| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2.1. БАГАТОФУНКЦІОНАЛЬШСТЬ - ОСНОВА ПРАВОВОГО СТАТУСУ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ |
||
|
Оптимальне визначення функцій прокуратури України є важливою умовою як забезпечення її законоохоронної ролі в житті суспільства, так і власної життєздатності прокурорської системи. При цьому мають враховуватись, з одного боку, потреби реформування її діяльності, а, з другого боку - необхідність збереження певної стабільності і наступності, щоб уникнути розбалансування правоохоронної системи в складних умовах трансформації українського суспільства. У тлумачному словнику функція визначається як "робота кого-, чого-небудь, коло діяльності когось, чогось, обов'язок, повинність, місія" [1, 707]. У літературі з державного управління функціями вважають завдання, задля яких політична влада запроваджує відповідні управлінські служби [2, 62] або спеціалізований вид управлінської діяльності, який пов'язаний з певною метою - запланованим результатом [3, 150]. Необхідно відзначити наявність певного співвідношення між функціями держави в цілому і функціями окремих гілок влади, державних структур і органів. У теорії держави і права під функціями держави розуміють основні напрямки її діяльності залежно від сфери суспільних відносин, у яких держава здійснює свій управлінський вплив (функція державного регулювання економіки, соціальна, екологічна та інші). Важливе місце серед них посідає функція охорони правопорядку, яку в межах своєї компетенції реалізують державні органи, що належать до різних гілок влади, з урахуванням своїх завдань і компетенції. Функції окремих правоохоронних систем, в тому числі і прокуратури, так чи інакше обумов- люються характером і спрямованістю цієї загальнодержавної функції. На характер діяльності відповідних органів, яка здійснюється у правовому полі, істотним чином впливають також регулятивна і охоронна функції права, особливо остання. Даючи визначення функції прокуратури, необхідно брати до уваги такі обставини. По-перше, мову тут потрібно вести про функції прокурорської системи в цілому, а не її окремих органів. По-друге, вказівка на те, що певні види діяльності реалізуються прокуратурою в межах предмета відання і сукупності повноважень - це констатація відмінностей між окремими функціями. По-третє, у межах окремих функцій конкретизуються цілі і завдання прокуратури. Спробуємо у зв'язку з цим запропонувати власне визначення цих функцій, яке приваблює нас своєю лаконічністю. Зауважимо проте, що воно стосується й інших державних структур, але наповнюється конкретним змістом з урахуванням саме специфіки прокурорської діяльності. Отже, функції - це вид діяльності прокуратури,, спрямованої на досягнення Цілей і виконання завдань у межах предмета її відання і компетенції. Питання класифікації функцій прокуратури як у радянські часи, так і зараз є також досить дискусійним. Ця проблема ускладнюється тим, що в жодній державі не було спроби визначити в законодавстві критерії і на практиці здійснити таку класифікацію, хоча це необхідно для науково обґрунтованої структуризації прокурорської системи та окремих її органів. Звичайно, проблема класифікації є актуальною лише для багатофункціональних прокуратур, до яких належать прокуратури України, Росії, інших держав пострадянського простору та деяких країн т. з. "далекого зарубіжжя". Перш ніж зупинитись на теоретичних аспектах класифікації функцій прокуратури зробимо короткий огляд законодавства України та інших держав, в якому визначені ці функції. За існування Союзу РСР прокуратура України, будучи інтегрованою до союзної прокурорської системи, виконувала ті ж функції, що і прокуратури інших союзних республік, тобто передбачені у ст. З союзного Закону (загальний нагляд, нагляд за виконанням законів органами розслідування, нагляд за виконанням законів при розгляді справ у судах, нагляд за додержанням законів у місцях 32 33 попереднього ув'язнення, при виконанні покарань та інших заходів примусового характеру, призначених судом; боротьба за порушеннями законів про охорону соціалістичної власності, боротьба зі злочинністю та іншими правопорушеннями, розслідування злочинів, притягнення до кримінальної відповідальності осіб, які їх вчинили, забезпечення невідворотності відповідальності за злочин; координація діяльності правоохоронних органів; участь у вдосконаленні законодавства і пропаганді законів). З самого початку процесів суверенізації України постало питання щодо оптимального визначення функцій прокуратур. І якщо в Декларації про державний суверенітет України йшлося лише про здійснення нею вищого нагляду за додержанням законів в Україні, то в концептуальній постанові Верховної Ради України від 19.06.91 p., тобто ще до проголошення незалежності, було зроблено першу спробу конкретизувати зміст прокурорської діяльності через функції прокуратури. На неї планувалось покласти державне обвинувачення в суді, нагляд за розслідуванням, звернення до суду про скасування судових вироків, рішень, ухвал, постанов, які суперечать закону, нагляд за виконанням судових вироків, за додержанням законів у місцях позбавлення волі, а також за додержанням прав, свобод та інтересів громадян у всіх сферах суспільного життя. Конституційним договором 1995 року (ст. 43) було визначено, що прокуратура здійснює нагляд: 1) за додержанням Конституції і законів України органами та посадовими особами державної влади, представницькими органами та органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями всіх форм власності, а також громадянами України і особами без громадянства; 2) нагляд за додержанням законів з питань прав і свобод громадян; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і попереднє слідство; 4) розслідування злочинів у справах, які належать до компетенції органів прокуратури; 5) підтримання державного обвинувачення в суді; 6) нагляд за додержанням законів у місцях виконання покарань, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру; 7) захист майнових та інших інтересів громадян. Закон України "Про прокуратуру" в редакції від 5 листопада 1991 року (ст. 5) як основні функції визначив: 1) нагляд за додер- жанням законів усіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами (у главі 1 розділу III його традиційно назвали загальним наглядом); 2) нагляд за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу із злочинністю та іншими правопорушеннями і розслідують діяння, що містять ознаки злочину; 3) розслідування діянь, що містять ознаки злочину; 4) підтримання державного обвинувачення, участь у розгляді в судах кримінальних, цивільних справ та справ про адміністративні правопорушення і господарських спорів в арбітражних судах; 5) нагляд за виконанням законів у місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, при виконанні покарань та застосуванні інших заходів примусового характеру, які призначаються судом; 6) нагляд за додержанням законів органами військового управління, військовими об'єднаннями, з'єднаннями, частинами, підрозділами, установами і військовими навчальними закладами та посадовими особами Збройних сил, Прикордонних військ, Управління державної охорони, Служби безпеки України та інших військових формувань, дислокованих на території України (ч. 1 ст. 5). Крім того, на прокуратуру було покладено обов'язок брати участь у розробленні органами державної влади заходів запобігання злочинам та іншим правопорушенням, у роботі по вдосконаленню і роз'ясненню законодавства (ч. 2 ст. 105). Чинна Конституція України (ст. 121) передбачає вичерпний перелік функцій прокуратури, про що свідчить відсутність застереження про те, що на неї можуть покладатись і інші функції, передбачені законами України. І якщо в первинній редакції ч. 2 ст. 5 Закону про прокуратуру було зазначено, що на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені законами України, то в нинішній редакції (Закон від 12 липня 2001 р.) - Конституцією України і цим законом. Із закону вилучено п. 6 ч. 1 ст. 5 стосовно здійснення прокурорського нагляду у військовій сфері, оскільки така функція не мала самостійного значення і являла собою поєднання загального нагляду і нагляду за додержанням законів при розслідуванні злочинів (відповідна пропозиція вносилась автором [4, 28]). Відсутня також згадка про участь прокуратури у розробленні заходів запобігання правопорушенням, вдосконаленні і роз'ясненні законодав- 35 34 ства, хоча не можна однозначно стверджувати, що прокуратура уже втратила право займатись цими видами діяльності. Відповідно до п. 9 Перехідних положень Конституції прокуратура України продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування. Таким чином, в Основному Закону закріплено наявність як постійних (настільки, наскільки є постійною Конституція), так і тимчасових функцій, без чіткого обмеження строку дії. Для більш обґрунтованої оцінки характеру і доцільності цих новацій спробуємо порівняти положення законодавства України з законодавством інших держав, які виникли на місці Союзу РСР. Враховуючи багатоваріантність виразів, у яких викладені відповідні норми, ми при цьому оперуватимемо звичною для нас термінологією, звертаючи увагу лише на найістотніші відхилення від неї. Функції прокуратури закріплені у ст. 1 Закону про прокуратуру Російської Федерації1, у ст. 2 Закону Білорусії, у ст. 4 Закону Молдавії, ст. 4 Закону Азербайджану, ст. 4 Закону Вірменії, ст. 2 Закону Грузії, ст. 4 Закону Казахстану, ст. З Закону Узбекистану, ст. З Закону Таджикистану, ст. З Закону Киргизії, ст. 2 Закону Тур-кменістану, ст. 2 Закону Латвії, ст. 1 Закону Литви, ст. 1 Закону Естонії. Законами Росії, Білорусії, Молдавії, Казахстану, Узбекистану, Таджикистану, Киргизії, Туркменістану, тобто більшості країн пострадянського простору, збережено загальнонаглядову функцію. Законом Латвії (п. 6 ст. 2) передбачено, що прокуратура "у встановленому законом порядку захищає законні права та інтереси осіб і держави". Враховуючи, що поряд з цим як самостійна функція розглядається подавання позовних заяв чи заяв до суду, а захист інтересів держави і особи здійснюється шляхом попередження про неприпустимість порушень закону, принесення протестів, порушен- ' Тут і далі маються на увазі закони про прокуратуру, без спеціального згадування про це у тексті. ня дисциплінарного чи адміністративного провадження (ч. 2 ст. 18), неважко зробити висновок, що латвійський законодавець, на відміну від литовського і естонського, також значною мірою зберіг загальнонаглядову функцію. Щоправда, як звернули увагу російські дослідники В. Додонов і В. Крутських, в Естонії функція загального нагляду, яка раніше належала прокуратурі, частково була передана спеціальній посадовій особі - Канцлеру юстиції, який здійснює нагляд за відповідністю закону правових актів державних і самоврядних органів, може вимагати від них усунення порушень і звертається до суду, якщо його вимоги не були виконані [5, 87]. У всіх пострадянських країнах зберіг своє значення прокурорський нагляд за додержанням законів при розслідуванні злочинів. Причому в Грузії ця діяльність розглядається як процесуальне керівництво слідством, в Узбекистані і Туркменістані - як нагляд за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу із злочинністю (аналогічно п. 2 ч. 1 ст. 5 попередньої редакції Закону України). В Естонії як самостійні функції виділені нагляд за діяльністю поліції при розслідуванні злочинів і нагляд за законністю діяльності розшукових відомств. У жодній країні прокуратура не позбавлена функції нагляду за додержанням законів при застосуванні до осіб різних заходів примусового характеру. Ця функція охоплює виконання судових рішень по кримінальних справах та інших заходів примусового характеру, що призначаються судами (Росія, Білорусія, Молдавія, Литва, Азербайджан, Киргизія, Таджикистан, Казахстан, Туркменістан, Латвія, Узбекистан). В Законі Азербайджану ця функція сформульована так: "Прокурор ... бере участь у досягненні мети призначених судами покарань", а в Законі Казахстану вона розглядається як частина виконавчого провадження. Деякі закони не пов'язують однозначно цю функцію лише з виконанням судових рішень. Так, у Законі Вірменії зазначено, що прокуратура "здійснює нагляд за застосуванням покарань та інших заходів примусу", у Законі Грузії - "... і в інших місцях обмеження свободи людини", у Законі Естонії - "нагляд за законністю позбавлення і обмеження свободи". Істотною особливістю законів про прокуратуру деяких держав, на відміну від Закону України, є присутність у них функції кримінального переслідування. Так, у Законі Росії зазначено, що проку- 36 37 ратура ' здійснює кримінальне переслідування відповідно до повноважень, встановлених кримінально-процесуальним законодавством Російської Федерації". Близькі до цього