| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
3.2.2. Основні риси єдності прокурорської системи |
||
|
Головною передумовою єдності прокуратури є, безумовно, наявність автономної прокурорської системи, яка не належить ні до законодавчої, ні до президентської, ні до виконавчої, ні до судової гілок влади. Відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону України "Про прокуратуру" систему органів прокуратури становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військові прокуратури регіонів і військова прокуратура Військово-Морських сил України (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні та інші прирівняні до них прокуратури, а також військові прокуратури гарнізонів (на правах міських). На думку Л. Давиденка, якщо територіальні прокуратури утворюються за предметно-галузевою ознакою, а Генеральна прокуратура України функціонує на "територіальному і предметно-галузевому зрізах", то спеціалізовані прокуратури "утворюються за предметно-галузевим принципом і функціонують у межах окремих сфер життєдіяльності" [33, 8]. З таким твердженням не можна погодитись стосовно спеціалізованих прокуратур, зокрема, природоохоронних і транспортних, компетенція яких поширюється на певні регіони (їх частини), через що вони набули статусу міжрайонних. У системі прокуратури Генеральна прокуратура України виступає як орган вищої ланки, прокуратури т. з. обласного рівня - середньої ланки, всі інші - первинної ланки. У свою чергу автономна прокурорська система є підсистемою державного апарату - сукупності державних органів, наділених владною компетенцією при реалізації ними функцій держави. Підсистемами прокуратури України є прокуратури на правах обласних із підпорядкованими їм міськими, районними та міжрайонними прокурорами. У літературі висловлювалась думка про те, що існування спеціалізованих прокуратур загрожує єдності прокурорської системи [34, 52]. Такі побоювання є, на наш погляд, перебільшеними, оскільки спеціалізація певною мірою є властивою всім державним структурам, а прояви галузевої неузгодженості трапляються не лише між окремими органами влади, але й усередині одного органу між різними його структурними підрозділами. Запобігти неузгодженості між територіальними і спеціалізованими прокуратурами є можливим за рахунок відповідних координаційних заходів. Єдності прокурорської системи України значною мірою сприяє унітарна форма державного устрою країни, закріплена у ст. 2 Конституції. У Російській Федерації, яка є федеративною державою, діяльність прокуратури, як і в Україні, теж спрямована на забезпечення державної єдності. Спроби дезінтегрувати державно-правову систему РФ відбились і на прокуратурі, особливо під час укладення Б. Єльциним договорів між центром і регіонами про поділ предметів відання і взаємне делегування повноважень. Так, в результаті укладення відповідної угоди з Башкирією в 1993 році прокуратурі Башкирії було визначено особливий статус, який фактично виводив її з правового поля єдиної російської прокуратури [35, 4]. Наслідки такої політики прагне подолати чинний Президент РФ В. Путін. Проте слід відзначити, що в багатьох федеративних державах, наприклад США, допускається існування автономних прокурорських систем на місцевому рівні. Унітарний характер держави Україна виключає можливість існування різних, незалежних одна від одної прокурорських систем. Важливою рисою прокурорської системи України є неможливість утворення окремих органів прокуратури, які б не входили до неї, так само, як неможливо собі уявити існування судів загальної юрисдикції, які б не входили до єдиної судової системи. Вважаємо, що принципу єдності прокурорської системи не відповідає твердження П. Шумського про те, що органи військової прокуратури входять як складова частина як до системи прокуратури, так і до системи Збройних сил України [13, 74], оскільки воно суперечить Закону про прокуратуру і не враховує тієї очевидної обставини, що функції військової прокуратури докорінно відрізняються від функцій підрозділів Збройних сил України. У зв'язку з цим виникає питання: чи слід вважати винятком із цього правила