Головна
Адвокатура Росії / Адвокатура України / Адміністративне право Росії і зарубіжних країн / Адміністративне право України / Арбітражний процес / Бюджетна система / Цивільний процес / Цивільне право / Цивільне право Росії / Договірне право / Житлове право / Земельне право / Конституційне право / Корпоративное право / Криміналістика / Лісове право / Міжнародне право (шпаргалки) / Нотаріат / Оперативно-розшукова діяльність / Правова охорона тваринного світу ( контрольні) / Правознавство / Правоохоронні органи / Підприємницьке право / Прокурорський нагляд в Україні / Судова бухгалтерія України / Судова психіатрія / Судова експертиза / Теорія держави і права / Транспортне право / Трудове право України / Кримінальне право Росії / Кримінальне право України / Кримінальний процес / Фінансове право / Господарське право України / Екологічне право (курсові) / Екологічне право (лекції) / Економічні злочини
ГоловнаПравоПрокурорський нагляд в Україні → 
« Попередня Наступна »
Шумський П.В.. Прокуратура України: навчальний посібник для студентів юрид. вузів та факультетів. - К.: Вен-турі.,1998. - 336 с., 1998 - перейти до змісту підручника

§2. Основні риси прокурорської системи



До прокурорського нагляду повністю відноситься встановлене наукою поняття системи і основні її характеристики. У теорії система визначається як цілісна функціональна множинність взаємопов'язаних і взаємодіючих структурних елементів, як сукупність органів, пов'язаних загальною функцією, взаємодія яких породжує нові (інтегративні системи), якість яких не присутня компонентам, що її утворюють».1 Причому кожна система не є простою сумою своїх частин.2 Всі ці положення повністю відносяться також і до інституту прокурорського нагляду.3
'Аверьянов А. Н. Система. Філософська категорія і реальність. М., 1976, с.31.
Аверьянов В.Б. Апарат державного управління. К., 1985, с.41-52.
Афанасьев В.Г. Наукове управління суспільством (Досвід системного дослідження). Видання 2-е доповнене. М., 1973, с.81.
Афанасьев В.Г. Наукове управління суспільством. М., 1973, с.8-15.
Бачило І.Л. Функції органів управління (правові проблеми оформлення і реалізації). М., 1976, с.26.
Васильєв А. С. Управлінські рішення у виробничих відносинах. К., 1987, с.46.
Васильєв І. В. Поняття ефективності прокурорської діяльності, шляхи її підвищення. М-1985, с.49.
Ворсінов Г. Т. Становлення прокуратури незалежної України. М., 1973, с.81, «Право України», 1997, № 1, с.22-25.
Долежан В. В. Проблеми компетенції прокуратури. Дисертація на здобуття вченого ступеня доктора юридичних наук. М., 1990.
Коган М.С. «Про системний підхід до системного підходу», - «Філософська наука», 1973, с.39.
Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду щодо забезпечення законності. М., 1989, с.23.
Міклін А. М. Системність розвитку у світлі законів діалектики. «Питання філософії», 1972, № 8, с.8.
Петрушенко М.А. Єдність системності, організованості і саморуху. М., 1975, с.18.
Савицький В.Н. Методологічні проблеми дослідження об'єктів, що являють собою системи. М., 1966, с. 164-185.
Садовський В.Н. Загальна теорія систем, як метатеорія. «Питання філософії», 1972, № 4, с.86. Він же. Основи загальної теорії систем. Логіко-методологічний аналіз. М., 1974.
Урсул А.Д. Проблеми інформації в сучасній науці. М., 1975, с.48.
57
Як і іншим системам прокурорському наглядові характерні нові властивості, які принципово не підходять до властивостей, які мають його компоненти.
Виходячи з цих посилок, прокурорська система може бути визначена як централізована в масштабах України сукупність прокурорських органів, пов'язаних структурною єдністю і загальною функцією здійснення нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, підтримують державне обвинувачення в суді, а також здійснюють представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
Для повного визначення поняття прокурорської системи необхідно враховувати середовище системи. Проблема визначення середовища прокурорського нагляду, як і будь-якої іншої системи, є зворотною стороною проблеми визначення самої системи, тому що не сформулювавши точно, що розуміти під її середовищем, неможливо вирішити суттєві зв'язки складно-динамічної за своєю природою прокурорської системи з іншими системами, що входять до різних гілок влади.
Аналогічне уявлення про складно-динамічну систему вимагає «поєднання трьох площин її дослідження: предметної, функціональної і історичної, які і повинні бути визнані необхідними і достатніми компонентами системного підходу як цілого»1, оскільки система являє собою «складне утворення, що розвивається»2.
Будучи специфічно організованою системою, прокуратура функціонує і розвивається на підставі об'єктивно діючих законів в умовах, що історично склалися і які визначені в законодавстві».3
2Див. Емебі Росе У. Загальна теорія систем як нова наукова дистелогіка. Дослідження по загальній теорії систем. М., 1969, с. 126-127.
3Див. Шишкін В.І. Прокуратура і правосуддя в суверенній Україні. «Радянське право», № 1, 1991, с.26-28.
