| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 2. Дві концепції радянських адміністративно-правових відносин |
||
|
Радянськими правовими відносинами іменуються суспільні відносини, що регулюються нормами радянського права.23 Вони складаються в умовах соціалістичного суспільного і державного ладу, на базі соціалістичної системи господарства і радянської демократії. Ці політичні та економічні умови визначають соціалістичний зміст радянських правових відносин, їх відповідність інтересам народу, цілям і завданням побудови комуністичного суспільства. Радянські правові відносини своїм соціалістичним змістом принципово відрізняються від буржуазних правових 23 Див: Н. Г. Александров. Право і законність в період розгорнутого будівництва комунізму. М, Юріздат, 1961, стор 214-258; Марксистсько-ленінська загальна теорія держави і права (Основні інститути і поняття). М., «Юридична література», 1970, стор 544-547. 16 > 17> відносин, що складаються в умовах капіталістичного суспільного і державного ладу. Правові відносини, перш ніж скластися, проходять через свідомість людей. Це - вольові відносини. Вони складаються відповідно до вираженої в нормах права волею радянського народу. Разом з тим вони неможливі без прояву волі їх учасників. Правові відносини відрізняються від виробничих відносин, складових базис нашого суспільства, і входять в надбудову над ним- Суспільні відносини, регульовані правовими нормами, як правило, одночасно регулюються нормами моральності, а в багатьох випадках також і нормами громадських організацій. Так, наприклад, трудові відносини регулюються не тільки нормами права, а й нормами морального кодексу будівника комунізму, записаними в Програмі КПРС, а також нормами громадських організацій (§ 2 Статуту КПРС § 3 Статуту професійних спілок СРСР, § 2 Статуту ВЛКСМ та ін.) Те ж можна сказати про багатьох інших правових відносинах, наприклад про відносини, що складаються в процесі охорони соціалістичної власності, громадського порядку і т. д. Таким чином, віднесення тих чи інших суспільних відносин до групи правових, зокрема адміністративно-правових, далеко не завжди означає, що вони регулюються тільки нормами права. Радянські адміністративно-правові відносини складають частину радянських правових відносин і, отже, володіють всіма їх соціалістичними якостями. Це безперечно Що стосується конкретної характеристики адміністративно-правових відносин, то в цьому питанні немає єдиної думки. У нашій юридичній літературі фігурують дві основні концепції радянських адміністративно-правових відносин. Вихідні положення першого з них полягають у тому, що названі відносини: 1) виникають в процесі державного управління; 2) мають в якості обов'язкового суб'єкта орган державного управління, 24 3) є відносинами влади-підпорядкування і характеризуються юридичним нерівністю їх сторін. Ця концепція була впроваджена в радянську адміністративно-правову літературу ще в двадцятих роках В. І. Кобаль-ським, який виходив із традиційної для буржуазної науки розподілу права на публічне і приватне. Він писав: «У приватному праві обидві сторони юридичного відношення між собою юридично рівні ... Зовсім інакше йде питання в праві публічному ... З одного боку, завжди виступають орга- 24 В останні роки багато авторів допускають участь в якості їх обов'язкових суб'єктів (замість державних) громадських органів, наділених державою владними повноваженнями. 2 Зак. 51 17 > 18> ни публічного управління, з іншого - громадяни ... Покладаючи на активного суб'єкта здійснення функцій державного управління, закон, природно, віддає явну перевагу цьому суб'єкту перед окремими громадянами, діючими в їх особистих інтересах ... Найбільш яскравою відмінністю правового становища активного суб'єкта, в порівнянні з положенням громадянина, є безсумнівно, властивий йому, хоча і далеко не у всіх випадках, характер публічного владарювання ... Правовими формами, в яких виражається ця риса юридичного становища активного суб'єкта, служать односторонній характер вихідних від нього наказів і розпоряджень, адміністративний примус і особлива правовий захист вихідних від нього вимог ».25 Ця характеристика з деякими змінами була сприйнята і пізніше розвинена в роботах багатьох административистов і цівілістов.26 Поділяючи в основному ту ж точку зору, Ю. М. Козлов пише: «Радянське адміністративне право регулює ті суспільні відносини, які складаються в процесі управління або здійснення управлінської діяльності. Специфічною особливістю відносин, що регулюються адміністративним правом, є юридична нерівність сторін: один з учасників такого ставлення підпорядкований іншому ... Адміністративно-правовому регулюванню властивий метод владних приписів, метод владарювання. Відповідно відносини управлінського характеру є відносини влади і підпорядкування ... Для адміністративно-правових відносин характерний обов'язковий суб'єкт. Вони не можуть виникнути без участі органу управління або іншого суб'єкта, наділеного юридично владними повноваженнями ».? Л У п'ятдесятих роках в результаті критичного аналізу цієї концепції виникла друга концепція радянських адміністративно-правових відносин. На відміну від першої її основні положення полягають в тому, що соціалістичні, зокрема радянські, адміністративно-правові відносини: 1) виникають в сфері державного управління; 2) можуть мати місце між усіма суб'єктами адміністративного права в будь-якому їх поєднанні; 3) діляться за співвідношенням прав і обов'язків учасників на дві групи: відносини, в яких одна сторона підпорядкована іншій (відносини влади і підпорядкування 25 В. К о б а л е в с к и й. Нариси радянського адміністративного права. Госиздат України, 1924, стор 30, 31, 34, 37. 26 Див, наприклад: С. С. З ту Денікін. Радянська адміністративно-правова норма і її застосування. Автореф . докт. дис. М., 1949, стор 36, 37; О. С. Іоффе. Правовідносини по радянському цивільному праву. Изд ЛДУ, 1949, стор 33-35. 27 Адміністративне право. Під ред. Ю. М. Козлова. М., «Юридична література», 1968, стор 40, 44, 45, 65. Див також: С. Попович. Адміністративне право. Загальна частина. М, «Прогрес» , 1968, стор 34-38. > 19> ня), і відносини, в яких сторони не підпорядковані один одному (відносини рівноправності) .28 Перша концепція, на нашу думку, не відповідає дійсності і з розвитком соціалістичних суспільних відносин все більше розходиться з практикою їх правового регулювання в сучасних 'умовах. Тому доцільно продовжити дискусію про характерні риси соціалістичних адміністративно-правових відносин. Розглянемо названі концепції. На перший погляд розбіжність по першому пункту не йде далі термінології. Не випадково терміни «в процесі» і «в сфері» деякими авторами вживаються як сіноніми.29 Насправді це не так. В даному випадку застосування терміна «процес» мається на увазі діяльність органів державного управління, а це означає, що адміністративно-правові відносини не можуть виникнути поза цим процесом, без участі органу державного управління. Термін «сфера» має більш широкий зміст, що означає, що адміністративно-правові відносини виникають не тільки в процесі діяльності органів державного управління, а у всій області їх адміністративної правосуб'єктності. Соціалістична держава надало трудящим і їх громадським організаціям широке коло реальних прав у сфері управління, гарантованих економічними, політичними, культурними та