| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
3.2.3. Основні риси централізації прокурорської системи |
||
|
Централізація прокуратури означає, що її система являє собою управлінську вертикаль з підпорядкуванням органів і посадових осіб нижчого рівня органам і посадовим особам вищого рівня. Загалом централізація завжди була властивою органам прокуратури різних країн у різні історичні періоди, хоча її характер і масштаби значною мірою залежали від місця прокуратури у системі поділу влади. Більший ступінь централізації властивий прокуратурам, які являють собою автономні правоохоронні системи, менший - прокуратурам, інтегрованим до судової або до виконавчої влади. Для прокуратури Союзу РСР у 20-х і першій половині 30-х років XX століття централізація в основному існувала в межах окремих союзних республік, в тому числі і Української РСР, але пізніше була здійснена в загальносоюзному масштабі. У зв'язку з цим з точки зору сучасного дослідника видається дивним існування у тодішній Конституції УРСР глави про прокуратуру, при тому, що республіканські органи державної влади аж ніяк не були причетні ані до призначення Прокурора республіки, ані до його звільнення з посади, і він не був їм підзвітний. Найсуворіша централізація органів прокуратури у масштабах Союзу певною мірою забезпечувала єдність застосування як союзних, так і республіканських законів, які майже дослівно переписувались з союзних. Потрібно відзначити, що ще задовго до початку демократичних процесів у радянському суспільстві окремі вчені-юристи, зокрема, І. Перлов [46,15-16], Д. Сусло [47, 112], Г. Мурашин [48, 70] та деякі інші відзначали потребу надати союзним республікам більше прав щодо формування органів прокуратури та контролю за їх діяльністю, однак тодішнє керівництво країни, звичайно, не могло їх прий- 137 136 няти. Дискусія з цього приводу розгорнулась з новою силою уже в період т. з. перебудови, коли почалось розхитування радянського федералізму в його компартійному розумінні. Проти абсолютизації принципу централізації прокуратури у масштабах Союзу виступили Ю. Грошевий та В. Тацій [49, 5-7], М. Маршунов [50, 53]. У Законі Союзу РСР "Про органи державної влади і управління СРСР в перехідний період" [51] було визнано пріоритет республіканського законодавства над законами Союзу, а відтак і підзвітність прокурорів органам влади республік. Проте цей, як і інші запізнілі кроки, уже не могли врятувати союзну державу навіть у модернізованому вигляді. Здобуття повної незалежності колишніми союзними республіками потягнуло за собою трансформацію централізації прокуратури з союзного рівня на рівень нових суверенних держав. Незважаючи на цей очевидний факт, В. Басков у 1998 році заявив, що "з розпадом СРСР і утворенням СНД Прокуратура Союзу РСР перетворюється на міжреспубліканський орган прокурорського нагляду - Прокуратуру Союзу суверенних держав. Правовою основою для діяльності прокуратури СНД були загальносоюзне і республіканське законодавство про прокуратуру, а також законодавство з різних галузей права" [32, 34]. В цій же роботі заявлено, що "настав період децентралізації органів прокуратури: запроваджується "подвійне" підпорядкування прокурорів - Генеральному прокурору суверенної держави і вищим органам державної влади" [32, 35]. Коментарі зайві. Повертаючись до співвідношення централізації та єдиноначальності в прокуратурі, відзначимо, що деякі автори, зокрема, В. Таде-восян [52, 77] та А. Меженцева [7, 49] розглядали єдиноначальність як самостійний принцип її організації і діяльності. Проте, на нашу думку, для цього немає теоретичних підстав і відсутня практична потреба. Єдиноначальність безпосередньо випливає з принципу суворої централізації прокурорської системи і має стосовно нього підпорядкований характер. Немає потреби і у тому, щоб формалізувати як самостійний принцип "централізацію і єдиноначальність", як пропонується Л. Ніколаєвою [53, 65] та деякими іншими авторами. Якщо визнати, що централізація є умовою єдиноначальності, то, природно, відпадають підстави і для ототожнення цих понять. Підкреслюючи значення єдиноначальності в умовах централі- зації прокуратури, дореволюційний дослідник П. Люблінський відзначив, що оскільки Міністр юстиції є одночасно і Генерал-прокурором, то "чини