' Див. Коган М.А. Людська діяльність (досвід системного аналізу). М., 1976, с.22-23.
2 Див. Аверьянов А. Н. Динаміка протиріч. «Питання філософії», 1976, № 9, с.80.
3 Див. Аверьянов В.Б., Крупчан А.Д. Апарат державного управління. К., 1985; Алексеев С.С. Загальна теорія права. М., 1982, с.36-39.
58

Відповідно до Конституції України нагляд за додержанням законодавства, представництво інтересів держави і громадян у випадках, визначених законом, а також підтримання державного обвинувачення в суді здійснює Генеральний прокурор України як безпосередньо, так і через підлеглих йому прокурорів. Органи прокуратури України здійснюють свої функції незалежно від будь-яких центральних і місцевих органів і керуються у своїй діяльності тільки законом.1
Таким чином, інститут прокурорського нагляду виступає як цілісна функціональна система і тим самим представляє один «з елементів державного механізму як соціальної системи, що самоуправляється».2
Для правильного розуміння системних якостей прокурорського нагляду необхідно враховувати встановлені наукою різновидності якостей, що визначають різні якості і відносини об'єктивного світу. Науці відомі три основні різновидності якостей: природні, тобто матеріально-структурні, функціональні і системні.
В основі виділення перших лежать риси природної матерії, вся різноманітність станів і якостей різних форм; для виділення функціональних якостей застосовується інший принцип - принцип спеціалізації чи призначення. На відміну від перших двох якісних визначеностей, завжди присутніх в матеріальних явищах чи то як якість самої матерії, чи то як специфічні фор-
'Див. Алексеев С. С. Соціальна цінність права в суспільстві. М., 1971, с.220.
Афанасьев В.Г. Програмно-цільове планування і управління. М., 1990, с.8.
Бакаев Д.М. Проблеми організації і діяльності прокурорської системи. Підвищення кваліфікації прокурорів. М., 1987, с.15.
Грошевой Ю.М. Прокурорський нагляд в Україні. М., 1993, с. 100.
Давиденко Л.М. Організуюча роль районного (міського) прокурора в координації діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю і іншими правопорушеннями. М., 1988, с.81-83.
Долежан В.В. Проблеми правового регулювання, організації діяльності прокуратури в сучасних умовах. М., 1990, с.81-84.
Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду щодо забезпечення законності. М., 1989, с.29.
2Див. Мелкумов В.Г. Про теоретичне обгрунтування розробки оцінки ефективності прокурорського нагляду. «Проблеми прокурорського нагляду», М., 1972, с.95.
59
ми і функції, системні якості представляються сукупними якостями, що виражають інтегративні якості цілого.1
В тих випадках, коли мова йде про складні суспільні відносини, системні якості, як правило, виражають найбільш суттєві, базові відносини.
Оскільки системні якості - найбільш складні серед всіх якісних особливостей, «простому спостереженню вони не доступні, і тому їх можна відкрити лише за допомогою наукового аналізу, причому лише такого аналізу, який охоплює всю систему в цілому».2
Будучи складовою частиною державного механізму як соціальної системи, що самоуправляється, прокурорський нагляд обумовлюється цією системою і в порядку зворотної дії (частини на ціле) має на нього суттєвий вплив.
Прокуратура, здійснюючи нагляд за додержанням законів, забезпечує єдність законності, повновладдя закону. Такий зміст діяльності прокурорських органів, який визначає структуру і форми функціонування прокуратури як самостійного державно-правового інституту. Філософська і правова доктрини виходять з принципової і фактичної можливості досягнення істини в людській діяльності, в тому числі в слідчій і судовій, а також у сфері прокурорського нагляду.3
'Див. Кузьмін В.П. Системна якість. «Питання філософії», №9, К., 1973, с.82-83.
2Див. Кузьмін В.П. Системна якість. «Питання філософії», 1973, № 9, с.82-83.
3Див. Аверьянов В.Б., Крунан А.Д. Апарат державного управління. К., 1985, с.56.
Аверьянов В.Б. Апарат державного управління. К., 1985, с.41-52.
Афанасьев В.Г. Наукове управління суспільством М., 1973, с.88.
Казимирук В.П. Право і методи його вивчення. М., 1965, с.191-200.
Конкін В.П. Діалектика як логіка і теоретичне пізнання. М., 1973, с. 143-150.
Новіков С.Г. Законність та істина в прокурорському нагляді. «Питання теорії і практики прокурорського нагляду», М,, 1975, с. 81-94.
Тацій В.Я. Місце прокуратури в системі державної влади. 1991, с. 15-17.
Строгович М.С. Курс радянського цивільного процесу, ч.І, М., 1968, с.40-41.
60

Наука не тільки визнає, що досягнення істини «доступне і для слідчого, і для прокурора, і для суду»1, але й дає їм теоретичні засади для встановлення істини.
Визнаючи можливість і необхідність встановлення істини для забезпечення законності, законодавець зобов'язує органи дізнання, слідства, суду і прокуратури встановлювати істину при розслідуванні злочинів і розгляді справ.
Держава повинна гарантувати всіма засобами, що перебувають в її розпорядженні, встановлення істини і забезпечення законності по кожній справі, вважаючи це правовим і моральним обов'язком кожного працівника дізнання, слідства, суду і прокуратури.