спеціально юридичними умовами розвитку нового суспільства. Органи державного управління в соціалістичних країнах покликані служити суспільству і розкріпаченої особистості. Вони наділені багатьма обов'язками перед державою та громадянами, а також необхідними для їх виконання правами. У цих умовах, що докорінно відрізняються від умов експлуататорських держав, адміністративне право регулює поведінку безлічі рівних перед законом державних та громадських органів, підприємств, установ, організацій, їх працівників та громадян у сфері державного та громадського управління . Соціалістична природа нашого управління, його творча творча роль наповнили управлінські стосунки новим змістом, розширили 28 Див: Г. І. Петров. Радянські адміністративно-правові відносини. Уч. зап. Ленингр. юрид. ін-ту. Вид. ЛДУ, 1954, стор 41-68. ^ Див, наприклад: Адміністративне право. Под ред. А. Є. Луньова. М., «Юридична література», 1970, стор 22. - Невизначено вживає поняття «сфера» і «процес» Ю. М. Козлов. У своїй роботі «Управління народним господарством СРСР» (Вид. МГУ, 1969) в одному випадку термін «сфера» оч трактує як область застосування керування (стор. 10-11), в іншому - як комплекс організаційних відносин, пов'язаних із здійсненням міжгалузевих функцій спеціального характеру, наприклад планування, матеріально-технічне постачання (стор. 29). В обгрунтуванні та визначенні державного управління автор вживає термін «процес» (стор. 20 - 29), що не з'ясовуючи його співвідношення з терміном «сфера». 2 * 19 > 20> коло цих відносин і змінили співвідношення прав і обов'язків їх учасників. Наше законодавство однаково стимулює їх творчу активність, зокрема ініціативу громадян у всіх областях управління. Сказане дозволяє зробити висновок про необхідність відмовитися від терміна «процес» в даному його застосуванні, бо він не охоплює дійсний коло соціалістичних адміністративно-правових відносин, залишаючи за його межами всі ті багато відносини, які виникають не в процесі діяльності органів управління, а в сфері здійснення їх виконавчих і розпорядчих обов'язків і прав. Органи радянського державного управління безпосередньо беруть участь у багатьох адміністративно-правових відносинах '. Однак досить значна частина цих відносин виникає і припиняється без їхньої участі. Вони виникають між громадськими організаціями, громадськими підприємствами, установами, їх структурними підрозділами, службовцями та громадянами. При цьому не обов'язково, щоб бере участь громадська організація була наділена державою владними повноваженнями. Для цього достатньо тих прав і обов'язків, які складають її звичайну адміністративну правосуб'єктність. Такі адміністративно-правові відносини можливі між вищестоящими і нижчестоящими, а також однаковими за обсягом прав і обов'язків органами громадських організацій, між ними та їх підприємствами, установами, службовцями та громадянами. Ю. М. Козлов пише: «Радянське адміністративне право не регулює суспільні відносини, що складаються між двома органами громадських організацій, між двома громадянами. Ці відносини регулюються моральними чи суспільно-організаційними нормами, тому що в них немає боку, є носієм державно-владних повноважень і діє від імені держави ».30 Ці положення спростовуються практикою правового регулювання відносин між органами багатьох громадських організацій, а також між громадянами. Так, наприклад, затвердженим Радою Міністрів РРФСР 15 липня 1966 Статутом Всеросійського товариства охорони природи встановлені наступні норми (правила поведінки), що регулюють відносини між вищестоящими і нижчестоящими його органами: «14. Вищим керівним органом Всеросійського товариства охорони природи є з'їзд Товариства ... 17. З'їзд ... Б) обирає Центральна рада Товариства, який є керівним органом між з'їздами ... В) обирає ревізійну комісію Товариства. Зо Адміністративне право. Под ред. Ю. М. Козлова, 1968, стор 44. 20 > 21> г) розглядає і затверджує звіти Центральної ради Товариства та ревізійної комісії Товариства. .. 23. Виконавчим органом Центральної ради ... є його Президія. У період між пленумами Центральної ради Президія є керівним органом Товариства ... 30. Республіканські (АРСР), крайові, обласні та міські (міст Москви і Ленінграда) організації Всеросійського товариства охорони природи працюють під керівництвом Президії Центральної ради Товариства. 31. Обласні (в національних областях), окружні, районні, міські та селищні організації Всеросійського товариства охорони природи працюють під керівництвом ради вищестоящої республіканської (АРСР), крайової, обласної організації Товариства ».31 Аналогічні норми містяться у затвердженому Радою Міністрів РРФСР б липня 1966 Статуті Всеросійського товариства охорони пам'яток історії та культури32 та інших державних актах, що регулюють організацію і діяльність багатьох громадських організацій. Немає жодних підстав для заперечення юридичного характеру цих норм, бо вони встановлені вищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади РРФСР. Визнання цих норм юридичними випливає з визначення права як сукупності норм (правил поведінки), встановлених або санкціонованих державою (його органами). Юридичний характер наведених норм не позбавляє їх морального змісту, так само як усіх інших правових норм, що регулюють організацію і діяльність громадських організацій, - суспільно-організаторського характеру. Не можна протиставляти ці їхні якості, вони природно суміщаються і анітрохи не суперечать один одному. Регулювання «суспільно-організаційних» відносин нормами права робить їх і правовими, а так як вони виникають у сфері управління, - адміністративно-правовими. Багато норм права регулюють відносини між громадянами, що виникають у сфері державного та громадського управління. Для їх виникнення, так само як для відносин між усіма іншими суб'єктами адміністративного права, наявність державно-владних повноважень у їх учасників не обов'язково. Радянська соціалістична держава багатьма нормами права регулює поведінку громадян у сфері управління, встановлюючи їх обов'язки і права, кореспондуючі прав і обов'язків інших громадян у певних, зазначених у нормах умовах. 31 СП РРФСР, 1966, № 17, ст. 89. 32 Див: СП РРФСР, 1966, № 19, ст. 105. 21 > 22> Прикладами таких норм можуть бути наступні: «6. У квартирах, зайнятих кількома сім'ями, всі мешканці мають рівні права на користування підсобними приміщеннями та обладнанням квартир. 7. З 23 до 7 годин в квартирах повинна дотримуватися тиша ... 8. Порядок користування ванною кімнатою в квартирах, зайнятих кількома сім'ями, а також черговість прибирання мешканцями місць загального користування встановлюються за взаємною згодою всіх наймачів житлових приміщень квартири ... 