формулювання містяться в законах Казахстану і Грузії. У Вірменії ж прокуратура порушує кримінальне переслідування, що можна розцінювати як усічений варіант його здійснення, а Латвії - "починає і здійснює кримінальне переслідування". У статтях законів про прокуратуру Росії, Казахстану, Киргизії, Туркменістану, Таджикистану, присвячених функціям прокуратури, відсутні згадування про підтримання державного обвинувачення в суді. Про це говориться у галузевих розділах законів. На тісний зв'язок між кримінальним переслідуванням і підтриманням державного обвинувачення звернуто увагу в ч. 2 ст. 35 Закону Росії, відповідно до якої, "... здійснюючи кримінальне переслідування у суді, прокурор виступає як державний обвинувач". Аналогічні формулювання містяться в законах Казахстану і Киргизії. У жодному з законів про прокуратуру пострадянських держав немає норм, присвячених прокурорському нагляду за додержанням законів при розгляді справ у судах. Проте в законах Росії, Білорусії, Латвії, Таджикистану, Киргизії, Туркменістану серед прокурорських функцій у відповідних переліках названа така, як "участь у розгляді справ у судах", а в Законі Узбекистану - "участь у розгляді в судах цивільних справ, справ про адміністративні правопорушення і господарських спорів". У решті законів форми участі передбачені у наступних розділах. У законах Росії, Азербайджану, Вірменії, Узбекистану і Таджикистану виділено як функцію опротестування таких, що суперечать закону, судових актів, а в Законі Туркменістану прямо зазначено, що прокуратура здійснює "нагляд за законністю судових постанов". Окремими законами передбачені певні аналоги представницької функції прокуратури України. Так, у Казахстані прокурор "представляє інтереси держави в суді", в Азербайджані - "порушує в суді позов (подає заяву), бере участь як позивач при розгляді справ з економічних і цивільних спорів", в Литві - "захищаючи законні інтереси держави і права громадян встановленими законом способами, готує матеріали для розгляду справ у суді і бере участь у судовому розгляді", в Латвії - "у встановлених законом випадках по- дає позовну заяву або заяву до суду", у Вірменії - "пред'являє до суду позов про захист державних інтересів". Законом Росії закріплена така функція прокуратури, як "нагляд за додержанням прав та свобод людини і громадянина федеральними міністерствами і відомствами, представницькими (законодавчими) та виконавчими органами суб'єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування, органами військового управління, органами контролю, їх посадовими особами, а також органами управління і керівниками комерційних і некомерційних організацій". Аналогічно повівся таджицький законодавець. Коментуючи цю норму законодавства, М. Маршунов особливо підкреслив, що "одним з його пріоритетів є саме нагляд за забезпеченням реалізації прав та свобод людини і громадянина ... відповідно до глави 2 Конституції Російської Федерації" [6, 12]. Саме цим, очевидно, керувались російські законодавці, виділяючи захист прав людини як функцію прокуратури. Проте з концептуальних позицій з цим не можна погодитись. По-перше, тому, що правозахист являє собою не функцію, а завдання прокуратури, яке виконується при реалізації всіх її функцій. По-друге ж компетенція прокуратури у цій сфері мало чим відрізняється від нагляду за додержанням законів і за відповідністю законам правових актів, закріпленому як функція в тій же статті російського закону. Закони про прокуратуру всіх держав СНД і Прибалтики (за винятком Естонії) зберегли за прокуратурою функцію розслідування злочинів, а Закон Литви, крім того, передбачає, що прокуратура координує діяльність органів дізнання і попереднього слідства. У повному обсязі координація діяльності правоохоронних органів передбачена законами Росії, Грузії, Таджикистану, причому в цих державах вона не виконує, як в Україні, стосовно Інших функцій службову роль, а має цілком самостійний характер. Закони Молдавії і Киргизії виділяють як самостійну функцію нагляд у військовій сфері, а Росії - участь у правотворчій діяльності. Зроблений нами огляд законодавства зайвий раз підкреслює складність класифікації функцій прокуратури, як і ту обставину, що кожна державно-правова система має неповторний характер стосовно переліку, співвідношення і характеру елементів, з яких вона складається. 39 38 Тривалий час у радянській юридичній науці функції прокуратури ототожнювалися з функціями прокурорського нагляду, який, у свою чергу, вважався єдиною її функцією. Таку точку зору висловлювали Б. Кравцов і Ю. Рагінський [7, 71], В. Даєв і М. Маршу-нов [8, 45-46] та інші. Коментуючи один з наукових проектів Закону про прокуратуру (тоді ще СРСР), В. Громов висловив навіть незгоду з назвою однієї із статей "Функції прокуратури". "Мені здається, - заявив він, - що її потрібно назвати "функція прокуратури", виходячи з того, що прокуратура повинна мати одну-єдину функцію - функцію нагляду за законністю" [9, 61]. В сучасних умовах така постановка питання є уз^е застарілою. Певні підстави для того, щоб вважати прокурорський нагляд функцією або "суперфункцією" прокуратури дає, щоправда, те, що в Законі України "Про прокуратуру" залишалась в основному недоторканною стаття 1, яка має узагальнюючий характер. Проте навіть у тому разі, коли функція нагляду за додержанням і застосуванням законів збережеться до закінчення перехідного періоду, зміст цієї статті уже не відображатиме повністю змісту діяльності органів прокуратури України, а, отже, її доцільно вилучити, поставивши на перше місце статтю, присвячену завданням прокуратури. Саме завдання прокуратури є тим елементом, який дозволяє визнати обґрунтованим з теоретичного боку існування такої категорії, як "прокурорський нагляд в Україні". Проте для того, щоб визнати його функцією, цього недостатньо, оскільки залежно від спрямованості нагляду, предмет відання прокуратури та її компетенція істотно відрізняються, а отже, відсутні всі елементи, потрібні для виокремлення функції. Свого часу В. Гаврилов висловив думку про те, що прокуратура виконує "законоохоронну функцію" [12, 93]. Проте законоохоронний (правоохоронний) характер її діяльності випливає знову ж таки з цілей і завдань прокуратури, які обумовлюють характер окремих її функцій. Як ми вважаємо, прокурорський нагляд - це не загальна функція прокуратури, а форма діяльності держави, спрямована на виявлення, усунення і