прокуратури перебувають в ієрархічному йому підпорядкуванні, що виражається у службовій залежності і праві накладення дисциплінарних стягнень" [54, 542]. У діяльності органів прокуратури єдиноначальність проявляється в тому, що Генеральний прокурор України, здійснюючи керівництво органами прокуратури через апарат Генеральної прокуратури і підпорядкованих прокурорів, самостійно приймає рішення, які стосуються реалізації належних йому конституційних функцій, організації роботи і управління в органах прокуратури. Так само поводяться керівники підсистем прокуратури і вищі за службовим становищем посадові особи стосовно підпорядкованих працівників. При цьому Генеральний прокурор "спрямовує роботу органів прокуратури", тобто вирішує стратегічні питання її діяльності, визначає шляхи розвитку прокурорської системи. Реалізація його законних прерогатив дозволяє Генеральному прокурору забезпечити централізацію і сувору підпорядкованість у системі прокуратури. Тому ми зупинимося лише на організаційно-управлінських аспектах діяльності прокуратури, в яких найвиразніше проявляється її централізація. Можна виділити такі основні напрями організаційно-управлінського впливу Генеральної прокуратури України і прокуратур середньої ланки на діяльність підпорядкованих їм органів і посадових осіб. Насамперед, це проведення єдиної, спрямованої з центра лінії у здійсненні прокурорського нагляду за додержанням законів і реалізації інших функцій прокуратури. Далі, слід відзначити постійний обмін інформацією між центром і місцевими органами. "Завдяки принципу централізації забезпечується надходження до Генеральної прокуратури України відомостей про стан додержання законності та правопорядку в регіонах, про проблеми, які виникають там у процесі застосування законів і здійсненні нагляду за їх додержанням. Ці дані є вихідними для прийняття Генеральним прокурором України, його заступниками, іншими керівниками прокурорської системи відповідних рішень. В узагальненому вигляді вони повертаються на місця, за- 138 139 безпечуючи внутрісистемний обмін інформацією в усіх ланках цієї системи" [13, 75]. Найпоширенішими джерелами такої інформації для Генпроку-ратури та інших вищестоящих прокуратур є статистичні звіти, інформації про реалізацію різних заходів наглядового та іншого характеру, матеріали перевірок роботи підпорядкованих прокуратур, виступи їх працівників на засіданнях колегій і нарадах тощо. При цьому хотілося б відзначити, що останнім часом, аналізуючи роботу прокуратур, працівники центрального апарату і апарату прокуратур обласного рівня надмірно захоплюються порівнянням чисто кількісних показників, які не можуть дати повного уявлення про складні процеси, які супроводжують багатогранну прокурорську діяльність. Цікаво звернути увагу на те, що в 20-х - 30-х роках і в перші повоєнні роки, як свідчать архівні матеріали, у системі прокуратури використовувались т. з. "літературні звіти" прокурорів, в яких останні здійснювали самоаналіз діяльності на певних ділянках роботи. Це не лише розширювало обсяг поінформованості керівних ланок, але й дозволяло зробити певні висновки щодо правильного розуміння підлеглими пріоритетних завдань, їх аналітичних здібностей, рівня самокритичності тощо. Бажано було б використати цей досвід у сучасних умовах. Принцип централізації прокурорської системи проявляється і в централізованому плануванні наглядових та інших заходів. Уже протягом ряду років вчені-юристи, а особливо практики, виявляють занепокоєння перевантаженістю прокурорів низової ланки завданнями про проведення різних перевірок, пропонується навіть обмежити кількість заходів з ініціативи центру до 35% [55, 13]. На наш погляд, найоб'єктивнішу думку з цього приводу здатні виробити працівники прокуратур обласного рівня, які одночасно виступають у ролі і суб'єктів, об'єктів управлінсько-наглядових правовідносин. Завдання, які надходили останнім часом у централізованому порядку з Генеральної прокуратури, стосувалися найпріоритетні-ших питань зміцнення правопорядку. В нинішніх складних умовах перебрання на себе Генеральною прокуратурою ініціативи в організації різних наглядових і ненаглядових заходів є цілком виправданим, особливо якщо врахувати, що в її розпорядженні є найповніша інформація про характер і