12. Допускається утримання кішок і собак ... в квартирах зайнятих кількома сім'ями ... лише за наявності згоди всіх проживаючих ».33 Ці правила регулюють відносини лише між громадянами - мешканцями так званих комунальних квартир. Указом Президії Верховної Ради СРСР «Про посилення відповідальності за хуліганство» заборонені «нецензурна лайка в громадських місцях, образливе чіпляння до громадян та інші подібні дії, що порушують громадський порядок і спокій громадян» (ст. 1). Суб'єктами відносин, регульованих цими нормами, які забороняють вказане в них поведінка, можуть бути тільки громадяни. Ці норми регулюють відносини між ними в громадських місцях в інтересах охорони громадського порядку, моральності, спокою і гідності громадян. Ще приклад: «16. Дії громадян, спрямовані на припинення злочинних посягань і затримання злочинця, є ... правомірними і не тягнуть кримінальної або іншої відповідальності, навіть якщо цими діями вимушено була заподіяна шкода злочинцю ».34 І ця норма права регулює відносини між громадянами (порушником і громадянином, присікають його посягання і задерживающим його), а так як вони складаються в сфері державного і громадського управління, слід віднести їх до адміністративно-правовим відносинам. Нормами адміністративного права регулюються багато інші відносини між громадянами - пішоходами, водіями автомашин (на праві особистої власності), пасажирами державного транспорту, покупцями в магазинах, відвідувачами підприємств громадського харчування, громадянами, які використовують телефони-автомати, і т. д. і т. п . Виконання таких норм, так само як виконання і всіх інших норм радянського права, спирається головним чином на переконання. Допоміжні методи їх реалізації становлять заходи 33 Правила користування житловим приміщенням. Затверджені постановою Ради Міністрів РРФСР від 18 листопада 1962 (СП РРФСР, 1962, № 20, ст. 102). 34 Відомості Верховної Ради СРСР, 1966, № 30, ст. 595. 22 > 23> громадського впливу і заходи державного примусу. Останні здійснюються, як правило, уповноваженими на те органами державного управління, участь яких у таких відносинах необхідно лише у випадках порушень регулюючих їх норм права. Отже, виникнення адміністративно-правових відносин не лімітується участю в них органів державного управління та громадських організацій, наділених державою владними повноваженнями. Вони можливі між усіма суб'єктами адміністративного права в будь-якому їх поєднанні. Далеко не в усіх радянських адміністративно-правових відносинах одна сторона підпорядкована іншій. Багато з них є відносинами юридичної рівноправності. Це - відносини між несупідрядними органами державного управління (наприклад, між міністерствами СРСР), їх працівниками (наприклад, між завідуючими відділами виконкому), між різними несупідрядними органами громадських організацій, діяльність яких регулюється нормами адміністративного права, між громадянами, між органами державного управління та громадянами , звертаються до них з пропозиціями, заявами, скаргами і т. д. В Указі Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968 «Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян» зазначено, що пропозиції громадян з питань політичної, економічної та культурного життя, вдосконалення законодавства - одна з форм участі трудящих в управлінні державою, поліпшення роботи державного апарату і посилення контролю над його діяльністю, боротьби з бюрократизмом і тяганиною, зміцнення соціалістичної законності. Все зростаюче число пропозицій з різних питань життя суспільства і держави є одним з показників безперервного зростання політичної активності радянського народа.35 Це право має також будь-яка громадська організація і будь-який її орган. Пропозиції, заяви і скарги громадян викликають обов'язок компетентних органів чи посадових осіб прийняти і розглянути їх у встановленому порядку. Відносини між органами управління і громадянами можуть бути вертикальними і горизонтальними. Як правило, відносини, що виникають у процесі здійснення обов'язків громадянина у сфері управління (наприклад, служити у Збройних Силах СРСР, дотримуватися правил паспортної системи і т. д.), є вертикальними, а відносини, що виникають у процесі здійснення прав громадян у сфері управління { наприклад, права на освіту, на отримання посібників багато- 35 Відомості Верховної Ради СРСР, 1968, № 17, ст. 144. 23 > 24> детной матері, на звернення громадян до органів державного управління з пропозиціями, заявами, скаргами і т. д.), - горизонтальними. При цьому як у вертикальних, так і в горизонтальних відносинах кожна зі сторін має правами і обов'язками перед іншою стороною відносини. Рівність сторін правовідносини перед законом становить один з загальних принципів соціалістичного правового регулювання. А. К. Юрченко пише: «Сутність владності адміністративних правовідносин полягає в тому, що вирішення питання про винесення конкретного адміністративного акта, а отже, і про виникнення відповідного йому адміністративного правовідносини, здійснюється волею однієї сторони. Зацікавленість пенсіонера в призначенні йому пенсії, абітурієнта у прийнятті його до вузу, багатодітній матері в призначенні їй допомоги і т. д. - все це ще не свідчить про наділення зацікавленої сторони правомочностями на прийняття участі у винесенні відповідних рішень. Прийняття таких рішень належить до компетенції тільки відповідного органу державного управління ».36 У критикованих А. К. Юрченко положеннях зовсім не доводиться, що зацікавленість громадянина в призначенні йому пенсії або допомоги, у зарахуванні до вищого навчального закладу і т. д. свідчить про наділення його правомочність на участь у прийнятті рішень з цих питань. У них доводиться інше, а саме - що поряд з вертикальними адміністративно-правовими відносинами між громадянами і органами державного управління можуть бути відносини горизонтальні, в яких одна сторона не підпорядковується інший, що праву громадянина, наприклад, на призначення пенсії або допомоги, на оскарження незаконного акта і т. Владні приписи адміністративних актів, спрямованих на реалізацію прав громадян, звернені не до них, а до тих органів управління, підприємствам, установам, які фактично задовольняють законні інтереси громадян. У цих відносинах орган управління громадянина ні до чого не зобов'язує, громадянин йому не підпорядкований. Обов'язок перед громадянином у цих відносинах відповідно до чинного 36 А. К-Юрченко. Розмежування адміністративних і цивільних правовідносин. СБ: Проблеми цивільного та адміністративного правч. Вид. ЛДУ, 1962, стор 73-74. - Це думка поділяється Ю. М. Козловим (див.: Адміністративне право. М. «Юридична література», 1968, стор 45); Основні риси управлінських відносин у господарській сфері. «Радянська держава і право», 1969, № 9, стор 72-73. 24 > 25> законодавством несе компетентний орган управління (посадова особа). Він зобов'язаний дозволити поставлений перед ним громадянином питання відповідно до вимог законності. Більше того, В. І. Ленін писав, що один з обов'язків службовців щодо громадян «повинна полягати в" юридичною "їм допомоги, тобто навчити їх (і допомогти їм) воювати за своє право за всіма правилами законною в РРФСР війни за права »} 1 XXIV з'їзд КПРС вказав, що «наші кадри - господарські, радянські, профспілкові, партійні - як у центрі, так і на місцях повинні у всіх справах, пов'язаних з умовами життя радянських людей, проявляти найвищу вимогливість і відповідальність» .38 У всьому цьому укладено принципово новий зміст правових відносин між органами (посадовими особами) соціалістичної держави і громадянами. Невиконання або неналежне виконання обов'язків посадових осіб перед громадянами тягне їх сувору (дисциплінарну або кримінальну) відповідальність. Серйозні положення проти характеристики адміністративно-правових відносин тільки як відносин «влада-підпорядкування» висунув, зокрема, М. І. Еропкін.39 Отже, радянські адміністративно-правові відносини можуть бути відносинами влади-підпорядкування і відносинами рівноправності. Отже, поширене в нашій літературі твердження про те, що цивільні правовідносини рівністю їх сторін відрізняються від адміністративних, також потребує перегляду, бо багато хто з останніх за цією ознакою не відрізняються від перших. Правове регулювання суспільних відносин в області. управління народним господарством в сучасних умовах проведення господарської реформи розширює коло горизонтальних адміністративно-правових відносин. Це пояснюється, по-перше, істотними змінами в структурі апарату управління народним господарством, у співвідношенні прав і обов'язків багатьох учасників адміністративно-правових відносин і, по-друге, різким зростанням значення координації їх дій з організації здійснення народногосподарських планів в нових умовах. Критикуемая концепція радянських адміністративно-правових відносин багато в чому суперечить їх правового регулювання у сучасних умовах і ускладнює теоретичну розробку ряду нових 37 В. І. Лені н. Полі. зібр. соч. т. 53, стор 149. 