попередження порушень закону в діяльності суб'єктів права, на яких поширюється компетенція прокуратури, з використанням властивих органам прокуратури повноважень. Функції прокуратури України, передбачені у законодавстві, можна поділити на наглядові [пункти 3 і 4 ст. 121 Основного Закону і п. 9 Перехідних положень Конституції України (стосовно нагляду за додержанням і застосуванням законів)] і ненаглядові [пункти 1 і 2 ст. 121 Конституції п. 9 Перехідних положень (стосовно попереднього слідства, яке здійснюється органами прокуратури)]. Окремі функції прокуратури, у свою чергу, можна поділити на структурні елементі: під функції або ділянки її діяльності, існування яких може випливати як із положень законодавства, так і з нормативних актів Генерального прокурора. Так, у нагляді за додержанням і застосуванням законів - це нагляд за законністю правових актів, нагляд за додержанням законів у сфері економіки, екологічний нагляд тощо. Функція, передбачена у ч. З ст. 5 Закону про прокуратуру, поділяється на нагляд за додержанням законів при провадженні дізнання і попереднього слідства і на нагляд у сфері оперативно-розшукової діяльності, що характеризується певною специфікою. Вважаємо, що е підстави для поділу функцій прокуратури на функції, які реалізуються всередині країни і у відносинах прокуратури України з компетентними органами інших держав у правоохоронній сфері. Як певний прецедент у цьому плані можна розглядати положення ст. 1 (п. 6) Закону Естонії, в якому виділена як самостійна функція міжнародного співробітництва прокуратури. Актуальність цієї проблеми, яка заслуговує самостійного наукового дослідження, значно зросла в умовах якісно нового стану відносин України та інших пострадянських держав із зовнішнім світом. Вона, зокрема, обумовлена потребою координації зусиль з органами прокуратури та іншими спецслужбами зарубіжних країн у боротьбі 3 тероризмом та іншими формами організованої злочинної діяльності. Форми такого співробітництва визначені в меморандумах, угодах та протоколах між Генеральною прокуратурою України і юридичними установами інших держав [13]. На підставі ч. 2 ст. З 41 40 Закону про прокуратуру органи прокуратури у встановленому порядку в межах своєї компетенції вирішують питання, що випливають із загальновизнаних норм міжнародного права, а також укладених Україною міжнародних договорів. Серед функцій прокуратури в Україні поки що в теоретичному плані, визначне місце посідає функція кримінального переслідування, яка в ряді, якщо не в більшості зарубіжних держав, є визначальною рисою правового статусу прокуратури. Зазначена функція в законодавстві деяких держав розглядається у вузькому і широкому розумінні. В Законі Росії її зміст ототожнюється з державним обвинуваченням у суді. "Здійснюючи кримінальне переслідування в суді, - говориться у ч. 2 ст. 35 цього Закону, - прокурор виступає як державний обвинувач". Очевидно, що обвинувачення в суді є лише частиною кримінального переслідування, яке охоплює також досудову стадію кримінального судочинства. Цю функцію, крім прокурора, в межах своїх повноважень реалізує також слідчий або особа, яка здійснює дізнання. Близьке до цього визначення міститься у науковій концепції розвитку прокуратури Російської Федерації на перехідний період [14, 40]. Вважаємо за потрібне звернути увагу на дві особливості функції кримінального переслідування. По-перше, як уже говорилось, її здійснює не лише прокурор, але й орган розслідування злочинів. По-друге, вона може розцінюватись як комплексний інститут у системі галузі права, присвяченої діяльності прокуратури, і відповідної галузі законодавства, оскільки реалізується в межах і нагляду за розслідуванням, і підтримання прокурором державного обвинувачення в суді. Вважаємо, що участь прокурора в кримінальному переслідуванні полягає у: 1) порушенні кримінальної справи; 2) особистому розслідуванні справи, якщо прокурор визнає це за необхідне; 3) здійсненні наглядових дій, спрямованих на те, щоб органи розслідування вжили всіх потрібних заходів для встановлення і викриття особи, яка вчинила злочин; 4) направленні подання до суду про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою; 5) затвердженні обвинувального висновку по справі і спрямуванні її до суду; 6) підтриманні державного обвинувачення в суді, а в разі потреби - і в контрольних стадіях кримінального процесу. При цьому не вважаємо за потрібне закріплювати функцію кримінального переслідування безпосередньо в Конституції і Законі про прокуратуру саме з огляду на її комплексний характер. Характер функцій прокуратури визначає її належність до певного типу або моделі: наглядового, обвинувального або змішаного, у якому поєднуються наглядові функції і кримінальне переслідування [14, 28-29]. Як відзначив російський дореволюційний дослідник П. Люблінський, прокуратура - це "установа, закликана здійснювати публічну функцію обвинувачення і нагляд за правильним застосуванням законів у судових і адміністративних установах [15, 537]. Щоправда, якщо до судово-правової реформи 1864 року діяльність прокуратури Російської Імперії мала переважно наглядовий характер, то після цього сфера її наглядових повноважень поступово зменшувалась, і на першому плані опинилась обвинувальна функція. "Прокуратуру радянського періоду, - відзначили Л. Давиденко та М. Мичко, - в аспекті функціональних обов'язків правомірно розглядати як специфічну модель, що об'єднала в собі моделі прокуратури наглядового і обвинувального типу. Ця модель прокуратури зберігається в Україні і в даний час" [16, ЗО]. Реформування прокуратури в Україні, Росії та інших пострадянських і постсоціалістичних країнах пов'язано передусім з реформуванням її функцій. Таке реформування можна здійснити або шляхом перегляду переліку цих функцій, або уточнення їх змісту, щоб ці функції краще враховували суспільні інтереси, пов'язані із забезпеченням правопорядку. Вирішення питання про те, які саме функції зараз потрібні прокуратурі, прямо залежить від процесів, що супроводжують реформування соціально-економічної і політичної систем суспільства і характер яких дуже відрізняється від задуму ініціаторів. Для сучасного перехідного періоду є властивими такі явища, як істотні диспропорції в економіці, різке соціальне розшарування, об'єктивна нездатність держави повноцінно виконувати свої соціальні функції, дезінтеграція управління, збільшення і зміна характеру злочинності за рахунок зростання кількості економічних і тяжких насильницьких злочинів, хаотичність і суперечливість законодавчої практики, різке падіння авторитету права в суспільній свідомості попри задекларований принцип верховенства права. 