Говорячи про встановлення істини, ми маємо на увазі систему гносеологічних категорій2, в яких обов'язково присутні два елементи, що відповідають дійсному відтворенню об'єктивних фактів і, відповідно, точному змісту Закону правова оцінка цих фактів.3
В деяких сферах прокурорського нагляду нерозривний зв'язок законності і істини виступає особливо чітко, зокрема при здійсненні нагляду за слідством і дізнанням. Так, кримінально-процесуальне законодавство визначає як обов'язок суду, прокурора, слідчого і органу дізнання в межах їх компетенції в кожному випадку встановити ознаки злочину, порушити кримінальну справу, вжити всіх передбачених законом заходів до виявлення події злочину, осіб, винних у його скоєнні, та до
Теорія доказів в радянському кримінальному процесі. С. 113-133;
Халіфіна. Критерій істини в правовій науці. «Радянська держава і право». 1974, № 9 с.26.
Шептулін А.П. Категорії діалектики. М., 1971, с.50-92.
'Див. Проблеми судової етики. Під редакцією чл. кор. АН СРСР Строговича М.С. М., 1974, с. 100-101.
2Див. Кузьмін В.П. Системна якість. «Питання філософії», 1973, № 9, с.82-83.
Див. Грошевой В.Я. Прокурорський нагляд в Україні, К., 1993, с.210.
3Див. Добровольська Т.Н. Принципи кримінального процесу. М., 1971, с. 132-135. Теорія доказів в кримінальному процесі. С. 113-139.
Див. Недбайло П.О. Застосування правових норм. М., I960, с.229.
Див.Михеєнко М.М., Михайленко О.Р. Про особливості розвитку Кримінально-процесуального кодексу. К., 1987, с.105.
Див. Тацій В.Я. Місце прокуратури в системі державної влади. «Радянське право», № 6, 1991, с.15-17.
61
їх покарання. Встановлення події, факту злочину і осіб, що його вчинили, проводиться шляхом доказів, поняття яких, принципи їх оцінки, а також порядок оперування ними визначаються законом. При цьому суд, прокурор, слідчий і особа, що проводить дізнання, оцінюють докази за своїм внутрішнім переконанням, що грунтується на всесторонньому, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в 'їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.
Згідно з вимогами цивільно-процесуального законодавства основними завданнями цивільного судочинства є правильний і своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ. При цьому суд зобов'язаний, не обмежуючись наданими сторонами матеріалами і поясненнями, вживати всі передбачені законом заходи для всестороннього, повного і об'єктивного з'ясування дійсних обставин справи, прав і обов'язків сторін.
Законність і істина в прокурорському нагляді взаємно обумовлюють і гарантують одна одну. Принципи законності і об'єктивної істини є принципами, що визначають основи організації і діяльності прокуратури, забезпечення законності і пов'язаної з нею істини - конституційне завдання прокурорської системи.
В основі наглядових заходів прокурора повинні лежати об'єктивні факти та висновки фактичного і правового значення, що з них випливають.
В останній програмі боротьби зі злочинністю, затвердженій Указом Президента України, викладено вимоги про неухильне виконання законів у всіх сферах державного життя, діяльності всіх державних органів, посадових осіб і громадян і особливо в діяльності самих правоохоронних органів. Методологічна суть цих вимог - підвищення ролі об'єктивних основ у сфері охорони законності, в різкому посиленні уваги слідчим, судовим і прокурорським органом до об'єктивних критеріїв законоохо-ронної діяльності, в посиленні гарантій встановлення істини, виключенні суб'єктивних помилок в діях і рішеннях правоохоронних органів, в тому числі прокуратури.
На наш погляд, необхідно нині ініціювати до парламенту внесення змін до Конституції з тим, щоб повністю відновити прокурорський нагляд в його правах і посилити його роль. Це буде сприяти перш за все посиленню об'єктивних критеріїв у прокурорському нагляді, обов'язковості досягнення об'єктивної істини.
Все це визначає суттєві риси прокурорської системи України і находить своє відтворення в завданнях, змісті, характері, компетенції органів прокуратури і в їх структурі, принципових особ-
62

ливостях прокуратури як загальнонаглядового органу. Як і всяка цілісна функціональна система, система прокурорських органів має свою структуру. «Структура інтегрує, пов'язує частини часто з різними і суперечливими тенденціями, придає їм спільність, цілісність, сприяє виникненню нових систем якостей»1, а також забезпечує впорядковану послідовність різних компонентів системи та рівнів взаємозв'язку між ними2. Структура системи забезпечує організаційний зв'язок системи з її середовищем.
Структура органів прокуратури України відтворює загальні і специфічні якості середовища прокурорської системи. Вона відтворює форми побудови Української держави, визначає в просторі межі дії різних ланок прокурорської системи та обсяг їх компетенції. Вихідні положення функцій прокурорських органів встановлені Конституцією України.
Структура прокурорських органів, як і всіх державних органів, відповідає державному устрою і адміністративно-територіальному поділу, вимогам виключної простоти і доступності населенню.