38 Матеріали XXIV з'їзду КПРС. М., Политиздат, 1971, стор 199. 39 Див: М. І. Еропкин. Управління у сфері охорони громадського порядку. М, «Юридична література», 1965, стор 40-42; Його ж. Адміністративно-правові проблеми охорони громадського порядку в Радянській державі. Автореф. докт. дісс. М., 1967, стор 12-13. 25 > 26> висунутих господарської реформою проблем управління і. адміністративно-правового регулювання. Про це свідчать, наприклад, багато з положень, висловлених Ю. М. Козловим в його статті, спеціально присвяченій характеристиці управлінських відносин у господарській сфері. Виходячи з основних положень критикований тут концепції радянських адміністративно-правових відносин, він зосередив головну увагу на вертикальних відносинах, що виникають «в процесі управління» «між суб'єктами та об'єктами управління в економічній області» та характеризуються «як відносини субординації (адміністрування, розпорядництва), з одного боку, і відносини виконавства, підпорядкованості - з іншого ».40 Разом з тим Ю. М. Козлов пише: «Але, підкреслюючи це головне, не можна ігнорувати можливість таких управлінських відносин, які не характеризуються підпорядкованістю однієї сторони іншій. Правда, вони теж носять адміністративний характер, оскільки, наприклад, узгодження фактично передує владному рішенням, тобто в кінцевому рахунку відносини за погодженням, позбавлені субординації, реалізуються у владній формі. У цьому ж плані можна характеризувати і координаційні відносини. Координуючий суб'єкт наділяється певними правами надвідомчого (владного) характеру стосовно координованих сторонам. Значить, і тут легко виявляються безпосередньо адміністративні межі ».41 Наведені судження не можна визнати послідовними: з одного боку, автор допускає (хоча і в дуже обмежених межах) наявність горизонтальних адміністративно-правових відносин, а з іншого - і їх характеризує як відносини влади і підпорядкування. Організаційні, управлінські відносини, зокрема регульовані нормами права, тобто адміністративно-правові - відносини, складаються не тільки між вищестоящими і нижчестоящими органами управління та їх посадовими особами, а й між суб'єктами адміністративного права, що не перебувають у підпорядкуванні один іншому. Ці горизонтальні відносини виникають не тільки при узгодженні проектів актів управління, але і в ході їх виконання, контролю за виконанням, усунення допущених у виконанні недоліків І Т. Д. Такі відносини в галузі управління народним господарством виникають між господарськими міністерствами (відповідно СРСР, союзних і автономних республік), їх структурними підрозділами (головкомами, відділами і т. д.), між 40 Див: Ю. М. Козлов. Основні риси управлінських відносин у господарській сфері. «Радянська держава і право», 1969, № 9, стор 67-70. 41 Там же, стор 70. 26 > 27> адміністрацією господарських об'єднаний-ий, між адміністрацією входять до них підприємств (виключаючи відносини адміністрації головного підприємства з адміністрацією інших, які є вертикальними), між адміністрацією несупідрядними підрозділів підприємств. Немає підстав вважати, що всі відносини між названими суб'єктами охоплюються договірними цивільно-правовими відносинами. За їх межами виникає безліч організаційних відносин за погодженням їх управлінської діяльності, більшість яких регулюється нормами права і є горизонтальними адміністративно-правовими відносинами. Велику групу таких відносин становлять відносини між місцевими органами державного управління і розташованими на їх території, але не підлеглими їм підприємствами, установами та організаціями з питань, пов'язаних з обслуговуванням населення. Так, наприклад, ст. 4 Примірного положення про районну Раду депутатів трудящих встановлено, що він «координує і контролює діяльність всіх розташованих на території району підприємств, установ і організацій по житловому, комунальному будівництву, будівництва об'єктів соціально-культурного та побутового призначення, виробництву товарів народного споживання і місцевих будівельних матеріалів , з розробки та проведення заходів у галузі благоустрою, торгівлі та громадського харчування, народної освіти, охорони здоров'я, культури і в інших областях, пов'язаних з обслуговуванням населення району; здійснює в межах наданих Раді прав контроль за роботою розташованих на території району колгоспів та інших коопе- ратісчих об'єднань, а також радгоспів, підприємств, установ та інших організацій вищестоящого підпорядкування і за дотриманням ними законодавств ^ ».42 Ці повноваження не входять до кола виняткових повноважень Ради і, отже, можуть здійснюватися її виконавчим комітетом. Аналогічними повноваженнями мають міські, районні в місті ради та їх виконавчі комітети. Правами контролю за роботою колгоспів, радгоспів, підприємств місцевої промисловості, побутового обслуговування, торгівлі та громадського харчування, житлово-комунального господарства, закладів охорони здоров'я, освіти, культури, зв'язку та інших організацій вищестоящого підпорядкування, які безпосередньо обслуговують населення, наділені також сільські та селищні Ради депутатів трудящих та їх виконавчі комітети.43 42 Відомості Верховної Ради СРСР, 1971, № 12, ст. 134. ? S3 Відомості Верховної Ради СРСР, 1968, № 16, ст. 132. > 28> До рівноправним слід віднести адміністративно-правові (а також трудові) відносини, що складаються між адміністрацією підприємств, установ, організацій та Фабричев-ьимі, заводськими, місцевими комітетами професійних спілок. П. 2 Положення про ці комітетах встановлено, що вони забезпечують «робітникам і службовцям участь в управлінні виробництвом через о'бщіе зборів, виробничі наради, конференції та різні форми громадської самодіяльності робітників і службовців. Адміністрація підприємств, установ, організацій зобов'язана створювати умови, які забезпечують участь робітників і службовців в управлінні виробництвом. Посадові особи підприємств, установ, організацій зобов'язані своєчасно розглядати критичні зауваження і пропозиції робітників та службовців і повідомляти їм про вжиті заходи ».44 Комітет профспілки бере участь у розробці проектів планів розвитку підприємства, установи, організації (п. 3 Положення), спільно з адміністрацією вирішує ряд питань (пп. 5, 8, 9 Положення), виступає як орган, з яким адміністрація зобов'язана погоджувати рішення певних питань (пп. 6, 8, 11, 12, 14, 17, 18 Положення). У цих та інших адміністративно-правових