можливість запровадження посад спеціальних слідчих і спеціального прокурора, які відповідно до ч. З ст. 111 Конституції України мають брати участь у розслідуванні, яке призначає Верховна Рада України у зв'язку з постановкою питання про усунення Президента України від посади в порядку імпічменту? Вважаємо, що ні, оскільки тут ідеться про діяльність не постійно діючого, а 128 129 тимчасового органу. Включення спеціального прокурора з його апаратом до існуючої прокурорської системи могло б викликати певні сумніви в його об'єктивності, якщо врахувати ті важелі впливу, які має Президент на органи прокуратури. Зі свого боку вважаємо за необхідне прискорити прийняття закону, який би остаточно врегулював правовий статус спеціального прокурора. Досить сумнівним із точки зору забезпечення принципу єдності прокуратури виглядають деякі аспекти діяльності Вищої ради юстиції, до складу якої відповідно до ст. 131 Конституції України входить Генеральний прокурор України та два члени ради, призначені всеукраїнською конференцією працівників прокуратури. Виходячи з того, що за розміщенням у тексті Конституції Вищу раду юстиції можна розглядати як один з елементів судової влади (у широкому розумінні), а прокуратура таким елементом не є, стає незрозумілим, чому прокурори (які залишаються такими, навіть будучи членами зазначеної ради) повинні брати участь у розгляді питань, що стосуються призначення і звільнення суддів, або чому не лише судді, але й інші члени ради мають розглядати скарги прокурорів на притягнення їх до дисциплінарної відповідальності. Вважаємо, що тут Вища рада юстиції, основним завданням якої повинно бути сприяння формуванню повноцінного суддівського корпусу, перетворюється на якийсь квазісудовий орган і по суті на порушення ч. З ст. 124 Конституції здійснює судочинство, яке є прерогативою Конституційного Суду та судів загальної юрисдикції. Та й чи є необхідність встановлювати порушення прокурорами вимог несумісності рішенням Вищої ради юстиції, якщо це може зробити прокурор вищого рівня шляхом елементарної службової перевірки? Що ж стосується оскарження прокурорами накладених на них дисциплінарних стягнень, то вони можуть це зробити або в порядку підлеглості, або через загальні суди, або послідовно використовуючи ці два способи. На наш погляд, у перспективі визріє питання про внесення змін до конституційного статусу Вищої ради юстиції, а участь в її засіданнях Генерального прокурора України (і лише його) стане мати виключно дорадчий характер. Окремими авторами висловлено думку, що єдність прокурорської системи означає її самокерований [22, 12] або саморегульований характер [36]. На наш погляд, це твердження є прийнятним лише стосовно так званого індивідуального правового регулювання, яке здійснюється органами і посадовими особами прокуратури в процесі їх діяльності шляхом прийняття прокурорсько-наглядових, управлінських та інших рішень. Що ж стосується нормативно-правового регулювання, то відповідно до п. 14 ч. 1 ст. 92 Конституції України організація і діяльність прокуратури визначаються виключно законами України. На підставі ч. 1 ст. З Закону України "Про прокуратуру" повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначаються Конституцією України, цим законом, іншими законодавчими актами (а не актами законодавства в широкому розумінні, до яких можуть відноситись і підзаконні акти). Щоправда, це не виключає у певних межах також нормотворчої діяльності Генерального прокурора України (п. 7 ч. 1 ст. 15 Закону про прокуратуру), але лише, природно, з питань, не врегульованих законодавством, які переважно стосуються внутрішніх аспектів діяльності прокуратури, за винятком вказівок із питань розслідування, обов'язкових для виконання усіма органами дізнання і досудового слідства (ч. 2 зазначеної статті). Проте навряд чи можна розглядати це повноваження Генерального прокурора як якийсь прояв "делегованого законодавства" [36], оскільки він, по-перше, не є суб'єктом законотворчості, а, по-друге, його акти у цій сфері мають лише дещо вищий за рівнем, ніж відомчий, а саме, міжвідомчий характер. У період існування Прокуратури Союзу