42 43 У таких умовах до реформування правоохоронної діяльності потрібно підходити вкрай обережно. Це, зокрема, стосується функцій прокуратури. Слід пам'ятати, що їх сукупність не має випадкового характеру. Вона апробована практикою і відповідає, оскільки протилежне не доведено, сучасним суспільним реаліям. В умовах тісної взаємопов'язаності цих функцій спроба ліквідації якоїсь (або якихось) з них здатна істотно розбалансувати весь механізм правоохо-рони, який, попри свої відомі всім вади, все ж забезпечує певний рівень впорядкованості суспільних відносин. Зрештою в умовах тотального реформування всього і вся у суспільстві повинні зберігатись певні "острівці" стабільності. Це стосується і прокуратури з її функціями. Упродовж останніх років основна дискусія в цій сфері відбувалась навколо прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів. В Україні одним з її ініціаторів виступив Президент Л. Кравчук, який досить рішуче висловився за скасування зазначеної функції [17], хоча на той час (1992 р.) вона уже дістала закріплення в Законі про прокуратуру. Практично ніхто з авторитетних науковців і практиків в Україні цю пропозицію не підтримав. Безумовно, визначну роль у вилученні з основного тексту Конституції України функції нагляду за додержанням і застосуванням законів відіграла позиція комісії Верховної Ради, яка займалась доопрацюванням Основного Закону. Значно більше прихильників "ампутації" зазначеної функції серед науковців виявилося в Російській Федерації. Коли в 1992 році було прийнято перший варіант Закону про прокуратуру, де її, хоча і з деякими обмеженнями, було збережено, А. Ларін заявив, що "...противники судової реформи вправі записати собі до активу горезвісні "ленінські принципи діяльності прокуратури", оскільки "в цьому законі на першому місці стоїть не боротьба з найбезпечнішими порушеннями закону - злочинами, а т. з. загальнонаглядова функція, яка не має якихось певних меж і звичайно зводиться до безплідної переписки" [18, 139]. Висловлювалась також думка, що "багатофункціональна, централізована, діюча поза системами виконавчої і судової влад прокуратура, яка наділена правом всеохоплюю-чого нагляду..., є атрибутом поліцейської держави" [19, 172]. І. Пет- рухін безапеляційно стверджує, що "прокурорський нагляд необхідно взагалі вигнати з конституційного лексикону" [20]. Слід відзначити, що попри всі ці зусилля, російський законодавець, принаймні до останнього часу, не лише не скорочував, але й розширював межі прокурорського нагляду за додержанням законів, про що свідчать доповнення до Закону 1992 року, внесені у 1995, 1999 та 2000 роках. Це, до речі, цілком узгоджується з політикою Президента РФ В. Путіна, який використовує можливості прокуратури для боротьби з такими проявами місцевого сепаратизму, як видання органами влади суб'єктів федерації правових актів, що суперечать загальнофедеральній Конституції і законам. Проблематичність існування наглядової функції прокуратури великою мірою залежить від позиції структур Ради Європи, членом якої Україна є з 1995 року. Основним аргументом прибічників її ліквідації є посилання на відсутність цієї функції в розвинутих західних демократіях, з чого робиться висновок, що пострадянські країни, приєднавшись до Ради Європи, повинні відповідно перебудувати свою державно-правову систему. Проте при цьому в підсумковому документі загальноєвропейської конференції "Трансформація прокуратури в орган, що відповідає демократичним принципам права", проведеною Радою Європи в травні 1998 року, було підкреслено, що прокуратуру важко створювати навіть в умовах стабільності, а ще важче в період соціальних і політичних перетворень. На думку учасників конференції, необхідно, щоб створювана прокурорська система відповідала культурі і історії країни, сприймалась суспільством, в якому вона буде функціонувати. У висновках багатостороннього засідання "Роль прокуратури в демократичному суспільстві", організованого Радою Європи в Мессіні (Італія) 5-7 червня 1996 року, зверталась увага на особливе місце прокуратури в системі кримінального судочинства при повній повазі до виключних повноважень правосуддя. Проте там не робилось ніяких висновків щодо можливості поєднання цієї діяльності із здійсненням прокуратурою нагляду за додержанням законів. Заключний документ багатосторонньої зустрічі, організованої Радою Європи спільно з Генеральною прокуратурою РФ 8-9 січня 1997 року, констатував у п. 4, що "...якщо конституційний статус і 45 44 компетенція цього інституту можуть розрізнятись залежно від країни, її історії, правової культури і ходу інституційної реформи, то головним є те, що цей інститут знаходить своє місце в демократичному суспільстві, заснованому на принципах поділу влад і верховенства права" [21, 157-158]. У Меморандумі про домовленість генеральних прокурорів 11 європейських країн - членів Ради Європи на зустріч в Каста-Пап'єр-ніка (Словаччина) 7-9 грудня 1999 року з участю представника України підкреслювалось, що "в національному законодавстві потрібно буде врахувати міжнародні документи щодо статусу і повноважень прокуратури і прокурорів, беручи до уваги особливості кожної країни (підкреслено мною - М. К.)" [22, 91]. Аналізуючи ці та інші документи, можна дійти висновку, що ніяких стандартів стосовно переліку функцій і організаційної побудови прокурорської системи тоді не існувало. Будь-яка стандартизація у вирішенні цих питань не відповідала б демократичним принципам сучасних міжнародних відносин. Як відзначив А. Бой-ков, "...