відносинах з адміністрацією, регульованих названим Положенням, комітет профспілки бере участь як рівноправної сторони, а самі ці відносини не є вертикальними, тобто відносинами влади - підпорядкування. Вони мають горизонтальний характер, тобто є відносинами рівноправності. Наведені приклади далеко не вичерпують коло таких відносин. Вони пронизують всю систему радянського державного і громадського управління. Орган управління, як правило, є учасником як вертикальних, так і горизонтальних відносин. Підпорядкування не завжди «є атрибут управління»; як вважає Ю. М. Козлов. Він явно переоцінює роль підпорядкування в державному управлінні, висуваючи його як основу прояву адміністративних методів управління і вважаючи, що формула «" влада - підпорядкування "розкриває конкретний характер адміністративних методів управління» .45 Необхідність влади керуючого та підпорядкування керованого безперечні. Але влада не є єдиним засобом управління. Важливо також уміння нею користуватися, правильно її застосовувати в різноманітних управлінських ситуаціях-Основним методом 44 Положення про права фабричного, заводського, місцевого комітету професійної спілки (Відомості Верховної Ради СРСР, 1971, № 39, ст. 382). 45 Ю. М. Козлов. Управління народним господарством СРСР. Частина 1 "стр. 129-130. 28 > 29> соціалістичного управління було, є і буде переконання, що спирається на наукову обгрунтованість актів і дій керуючих і припускає їх тісний і постійний зв'язок з керованими. На жаль, Ю. М. Козлов, аналізуючи співвідношення адміністративних та економічних методів управління, не враховує належною мірою провідної ролі переконання, що випливає з соціалістичної природи нашого суспільства і держави. Всяке управлінське рішення, зокрема наказ, передбачає організацію його виконання, в ході якого поряд з підпорядкуванням керованої системи керуючої величезну роль грає безліч інших, у тому числі неправових, факторів і в їх числі так званих неформальних відносин між керуючими і керованими. Ігнорування їх ролі і особливо складного комплексу засобів переконання веде до вузько формальним уявленням про управління в цілому, про акти управління та методи їх здійснення. Вказівка Ф. Енгельса про необхідність підпорядкування в управлінні, на яке посилається Ю. М. Козлов, зовсім не означає, що підпорядкування - єдине або головна умова ефективності управління. Стаття Ф. Енгельса «Про авторитет», цитована Ю. М. Козловим, спрямована проти деяких соціалістів того часу, взагалі заперечували роль підпорядкування і авторитету в управленіі.46 У ній не розглядаються інші фактори управлінської діяльності. У вирішенні питання про сутність управління і так званих адміністративних методів слід виходити не з того чи іншого окремо взятого положення, а з усього марксистсько-ленінського вчення про соціалістичну державу і право, зокрема з вказівок В. І. Леніна про роль переконання і примусу при соціалізмі. Аналізуючи сутність економічних методів управління господарством, також не слід забувати, що і вони в основному безпосередньо або в кінцевому рахунку розраховані на переконання керованих, на стимулювання їх виробничої та іншої господарської діяльності економічними засобами. У дискусіях про роль адміністративних і економічних методів їх учасники цю беззаперечну істину нерідко ігнорують або не надають їй належного значення, не пов'язують з нею ні адміністративні, ні економічні методи управління загалом і народним господарством зокрема. У соціалістичному державному управлінні застосовуються два методи - переконання (основний метод) і примус. Умови та особливості їх застосування в різних галузях управління, зокрема в управлінні народним господарством, різні, і вони-то і потребують обговорення. До речі Див: К. Маркс і Ф. Енгельс. Соч., Т. 18, стор 302-305. 29 > 30> зауважимо, що поняття адміністративних методів управління 'досить невизначено, так як латинське слово «адміністрація» означає не що інше, як «управління», і, отже, «адміністративний» - те ж, що і «управлінський». Не слід також забувати, що ефективна організація управління досягається не тільки волею керуючих «зверху», але і узгодженням дій органів і посадових осіб, не підпорядкованих один одному, а також ініціативою «знизу». Визнання цього очевидного факту знайшло відображення в рішеннях нашої партії і державних актах, зокрема і особливо спрямованих на впровадження нового порядку планування й економічного стимулювання. Оптимальне управління господарством на науковій основі передбачає вдосконалення організаційних відносин не тільки між вищестоящими і нижчестоящими органами, а між усіма учасниками управління в будь-якому їх поєднанні, обумовленими тими чи іншими їх економічними та організаційними зв'язками. Специфіка радянських адміністративно-правових відносин, зокрема в області народного господарства, що відрізняє їх від усіх інших наших правових відносин, полягає в тому, що вони складаються в сфері державного і громадського управління, тобто безпосередньої, повсякденної організації господарського, культурного і оборонного будівництва, практичної організації здійснення функцій будує комунізм Радянської держави. Ні державно-правові, ні цивільно-правові, ні кримінально-правові, ні будь-які інші радянські правові відносини цією ознакою не мають. Він визначається специфікою радянського державного і громадського управління як однієї з форм державної та громадської діяльності. Саме »цей ознака об'єднує всі норми адміністративного права в самостійну галузь радянського права. Відносини влади і підпорядкування, так само як відносини рівноправності, мають місце в більшості галузей права. Вони є в праві державному (наприклад, відносини між Президією Верховної Ради СРСР і Президії Верховної Ради союзних республік і відносини між останніми), адміністративному (відносини між міністром і директором підприємства і відносини між громадянами), земельний (відносини між виконкомом райради та землекористувачем і відносини між землекористувачами), трудовому (відносини між бригадиром і робітниками і відносини між робітниками), колгоспному (відносини між загальними зборами членів колгоспу і правлінням колгоспу і відносини між членами правління), кримінально-процесуальному (відносини між судом і підсудним і відносини між прокурором і адвокатом), цивільно-процесуальному (відносини т > 31> між судом і позивачем і відносини між позивачем і відповідачем). Ділення соціалістичних правових відносин на вертикальні і горизонтальні ще мало вивчено і теоретично не розроблено. А між тим воно має велике значення для загальної теорії права, для галузевих юридичних наук, а також для правообразующей і правоприменяющими практики. Це питання заслуговує на спеціальну увагу. § 3. Розмежування адміністративних та інших радянських правових відносин З визначення правових відносин як суспільних відносин, регульованих нормами права, випливає, що правові і фактичні відносини невіддільні одне від одного. Фактичні відносини набувають юридичну форму в результаті їх правового регулювання. Нормами права регулюються багато, але далеко не всі суспільні відносини. Предметом правового регулювання можуть бути лише ті з них, які мають вольовий характер, бо право здатне впливати тільки на свідомість і волю людей. Але не всі вольові відносини регулюються правом, бо одні з них не потребують його, так як регулюються іншими соціальними