| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2.2.1. Проблеми функціонування прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів в умовах перехідного періоду |
||
|
Існування зазначеної функції в законодавстві та її практична реалізація органами прокуратури вимагають вжиття організаційно-правових заходів, спрямованих на вдосконалення цієї діяльності. 54 55 Чинна редакція Закону про прокуратуру відмовились від терміна "загальний нагляд". Звичайно, він є не зовсім вдалим, хоча і вріс у свідомість декількох поколінь прокурорських працівників. Але новий термін є також досить умовним. Річ у тім, що він може застосовуватись не лише до відносин у сфері загального нагляду, але й до інших двох наглядових функцій: "нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство" і "нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян". У Російській Федерації і Білорусії прокуратура здійснює "нагляд за виконанням законів", в Молдавії, Узбекистані, Туркмені -стані і Киргизії - "за точним і однаковим застосуванням законів". У попередньому підрозділі уже зверталась увага на доцільність виключення з Закону про прокуратуру статті 1, оскільки її положення не можуть стосуватись всіх її наглядових функцій. Проте це викличе потребу в конкретизації у главі І розділу II предмета відання прокуратури при здійсненні нею нагляду за додержанням і застосуванням законів. У зв'язку з цим необхідно підкреслити, що з Закону виключено статтю 10 "Повноваження Генерального прокурора України щодо правових актів вищих органів державної влади, які суперечить закону". Частиною 1 цієї статті була передбачена можливість звернення Генерального прокурора України до Конституційного Суду в разі невідповідності Указу Президента України законам України, оскільки першою редакцією Закону "Про Конституційний Суд України" від 3 червня 1992 р. Генеральному прокурору надавалось право ставити перед КС питання про визнання неконституційними актів вищих органів державної влади. Чинна Конституція (п. 1 ч. 1 ст. 150) таку можливість виключає. Що ж стосується актів Кабінету Міністрів та Прем'єр-міністра України, то порядок їх оп-ротестування встановлено такий самий, як і інших правових актів. Поширення наглядової компетенції прокуратури на правові акти уряду - це суто український феномен, невідомий законодавству майже всіх інших країн. Проте його існування в сучасних умовах є виправданим, оскільки прояви правового нігілізму мають місце в діяльності органів виконавчої влади від раидержадміністрацш до уряду. Крім того, це спрямовано на реалізацію принципу вжиття заходів до усунення порушень закону "від кого б вони не виходили" (п. 4 ч. 1 ст. 6 Закону). Проте поширення компетенції прокуратури на всю правозастосовчу діяльність Кабміну не викликається необхідністю і не відповідає реальним можливостям прокуратури. На відміну від глав другої і четвертої розділу II Закону про прокуратуру, у розділі І не конкретизовано перелік видів органів, на яких поширюється нагляд за додержанням і застосуванням законів. Через їх велику різноманітність дати такий перелік просто неможливо. Тому пропонуємо вирішити це питання методом виключення, сформулювавши відповідну норму так: "Прокуратура здійснює нагляд за додержанням і застосуванням законів усіма державними органами, за винятком Верховної Ради України, Президента України та безпосередньо підпорядкованих або підконтрольних їм структур, судів України, а також органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, громадськими об'єднаннями, посадовими особами і громадянами". При цьому було б невірним обмежувати перелік державних органів, на які поширюється прокурорський нагляд, лише органами виконавчої влади, враховуючи не лише теоретичну, але й практичну можливість існування державних структур, які не можна віднести до виконавчої влади, але діяльність яких може викликати пильну увагу з боку прокуратури (наприклад, додержання законодавства виборчими комісіями). У чинному Законі про прокуратуру, попри всі внесені до нього зміни, збереглось положення про здійснення нагляду за додержанням (але не застосуванням!) законів громадянами, що використовується деякими критиками правового статусу прокуратури для підтвердження начебто тотального (мало не тоталітарного) характеру прокурорського нагляду. Проте слід враховувати, що цей нагляд має здебільшого опосередкований характер крізь призму діяльності державних органів і посадових осіб по боротьбі з правопорушеннями з боку громадян, хоча в окремих випадках громадяни виступають і як безпосередні учасники прокурорсько-наглядових правовідносин. 