади, систему адміністративно-територіального устрою та організацію місцевого самоврядування.
224
Крім того, для проведення реформи необхідно прискорити розроблення та прийняття:
концепцій і програм щодо державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування в Україні; муніципальної реформи; реформи бюджетної системи України в частині розширення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування, формування фінансів місцевого самоврядування; проведення державно-правових експериментів, пов'язаних з територіальним розвитком і місцевим самоврядуванням;
законів України: "Про територіальні громади та їх об'єднання", "Про столицю України - місто-герой Київ", "Про статус міста Севастополя", "Про територіальний устрій України", "Про планування територій", "Про міську агломерацію", "Про комунальну власність", "Про фінанси місцевого самоврядування", "Про місцеві податки і збори", "Про фінансове вирівнювання територій", "Про комунальний кредит та комунальні цінні папери", "Про державно-правові експерименти", "Про місцеві референдуми, ініціативи, слухання та інші форми волевиявлення населення", "Про статус депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про муніципальну міліцію";
модельного статуту територіальної громади.
« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
Інформація, релевантна "IV. ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ ТА СИСТЕМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ"
  1. 61. Регіональні міжнародні організації
    системі ОАД скликаються спеціалізовані конференції та функціонують спеціалізовані установи: Панамериканська організація охорони здоров'я, Міжамериканський інститут сільськогосподарських наук, Міжамериканський інститут дитини, Панамериканський інститут географії й історії, Міжамериканський інститут із проблем індіанців та ін. Штаб-квартира ОАД знаходиться у Вашингтоні (США). Організація
  2. 2. Організаційно-правові заходи охорони тваринного світу
    систему правових, організаційних, економічних, матеріально-технічних, освітніх та інших заходів, спрямованих на збереження, відтворення і використання об'єктів тваринного світу. Охорона тваринного світу передбачає комплексний підхід до вивчення стану, розроблення і здійснення заходів щодо охорони та поліпшення екологічних систем, в яких перебуває і складовою частиною яких є тваринний світ.
  3. Поняття і особливості принципів екологічного права
    системи органів управління, методів останнього, з урахуванням потреб ринку. Треба постійно пам'ятати, що багато екологічних відносин не підпадають під ринкові відносини. Однак екологічному праву, властиві правила правового регулювання відповідних видів екологічних відносин за принципами юридичної рівності сторін. Це має місце, наприклад, у договірних відносинах, пов'язаних з використанням
  4. Тема 5. Поняття, сутність, принципи і функції державного управління
    систему. Управління може бути соціальним, технічним, біологічним. Соціальне управління, як особливий вид управління, являє собою вплив одних людей на інших з метою упорядкування соціальне важливих процесів, забезпечення стійкого розвитку соціальних систем. Воно характеризується такими ознаками,як: - проявляється через спільну діяльність людей, організує їх для такої діяльності у відповідні
  5. Тема 23. Адміністративно-правове забезпечення антимонопольної діяльності та недопущення недобросовісної конкуренцією
    самоврядування; органи управління громадськими організаціями, асоціації, концерни, міжгалузеві, регіональні та інші об'єднання підприємців; суб'єкти господарювання (поняття "суб'єкту господарювання" закріплено в ст. 1 Закону України "Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності"). Студентам слід звернути увагу на те, що з метою здійснення
  6. Тема 27. Адміністративно-правове забезпечення управління використанням і охороною природних ресурсів
    систему моніторингу довкілля, Положенням про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища, Положенням про Інспекцію державного геодезичного нагляду та ін. Органи управління використанням та охороною природних ресурсів можна розділити на дві групи: загальної компетенції (КМУ, уряд АРК, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування) та спеціальної компетенції:
  7. І. ЗАГАЛЬНІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ
    системи державного управління. Необхідність формування нової системи державного управління як інструменту подолання кризи в Україні до останнього часу недооцінювалась. Нова система державного управління в Україні має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи. Існуюча в Україні система державного управління залишається в цілому неефективною, вона еклектично поєднує як
  8. II. СИСТЕМА ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
    системі органів виконавчої влади Кабінет Міністрів України, як уряд, очолює систему органів виконавчої влади, спрямовує і координує діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади. Стратегічною метою реформування Кабінету Міністрів України є забезпечення максимально повного й точного втілення в життя конституційного статусу Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів
  9. V. ЗАСОБИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ
    системи органів виконавчої влади, державної служби адміністративно-територіального устрою та системи місцевого самоврядування, окремих сфер державного управління. Загальне концептуальне супроводження проведення адміністративної реформи здійснює Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. Для поточного керівництва запровадженням заходів по всіх 225 напрямках реформування,
  10. VI. ЗАКЛЮЧНІ ПОЛОЖЕННЯ
    система виконавчої влади має позитивно впливати на хід та наслідки проведення інших радикальних перетворень у нашому суспільстві - насамперед, економічної реформи, особливо з тих питань, де велике значення мають методи та форми державного регулювання і контролю. Подальше здійснення політики реформування державного управління прямо залежить від політико-правового становища у суспільстві, а
енциклопедія  бабка  баранина  биточки  по-угорськи