нормами, інші взагалі неможливо врегулювати правом. «Правовим регулюванням, - пише С. С. Алексєєв, - охоплюються лише такі суспільні відносини, які в даних соціально-економічних умовах об'єктивно вимагають правового регулювання» .47 Все це, зокрема, відноситься і до управлінським відносинам. З них правовому регулюванню піддаються тільки ті, які потребують правового регулювання і можуть бути врегульовані нормами права. Отже, відмежовуючи адміністративні відносини від всіх інших правових відносин, слід мати на увазі, що мова йде про відмежування не всіх управлінських відносин, а лише тих, які регулюються правом. За межами цієї класифікації залишаються ті фактичні управлінські відносини, які не можуть бути врегульовані нормами права, а також ті, які з тих чи інших причин не регулюються ними, хоча це і можливо і необхідно. Розмежування адміністративних та інших радянських правових відносин передбачає єдиний загальний критерій. Ним може бути тільки характер регульованих правом суспільних відносин, тобто предмет правового регулювання. Він же слу- 47 С. С. Алексєєв. Механізм правового регулювання в соціалістичній державі. М, «Юридична література», 1966, стор 55. 31 > 32> жит підставою розмежування галузей радянського права. Широковідоме думку багатьох вчених про те, що другим, допоміжним методом систематизації права може служити метод правового регулювання, 48 автор даної роботи не поділяє. Думка Л. С. Явіча про те, що «ігнорування методу регулювання є ... відоме ігнорування самої специфіки правового регулювання », на наш погляд, неправільно.49 Визнання специфіки правового регулювання взагалі та відповідності методів правового регулювання кожної з груп регульованих правом суспільних відносин - далеко не одне і те ж. Ніким не доведено, що кожній галузі радянського права відповідає певний і єдиний метод правового регулювання. Насправді один і той же метод регулювання суспільних відносин застосовується в різних галузях права, і разом з тим різні методи використовуються для регулювання відносин, що об'єднуються тієї чи іншої однією галуззю права. Метод правового регулювання непридатний як критерій систематизації норм права і регульованих ними суспільних відносин. Останні більш різноманітні за своїм характером, ніж можливі методи правового регулювання. Радянські адміністративно-правові відносини - це регульовані нормами права суспільні відносини, що складаються в сфері радянського державного і громадського управління. За своїм конкретним характером вони є управлінськими, що відрізняє їх від усіх інших радянських правових відносин. Ці відносини пов'язані з іншими правовими радянськими відносинами, а адміністративне право - з іншими галузями радянського права. Найбільш тісно адміністративне право пов'язане з державним правом. Це пояснюється взаємною близькістю, переплетенням багатьох адміністративно-правових та державно-правових відносин. Дискусія про сутність і специфіку державно-правових відносин, яку ведуть радянські вчені більше півтора десятка років, дала відповіді на багато питань, пов'язаних з їх характеристикою. 48 Див, наприклад: О. С. Іоффе, М. Д. Ш а р г о р о д з до і н. Питання теорії права. М., Юріздат, 1961, стор 354. 49 Л. С. Я в і ч. Радянське право - регулятор суспільних відношенні в СРСР. Сталінабад, 1957, стор 56. 50 Див: В. Ф. Коток. Про предмет і джерелах конституційного права соціалістичних країн. В зб.: Конституційне право соціалістичних країн. М., Вид. АН СРСР. 1963; В. С. Про сновін. Державно-правові відносини. М., «Юридична література», 1965; Б. В. Щетинін. Проблеми теорії радянського державного права. М., «Юридична література»; 1969, і ін 32 > 33> На нашу думку, сферою державно-правових відносин є організація і діяльність верховних Рад, їх президій та місцевих Рад депутатів трудящіхся.51 Але це зовсім не означає, що всі державно-правові відносини виникають «в процесі здійснення належить народу державної влади» .52 Адже цим ознакою володіють також багато правовідносин, регульовані іншими галузями радянського права. Разом з тим державно-правові відносини по співвідношенню прав і обов'язків їх учасників теж діляться на вертикальні і горизонтальні. А сказане в попередньому параграфі про співвідношення понять «сфера» і «процес» належить і до науки державного права. Державно-правові відносини можуть виникнути не тільки в процесі діяльності, а й поза цим процесом, у сфері діяльності Ради. Ці моменти, на жаль, при обговоренні специфіки державно-правових відносин багатьма не враховуються. Виходячи зі сказаного, до державно-правових слід віднести суспільні відносини, що виникають у сфері організації та діяльності верховних Рад, їх президій та місцевих Рад депутатів трудящих, що здійснюють верховне і місцеве державне керівництво. У цьому полягає специфіка, що відрізняє їх від усіх інших радянських правових, зокрема адміністративних, відносин. Своєрідно співвідношення адміністративних і фінансових правовідносин. Суспільні відносини, що виникають у сфері фінансової діяльності Радянської держави, складають специфічну частину державно-правових та адміністративно-правових відносин. Відповідно цьому норми права, що регулюють ці суспільні відносини, виділяються у відносно самостійну галузь права і в своїй сукупності складають радянське фінансове право. П. Стайнов і А. Ангелів вказують, що «визначальним моментом фінансових правовідносин є організує роль органів державного управління, яка виражається, зокрема, у формі виконавчо-розпорядчої діяльності .. . Однак при більш ретельному аналізі, якщо суворо дотримуватися критерію предмета правового регулювання, стає ясним, що фінансові правовідносини відомим чином відокремлені і мають свою специфіку. Фінансові правовідносини виникають у процесі здійснення державою специфічної діяльності в області фінансовим- 5 'Див: Г. І. Петров. Сутність радянського адміністративного права. Автореф. докт. дісс. Л., 1957, стор 23; Його ж. Сутність радянського адміністративного права. Вид. ЛДУ, 1959, стор 106. 52 Державне право СРСР. Под ред. С. С. Кравчука. М, «Юридична література», 1967, стор 11. 3 Зак. 51 33 > 34> вої системи з її особливими завданнями і цілями. Це, таким чином, особливий коло суспільних відносин, а саме відносин, які виникають у зв'язку з діяльністю держави з накопичення, розподілу та витрачанню громадських грошових коштів - фінансів ».53 В. В. Бесчеревних визначає фінансово-правовиг відносини як «суспільні відносини у галузі збирання і розподілу державою грошових коштів, в яких сторони виступають як носії прав і обов'язків, встановлених нормами фінансового права» .54 Однак спільність і відмінності адміністративних та фінансових правовідносин виявлені їм недостатньо чітко саме тому, що не врахована відносність самостійності предмета цієї галузі права, регулюючої суспільні відносини, які виникають у сфері діяльності Рад та їх виконавчих і розпорядчих органів. Зокрема, не слід шукати подібність фінансових і адміністративних правовідносин в тому, що ті й інші «не можуть виникнути між громадянами». Якщо це вірно для фінансових відносин, то, як було показано вище, невірно для відносин адміністративних, які можливі і між громадянами. В основному аналогічно вирішується питання про розмежування адміністративних і земельних правовідносин. «До земельних правовідносин, - пише Г. А. Аксененок, - відносяться всі правові відносини з приводу використання землі, в яких об'єктом є земля як виняткова власність Радянської держави» .55 При цьому слід враховувати, що земельні відносини, так само як державні та адміністративні, виникають у сфері діяльності Рад та їх виконавчих і розпорядчих органів і по цього первинного ознакою є або державно-правовими, або адміністративно-правовими. Їх відносне відокремлення пояснюється спільністю їх матеріального об'єкта, який складає земля, що належить нашій державі. У зв'язку з цим слід визнати обгрунтованість критики думок тих учених, які до земельних відносин відносять також відносини гірничі, лісові та водні. Тісний зв'язок цих об'єктів державної власності з землею не погашає досить значних особливостей управління та користування надрами, лісами і водами. З великими труднощами пов'язано відмежування адміністративних відносин від цивільних. Зусилля вчених-юристів в 53 П. С т а й н о в, А. Ангелів Адміністративне право Народної Республіки Болгарії. Загальна частина. М., Госюриздат, 1960, стор 60. 