У структуру прокуратури входять: Генеральна прокуратура України на чолі з Генеральним прокурором України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, транспортні, природоохоронні прокуратури, спеціальні прокуратури, що здійснюють нагляд за місцями позбавлення волі, та органи військової прокуратури. Військові прокурори здійснюють нагляд за додержанням законів у Збройних силах України, Національній гвардії, Прикордонних військах та інших військових формуваннях.
Структура органів прокуратури України затверджується Генеральним прокурором в межах наявної чисельності працівників і фонду заробітної плати.
Центральний апарат Генеральної прокуратури України, як і апарати обласних і прирівняних до них прокуратур, побудовані в основному за галузями прокурорського нагляду і за окремими напрямами організуючої діяльності Генеральної прокуратури України, що випливає із змісту останньої структури апарату Генеральної прокуратури України, яка складається з таких підрозділів:
'Див. Афанасьев В.Г. Наукове управління суспільством. М., 1973, с.10. Програмно-цільове управління і планування. М., 1980, с.60.
2Див. Садовський В.М. Підстави загальної теорії систем. М., 1973, с.18-19.
Алексеев С.С. Загальна теорія права. М., 1982, с.360.
63
65
Управління кадрів', відділ підготовки та підвищення кваліфікації кадрів, інспекція (відділ) по особовому складу; Управління загального нагляду, відділ нагляду за додержанням законів у сфері економічних відносин, відділ нагляду за додержанням законів у соціальній сфері, відділ нагляду за додержанням природоохоронного законодавства, відділ нагляду за додержанням законодавства про адміністративні правопорушення; Головне слідче управління: управління нагляду при проведенні слідства органами прокуратури: відділ нагляду за розслідуванням кримінальних справ, відділ криміналістики; Управління нагляду за додержанням законів органами дізнання і слідчими органів внутрішніх справ: відділ нагляду за слідством та дізнанням в органах внутрішніх справ, відділ нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю; і Управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами по ] боротьбі з організованою злочинністю: відділ нагляду за слідством у спецпідрозділах МВС, СБУ та органах прокуратури, відділ нагляду за спецпідрозділами в МВС та СБУ, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність; Управління по розслідуванню особливо важливих справ: відділ розслідування кримінальних справ про службові злочини та у сфері економіки, відділ розслідування кримінальних справ про злочини проти особи та на транспорті, відділ нагляду за розслідуванням особливо важливих справ, організаційно-методичний відділ; Управління з питань міжнародно-правових доручень; Головне управління військових прокуратур управління загального нагляду: відділ нагляду за додержанням законів органами військового управління, відділ нагляду за додержанням законів про соціально-економічні права військовослужбовців; Слідче управління: відділ нагляду за слідством і дізнанням; Судовий відділ; відділ кадрів; канцелярія; Режимно-секретна частина; Кримінально-судове управління: відділ з питань участі прокурорів у розгляді кримінальних справ у судах, відділ з питань участі прокурорів у розгляді кримінальних справ у Верховному Суді України; Цивільно-судове управління: відділ з питань участі прокурорів у цивільному судочинстві, відділ з питань участі прокурорів у арбітражному судочинстві; Управління нагляду за додержанням кримінально-виконавчого законодавства: відділ нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув'язнення та позбавлення волі, відділ нагляду за додержанням законів при виконанні покарань, не пов'язаних з позбавленням волі; Управління нагляду за додержанням законів про національну безпеку: відділ нагляду за слідством і дізнанням в органах Служби безпеки України, відділ нагляду за додержанням законів про державний кордон і митну справу, відділ з
64

питань реабілітації жертв політичних репресій, відділ нагляду за додержанням законів про міжнаціональні відносини, міграцію та культи; Управління нагляду за додержанням законів на транспорті: відділ загального нагляду, відділ нагляду за додержанням законів при проведенні слідства та дізнання; Управління з правових питань: відділ правового аналізу, відділ правової інформації; Відділ нагляду за додержанням законодавства про неповнолітніх; Організаційно-контрольний відділ; Інформаційно-аналітичний відділ; Відділ статистики; Відділ комп 'юте-ризації; Відділ листів та прийому громадян; бюро перепусток; Управління міжнародно-правових зв 'язків; прес-центр (на правах відділу); перший відділ; секретаріат (на правах відділу); Управління планування, фінансування та матеріально-технічного забезпечення: відділ планування, фінансування та обліку, відділ матеріально-технічного забезпечення і капітального будівництва, господарський відділ, гараж.
Запропонований матеріал дає можливість усвідомити основні проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави, загальні уявлення про багатогранну діяльність прокуратури у сфері забезпечення режиму законності, висвітлює її основні напрями та обсяги роботи.
Цей короткий виклад свідчить, що прокуратура, як частина системи державних органів, є самостійний багатопрофільний державно-правовий інститут, діяльність якого тісно пов'язана з виконанням функції держави - забезпечення законності і правопорядку.
У зв'язку з проведенням правової реформи в Україні постають складні проблеми подальшого розвитку прокуратури.