РСР, а інколи і зараз, мали і мають місце випадки видання прокуратурою положень та інструкцій спільно з іншими міністерствами і відомствами або погодження відомчих і міжвідомчих актів з Генеральною прокуратурою. Вважаємо, що така практика виходить за межі компетенції Генеральної прокуратури, оскільки вона не заснована на чинному законодавстві. Спробуємо тепер визначити ознаки, які виражають саму суть принципу єдності організації і діяльності прокуратури в його самостійному значенні. Передусім, як ми вважаємо, при реалізації своїх повноважень, визначених Конституцією і Законом про прокуратуру, всі прокурори, виражаючи публічні інтереси, діють від імені України як держави, яку вони представляють. Думається, що для цього у представ- 131 130 ників прокурорської влади є не менше підстав, ніж у судів і суддів, які виносять рішення іменем України. Варто відзначити, що відповідно до ч. 1 ст. 1 Федерального Закону Росії про прокуратуру вона здійснює нагляд за виконанням законів від імені Російської Федерації. Далі, всі органи і посадові особи прокуратури є представниками єдиної прокурорської системи. Як висловився з цього приводу російський дослідник XIX століття М. В. Муравйов, принцип єдності прокуратури проявляється у тому, що "прокурор говорить і пише від імені всієї прокуратури" [37, 3]. В літературі також слушно підкреслюється, що "всі прокурори є суб'єктами вищого нагляду; діяльність кожного прокурора являє собою органічну частину діяльності всієї прокуратури" [12, 25]. Відповідно до ст. 1 Закону України про прокуратуру нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами. Гадаємо, що це стосується не лише прокурорського нагляду, але й інших видів діяльності прокуратури. Очевидно, цю ознаку принципу єдності прокурорської системи було б доцільним відзначити у статті 121 Конституції і у ст. 6 Закону про прокуратуру, присвяченій функціям прокуратури, так, як це, наприклад, зроблено у ст. 2 Закону "Про прокуратуру Республіки Білорусь", відповідно до якої Генеральний прокурор і підпорядковані йому прокурори..." і далі названо всі функції, якими наділено прокуратуру. За аналогічною схемою було побудовано ст. 161 проекту Конституції України в редакції від 26 жовтня 1993 року [38]. Проявом єдності прокурорської системи слід вважати наявність єдиних завдань, що стоять перед органами прокуратури, єдність наглядових та інших повноважень, а також можливість "взаємоза-мінюваності" одних посадових осіб прокуратури іншими, делегування повноважень прокурорів вищого рівня підпорядкованим прокурорам [39, 58-59] і, навпаки, прийняття ними, в разі потреби, на себе обов'язків підпорядкованих прокурорів. Для прокурорської системи є властивими також єдина система управлінських зв'язків, контролю і статистичної звітності, перелік класних чинів, уніфікація форменого одягу- Не останню роль відіграє і перехід органів прокуратури України на державну мову відповідно до ст. 10 Конституції України. У зв'язку з цим варто згадати що у 20-х - на початку 30-х років уже було здійснено такий перехід, причому навіть у регіонах, які за царизму були практично повністю русифіковані. Але після того, як прокуратура Української РСР у зв'язку із створенням прокуратури Союзу РСР втратила свій самостійний статус, в її органах знову запанувала російська мова, хоча її статус як загальнодержавної в межах Союзу не був закріплений ні в Конституції, ні в союзних законах. Проте цікаво відзначити, що навіть у "найзастійніші з застійних" часи знаходились люди, які вважали, що в діяльності прокуратур окремих союзних республік має застосовуватись мова більшості їх населення [17, 9]. І дійсно, на практиці національними мовами, хоча і в "належному" ідеологічному дусі з застосуванням відповідної фразеології складались ділові документи окремими прокурорами у Галичині, Прибалтиці, Закавказзі та деяких інших регіонах. Сучасна українізація державного апарату, в тому числі і прокуратури, базується на міцній конституційній основі, і можна сподіватись, що вона матиме незворотний характер. На наш погляд, забезпечення єдності прокурорської системи вимагає певної уніфікації правового