| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2.2.2. Проблеми забезпечення прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність і розслідування злочинів |
||
|
Попередньою редакцією Закону про прокуратуру була передбачена така її функція, як нагляд за додержанням законів органами, що ведуть боротьбу із злочинністю (глава 2 розділу II). Чинна редакція цієї назви відповідно до Закону від 12.07.2001 р. звучить так: "Нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство". Це ж стосується предмета нагляду (ч. 1 ст. 29 Закону), що дозволило подолати невідповідність між змістом статей 29 і ЗО Закону, перша з яких стосувалась нагляду за законністю в діяльності органів, які ведуть боротьбу із злочинністю, а друга - нагляду за додержанням законів органами дізнання і попереднього слідства. Коло державних органів, які застосовують закони, спрямовані на боротьбу із злочинністю, є дуже широким, і вони перебувають у сфері прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів, при здійсненні якого, як уже зазначалось, здійснюються важливі заходи, спрямовані на запобігання злочинності. Проте особливе місце серед них посідають органи, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність (далі - ОРД) і розслідування злочинів (дізнання і досудове слідство), які безпосередньо виявляють, припиняють злочинні прояви і забезпечують притягнення винуватців до кримінальної відповідальності. Саме їх правозастосовча діяльність є предметом відання прокуратури при реалізації нею зазначеної функції. Важливою новацією сучасної редакції глави 2 є виключення з неї статті 31 "Санкція на арешт" у зв'язку з приведенням порядку цього санкціонування у відповідність з ч. 2 ст. 29 Конституції України. Ця конституційна норма базується на положеннях міжна- 65 64 родного права, які Україна не могла ігнорувати. Зокрема, відповідно до п. 3 ст. 5 Конвенції про захист прав і основних свобод людини (невід'ємної частини Європейської конвенції з прав людини) кожна людина, заарештована або затримана за вчинення злочину, негайно має постати перед суддею чи іншою службовою особою, якій закон надає право здійснювати судову владу, і має право на судовий розгляд упродовж розумного строку або на звільнення до початку судового розгляду з забезпеченням гарантій з'явлення до суду [66]. Оскільки Конституція України виключає можливість делегування функцій судів іншим органам (ч. 1 ст. 124), а прокурор не може визнаватись особою, якій "закон надає право здійснювати судову владу", то, природно, виникла необхідність віднести питання про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою до компетенції суду. Зараз ще важко зповна оцінити наслідки цієї новації для прокурорської і судової практики, хоча очевидно, що вона значно ускладнила процедури вирішення питань, пов'язаних з арештами обвинувачених і підозрюваних. Перевагою попереднього порядку санкціонування арешту прокурором чимало науковців і практиків вважали існування подвійного контролю за законністю цього процесуального рішення, коли санкція прокурора на арешт могла бути переглянута в судовому порядку. Окремі з них навіть після прийняття Конституції обстоювали доцільність цього порядку [67, 51-52], а в проекті Закону України про прокуратуру, внесеному групою народних депутатів України 14.07.2000 року, містилась стаття 41, яка стосувалась права прокурора санкціонувати арешт. На перший погляд, може здатись, що зміна порядку санкціонування арешту, пов'язана з покладенням цього обов'язку на суди і суддів, одночасно послаблює відповідальність прокурорів за вирішення зазначених питань. Гадаємо, що цього не станеться. Відповідно до ст. 165-2 КПК України в редакції Закону від 21.06.2001 року прокурор дає згоду чи не дає згоди на звернення слідчого до суду з поданням про обрання такого запобіжного заходу, або сам звертається з поданням. При цьому він зобов'язаний ознайомитись з усіма матеріалами, що дають підстави для взяття під варту, перевірити законність одержання доказів, їх достатність для обвинувачення, обґрунтувати свою позицію безпосередньо пе- ред судом. Отже, ні про яке самоусунення прокурора від особистої відповідальності за додержання закону у цій сфері і мови не може бути. Дії прокурора з цих питань, хоча остаточне рішення приймає суд, стосуються захисту особистих прав і свобод потерпілих і обвинувачених та інтересів держави і суспільства, а помилки, яких припускались прокурори через недбалість і формалізм, традиційно служили і служитимуть підставою для притягнення винуватців до найсуворішої дисциплінарної відповідальності. Відзначаючи такі важливі риси прокурорського нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють ОРД і розслідування