Координація методичною роботою покладена на науково-методичну раду Генеральної прокуратури України. Вона організує підготовку методичних посібників для прокурорів і слідчих, обговорює спірні питання прокурорської практики і видає за ними свої рекомендації керівництву Генеральної прокуратури. До методичної ради поряд з працівниками-практиками входять вчені з різних галузей юридичних знань. Персональний склад методичної ради затверджується Генеральним прокурором України. Йому підпорядкований також Інститут підвищення кваліфікації органів прокуратури України.
Друкованим органом Генеральної прокуратури України поряд з Верховним Судом, Вищим арбітражним судом та Міністерством юстиції є журнал «Право України».
Генеральний прокурор України, прокурори областей і прирівняні до них прокурори здійснюють нагляд за точним вико-
3 П Шумський
нанням законів у діяльності установ і організацій, організують і контролюють проведення заходів органів прокуратури по боротьбі з правопорушеннями і додержанням законності.
Організація роботи в органах прокуратури України регламентується наказом Генерального прокурора України № 1 від 4 січня 1995 року.
У містах та районах прокурорський нагляд в повному обсязі здійснюється відповідними прокурорами, а також міжрайонними і спеціальними прокурорами в межах їх компетенції.
В окремих із цих прокурорів є заступники. У всіх є помічники, старші помічники, слідчі та старші слідчі. Нагляд за законністю у Збройних силах здійснюють військові прокурори гарнізонів, регіонів та Головне управління військових прокуратур Генеральної прокуратури України. Компетенція органів прокуратури різних рівнів та нампрямів діяльності визначається відповідними наказами Генерального прокурора України.
Необхідність комплексного дослідження проблем функціонування органів прокуратури викликана тим, що ця структура практично залишилась без змін з того часу, коли Україна була складовою частиною колишньої держави - Радянського Союзу.
Відповідно до ст.14 Закону України «Про прокуратуру» Верховна Рада України 06.11.91 року затвердила структуру Генеральної прокуратури України, яка майже повністю відповідала структурі органів прокуратури Радянського Союзу.
З метою надання ширших повноважень Генеральному прокурору України Верховна Рада 26.11.93 року прийняла Постанову «Про введення в дію Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про прокуратуру», згідно з якою Генеральному прокурору було надане право затвердження структури Генеральної прокуратури України і Положень про її структурні підрозділи.
Як показала чотирирічна практика, застосування цієї норми, на наш погляд, себе не виправдало. Структура органів прокуратури України і особливо центрального апарату постійно мінялась, в окремих випадках це використовувалось як засіб боротьби з окремими керівними працівниками. На нашу думку, слід повернутись до науково-обгрунтованої структури органів прокуратури України, з подальшим затвердженням цієї структури Верховною Радою України.
При розробленні нової структури органів прокуратури слід виходити з обгрунтування функціонального підходу до дослідження діяльності органів прокуратури, в розробці теоретичних
66

і правових аспектів управління в апараті Генеральної прокуратури України, у визначенні основних напрямів управлінської дії на процес підвищення ефективності наглядової та іншої діяльності органів прокуратури. Обгрунтування нової структури полягає у:
- розкритті змісту і структури діяльності органів прокуратури, виявленні закономірностей і тенденцій її розвитку;
- аналізі системи функцій прокуратури, їх науковій класифікації і встановленні механізму взаємодії;
- дослідженні природи і впливу функцій управління на результативність виконання наглядових та інших функцій структурних підрозділів апарату Генеральної прокуратури України;
- обгрунтуванні конкретних пропозицій нормативного, організаційного і методичного характеру щодо вдосконалення функціонування всієї системи органів прокуратури України.
Слід також обгрунтувати теоретичні проблеми Положення про структуру діяльності Головної військової прокуратури, Головного слідчого управління, управлінь по боротьбі з організованою злочинністю та з розслідування особливо важливих справ, правового забезпечення, з національної безпеки, нагляду за додержанням законів на транспорті та інших структурних підрозділів центрального апарату Генеральної прокуратури
України.
Комплексному розглядові змісту всіх функцій в їх взаємозв'язку підлягає визначення співвідношення функцій і окремих напрямів діяльності структурних підрозділів, виявлення механізму впливу управлінських рішень на результативність виконання завдань, які стоять перед органами прокуратури, а також на діяльність інших державних органів, що ведуть боротьбу зі злочинністю і порушеннями чинного законодавства. Треба провести класифікацію актів нормативного регулювання організації і діяльності прокуратури, визначити основні напрями їх розвитку відповідно до управлінських завдань, сформулювати конкретні пропозиції стосовно діяльності вказаних више структур Генеральної прокуратури України щодо виконання окремих функцій.
Слід розглянути і конкретизувати правові аспекти вдосконалення інформаційного забезпечення управлінь і відділів Генеральної прокуратури України при розслідуванні злочинів, прокурорському нагляді за виконанням законів, в управлінській та іншій діяльності органів прокуратури. Повинні бути розроблені теоретичні положення про структуру діяльності Генеральної прокуратури на основі функціонального підходу. Вони по-
3* 67
винні характеризуватись системою понять функцій, їх класифікацією, ієрархією і взаємозв'язком, самостійним місцем у курсі організації діяльності органів прокуратури.