статусу посадових осіб прокуратури. Зараз вони поділяються на такі групи: прокурори - керівники прокуратур (1), заступники цих прокурорів (2), начальники управлінь та відділів Генеральної прокуратури і прокуратур обласного рівня (3), їх заступники (4), прокурори і старші прокурори управлінь та відділів (5), старші помічники і помічники міських, районних та міжрайонних прокурорів (6). Особливе місце у прокурорській системі посідають працівники, які виконують внутрішньоконтрольні, кадрові функції, займаються законопроектною роботою, обліком змін у чинному законодавстві та правовою пропагандою, координацією діяльності правоохоронних органів, ведуть статистичну звітність. Особливістю їх статусу є те, що вони безпосередньо не реалізують функцій, визначених Конституцією України. На цій підставі О. Михайленко та В. Ковальський стверджують, що ці особи не можуть вважатись прокурорами і їм не слід присвоювати класні чини [36]. З цим можна погодитись лише стосовно працівників господарсько-бухгалтерських служб. Що 132 133 ж стосується інших, то не слід забувати, що управлінська діяльність цих осіб якнайтісніше пов'язана з реалізацією наглядових та інших функцій рештою працівників прокуратури. Для виконання покладених на них обов'язків ці посадові особи повинні розбиратись у багатьох аспектах діяльності прокуратури, переважна більшість їх раніше належала до складу т. з. "оперативних працівників". Тому сподіваємось, що вищезгадана пропозиція не буде реалізована. У ст. 56 Закону України "Про прокуратуру", де дається роз'яснення поняття "прокурор", воно "означає особу, наділену повноваженнями по здійсненню нагляду та інших функцій прокуратури. Вони реалізуються з урахуванням його посадового становища і розподілу обов'язків відповідно до організаційно-управлінських актів (наказів і розпоряджень) керівників прокуратур" [12, 171]. З урахуванням наведених вище міркувань, вважаємо, що до прокурорів слід віднести усіх працівників прокуратури, які виконують не лише т. з. зовнішні але й внутрішньоуправлінські функції. Крім того, з чисто термінологічного боку було б справедливим не обмежуватись роз'ясненням поняття "прокурор" в останній статті Закону про прокуратуру, а офіційно йменувати всіх "оперативних" працівників прокурорами. Це особливо стосується посадових осіб міськрайпрокуратур, які в процесуальному розумінні як учасники судового процесу давно вважаються прокурорами, а всередині прокурорської системи виступають як помічники прокурорів. Необхідно підкреслити, що наявність таких посад властива лише державам, які виникли на пострадянському просторі - в інших країнах вони наділені рангом прокурорів відповідних прокуратур. Якщо сприйняти такий підхід у нашому законодавстві, то, наприклад прокурор Н-ського району збереже свій керівний статус, як і його заступник, зате старші помічники і помічники прокурора стали б називатись "старший прокурор" або "прокурор прокуратури Н-ського району". Звичайно, справа тут не лише, і не стільки в термінологічній уніфікації, але й у потребі в істотній корекції сукупності повноважень окремих працівників прокуратури. В літературі здавна висловлювались пропозиції про наближення обсягу компетенції заступників і помічників прокурорів, прокурорів відділів і управлінь до рівня компетенції керівників прокуратур. Такі пропозиції вно- сили С. Березовська, В. Звірбуль та М. Рагінський [40, 43], Ю. Би-тяк [41, 37], В. Гаврилов [42, 104-105] та ряд інших авторів. Найра-дикальнішою в цьому плані виявилась пропозиція М. Руденка, який вважає, що всі посадові особи прокуратури повинні мати приблизно однакову компетенцію, а керівники прокуратур стосовно підпорядкованих працівників мають здійснювати лише функцію загального керівництва. При цьому він послався на повну незалежність суддів від голів судів при відправленні правосуддя [43, 18-19], забуваючи, очевидно, що відносини всередині судової і прокурорської системи будуються на принципово різних засадах. Звичайно, надання всім посадовим особам прокуратури права абсолютно самостійно реалізувати свої повноваження не відповідало б принципу єдності прокурорської системи. Адже