було б помилковим тезу щодо європейських стандартів прокуратури інтерпретувати як жорсткі правила, що визначають устрій і конкретні повноваження в окремій країні - члені Ради Європи" [23, 3]. Можна було б зрозуміти претензії стратегічного характеру до України та інших країн пострадянського простору стосовно правової політики, якби вона йшла врозріз із принципами правової держави і правового суспільства, особливо в царині забезпечення прав і свобод людини. Що ж стосується тактики здійснення такої політики, то очевидно, це повинно стати виключно сферою внутрішньої компетенції кожної країни. Починаючи з 2000 року, звернення представників європейського співтовариства щодо реформування прокуратури дедалі більше почали набувати характеру вимог. В рекомендаціях Комітету Міністрів - членів Ради Європи, прийнятої 6 жовтня 2000 року [24, 71-77], міститься таке визначення самого поняття "прокурори": "представники органів державної влади, які від імені суспільства та в інтересах держави гарантують застосування закону, коли його порушення веде до кримінальних санкцій, враховуючи як права фізичної особи, так і необхідну ефективність кримінального судочинства". Отже, в цьому документі однозначно вимальовується монофункціональний характер прокуратури, на яку покладається лише здійснення кримінального переслідування. В остаточному тексті Резолюції ПАРЄ від 27 вересня 2001 року щодо дотримання обов'язків та зобов'язань Україною міститься вимога "повністю імплементувати реформу Генеральної прокуратури, відповідно до принципів і стандартів РЄ, маючи на меті скасування наглядових функцій (підкреслено мною - М. К.) прокуратури, які не відповідають Конституції України і загрожують підривом незалежності доволі слабкої судової системи" [25]. Звертає увагу те, що автори цього документа піклуються про додержання не "європейських стандартів", а Конституції України, забуваючи про те, що всі функції прокуратури України закріплені в Основному Законі нашої держави як основні і перехідні, а строк дії перехідних функцій може визначатись лише ЇЇ законодавцем. Спробуємо тепер проаналізувати твердження резолюції ПАРЄ про те, що прокурорський нагляд загрожує підривом незалежності доволі слабкої судової влади. З ним можна погодитись лише в тій частині, що сучасна судова влада є справді доволі слабкою. Проте зробити її сильною за короткий час не вдасться. Чому - не потребує пояснень. Загроза незалежності судової влади чисто гіпотетичне могла б існувати в разі збереження прокурорського нагляду за додержанням законів при здійсненні правосуддя. Проте з цим по-кінчено. Залишається діяльність прокуратури щодо вирішення численних правових конфліктів у різних сферах життєдіяльності суспільства, які в принципі могли б бути предметом судового розгляду. Але чи може розглядатись прокуратура як конкурент суду у цій справі? Однозначно, ні. Перебираючи на себе специфічними засобами прокурорського нагляду, значну, якщо не більшу частину роботи, пов'язаної з виявленням і усуненням порушень закону, прокуратура, навпаки, сприяє поступовому зміцненню судової влади, яка в сучасних умовах об'єктивно неспроможна виступити в ролі єдиного захисника інтересів держави та прав її громадян. "Слід усвідомлювати, - підкреслив М. Потебенько, - що, створюючи незалежну судову владу, суспільство аж ніяк не зацікавлене в появі якогось монопольного органу по захисту прав громадян, єдиної структури, яка здатна вирішувати, що є законним, а що суперечить законові" [26, 84]. Додамо від себе - в умовах перехідного періоду, до 46 47 стабілізації суспільного ладу України. В умовах розвинутої демократії прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів можна буде, очевидно, замінити на інші механізми соціального контролю. Проте форсування цих процесів є нерозумним. Думки з цього приводу висловили В. Тацій [27], Ю. Грошевий, Л. Давиденко, В. Зеленецький, Т. Вільчик, В. Кулаков, І. Марочкін, М. Мичко [28], В. Долежан, Є. Суботін та О. Червякова [29], П. Зубков [ЗО], В. Клочков [31], В. Кривобок [32], О. Михайленко [33], Ю. По-лянський [34], К. Семенов [35], В. Шур [36] та багато інших. Аналогічні погляди висловили російські науковці і практики: А. Бой-ков, К. Скворцов, В. Рябцев [37, 34-38], М. Костенко [38], А. Стуканов [39], Г. Пономарьов [40], М. Шалумов [41], К. Яровиков [42], Ю. Ко-реневський [43] тощо. На наш погляд, в сучасних умовах потрібно виділити три основні фактори, які обумовлюють життєву необхідність у збереженні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів. По-перше, це властива пострадянському суспільству атмосфера нестабільності соціальних відносин, в тому числі і у правовій сфері, вкрай низький рівень правопорядку. На цьому фоні прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів виступає як важливий стабілізуючий елемент, який протистоїть дезінтеграції держави і суспільства. Звичайно, його можливості не слід перебільшувати, але їх не можна і применшувати. Основна перевага прокурорського нагляду полягає в його ініціативності, оскільки органи прокуратури, на відміну від судів, не пов язані конкретними зверненнями про захист порушеного права, а можуть з урахуванням стану законності, з залученням сил і засобів всієї централізованої прокурорської системи оперативно вживати заходів щодо виявлення і усунення правопорушень. Очікувати звернення зацікавлених осіб до суду припустимо в країнах, де діють інститути громадянського суспільства і сформовані відповідні саморегулятори. Очевидно, мають рацію, принаймні частково, ті, хто вважає, що, борючись з порушеннями закону, прокуратура застосує засоби позаекономічного примусу. Проте такий характер має діяльність правоохоронних органів у всіх країнах. Важливо лише, щоб ці заходи не суперечили економічній політиці держави, закріпленій у відповідних актах законодавства. До того ж у багатьох випадках ці засоби лише умовно можна назвати засобами примусу, якщо враховувати специфіку прокурорсько-наглядових правовідносин. Незамінною є роль прокурорського нагляду у спрямуванні діяльності численних контролюючих органів на більш активну і принципову боротьбу з правопорушеннями у межах їх галузевої компетенції. Можна погодитись з думкою про те, що "прокуратура функціонує як системоутворююче, саморегулююче ядро державного контролю" [44, 48]. Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів не лише не відволікає прокуратуру від боротьби із злочинністю, як дехто стверджує, а, навпаки, сприяє виявленню злочинних проявів на ранніх стадіях їх вчинення. Це - один із проявів взаємопов'я-заності функцій прокуратури. По-друге, при вирішенні питання щодо долі прокурорського нагляду необхідно обов'язково брати до уваги те, вона є не лише органом правоохорони, але й правозахисту, причому цей напрямок наглядової діяльності поступово виходить на перший план, на що уже звернув увагу ряд науковців [45]. Явно несерйозними є твердження про те, що прокурорсько-наглядові засоби захисту прав і свобод людини позбавляють її "права на суддю". Якщо громадянин бажає звернутись до суду, то ніхто йому не може в цьому перешкодити. За даними Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, судами першої інстанції у 1999 році було завершено прова- 49 48 дження у 897,7 тис. цивільних справ - в тому числі 30% стосувалось сфери сімейних відносин і майже стільки ж - стягнення заборгованості по заробітній платі та інших соціальних виплатах. Істотно збільшилась кількість справ за позовом про захист честі і гідності [46, 12]. Ці, а також деякі інші спори, передусім майнового характеру, і повинні, на наш погляд, становити ту "нішу" у системі правозахисту, де основним його гарантом виступають різні ланки судової системи. Абсолютно незамінним є судовий порядок правозахисту у випадках, коли розгляд юридичного конфлікту вимагає детального з'ясування фактичних обставин справи з залученням свідків, експертів, вивчення письмових і речових доказів, аналізу складного і суперечливого нормативно-правового матеріалу. Проте, як свідчить практика, в деяких інших важливих правових сферах роль суду в усуненні порушень законності е незначною. Вона поки що і об'єктивно не може бути іншою, передусім через те, що скривджені особи або звертаються не до суду, а до інших органів з урахуванням їхньої компетенції, в тому числі до прокуратури, або просто миряться з порушенням своїх прав. Це зокрема, стосується видання незаконних правових актів і вчинення незаконних дій владними структурами та їхніми представниками, ситуацій, коли порушуються права і свободи невизначеної кількості громадян (т. з. "неперсоніфікований" громадський інтерес), випадків, коли потерпілі не можуть самостійно звернутись до суду (неповнолітні, інваліди, особи з обмеженою дієздатністю тощо). Нарешті, переважна більшість громадян свідомо обирає інші, на їхній погляд, простіші, ніж судовий, способи захисту своїх прав із чисто прагматичних міркувань і звертаються туди, де, на їхню думку, звернення будуть розглянуті оперативніше, і до того ж безкоштовно. Більше того, багато громадян за традицією розглядають суд виключно як каральний орган, а не як орган правозахисту, і потрібен досить тривалий час, щоб подолати ці стереотипи. Істотному підвищенню ролі суду у захисті прав і свобод сприятиме впровадження в життя нормативних актів, які приймаються в ході судової реформи, а також докорінне поліпшення кадрового забезпечення і всієї інфраструктури судової системи. Проте не можна не погодитись з російським дослідником М. Колоколовим, який вважає, що "сильний суд - наслідок, а не першопричина будь-яко- го демократичного режиму. Розвиток судової системи повинен відбуватися у суворій відповідності з реаліями часу. Ані чисельне збільшення судового корпусу, ані щедре фінансування структур судової влади авторитету суду не піднімуть" [47, 61]. Отже, на найближчий історичний період неминучим є існування альтернативних способів захисту прав людини. Торкаючись правозахисної діяльності прокуратури, слід звернути увагу на таке важливе концептуальне питання, як визначення співвідношення між захистом прав громадян та інтересів держави. Відповідно до ч. 1 ст. З Конституції України захист прав і свобод людини і громадянина слід вважати пріоритетним при здійсненні прокурорського нагляду і реалізації решти її функцій. Це докорінно змінило стратегію її діяльності у порівнянні з радянською епохою, коли на перший план висувався захист інтересів держави і суспільства. На жаль, у чинній Конституції відсутня декларативна норма, якою було б закріплено принцип гармонійного поєднання приватного і публічного інтересу. Між тим у демократичному суспільстві, на відміну від тоталітарного, інтереси держави не можуть перебувати в антагоністичній суперечності з правами і законними інтересами її громадян, хоча їх і не можна ототожнювати. В ряді випадків право охороняється за ініціативою самої держави, навіть без прохання зацікавленої особи. Це досить виразно проявляється у діяльності прокуратури по захисту "неперсоніфіко-ваних громадських інтересів", прав трудових колективів, усуненні порушень податкового законодавства, коли ненадходження значних коштів до бюджету прямо порушує права значної кількості громадян. Третьою важливою обставиною, яка зумовлює об'єктивну потребу в збереженні на перехідний період функції прокурорського нагляду за додержанням законів, є необхідність використати зако-ноохоронний потенціал прокуратури для забезпечення однакового розуміння законодавства в умовах його перманентного оновлення, для якого є властивим фрагментарність і непослідовність правового регулювання. За цих умов прокурорсько-наглядова практика має не менш важливе значення для забезпечення однакового розуміння і застосування законів, ніж судова практика. Цікаво, що в казахстанському Законі про прокуратуру (ст. 26) передбачено, що "за 50 51 наявністю достатніх підстав вважати, що незнання або невірне розуміння законів може спричинити його неналежне застосування... Прокурор роз'яснює зміст закону, а в необхідних випадках - передбачену відповідальність за порушення закону. У разі невідповідності законові проекту правового акта прокурор роз'яснює вимоги закону органу чи посадовій особі, який прийматиме акт". Оцінюючи перспективи дальшого існування функції прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів, не можна, звичайно, не зважати на положення п. 9 Перехідних положень Конституції України. Як видно, запланована ліквідація наглядової функції прокуратури пов'язується з уведенням в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, а функції розслідування - до сформування системи досудового слідства і уведення в дію законів, що регулюють її функціонування. Така мотивація не може бути визнана переконливою, оскільки в країні існують численні органи контролю як загальної, так і спеціальної компетенції, кількість яких після прийняття Конституції ще більше зросла. Щоправда, відсутня єдина концепція державного контролю, яка б дістала відображення у спеціальному законі. Отже, було б логічніше вести мову не про сформування, а про реформування системи досудового слідства. Компромісний варіант реформування прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів запропоновано авторами Концепції реформування прокуратури України, розробленої Головним управлінням організаційного і правового забезпечення Генпрокура-тури та Академією прокуратури. Зауважимо при цьому, що, не будучи затвердженим на державному рівні, цей документ має в основному