56 57 Серед науковців і практичних працівників прокуратури давно сформувалась думка щодо фактичної необмеженості сфери нагляду за додержанням і застосуванням законів. Постійно, аж до останнього часу, вносяться пропозиції про встановлення конкретного переліку питань, якими має займатись прокурор при реалізації цієї функції. Так, на думку Л. Давиденка, "...було б доцільно законодавче визначити межі загального нагляду прокуратури, встановити конкретні правові сфери, де загально наглядова діяльність прокуратури є необхідною: виконання законів щодо прав і свобод громадян, законність правових актів, які приймаються органами державної виконавчої влади і місцевого самоврядування, виконання законів контролюючими органами, виконання законів про запобігання корупції та іншим злочинам" [57, 75-76]. Чинна редакція ст. 19 Закону про прокуратуру зберегла в недоторканності складові частини предмета нагляду за додержанням і застосуванням законів. Не вдаючись до цитування ч. 1 цієї статті, відзначимо, що в ній, звичайно, названі не всі сфери суспільних відносин, які врегульовані правом і в яких можливі відхилення від законів, хоча, на перший погляд, перелік є вичерпним. Розуміючи це, автори проекту Закону про прокуратуру від 14.07.2000 року - група народних депутатів України запропонувала доповнити його словами "інших сфер життя суспільства" (Г. Васильєв, Ю. Кармазін, В. Медведчук, М. Мичко). Зі свого боку, вважаємо, що будь-які спроби визначити у законодавчому порядку коло питань, що'входять до предмета відання прокуратури при здійсненні нагляду за додержанням законів, є непродуктивними, оскільки вони не в змозі охопити всієї багатоманітності цієї діяльності. До того ж за динамічного розвитку суспільних відносин в умовах перехідного періоду одні з цих проблем набувають особливо великого значення, а інші, навпаки, певною мірою втрачають актуальність, у чому неважко переконатись, проаналізувавши діяльність прокуратури за останніх 10-12 років. Можна запропонувати два варіанти вирішення цього питання при подальшому вдосконаленні змісту Закону про прокуратуру: а) взагалі відмовитись від визначення складових частин предмета нагляду за додержанням і застосуванням законів; б) дати приблиз- ний перелік найпріоритетніших ділянок її діяльності з вказівкою на можливість існування й інших ділянок. При обранні першого варіанту можна було б обмежитись уже запропонованим нами формулюванням (с. 66). При обранні другого варіанту відповідну норму можна було б сформулювати так: "Предметом нагляду є додержання і застосування законів, які регулюють питання національної безпеки, економічні, соціальні, політичні, екологічні, міжнаціональні та інші відносини, які перебувають у сфері законодавчого регулювання (або які врегульовані законами)". Але чи не призведе таке вирішення питання до цілковитої неосяжності цієї функції прокуратури? Небезпека цього існувала завжди і продовжує існувати. Але запобігти їй можна не за рахунок штучного обмеження ділянок прокурорської діяльності безпосередньо в Законі, а шляхом встановлення певних пріоритетів цієї діяльності у нормативних актах і директивних документах Генеральної прокуратури. Це дозволяє концентрувати зусилля окремих ланок прокурорської системи на вирішенні справді пріоритетних для суспільства проблем. Такий підхід, зокрема, властивий наказу Генерального прокурора України від 28 жовтня 2002 року № 3 "Про організацію роботи органів прокуратури у здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів". З урахуванням стану законності в Україні прокурорам запропоновано зосередити зусилля на вирішенні таких завдань: - забезпечити нагляд за додержанням законів у діяльності насамперед контролюючих і правоохоронних органів; - у межах наданих повноважень вживати заходів щодо безумовного додержання конституційних прав і свобод громадян, передусім тих, які потребують соціального захисту і допомоги; - у сфері економічних відносин забезпечити нагляд за додержанням законів про власність, бюджетну систему, аграрну реформу, приватизацію, банківську діяльність; - приділяти постійну увагу нагляду за додержанням екологічного законодавства; - постійно здійснювати нагляд за відповідністю закону правових актів органів державної виконавчої влади. 