поширеність правопорушень. Важливе місце у діяльності прокуратур посідає оперативне і тактичне керівництво, яке проводиться у різних формах, здійснення контролю за роботою підпорядкованих органів і підлеглих посадових осіб. Особливим проявом централізації прокурорської системи є використання управлінських повноважень Генеральним прокурором України. Основні з них викладені у ст. 15 Закону про прокуратуру, хоча їх перелік далеко не повний. Так, окрім цих повноважень, Генеральний прокурор представляє Генеральну прокуратуру України у відносинах із відповідними органами інших держав, скликає всеукраїнську конференцію працівників прокуратури і керує її роботою і навіть змушений (ні на кого більше цей обов'язок покласти не може) звертатись у разі потреби з поданнями до Вищої ради юстиції про порушення прокурорами вимог щодо несумісності. Тому нам видається цілком логічним включення до статті майбутнього Закону про прокуратуру, яка стосується правового статусу Генпрокурора, вказівки на те, що "він має інші повноваження, передбачені цим та іншими законами". Аналіз положень ст. 15 Закону про прокуратуру дає підстави для поділу повноважень Генпрокурора на три групи: а) номінаційні (пов'язані з призначенням на посади і звільненням із посад відповідальних працівників, присвоєнням класних чинів); б) установчі (затвердження штатної чисельності органів прокуратури, структури Генеральної прокуратури); в) нормотворчі (видання обов'язкових для органів прокуратури нормативно-правових актів відомчого характеру, укладення угод у сфері міжнародного співробітництва). Що ж стосується спрямування Генеральним прокурором роботи органів прокуратури і здійснення контролю за їх діяльністю (п. 1 ч. 1 ст. 15 Закону про прокуратуру), то вони мають узагальнюючий характер і можуть швидше розглядатись не як повноваження, а завдання, які має вирішувати Генеральний прокурор. Відповідно до ч. 2 ст. 14 Закону про прокуратуру у первинній редакції структура Генеральної прокуратури мала затверджуватись Верховною Радою України за поданням Генерального прокурора. Законом України від 26.11.93 р. це право було надано самому Генеральному прокурору. Такий захід викликав категоричне несприй-няття з боку П. Шумського. "Структура органів прокуратури Ук- 141 140 раїни, і особливо центрального апарату, постійно мінялась, - зазначає він, - в деяких випадках це використовувалось як засіб боротьби з окремими керівними працівниками" [56, 44]. Ця теза була озвучена і в деяких інших публікаціях цього автора [57], [13, 66], який пропонує повернутись до попереднього порядку. Від цієї точки зору мало чим відрізняється позиція А. Мудрова, який запропонував заборонити перегляд зазначеної структури без згоди Верховної Ради України або Президента [58, 57]. На нашу думку, вирішення Генеральним прокурором України питань структурно-організаційного характеру цілком узгоджується з централізацією прокурорської системи, а вирішувати ці питання шляхом парламентського голосування навряд чи доцільно. Гадаємо, що зазначена проблема сама собою втратить актуальність, коли буде покінчено з частою змінюваністю - без вагомих на те підстав - Генеральних прокурорів України. Стосовно порядку призначення на посади прокурорських працівників і звільнення їх від посад у прокурорській системі здавна застосовується порядок, за яким це є прерогативою керівника вищої ланки. Винятком із цього правила є призначення і звільнення заступників Генерального прокурора України, що відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону про прокуратуру входить до компетенції Генерального прокурора, якому вони безпосередньо підпорядковані. Такий прояв централізації здається нам надміру жорстким. На практиці це може призводити до проявів волюнтаризму у стосунках між представниками керівництва Генеральної прокуратури, коли заступники Генерального прокурора не відчувають достатньої впевненості у міцності свого посадового становища. Адже впродовж останнього десятиріччя неодноразово змінювалась ціла "обойма" складу заступників Генерального прокурора. По-іншому вирішується це питання в законодавстві про прокуратуру інших пострадянських держав, де призначення заступників Генерального прокурора та їх звільнення не розглядається як його виключна прерогатива. Так, відповідно