Дослідження організації діяльності прокуратури на функціональній основі дасть можливість розробити комплекс пропозицій щодо вдосконалення і розвитку правового регулювання діяльності її органів. Всебічне нормативне регулювання управлінської діяльності в органах прокуратури, організаційно-управлінських правовідносин і актів їх реалізації у взаємозв'язку з іншими правовідносинами створить належні правові підвалини для управлінського впливу на процес оптимізації всієї діяльності прокурорської системи України. Таким чином, завдання, що стоять перед прокурорським наглядом, і його принципи визначають систему і структуру органів прокуратури.
Прокуратура є незалежною від місцевих органів влади єдиною централізованою системою, очолюваною Генеральним прокурором України, якому підпорядковані всі, в тому числі військові і спеціальні, нижчестоящі прокурори. Відповідно до Конституції Генеральний прокурор України призначається на посаду за згодою Верховної Ради та звільняється з посади Гіре-зидетом України. Заступники Генерального прокурора України призначаються Генеральним прокурором як члени колегії. Прокурори областей і прирівняні до них прокурори також призначаються Генеральним прокурором. Ми вважаємо, що цим керівникам необхідні додаткові гарантії, з подальшим затвердженням Парламентом чи Президетом України. Указані, а також всі інші прокурори призначаються Генеральним прокурором на 5 років. На такий же термін обирається і Генеральний прокурор. На наш погляд, на такий же термін слід призначати і заступників прокурорів всіх рівнів, і робити це слід разом з призначенням відповідного прокурора. Призначення начальників відділів загального нагляду і кадрів обласного рівня проводиться прокурорами областей за погодженням з Генеральною прокуратурою. На наш погляд, призначення всіх начальників відділів і старших помічників прокурорів областей повинно проводитись за погодженням з Генеральною прокуратурою. Призначення керівників самостійних структурних підрозділів центрального апарату Генеральної прокуратури України, а також заступників прокурорів областей і прирівняних прокурорів проводиться Генеральним прокурором України з подальшим затвердженням на колегії Генеральної прокуратури України. Такий же порядок призначення прокурорів міських, районних, міжрайонних і прирівняних до них прокурорів.
68

Генеральний прокурор України керує діяльністю органів прокуратури і здійснює контроль за роботою підпорядкованих йому прокурорів. Як уже зазначалось вище, у Генеральній прокуратурі утворюється колегія у складі 7-11 членів. Персональний склад затверджується Генеральним прокурором. Наказом Генерального прокурора України затверджується персональний склад колегії прокуратур областей і прирівняних до них прокуратур.
Така структура прокурорських органів в Україні відповідає завданням забезпечення вищого нагляду за законністю. Територіальна побудова органів прокуратури відповідає вимогам максимального наближення вищого нагляду за законністю до місць, де безпосередньо виконуються закони органами влади, посадовими особами, населенням.
Крім цього, така побудова дає можливість прокуратурі України мати відповідні структурні підрозділи у всіх ланках держави - загальнодержавній, республіканській (Автономної Республіки Крим), обласній, міській, районній. Водночас вона відповідає основній якості прокурорської системи - неподільності, єдності прокурорського нагляду, оскільки особливості системи як цілісного об'єкта визначаються не тільки і не стільки рисами його окремих елементів, скільки рисами його структури, особливими інтегративними зв'язками об'єкта, що розглядається1.
Має свою специфіку структура органів військової прокуратури. В повній відповідності з принципом неподільності прокурорського нагляду органи військової прокуратури є складовою частиною прокурорської системи України.
Вищий нагляд за точним виконанням законів у Збройних силах України Генеральний прокурор України здійснює безпосередньо і через заступника Генерального прокурора, Головне управління військових прокуратур, а також підпорядкованих йому військових прокурорів регіонів і гарнізонів. Військова прокуратура фактично входить як підсистема в загальну систему прокурорських органів. В той же час в силу органічних зв'язків функціональних і організаційних особливостей структури військової прокуратури форми її діяльності майже відповідають функціям в структурі Збройних сил. Таким чином, військова прокуратура входить як складова частина і в систему Збройних сил.
'Див. Садовський В.М. Основи загальної теорії систем. М., 1973, с.18. Алексеев С.С. Загальна теорія права. М., 1982, с.310.
69
Становище Військової прокуратури в механізмі держави відповідає принципові єдності законності і єдності військового керівництва. Військові прокурори здійснюють наглядові заходи в тісній взаємодії з військовими командувачами, не допускаючи ніяких відхилень від суворого дотримання законів. Структура Військової прокуратури відповідає майже повністю структурній організації, прийнятій в державі і Військово-Морських силах. Така побудова системи військово-прокурорських органів максимально забезпечує необхідний зв'язок з органами військового управління і сприяє належному виконанню прокурорської функції - забезпеченню законності військової дисципліни і правопорядку у військах, охорони прав і законних інтересів особового складу, військових частин, установ і організацій.1 Як вказувалось, структура прокурорської системи відповідає вимогам простоти і максимальної доступності громодянам, народу. Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст і районів, військові та транспортні прокурори виступають як складові частини єдиної прокурорської системи України. Природно, що діяльність всіх цих частин системи не носить автономного характеру, а представляє собою елементи єдиного неподільного вищого нагляду за точним виконанням і правильним застосуванням законів в Україні, у всіх сферах державного і громадського життя.