керівник прокуратури будь-якого рівня значною мірою відповідає за рішення, що приймаються при здійсненні нагляду і реалізації інших функцій підпорядкованими йому працівниками. Проте, безперечно, для правового статусу деяких посадових осіб прокуратури, передусім прокурорів управлінь і відділів Генеральної прокуратури та прокуратур обласного рівня, помічників прокурорів є властивим, по-перше, невизначеність обсягу їх повноважень і, по-друге, неврегульованість цих повноважень у нормативно-правових актах. На наш погляд, зазначені посадові особи повинні бути наділені правом реалізації всіх повноважень прокуратури, спрямованих на виявлення порушень закону, розгляд і вирішення звернень громадян, за винятком тих, які відповідно до закону і нормативних актів Генеральної прокуратури належать до компетенції керівників прокуратури. За ними потрібно закріпити і деякі повноваження по реагуванню на виявлені порушення (наприклад, право давати письмові вказівки органам розслідування, або підписувати акти прокурорського реагування при затвердженні їх прокурорами - керівниками тощо). Вирішення цього питання, звичайно, ускладнюється різним характером діяльності прокурорів відділів облпрокуратур і помічників міськрайпрокурорів. Проте потреба у цьому давно назріла. Оскільки конкретні практичні аспекти такого вирішення виходять за межі цієї роботи, хотілося б висловити побажання про більш глибоке 135 134 вивчення проблеми Генеральною прокуратурою України з залученням вчених-юристів. На думку В. Рохліна, статус і повноваження зазначених осіб доцільно врегулювати в законодавчому порядку [44,5]. Проте більш реалістичною, на наш погляд, є пропозиція В. До-лежана, який вважає, що "компетенція осіб прокурорського нагляду, які не є керівниками прокуратур, повинна бути врегульована шляхом поєднання: а) законодавства про діяльність прокуратури; б) нормативних вказівок, що діють усередині прокурорської системи; в) організаційно-управлінських актів прокурорів різного рівня" [45, 29]. Єдність прокурорської системи викликає потребу у тісній взаємодії між структурними підрозділами прокуратур і прокуратурами однакового рівня для спільного виконання наглядових та інших заходів. Взаємодопомога прокурорів в умовах такої єдності повинна розглядатись як цілком природне явище. У зв'язку з цим варто підкреслити, що наказ Генерального прокурора України № 3 від 4 квітня 1992 р. "Про організацію роботи органів прокуратури по здійсненню загального нагляду" зобов'язував прокурорів забезпечувати виконання у 15-денний строк доручень із питань загального нагляду, які надходять з інших прокуратур. На жаль, наступними галузевими наказами подібна норма не передбачена. Відтак незро-зуміло, як мають поводитись прокурори, одержуючи від своїх колег з інших регіонів України подібні запити. Невже їх можна просто ігнорувати? Вважаємо, що згадану норму необхідно відтворити в нормативному акті Генерального прокурора і, більше того, розглянути можливість вирішення цього питання на законодавчому рівні. Враховуючи особливе місце, яке посідає прокуратура у системі поділу влади та єдність її організаційної структури і кадрового складу, доцільно надати офіційного статусу її символу, тобто знаку, який зображається на приміщеннях прокуратур, формі прокурорських працівників та ділових документах. Опис такого символу потрібно дати безпосередньо у Законі про прокуратуру. Можливо, це буде символіка, запозичена з радянських часів з ознаками національного колориту, можливо - цілком нове її графічне зображення з урахуванням думок митців та працівників прокуратури. Невід'ємним елементом такого символу має бути, звичайно, Державний Герб України. Згуртованості всіх суб'єктів прокурорської системи сприяє запровадження Указом Президента України від 2 листопада 2000 року професійного свята - Дня працівників прокуратури, яке відзначається 1 грудня. Символічно, що ця дата збігається з днем проведення всеукраїнського референдуму, на якому було підтверджено Акт проголошення незалежності України. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "3.2.2. Основні риси єдності прокурорської системи" |
||
|
||