до ч. 2 ст. 118 Федерального Закону про прокуратуру Російської Федерації перший заступник і заступники Генпрокурора призначаються на посади та звільняються з посад за пропозицією Генерального прокурора Радою Федерації Федеральних Зборів. У Молдавії заступники Генерального прокурора призначаються Парламентом за поданням Генпрокурора (п. 1 ст. 13 Закону Молдавії), а в Таджикистані - Президентом зі згоди Парламенту (ч. 2 ст. 14 Закону Таджикистану). У Литві, Казахстані, Тур-кменістані, Киргизії, а також в Угорщині заступники генеральних прокурорів призначаються президентами за поданням генеральних прокурорів (відповідно п. 5 ст. 11, п. 2 ст. 10, п. 1 ст. 12, п. 8 ст. З, ст. 52 законів цих держав про прокуратуру). Гадаємо, що такий порядок доцільно у майбутньому запровадити і в Україні. Водночас спірною є пропозиція В. Євдокимова про призначення Верховною Радою України за поданням Президента прокурорів областей і великих міст - мільйонників і про їх звільнення у такому ж порядку, що, начебто, посилить роль і позицію їх у регіоні [59, 55]. Адже і за існуючого порядку зберігається інстанційність при вирішенні цих питань. Крім того, позиція і роль прокурорів у регіонах вирішальною мірою залежить від них самих. Запровадження запропонованого В. Євдокимовим порядку призвело б до послаблення дії принципу централізації прокуратури. Значний теоретичний і практичний інтерес являє собою аналіз правових актів Генерального прокурора України, які також є проявом централізації прокурорської системи. На підставі п. 7 ч. 1 ст. 15 Закону про прокуратуру він "відповідно до законів України видає обов'язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції". З цього формулювання можна зробити висновок, що йдеться не про індивідуально-правові, а про нормативно-правові акти, наділені ознакою загальнообов'язковості. Виходячи зі змісту цих термінів, нормативний характер безумовно мають положення та інструкції. У положеннях визначаються порядок утворення різних структурних підрозділів органів прокуратури, організація роботи посадових осіб, їх права та обов'язки, а інструкції встановлюють виконання прокурорами процедурних чи оперативних дій (ведення діловодства, обліку, звітності і т. ін.). Гадаємо, що положення можуть затверджуватись не лише з питань організації роботи посадових осіб, але й для визначення статусу окремих утворень усередині прокуратури (наприклад, положення про Науково-методичну раду при Генеральній прокуратурі України, положення про структурні підрозділи Генеральної та об- 142 143 ласних прокуратур тощо). В принципі різниця між положеннями та інструкціями мала б визначатись за такою ознакою: в положеннях регулюються питання організації прокурорської системи, а в інструкціях - процедурні аспекти діяльності окремих підрозділів і посадових осіб прокуратури. Проте цей критерій у практиці застосовується не завжди (наприклад, Положення про порядок прий-мання-передачі справ, документів та майна прокуратур при звільненні та призначенні прокурорів від 10.06.99 р. чи Положення про атестування прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України від 9.09.98 р. тощо). На наш погляд, практику видання цих нормативних актів потрібно уніфікувати. Досить своєрідний характер мають накази Генерального прокурора України як форма централізованого керівництва органами прокуратури. Деяка частина наказів є актами затвердження Генеральним прокурором положень та інструкцій, переважна більшість не є нормативними актами, через що їх доцільніше було б називати розпорядженнями, які, виходячи з самої назви актів, повинні розглядатись як індивідуально-конкретні розпорядчі документи (наприклад, розпорядження Генерального прокурора "Щодо посилення контролю за використанням бюджетних коштів" від 9.04.99 p.). Найважливіше значення з точки зору спрямування роботи органів прокуратури мають т. з. "галузеві" накази, в яких на основі аналізу прокурорської практики визначаються головні завдання прокурорів, деякі форми і методи їх роботи. Особливістю цих наказів є те, що в них поєднуються нормативні і ненормативні елементи. У принципі не можна заперечувати доцільності такого поєднання, якщо сукупність цих елементів охоплюється єдиним задумом. Аналіз чинних наказів такого роду, виданих Генеральним