Така організація прокурорської системи дозволяє Генеральному прокурору здійснювати вищий нагляд за законністю на всій території України і у всіх сферах застосування законів.
Структура органів прокуратури має не тільки зовнішні, але й внутрішні параметри.
Внутрішня структура прокуратури відтворює її системні якості, має істотне значення для її правильного функціонування. Значення внутрішньої структури прокурорських органів для виконання їх основних функцій підкреслюється тим фактом, що центральний апарат Генеральної прокуратури України є керівним, координуючим і направляючим органом для всіх нижче-стоящих ланок прокуратури.2 Через центральний апарат Генеральний прокурор України здійснює керівництво всіма ланками прокурорської системи, всією багатосторонньою і склад-
'Див. Чорний А.Г., Довгоп 'ятов Г.М., Медведев A.M. Організація і діяльність органів військової прокуратури. М., 1972, с.112.
2Див. Грошева й Ю.М. Прокурорський нагляд в Україні. К., 1993, с.55.
70

ною діяльністю органів прокуратури і контролює підлеглих йому прокурорів на всій території України.
У віданні Генеральної прокуратури України перебуває Інсти тут підвищення кваліфікації прокурорських кадрів, Інститут підготовки кадрів для роботи в органах прокуратури у складі Української національної юридичної академії та тільки створе ний науково-дослідний інститут прокуратури України. ^ Управління і відділи Генеральної прокуратури України, її приймальню, канцелярію і Фінансово-господарське управлін ня очолюють начальники управлінь та відділів та їх заступни ки. На нашу думку, вони повинні бути старшими помічниками та помічниками Генерального прокурора України. Начальник Головного слідчого управління є заступником Генерального прокурора України. Нині Генеральний прокурор має п'ять зас тупників, між якими розпорядженням Генерального прокуро ра України розподілені обов'язки щодо керівництва управлін нями і відділами Генеральної прокуратури України.
У Генеральній прокуратурі України, як зазначалось вище, є колегія, до складу якої входять: Генеральний прокурор України (голова колегії), заступники Генерального прокурора України, начальник управління з правових питань та прокурор Житомирської області.
Структура центрального апарату Генеральної прокуратури України відповідає завданням прокурорського нагляду, змісту функцій, покладених на прокуратуру. За таким же принципом з врахуванням компетенції і специфіки діяльності функціонують всі нижчестоящі прокуратури України. Така особливість прокурорської системи, як єдність структури, полягає в тому, що при встановленні штатів нижчестоящих прокуратур не допускається створення відділів і частин, непередбачених структурою центрального апарату Генеральної прокуратури України. Таким чином, кожна ланка, що входить в прокурорську систему, являє собою складну підсистему, що складається з відділів, управлінь. Зв'язок між структурою і функціями кожної ланки прокуратури полягає в тому, що різнобічності елементів нагляду за виконанням законів відповідає різнобічність структурних підрозділів апарату. Цей зв'язок виявляється, зокрема, в тому, що зі збільшенням складності функціональної діяльності (від нижчестоящих до вищестоящих ланок прокуратури), з розширенням змісту і масштабів діяльності, ускладненням ке-рівництва нею на кожному більш високому рівні прокурор-ської системи збільшується диференціація структурних підрозділів.
71
Нарешті, зв'язок між внутрішніми і зовнішніми параметрами структури і функціями виражається в різних формах системного зв'язку наглядової діяльності прокуратури з діяльністю інших державних органів.
Структура центрального апарату Генеральної прокуратури України, як і структура кожної ланки прокурорської системи, будується відповідно до внутрішньої структури прокурорського нагляду, з урахуванням змісту і специфіки цього нагляду, його елементів і форм, виходячи з основних ознак системи - єдності і неподільності вищого нагляду за законністю. Прокурорська система, основа її побудови та діяльності визначаються на конституційному рівні. Це принципове положення регулювання корінних питань прокурорського нагляду в більшості країн системою конституційних норм відповідає особливому статусу прокуратур в системі державних органів.
Конституція України визначає, що прокуратура є самостійною державною структурою. Генеральний прокурор призначається Президентом України за згодою Верховної Ради України на п'ять років. Недовіра парламенту тягне за собою його відставку. Всі нижчестоящі прокурори призначаються Генеральним прокурором України також на п'ять років.
Конституцією України також визначені основні функції прокуратури.
Конституційним вирішенням питання про порядок і строки призначення прокурорів всіх рівнів забезпечується стійке, стабільне становище всіх без винятку осіб прокурорського нагляду, особливо необхідне для захисту закону, для забезпечення належної боротьби зі злочинністю і дотриманням законності. Крім того, порядок призначення прокурорів всіх рівнів тільки центром - у формі безпосереднього призначення Генеральним прокурором України - становить одну з гарантій незалежності прокурорів від місцевих впливів.