наукове значення, хоча певною мірою відображає позицію керівництва Генпрокуратури. Так, у Концепції відзначається, що спеціальна комісія Верховної Ради України запропонувала доповнити передбачені ст. 121 Конституції України повноваження прокуратури, доручивши їй здійснювати нагляд за додержанням прав та свобод людини і громадянина, а також за додержанням законів органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. "Таким чином, прокуратура позбавляється повноважень загального нагляду як права перевіряти законність діяльності невизначеного кола суб'єктів, без чіткої регламентації предмета цієї діяльності. Натомість пропо- нується наділити цей орган правозахисною функцією, природа якої визначається пріоритетністю прав і свобод людини і неприпустимістю їх протиправного обмеження" [48, 4]. Ця позиція дістала відображення у надісланому до Конституційного Суду для дачі висновку узгодженому варіанті проекту про внесення змін і доповнень до Конституції України. Якщо зазначене питання буде вирішено саме таким чином, то значна, якщо не більша частина прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів все ж збережеться. При цьому, здійснюючи нагляд за додержанням законів органами державної виконавчої влади і місцевого самоврядування, прокуратура захищатиме не лише приватні, але й державні інтереси. Зі свого ж боку, вважаємо, що, приймаючи Конституцію, законодавці все ж задумались над можливими наслідками і вирішили відстрочити "виконання вироку" на невизначений строк, зробивши формальним приводом для цього видання законів про контрольну діяльність і сформування системи досудового слідства. Фактично ж ідеться про збереження зазначених функцій протягом всього перехідного періоду. Оскільки цей період далекий від завершення, а стабілізація соціально-економічної і політичної обстановки в країні ще не наступила, було б доцільно залишити в новому Законі про прокуратуру зазначену функцію, спрямувавши реформаторські зусилля в основному на докорінну перебудову організації роботи з т. зв. загального нагляду, що не виключає необхідності окремих змін у законодавстві. Що ж стосується досудового слідства, яке у прокуратурі також дістало статус перехідної, тимчасової функції, то, очевидно, є підстави говорити не про сформування його системи, а про її реформування. Це питання тривалий період є предметом дискусій науковців і практиків. Зарубіжний досвід у цій сфері є досить суперечливим, хоча, як відзначено в літературі за результатами аналізу численних нормативних актів, "безпосереднє здійснення розслідування є для більшості прокуратур і аналогічних їм органів характерною, хоча і зовсім не обов'язковою функцією при здійсненні кримінального переслідування" [5, 41]. У державах пострадянського простору проблема належності слідства постійно оберталась навколо доцільності створення 53 52 т. з. Слідчого комітету, незалежного від правоохоронних відомств. Додатковим же подразником для тих, хто заперечував обґрунтованість наділення прокуратури функцією розслідування є, начебто, неможливість поєднання нагляду за додержанням законів при розслідуванні злочинів і самим розслідуванням. Переконаність у цьому висловили В. Клочков [10, 12], П. Шумський [49, 48] та деякі інші автори. Пропозиції про створення єдиної незалежної системи слідчих органів висловлювали В. Зеленецький [50, 55-56], В. Клочков і В. Ряб-цев [51, 39]. На думку Ю. Грошевого та деяких інших науковців [28, 9] право провадження розслідування по окремих справах доцільно залишити за прокурорами, їх заступниками і помічниками. Проти позбавлення прокуратури функції розслідування злочинів виступила переважна більшість учасників дискусії, організованої "Юридичним вісником України" в Інституті підвищення кваліфікації Генеральної прокуратури України (П. Каркач, В. Корж, С. Альперт, Г. Кожевников та інші [52]), Президент Академії правових наук України В. Тацій [27, 22], С. Тюрін [53, 25], Ю. Полянський [34,115], І. Демидов [54, 118] та багато інших. Таку думку висловили і всі опитані автором працівники прокуратури. На наш погляд, ліквідація слідчої функції прокуратури в умовах перехідного періоду була б явно передчасною. М. Мичком досить ретельно проаналізовані аргументи на користь її збереження. До них належать: потреба у доведенні, так би мовити, до логічного кінця матеріалів прокурорських перевірок, якими встановлено ознаки злочинів; шкідливість монополізації слідства в одній структурі; наявність можливостей для спеціалізації різних правоохоронних органів по розслідуванню окремих видів злочинів, необхідність збереження ділової кваліфікації у галузі розслідування прокурорами, які здійснюють нагляд у цій сфері, потреба розслідувати злочини, вчинені працівниками МВС, СБУ, військовими. Що ж до уявної небезпеки зрощування прокурорського нагляду з розслідуванням, то вона явно перебільшена через наявність чітких процесуальних рамок взаємовідносин між прокурором і слідчим прокуратури [55, 171-174]. Створення Слідчого комітету або іншої подібної структури в сучасних складних умовах є маловірогідним, перш за все, через фінансові і організаційні труднощі, а також через те, що така масштабна реорганізація структур розслідування неминуче потягне за собою тривалий спад інтенсивності викриття злочинів, що, звичайно, буде з натхненням сприйнято представниками кримі-налітету. Доцільно, як нам здається, при вирішенні цього питання враховувати і зарубіжний досвід. Не менш спірною, якщо не сказати більше, є закладена у Концепції реформування прокуратури України ідея "розпорошити до-судове слідство додатково між низкою міністерств і відомств, створивши в їх складі відповідні підрозділи (Мінфін, Державна митна служба, Міноборони), і крім того, створити спеціальний слідчий орган для розслідування злочинів проти правосуддя, політичних і трудових прав громадян, а також вчинених службовими особами, які займають особливо відповідальне становище" [48, 5-6]. Дальше дроблення досудового слідства справить негативний вплив на його функціонування. Проте можна погодитись із запропонованою передачею розслідування вбивств, зґвалтувань, інших злочинів проти життя та здоров'я органам внутрішніх справ, які на сьогодні проводять по них оперативно-розшукову діяльність [48, 5]. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2.1. БАГАТОФУНКЦІОНАЛЬШСТЬ - ОСНОВА ПРАВОВОГО СТАТУСУ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ" |
||
|
||