58 59 Принципове значення має позиція керівництва Генпрокуратури щодо відмови від нарощування кількісних показників нагляду за рахунок збільшення кількості внесених актів реагування за незначними порушеннями закону та від порушення кримінальних справ за дріб'язковими фактами (п. 9 наказу). Пріоритетного значення набувають питання забезпечення законності під час проведення важливих громадсько-політичних кампаній. Не випадково ч. 15 сі. 29 Закону України "Про вибори народних депутатів України" [58] на органи прокуратури, як і на суди та виборчі комісії, покладено обов'язок так організувати свою роботу, щоб забезпечити своєчасний розгляд скарг на порушення виборчого законодавства. Стратегічно важливим завданням нагляду за додержанням і застосуванням законів є забезпечення його випереджувального характеру, особливо в боротьбі із злочинними проявами. Систематичне відстеження (або моніторинг) стану законності в тих чи інших сферах дозволяє своєчасно вживати заходів для того, щоб окремі порушення законності не переростали врешті-решт у серйозну і занедбану соціальну проблему, як це сталося з масовим обдурюванням громадян численними трастами і фондами. Для такого моніторингу повинні використовуватись матеріали аналізу стану злочинності, законності і прокурорського нагляду за її додержанням. Зростає значення прокурорського нагляду за додержанням законодавства про адміністративні правопорушення, особливо, якщо врахувати, що в Україні щороку різними органами притягується до адміністративної відповідальності декілька десятків мільйонів осіб. Як відзначив А. Стуканов, "предметом прокурорського нагляду за виконанням законів органами адміністративної юрисдикції є додержання прав і свобод людини і громадянина, встановленого законом порядку порушення провадження про адміністративне правопорушення, адміністративного розслідування і розгляду справ цієї категорії, а також законність і обґрунтованість винесених постанов" [59, 223]. Відповідно до ст. 250 КУпАП прокурор, заступник прокурора, здійснюючи нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів при провадженні у справах про адміністративні правопорушення, має право: порушувати провадження у справі про адмініст- ративне правопорушення; знайомитися з матеріалами справи; перевіряти законність дій органів (посадових осіб) при провадженні в справі; брати участь у розгляді справи; заявляти клопотання; давати висновки з питань, що виникають під час розгляду справи; перевіряти правильність застосування відповідними органами (посадовими особами) засобів впливу за адміністративні правопорушення; опротестовувати постанови і рішення у справах про адміністративні правопорушення; зупиняти виконання постанов, а також вчиняти інші передбачені законом дії. Вважаємо, що ці прерогативи прокурорського нагляду доцільно зберегти і в новому КУпАП. Проте, враховуючи, що значна кількість справ про адміністративні правопорушення розглядається в судах, стосовно цих справ необхідно врахувати особливості відносин між прокуратурою і незалежною судовою владою, виходячи з того, що в сучасних умовах прокуратура не здійснює нагляду за додержанням законів у будь-яких видах судочинства. Вимагають конкретизації підстави прокурорських перевірок додержання і застосування законів, які в ч. 2 ст. 19 Закону про прокуратуру називаються перевірками виконання законів. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Закону перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також із власної ініціативи прокурора. Нами уже відзначалась некоректність цього формулювання, зокрема, нелогічність протиставлення перевірок за заявами та іншими повідомленнями про порушення і перевірок, проведених за наявності чітко не визначених "приводів" [4, 179]. Певний інтерес являє порівняння цієї норми з відповідними положеннями законів про прокуратуру інших пострадянських держав. Практично повністю збігаються з нею норми законів Узбекистану (ч. 2 ст. 23) і Таджикистану (ч. 2 ст. 22). Законом Туркмені-стану передбачено, що прокурор "перевіряє виконання законів у зв'язку з заявами, скаргами та іншими відомостями (зауважимо - не "повідомленнями", а "відомостями" - М. К.) про порушення законності" (ч. 1 ст. 20). У Казахстані "перевірка застосування законодавства" на підставі відповідної постанови прокурора проводиться: 1) за дорученням Президента; 2) за заявами, скаргами, повідом- 61 60 леннями та іншими відомостями про порушення законодавства; 3) у зв'язку з безпосереднім виявленням ознак порушення законодавства; 4) за дорученням або запитом прокурора вищого рівня (ч. 2 ст. 5). Законом Російської Федерації (ч. 2 ст. 21) передбачено, що "перевірки виконання законів проводяться на підставі інформації, що надійшла до органів прокуратури, про факти порушення закону, які вимагають вжиття заходів прокурором". Близьке за змістом формулювання міститься і у ч. 2 ст. 21 Закону Білорусії. В Молдавії можливість таких перевірок пов'язується лише з повідомленнями про порушення законів, які вимагають безпосереднього втручання прокурора (ч. 2 ст. 18), а в Киргизії відповідна норма в Законі про прокуратуру взагалі відсутня. Особливе місце серед заходів прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів посідають перевірки законності і правових актів, їх своєрідність полягає в