злочинів, як ініціативність і систематичність [56, 95], М. Мичко водночас слушно звернув увагу на потребу визначити межі відповідальності прокурора за додержання законності у цій сфері [56, 91]. І справді, навряд чи можна визнати нормальним, коли за низький процент розкриття злочинів, знову ж таки "за традицією", з прокурора питають такою ж мірою, як і з представників органів, зобов'язаних безпосередньо здійснювати цю діяльність. У той же час за належної організації нагляду прокурор здатний запобігти незаконному притягненню особи до кримінальної відповідальності. У наказі Генерального прокурора України "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання і досудове слідство" № 4 від 28 жовтня 2002 р. як головні критерії оцінки діяльності органів прокуратури при реалізації зазначеної функції визначені: - виявлення фактів порушення законності органами прокуратури, МВС, податкової міліції, ДПА, СБУ, Держмитслужби та Держ-комкордону при прийманні, реєстрації та вирішенні заяв і повідомлень про злочини, недостовірності статистичних показників щодо стану злочинності, дізнання та досудового слідства; - додержання прав і свобод людини і громадянина, насамперед, недопущення їх порушень при затриманнях, арештах, притягненні до кримінальної відповідальності, невідкладного вжиття заходів до їх фактичного поновлення та притягнення винних службових осіб правоохоронних органів до встановленої законом відповідальності; - забезпечення оперативності та якості дізнання і досудового слідства, сприяння розкриттю і попередженню злочинів, безумовного додержання вимог закону про всебічне, повне і об'єктивне дослі- 67 66 дження всіх обставин справи, виявлення причин і умов, що сприяли вчиненню злочину, відшкодування заподіяних цими злочинами збитків. Вважаємо, що з цього треба робити практичні висновки, вдосконалюючи відповідні норми законодавства. При цьому необхідно відзначити, що статті 29 і ЗО чинного Закону про прокуратуру містять положення, які значною мірою перетинаються, оскільки обидві вони, вірніше, їх перші частини, так чи інакше стосуються завдань прокурорського нагляду. На нашу думку, відповідну статтю Закону слід було б викласти у такій редакції: Предмет нагляду Предметом нагляду є додержання і застосування законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. Здійснюючи нагляд, прокурор зобов'язаний: вживати заходів до того, щоб зазначені органи додержували передбаченого законом порядку здійснення оперативно-роз-шукової діяльності, порушення (за термінологією проекту нового КПК - "заведення") і розслідування кримінальних справ; забезпечувати захист прав та інтересів потерпілих від злочинів, а також підозрюваних і обвинувачених; інтересів держави; сприяти розкриттю злочинів, усуненню їх причин та умов, що сприяють вчиненню злочинів. Вважаємо, що таке формулювання дозволило б краще визначити пріоритети і розставити акценти у наглядовій діяльності. Прокурорські повноваження у цій сфері, як відомо, мають владно-імперативний, а інколи навіть організаційно-розпорядчий характер. Відповідно до ч. 2 ст. ЗО Закону України "Про прокуратуру" повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів органами попереднього слідства (в назві цієї статті говориться про органи досудового слідства) і дізнання визначаються кримінально-процесуальним законодавством. Аналогічні норми містяться в законах про прокуратуру Росії (ч. 1 ст. ЗО), Молдавії (ст. 24), Киргизії (ч. 1 ст. 24), Таджикистану (ч. 2 ст. ЗО). Натомість у Білорусії (ст. 24), Узбекистані (ст. 32) і Туркменістані (ст. 26) переліки прокурорських повноважень містяться безпосередньо в законах про прокуратуру. В казахстанському законі окремі статті присвячено повноваженням по нагляду за ОРД (34) і за законністю провадження слідства і дізнання (38). Кримінально-процесуальний кодекс України (ст. 227) містить перелік повноважень прокурора лише по здійсненню нагляду за законністю в діяльності органів дізнання і досудового слідства. Що ж стосується нагляду у сфері ОРД, то ці повноваження передбачені у ст. 14 Закону України "Про оперативно-розшукову діяльність" [68]. У депутатському проекті Закону про прокуратуру від 14 липня 2000 р. передбачалось закріпити перелік цих повноважень у ст. 39 Закону, але ця ідея поки що не реалізована в законодавстві, як і пропозиції, що вносились у літературі [69, 36]. Очевидно, питання про те, де повинні міститись зазначені повноваження, не має особливого значення - важливо лише, щоб вони дозволяли повністю виконати завдання, поставлені перед прокуратурою. Стосовно компетенції прокуратури з нагляду за додержанням законів органами, які здійснюють ОРД, то принциповий характер має питання про те, хто з прокурорських