54 Фінансове право. Под ред. В. В. Бесчеревних і С. Д. Ципкіна. М., «-Юридична література», 1967, стор 44. Див також: Фінансове право. Под ред. Е. А. Ровінського. М., «Юридична література», 1971, стор 46-49. 55 Земельне право. Под ред. Г. А. Аксененко. М., «Юридична література», 1969, стор 55. 34 > 35> цьому питанні досі не привели до єдиної думки. Діючі Основи цивільного законодавства Союзу РСР і союзних республік вказують, що «Радянське цивільне законодавство регулює майнові та пов'язані з ними особисті немайнові відносини ... До майнових відносин, заснованих на адміністративному підпорядкуванні однієї сторони іншій ... цивільне законодавство Союзу РСР і союзних республік не застосовується ».56 Таким чином, майнові адміністративні відносини за цим законом відрізняються від майнових цивільних відносин тим, що одна їх сторона знаходиться в адміністративному підпорядкуванні іншого боку. Однак деякими іншими чинними актами передбачаються адміністративно-правові майнові відносини, учасники яких не пов'язані адміністративним підпорядкуванням. Так, наприклад, підприємство (його адміністрація) безкоштовно надає знаходиться при ньому лікарсько-санітарному установі (пункту) приміщення із забезпеченням опалення, освітлення, водопостачання, охорони, прибирання і ремонту цього приміщення; їдальні та іншої організації громадського харчування, що знаходиться па території або оформленої на балансі підприємства та обслуговуючої колектив його працівників, приміщення з забезпеченням опалення, освітлення та водопостачання цього приміщення. Підприємство може безоплатно надавати для навчальних цілей школі робочої (сільської) молоді, вечірніх (змінних) професійно-технічному училищу, курсам підвищення кваліфікації, заводу-втузів і технікуму приміщення, необхідне обладнання, прилади, інструменти та матеріали для навчальних лабораторій і кабінетів із забезпеченням ремонту та господарського обслуговування приміщення. Вищою і середньою спеціальною навчальним закладам підприємства можуть безоплатно надавати зразки машин, верстатів, приладів і оборудованія.57 У процесі цих дій складаються адміністративно-правові майнові відносини між адміністрацією підприємства та адміністрацією відповідних медичних, побутових, навчальних установ. До майнових адміністративно-правовим відносинам, сторони яких не пов'язані підпорядкуванням, відносяться також відносини між працівниками відділу технічного контролю та працівниками цехів і відділів заводів, що виникають в процесі контролю за якістю і комплектністю виготовленої підприємством продукціі.58 В системі адміністративно-правових відносин є 56 Відомості Верховної Ради СРСР, 1961, № 50, стор 525. 57 Див ст. ст. 18 і 19 Положення про соціалістичне державне виробниче підприємство (СП СРСР, 1965, № 19-20, ст. 155). 58 СП СРСР, 1962, № 14, ст. 114. 3 * 35 > 36> багато немайнових відносин, сторони яких не пов'язані підпорядкуванням. Таким чином, ні майновий характер, ні підпорядкування однієї сторони правовідносин інший не можуть бути використані для розмежування цих галузей радянського права. Панівне в радянській юридичній літературі думку, що багато майнові відносини регулюються адміністративним правом, оспорюється С. Н. Братусем, який вважає, що «відносини, що складаються у зв'язку з планово-регулюючої діяльністю органів держави, спрямованої на майнові мети, не є майновими відносинами» , 59 що «майнові відносини в справжньому сенсі цього слова можливі лише між майново відокремленими суб'єктами» .60 На його думку, це «відносини організаційні, спрямовані на майнові мети». Ці твердження роблять неясним поняття майнових відносин. Але якщо вважати, що це - відносини, об'єктом яких є майно, і вони направлені на майнові мети, то, мабуть, і організаційні відносини, що виникають в області планово-регулюючої господарської діяльності держави, слід визнати відносинами майновими. Їх організаційний характер не погашає їх майнового змісту. Полемізуючи з С. С. Алексєєвим, допускає і які відстоюють можливість суміщення майнового та організаційного характеру суспільних відносин, 61 С. Н. Братусь пише: «Вірно, що не можна відривати зміст регульованих правом суспільних відносин від об'єкта цього регулювання. Але справа в тому, що ті відносини, які складаються на основі майнової відокремленості їх учасників як суб'єктів безпосередньої господарської діяльності, є за самою своєю природою, за своїм змістом майновими відносинами ».62 Не менш майновими (за самою своєю природою, за своїм змістом) є також організаційні відносини, що складаються з приводу майна між органами управління господарством, між ними і майново відокремленими «суб'єктами безпосередньої господарської діяльності». З іншого боку, як це визнає до певної міри і С. Н. Братусь, майнові відносини, що регулюються 59 З Н. Братусь. Про розмежування цивільного та адміністративного права. В зб.: Проблеми цивільного та адміністративного права. Вид. ЛДУ, 1962, стор 47. ., 60 С. Н. Братусь. Предмет і система радянського цивільного права. М., Госюриздат, 1963, стор 65. 61 Див: С. С. Алексєєв. Предмет радянського соціалістичного цивільного права. Свердловськ, 1959, стор 72. 62 С. Н. Братусь. Предмет і система радянського цивільного права, стор 66. 36 > 37> цивільним правом, мають одночасно і організаційним характером.63 Справа не в тому, що одні відносини є справді майновими, а інші справді організаційними, а в тому, що їх майновий та організаційне зміст неоднаково за своїм характером. Визнаючи рівність сторін і у відносинах, пов'язаних із здійсненням політичних прав громадян, С. Н. Братусь вказує, що «йдеться не про це рівність, опирающемся на інші підстави, а о * рівність, що вкорінені в самому характері майнових відносин» .64 Однак інші підстави рівності між учасниками багатьох негромадянського-правових відносин не змінюють суті справи. Адже і в цих відносинах їх учасники рівні, і це рівність також корениться в самому характері цих відносин. Захищаючи положення про рівноправність сторін цивільно-правового відносини як його специфічному ознаці і визнаючи наявність цієї ознаки у відносинах між організацією, передавальної будівля, споруда, підприємство безоплатно, за розпорядженням вищого державного органу, і організацією, що приймає це майно, С. Н. Братусь відмовляє у визнанні цього відношення адміністративно-правовим, так як при цій передачі дотримуються умови, що