прокурором України, дає підстави вважати, що їх зміст складається з таких частин. По-перше, це визначення пріоритетних напрямків наглядової та іншої діяльності з урахуванням стану законності і поширеності правопорушень в Україні (наприклад, пункти 2-5 наказу № 3 від 28.10.2002 р. "Про організацію роботи органів прокуратури у здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів"). По-друге, - визначення підрозділів і посадових осіб, відповідальних за вирішення тих чи інших питань, розподіл між ними компетенції (наприклад, п. 1 наказу № 7 від 28.10.2002 р. "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян"). По-третє, - звернення уваги підпорядкованих прокурорів на необхідність уникати при виконанні своїх функцій характерних помилок у застосуванні законодавства, порушень прав і свобод гро мадян. По-четверте, - встановлення обов'язку реалізації тих чи інших заходів і строків їх виконання (наприклад, строків проведення різних перевірок відповідно до наказу № 7-2002 p.). Проте слід відзначити, що окремі положення згаданих наказів мають явно декларативний характер або зводиться до повторення законодавчих норм ("вживати заходів до усунення порушень законів від кого б вони не виходили", "у випадках виявлення ознак злочину проти винних порушувати кримінальні справи", "підвищити якість постанов, протестів, приписів, позовів" тощо). Крім наказів, у діяльності Генеральної прокуратури застосовуються й інші документальні форми звернень до підпорядкованих прокуратур, зокрема, листи, інформаційні листи, в яких аналізується практика діяльності прокуратури з окремих напрямків, методичні рекомендації або просто документи без назви, крім зазначення адресатів (прокурорам Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя). Вважаємо, що для забезпечення належної чіткості документообігу потрібно визначити характеристики актів Генерального прокурора України у спеціальному положенні. При цьому вважаємо, що термін "наказ" необхідно зберігати лише для індивідуальних правових актів, а для галузевих наказів прийнятнішою була б назва "директива". Заслуговують на підтримку також пропозиції про регламентацію у відомчому порядку інших організаційно-розпорядчих документів, які використовуються в діяльності обласних прокуратур і прокуратур низової ланки: завдань, доручень, пропозицій, клопотань, довідок, висновків, протоколів тощо [38, 6], [60, 42]. Зі свого боку вважаємо, що з ужитку в прокуратурі необхідно вилучити ра- 144 145 порт, властивий військовим і воєнізованим формуванням, замінивши його термінами "заява" або "доповідна записка". Настав час і для впорядкування процедури застосування такого організаційно-управлінського акта, як резолюція, на чому наполягає В. Клочков [61], хоча навряд чи є потреба у прийнятті його пропозиції про включення відповідної статті до Закону про прокуратуру - достатньо включити цю норму в Інструкцію з діловодства. Одним із проявів централізації органів прокуратури є забезпечення належного рівня службової дисципліни у прокурорській системі, під якою прийнято розуміти виконання не лише законів, але й управлінських рішень, що приймаються всередині цієї системи і окремих її органів. Враховуючи характер функцій прокуратури, службова дисципліна у цих органах набуває характеру державної дисципліни. Цей термін досить часто використовується керівниками органів прокуратури для оцінки порушень дисципліни, які проявляються у невиконанні або несвоєчасному чи неналежному виконанні завдань, доручень чи резолюцій керівництва. Виходячи з принципу централізації, методом правового регулювання у системі прокуратури є метод влади і підпорядкування, на відміну від методів, які застосовуються прокурорами щодо учасників прокурорсько-наглядових правовідносин. Це обумовлює принципову обов'язковість вимог і вказівок, які даються підпорядкованим прокурорам їх керівниками. Вважаємо, що відповідне положення у загальному вигляді потрібно відобразити або в Законі про прокуратуру, або в Дисциплінарному статуті прокуратури України. Обов'язковість вимог і вказівок проявляється у правовідносинах, які мають управлінський характер. Що ж стосується правовідносин, які мають управлінсько-наглядовий [45, 33] або інший управлінсько-процесуальний характер, то тут вимоги службової дисципліни