працівників може здійснювати цей нагляд. Відповідно до ч. 1 ст. 14 Закону про оперативно-розшукову діяльність до них належать Генеральний прокурор України, його заступники, прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя і прирівняні до них прокурори та їх заступники, а також уповноважені наказом Генерального прокурора України начальники та прокурори управлінь, відділів Генеральної прокуратури України та прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя. Таким чином, основна ланка прокурорської системи - міські та районні прокуратури - усунута від вирішення проблем забезпечення законності в ОРД, хоча більшість оперативних підрозділів функціонує саме на міському і районному рівні. На ненормальність такого становища уже звертали увагу І. Ко-зьяков [70, 84], В. Кулаков [71, 12], Б. Зозулинський [72, 21] та інші. 68 Зі свого боку вважаємо, що потреба у забезпеченні конфіденційності ОРД - це не причина, а лише привід для обґрунтування обмеження прерогатив прокуратури у цій сфері. Не можна, звичайно, повністю виключити можливість витоку інформації від будь-якого з посадових осіб, особливо у світлі останніх скандальних подій в Україні. Але не можна всерйоз стверджувати, що прокурори, які виконують почесний державний обов'язок по охороні законності, в цьому відношенні менш надійні, ніж працівники інших силових структур, які здійснюють ОРД, і частина яких "успішно" поєднує цю діяльність з інформуванням про неї кримінальних структур. Очевидно, причина в іншому: лобісти із "споріднених" правоохоронних відомств побоюються виявлення фактів бездіяльності відповідних служб, свідченням чого може бути відповідна документація, яка стане предметом уваги з боку прокурорів. На наш погляд, компромісним варіантом вирішення цього питання може бути надання права здійснення нагляду за додержанням законів в ОРД виключно міським і районним прокурорам та їх заступникам. Перелік повноважень прокурора у цій сфері, який міститься в Законі про ОРД (і в принципі може бути вміщений до Закону про прокуратуру у вигляді окремої статті), потребує, на нашу думку, деяких уточнень. По-перше, це стосується санкціонування прокурором деяких оперативно-розшукових заходів. Щоправда, у згаданому законі такі випадки не передбачені. Проте в іншому нормативному акті - Законі "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" [73] закріплено право спецпідрозділів по боротьбі з організованою злочинністю опечатувати архіви, каси, приміщення та інші сховища, брати їх під охорону, накладати арешт на грошові кошти та інші цінності фізичних і юридичних осіб, вилучати предмети і документи з санкції відповідного прокурора. Тому доцільно передбачити в Законі про ОРД таке повноваження: "у випадках, передбачених законодавством, дає санкцію на проведення оперативно-розшукових заходів". По-друге, у п. 8 ч. 2 ст. 14 Закону про ОРД передбачено право прокурора скасовувати незаконні постанови про заведення або закриття оперативно-розшукової справи, зупинення або поновлення ОРД чи інші рішення, що суперечать закону. У наступному ж пункті (9) зазначено: "вживає заходів щодо усунення порушень законності під час проведення оперативно-розшукової діяльності". Очевидно, цю норму слід конкретизувати. Так, у практиці бувають випадки, коли оперативно-розшукові справи заводяться на законних підставах, проте здійснювані оперативно-розшукові заходи виходять за межі закону, порушують права громадян. Повноваження прокурора щодо усунення цих порушень можна було б викласти у такому вигляді: "припиняє своєю постановою оперативно-розшукові заходи при виявленні порушень закону, прав і свобод людини і громадянина". Так, відповідно до п. 7і КПК прокурор "дає згоду або подає до суду подання про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою в порядку, встановленому цим Кодексом". Проте цю норму сформульовано не у повній відповідності з ч. 2 ст. 165 КПК, де, зокрема, зазначається, що прокурор не "подає подання", а вносить подання до суду, а згода ним дається органу дізнання чи слідчому. Вважаємо, що було б стилістично більш вірним викласти цю норму у такій редакції: "дає згоду органу дізнання, слідчому на внесення до суду подання про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою, продовження строку тримання під вартою або сам вносить таке подання у порядку, встановленому цим Кодексом". Законом (ч. 5 ст. 177 КПК) передбачено судовий порядок санкціонування обшуку житла чи іншого володіння особи за поданнями слідчого "за погодженням з прокурором". Навряд чи є якась принципово різниця між "погодженням" і "дачею згоди". Тому перелік прокурорських повноважень можна було б доповнити таким: "дає згоду слідчому на звернення до суду з поданням про проведення обшуку житла або іншого володіння особи". Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 227 КПК прокурор "перевіряє не менш як один раз на місяць виконання вимог закону про приймання, реєстрацію і вирішення заяв та повідомлень про вчинені або ті, що готуються до вчинення злочини", сприяючи тим самим виконанню вимог закону про невідворотність кримінальної відповідальності. 71 70 В сучасних умовах, на жаль, не можна покладатись на відомчий контроль у цій сфері через зацікавленість відповідних силових структур у "пристойних" показниках розкриття злочинів. Це постійно відновлювана проблема, яку неможливо вирішити лише силами прокуратури, проте самоусунутись від її вирішення прокуратура теж не може. Обов'язковість щомісячних перевірок з цього питання була передбачена союзним Законом про прокуратуру (п. 1 ст. 29), а згодом "перекочувала" до Закону України. Проте статтею 25 проекту нового КПК України, розробленого робочою групою Кабміну, періодичність таких перевірок передбачається не встановлювати. В принципі з цим можна погодитись, оскільки така надмірна регламентація повноважень прокурора в кримінально-процесуальному законі не викликається необхідністю. Проте, враховуючи гостроту проблеми, слід було б замінити слова "не менш, як один раз на місяць" словом "систематично". Конкретні строки проведення перевірок можна встановлювати у директивах Генерального прокурора України, що, власне, уже зроблено в п. 9.2 наказу Генерального прокурора від 28 жовтня 2002 р. № 4. Водночас ми погоджуємось з пропозиціями Г. Середи [74, 8], Г. Печенкіна [75, 44] та інших авторів про прийняття спеціального закону про порядок прийняття, розгляду та вирішення заяв і повідомлень про злочини, який би замінив нині діючу по лінії МВС інструкцію. Повноваження прокурора з нагляду за додержанням і застосуванням законів органами розслідування неможливо і недоцільно повністю зосереджувати в одній статті КПК. Тому і ч. 2 ст. 227 чинного КПК, і п. 13 ч. 1 Проекту КПК передбачають, що прокурор здійснює і інші повноваження, передбачені цим Кодексом. Проте у кожному конкретному випадку необхідно враховувати і потреби забезпечення законності, і реальні можливості прокуратури. Останнім часом В. Маляренком (нині - Голова Верховного Суду України) активно пропагується ідея покладення на прокурора обов'язку складати обвинувальний висновок (за його термінологією - висновок державного обвинувачення) по кримінальній справі [76, 12-13]. Пізніше його союзником у цьому питанні став досвідчений прокурорський працівник (нині народний депутат України) І. Вер-нидубов [77, 9]. Як визнають самі автори, необхідність запровадження такого порядку сприйнята не всіма практиками й науковцями, хоча ця ідея фігурує у ст. 246 названого вище проекту КПК. Що покладено в її основу? Переконання у тому, що прокурор починає виступати в ролі обвинувача ще на стадії досудового слідства, а, значить, він і повинен складати висновок, який підсумовує його результати. Аргументовані заперечення проти цього висловили В. Корж [78, 60-61], В. Кулаков [79, 91] та інші науковці. Проти висловились практично всі опитані автором прокурорські працівники і понад дві третини із 120 опитаних слідчих прокуратури та інших відомств (зрозуміло, чому у цьому середовищі не було проявлено такої одностайності, як серед прокурорів). Зі свого боку вважаємо, що пропозиція покласти на прокурора обов'язок складати обвинувальні висновки по всіх справах публічного обвинувачення з теоретичних позицій - спірна, а з практичних - об'єктивно шкідлива. Спірність її полягає у тому, що вона абсолютизує на стадії розслідування фігуру прокурора-об-винувача і практично заперечує його роль на цій же стадії як суб'єкта нагляду. Що ж стосується слідчого, то він позбавляється права підвести підсумки результатам розслідування, а кримінальна справа, яку він передає прокурору, перетворюється на якийсь "напівфабрикат". Хоча, як слушно зауважив М. Мичко, "...ніхто краще слідчого, який знає всі нюанси справи, не складе такого важливого документа" [56, 48]. Крім того, важко навіть уявити собі, які складні організаційні і кадрові проблеми виникнуть для прокуратури в разі, якщо законодавець зважиться на такий крок. Отже, навряд чи є потреба заради захисту сумнівного теоретичного постулату розба-лансовувати всю систему взаємозв'язків і взаємовідносин між прокуратурою і органами розслідування. Сподіваємось, що при остаточному вирішення цього питання гору візьме здоровий прагматизм і елементарний здоровий глузд. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2.2.2. Проблеми забезпечення прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність і розслідування злочинів" |
||
|
||