Конституційні основи прокурорського нагляду визначені не тільки в нормах, включених у главу про прокуратуру. Повноваження й форми здійснення прокурорського нагляду визначаються також нормами про державний устрій, про повноваження й компетенцію вищих органів державної влади, судових органів, нормами про основні права й свободи та обов'язки громадян, про забезпечення недоторканості особи, житла громадян, тайни переписки. Всі громадяни повинні дотримуватися Конституції. Ці норми визначають суттєві риси не тільки повноважень прокурорських органів, але й правового статусу громадян, а тому й характер правовідносин в прокурорському нагляді.
72

Норми Конституції встановлюють межі діяльності прокурорських органів, об'єм тих вимог, які можуть бути пред'явлені ними до громадян, посадових осіб, установ і організацій, тим самим відтворюючи і формуючи вищі системні якості прокурорського нагляду в Україні.
« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
Інформація, релевантна "§2. Основні риси прокурорської системи"
  1. Зміст
    риси прокурорської системи. ... ... .. 57 §3. Проблеми правового регулювання прокурорського нагляду в Україні... 83 ГЛАВА III. ПІДТРИМАННЯ ДЕРЖАВНОГО ОБВИНУВАЧЕННЯ В СУДІ ... 101 §1. Проблеми організаційного і правового забезпечення підтримання державного
  2. ЗМІСТ
    риси єдності прокурорської системи . . 128 3.2.3. Основні риси централізації прокурорської системи ... 137 3.2.4. Елементи колегіальності в прокуратурі в умовах дії принципу єдності і централізації прокурорської системи ... 148 3.3. Принцип незалежності прокуратури та гарантії його реалізації ... 154 3.3.1. Роль принципу
  3. Розділ 1 РОЛЬ І МІСЦЕ ПРОКУРАТУРИ В СУСПІЛЬСТВІ ЯК СУБ'ЄКТА КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВОЇ ВЛАДИ
    основні зусилля витрачаються на врегулювання конфліктів різної гостроти, а не на вирішення конкретних проблем державного будівництва. Нормальна життєдіяльність, державного механізму є можливою лише за умови безперервної взаємодії його складових частин. Отже, автономне існування окремих гілок державної влади з чітко визначеною компетенцією перебуває в діалектичній єдності з їх співпрацею у
  4. 3.2.2. Основні риси єдності прокурорської системи
    прокурорської системи, яка не належить ні до законодавчої, ні до президентської, ні до виконавчої, ні до судової гілок влади. Відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону України "Про прокуратуру" систему органів прокуратури становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військові прокуратури регіонів і військова прокуратура
  5. 3.2.3. Основні риси централізації прокурорської системи
    основні напрями організаційно-управлінського впливу Генеральної прокуратури України і прокуратур середньої ланки на діяльність підпорядкованих їм органів і посадових осіб. Насамперед, це проведення єдиної, спрямованої з центра лінії у здійсненні прокурорського нагляду за додержанням законів і реалізації інших функцій прокуратури. Далі, слід відзначити постійний обмін інформацією між центром і
  6. матеріали правозастосувальної практики органів прокуратури та інших правоохоронних інституцій.
    основні вимоги незалежності прокуратури від інших органів публічної влади? 12. Охарактеризуйте зв'язок між незалежністю і безпартійністю працівників прокуратури. 13. Розкрийте суть основних гарантій незалежності прокуратури. 14. Якими є особливості дії принципу законності стосовно діяльності прокуратури? 15. Зв'язок законності і доцільності при реалізації функцій прокуратури. 16. Види, причини
  7. Поняття і особливості принципів екологічного права
    основні ідеї, провідні засади, наскрізні ідеї, панівні основи, які відбивають основні устої суспільного ладу, об'єктивно обумовлені існую-чими екологічними відносинами. Треба зважати на те, що загальна теорія права по відношенню до галузевих юридичних дисциплін займає провідне становище, є узагальнюючою наукою, яка має спрямовуюче та методологічне значення.- Вона становить теоретичну базу для
  8. Поняття і особливості принципів екологічного права
    основні ідеї, провідні засади, наскрізні ідеї, панівні основи, які відбивають основні устої суспільного ладу, об'єктивно обумовлені існуючими екологічними відносинами. Треба зважати на те, що загальна теорія права по відношенню до галузевих юридичних дисциплін займає провідне становище, є узагальнюючою наукою, яка має спрямовуюче та методологічне значення.a Вона становить теоретичну базу для
  9. 3. ПЛАНИ СЕМІНАРСЬКИХ ЗАНЯТЬЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА
    риси адміністративного права. 2. Предмет адміністративного права. 3. Метод адміністративного права. 4. Система адміністративного права. 5. Джерела адміністративного права та їх характеристика. 6. Поняття, види та структура адміністративної норми. 7. Основні положення Концепції адміністративної реформи в Ук раїні. 8. Основні напрямки реформи адміністративного права України. 9. Дія адміністративної
  10. 5. ПИТАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ З АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА УКРАЇНИ (для іспиту)
    основні тенденції систематизації адміністра тивного законодавства. 12. Поняття, склад та види адміністративно-правових відносин. 13. Поняття, риси та рівні державного управління. 14. Функції державного управління: поняття, види та їхня харак теристика. 15. Принципи державного управління: поняття, види та їхня ха рактеристика. 16. Понятя та види методів державного управління. 17. Поняття, ознаки