тому, що вони можуть мати як самостійне значення, так і бути складовою частиною перевірок додержання і застосування законів. Як відомо, найголовнішим завданням створеної у 1922 році прокуратури Радянської України була боротьба з місцевою право-творчістю, що не вписувалась у рамки загальнодержавної законності. Так, Одеською губернською прокуратурою вже в 1924 році було опротестовано 115 постанов райвиконкомів [61, 7]. В наступні історичні періоди активність прокурорів у виявленні порушень законності в діяльності місцевих органів влади дещо зменшилась, що немалою мірою пояснювалось залученням органів прокуратури до виконання невластивих їм завдань. Згодом ця активність знову пішла вгору. Аналіз наглядової практики органів прокуратури Одещини свідчить, що органи виконавчої влади і місцевого самоврядування перевищують свою компетенцію у питаннях бюджетно-фінансового характеру, застосування земельного законодавства, реєстрації суб'єктів підприємництва тощо [62, 61]. При цьому кількість порушень законності при виданні актів не зменшується. Навпаки, спостерігається тенденція до їх збільшення, що обумовлює і підвищення активності прокурорського нагляду. Підкреслимо при цьому, що переважна більшість зазначених порушень була виявлена не за заявами чи іншими зверненнями, а в результаті перевірок з ініціативи прокуратури. На нашу думку, в Законі про прокуратуру потрібно передбачити систематичне проведення таких перевірок, а в наказі Генерального прокурора можна встановити перелік органів, яких це стосується, і періодичність перевірок. Норму ж Закону про прокуратуру щодо підстав проведення прокурорських перевірок додержання і застосування законів (саме так їх потрібно назвати відповідно до назви глави 2 розділу 2 Закону) слід викласти у такій редакції: "Перевірка додержання і застосування законів проводиться на підставі звернень громадян, повідомлень державних органів, будь-якої іншої інформації про порушення законності, які вимагають прокурорського втручання. Перевірка законності актів державних та інших органів і 63 62 посадових осіб може проводитися систематично і незалежно від повідомлень про порушення закону". Запровадження "особливого режиму" прокурорського нагляду за законністю правових актів обумовлена, по-перше, поширеністю відхилень від закону у цій сфері, по-друге, потребою своєчасного реагування на них для запобігання масовим порушенням прав громадян та інтересів держави, по-третє, практичною відсутністю зовнішніх механізмів контролю. У чинному Законі про прокуратуру збережено практично весь "арсенал" повноважень прокурора, спрямованих на виявлення, усунення порушень закону і запобігання їм. У процесі його дальшого вдосконалення доцільно провести своєрідну "інвентаризацію" зазначених повноважень, застосування яких сприяло б адекватному вирішенню цих завдань. На наш погляд, при прийнятті чинного Закону про прокуратуру в ньому без достатніх підстав не було передбачено таке повноваження, як оголошення застереження про неприпустимість порушення закону (п. 7 ст. 28 союзного Закону), чим певною мірою було послаблено профілактичний потенціал прокурорського нагляду. Така форма реагування передбачена законами Росії з лютого 1999 р. (ст. 25-1), Білорусії (п. 4 ч. 2 ст. 22), Узбекистану (ст. 29), Киргизії (ст. 21), а також Угорщини (п. 1 розд. 16). Гадаємо, що потрібно зважити позиції науковців і практиків з цього питання і прийняти відповідне рішення. Спірним є покладення на прокурора обов'язку складати протокол при виявленні корупційних діянь, які тягнуть за собою адміністративну відповідальність відповідно до Закону України "Про боротьбу з корупцією" [63]. Такі само протоколи складають і органи, на які поширюється наглядові повноваження прокурора (МВС, СБУ, податкова міліція). Тим самим нівелюється правовий статус прокуратури у системі соціального контролю. Безперечно, прокурор може встановити факти корупції в процесі перевірок додержання і застосування законів [64, 213]. Проте його основним завданням має бути нагляд за тим, як вимоги Закону про боротьбу з корупцією реалізуються іншими державними органами і посадовими особами - його безпосередніми виконавцями [65, 436]. При цьому він має використовувати повноваження, визначені в Законі про про- куратуру (подання, порушення провадження про адміністративне правопорушення). Загалом слід відзначити, що вдосконалення прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів у майбутньому цілком залежить від перспектив існування цієї функції в умовах перехідного періоду. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2.2.1. Проблеми функціонування прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів в умовах перехідного періоду" |
||
|
||