інколи вступають у суперечність із процесуальним статусом прокурорських працівників, зокрема у сферах прокурорського нагляду, розслідування злочинів, підтримання державного обвинувачення, наприклад, вимога, адресована прокурору - державному обвинувачу про необхідність наполягати на певній мірі покарання. Змістом вимог і вказівок може бути як вчинення підпорядкованим працівником певних дій, так і заборона їх вчиняти, наприклад, вказівка про закриття кримінальної справи або, навпаки, щодо неприпустимості цього. На жаль, у сучасних умовах відсутній чіткий порядок запобігання проявам волюнтаризму з боку прокурорів вищого рівня стосовно підпорядкованих працівників, не завжди враховується їхня думка щодо законності і обґрунтованості вимог і вказівок. Існуюча система службової підпорядкованості мало чим відрізняється від військової. Тому вважаємо за потрібне внести до законодавства такі додаткові гарантії для прокурорських працівників: - запровадити виключно письмову форму вказівок про вчинення або утримання від вчинення дій, пов'язаних із здійсненням прокурорського нагляду або реалізацією інших функцій; - встановити порядок, за яким таку вказівку можна оскаржити протягом певного терміну до прокурора вищого рівня, який може її або скасувати або письмово підтвердити; - надати працівникам прокуратури право вимагати усунення від участі в розгляді і вирішенні будь-якої юридичної справи, якщо виконання вказівок суперечить їх внутрішньому переконанню. Певної демократизації вимагає існуючий порядок притягнення працівників прокуратури до дисциплінарної відповідальності за порушення законності і службової дисципліни. Практика свідчить, що одноособове вирішення цих питань керівниками прокуратур далеко не завжди забезпечує достатню об'єктивність прийнятих рішень. Можливо, варто запозичити досвід тих країн, де у складі органів прокуратури вищої та середньої ланки створюються дисциплінарні суди. Так, у Польщі дисциплінарні суди, які складаються виключно з працівників прокуратури, мають право безпосереднього накладення дисциплінарних стягнень, причому керівники прокуратур можуть накладати стягнення лише у вигляді зауваження. Дисциплінарний суд першої інстанції складається з трьох суддів-прокурорів, а касаційний суд - з п'яти членів. Як захисники до участі у справах знову ж таки допускаються лише колеги по службі. Можливо, такий порядок є певним відступом від єдиноначальності, однак у принципі централізацію прокурорської системи він не порушує. Подібні утворення існують і в деяких інших країнах Східної Європи. Якщо в умовах України таке вирішення питання буде визнано занадто радикальним, можна було б запровадити порядок, за 147 146 яким рішення дисциплінарного суду (або дисциплінарної колегії) затверджувалося б наказом керівника прокуратури, або він проводив би у життя власне рішення. До Дисциплінарного статуту прокуратури України доцільно внести також деякі інші зміни і доповнення, а саме: - передбачити можливість відсторонення працівника від виконання службових обов'язків на час проведення службової перевірки; - встановити орієнтовний перелік діянь, не сумісних із перебуванням на роботі в органах прокуратури, за які працівник може бути звільнений незалежно від часу вчинення проступку (вчинення злочину, грубе порушення прав людини або інтересів держави, що спричинило тяжкі наслідки); - закріпити положення про те, що оскарження дисциплінарного стягнення в порядку підлеглості зупиняє його виконання; - виключити можливість посилення вищестоящим прокурором дисциплінарного стягнення за наслідками розгляду скарги на необґрунтованість стягнення, крім випадків, коли виникли нові обставини, про які не було відомо під час його накладення; - доповнити Дисциплінарний статут положеннями, які випливають із Конституції України і нової редакції ч. 4 ст. 12 Закону про прокуратуру. Нагадаємо, що положення цієї норми було визнано неконституційним рішенням КС від 30.07.97 р. щодо можливості оскарження прийнятого прокурором рішення до суду лише у передбачених законом випадках, оскільки винятки з конституційних норм встановлюються самою Конституцією, а не іншими нормативними актами. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "3.2.3. Основні риси централізації прокурорської системи" |
||
|
||