забезпечують принцип госпрозрахунку, і можливі майнові суперечки між передавальної і приймаючої організаціями при різновідомчих їх підпорядкованості дозволяються Державним арбітражем.65 Але цього далеко не достатньо ні для заперечення адміністративно-правового характеру цих відносин, ні для визнання їх цивільно-правовими. Умови, що забезпечують принцип госпрозрахунку, дотримуються не тільки цивільним, а й адміністративним правом. Державним арбітражем захищаються не тільки цивільно-правові відносини. Обов'язки передавальної і приймаючої організації кореспондують не тільки праву вищого органу, як вважає С. Н. Братусь, але і їх власним взаємним правам. Обов'язок і право передавальної організації передати майно кореспондують праву і обов'язки приймаючої організації прийняти передане. Однак якби і вдалося довести цивільно-правовий характер цих майнових відносин, проблема розмежування цивільного та адміністративного права була б не менш далека від її вирішення. Справа в тому, що рівноправність 63 Див: О. А. Красавчиков. Цивільні організаційно-правові відносини. «Радянська держава і право», 1966, № 10. 64 С. Н. Братусь. Предмет і система радянського цивільного права, стор 56. 65 С. Н. Братусь, ук. ст. в СБ: Проблеми цивільного та адміністративного права. Вид. ЛДУ, 1962, стор 57-58. 37 > 38> характерно також для багатьох немайнових адміністративно-правових відносин. На нашу думку, найбільш близьке до істини і раніше знаходиться висунуте в 1954 р. А. В. Дозорцева положення про те, що цивільним правом регулюються майнові відносини на базі відокремленого в сфері обігу майна та пов'язані з ними немайнові отношенія.66 Це положення, що виходить з єдиного критерію розмежування галузей радянського права (предмет правового регулювання), дає можливість відмежувати цивільне право не тільки від адміністративного, а й від інших галузей радянського права. Адміністративні відносини відрізняються і від трудових відносин. Трудове право визначається як галузь радянського права, «регулююча суспільно-трудові відносини робітників або службовців і деякі інші відносини, пов'язані з трудовими відносинами робітників і службовців» .67 Багато суспільні відносини, регульовані адміністративним і трудовим правом, органічно пов'язані між собою. Це відносини, що виникають у процесі праці службовців апарату радянського державного управління, а також безпосередньо пов'язані з ними відносини з матеріального забезпечення службовців в старості, в разі хвороби, інвалідності і т. д., відносини з нагляду за охороною праці службовців і т. п. Здійснюючи свої адміністративні службові обов'язки і права, службовці вступають в адміністративно-правові відносини. В якості носіїв особистих прав вони є учасниками трудових правових відносин. Адміністративне право відрізняється від колгоспного права, що регулює «суспільні відносини, що виникають у процесі організації та виробничої діяльності колгоспів» / '8 Багато радянських юристи в колгоспне право включають норми, що регулюють відносини по державному керівництву колгоспами. На нашу думку, ці відносини, безсумнівно пов'язані з колгоспними відносинами, за своїм конкретним характером досить істотно відрізняються від них і ле можуть бути об'єднані в одну загальну групу колгоспно-правових відносин. Відносини по повсякденному державному керівництву колгоспами складаються у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності Радянської держави, в ході здійснення господарсько-організаторської та культурно-воспита 66 Див: А. В. Дозорцев. Про предмет радянського цивільного права і системі Цивільного кодексу СРСР. «Радянська держава і право», 1954, № 7, стор 107. 67 Трудове право. Под ред. Н. Г. Александрова. М., «Юридична література», 1966, стор 18. 68 Колгоспне право. Под ред. В. К. Григор'єва. М., «Юридична література», 1970, стор 21. 38 > 39> тельной функцій органами державного управління. Ці відносини мають управлінський характер і регулюються нормами адміністративного права. Не випадково Зразковий статут колгоспу, на основі якого приймаються статути всіх колгоспів, регулює порядок утворення та діяльності лише органів внутріколхозного управленія.69 Адміністративні відносини відрізняються від кримінальних правовідносин. Кримінальними визнаються «ті суспільні відносини, які виникають внаслідок вчинення найбільш суспільно небезпечних посягань на охоронювані державою відносини соціалістичного суспільства. Ці суспільні відносини набувають у результаті їх юридичного регулювання вид кримінальних правовідносин ».70 Кримінальні правовідносини мають багато спільного з відносинами, що виникають внаслідок вчинення дисциплінарних і адміністративних проступків, накладення стягнень за які регулюються адміністративним правом. Спільність цих двох видів суспільних відносин виражається в тому, що, по-перше, вони породжуються правопорушеннями (злочинами і провинами), по-друге, їх метою є захист суспільства від правопорушень. . Разом з тим між цими видами суспільних відносин є відмінності, що випливають з особливостей злочинів і проступків. Виходячи з цих відмінностей діляться і норми права, що регулюють зазначені відносини. Питання про відмінності між злочинами і провинами, відноситься до спірних в юридичній науці. На нашу думку, визнання проступків суспільно небезпечними усуває матеріальний критерій, який відрізняє злочину від проступків. «Радянський кримінальний закон, - сказано в" Курсі радянського кримінального права ", - до числа ознак злочинів відносить суспільну небезпеку і протиправність діяння» .71 Це не викликає заперечень. Наступного ж параграфі доводиться, що суспільна небезпека є властивістю будь-якого правопорушення. Цим об'єктивно затушовується виражена в кримінальному законі грань між злочином і будь-яким іншим правопорушенням, зокрема проступком. Як критерій розмежування злочину і проступку прихильниками цієї точки зору висувається ступінь суспільної небезпеки. Але якісні відмінності між злочинами та іншими правопорушеннями, виходячи з такого критерію, встановити неможливо внаслідок його відносності. А ототожнення всіх правопорушень призвело б до тяжких наслідків в теорії і практиці. Спроба авторів «Курсу» виділити злочини з 69 СП СРСР, 1969, № 26, ст. 150. 70 Курс радянського кримінального права. Частина Загальна, т. I. Вид. ЛДУ, 1968, стор 9. 71 Там же, стор 163. 39 > 40> інших видів правопорушень у визначенні радянського уголов ного права як «найбільш небезпечні для трудящих і социали стіческого правопорядку діяння» 72 і у визначенні кримінальної правовідносини як «найбільш суспільно небезпечні посягання на охоронювані державою відносини соціалістичного суспільства» 73 недолугою, вона розходиться з визначенням злочину як передбаченого кримінальним законом суспільно небезпечного діяння. На відміну від суспільної небезпеки, що означає посягань тельство на економічні чи політичні підвалини радянського суспільства, держави, розвитку особистості і є матеріальним ознакою злочину, ознакою будь-якого іншого правопорушення, зокрема проступку, є ту шкоду, яку воно завдає суспільству, державі, особистості, але який не загрожує соціалістичним суспільним устоям Цим пояснюються відмінності в тяжкості санкцій за провини і злочини, а також у порядку їх застосування. Межі між цією частиною адміністративного права і уго ловного правом рухливі, так як зі зміною суспільних * умов окремі, що відносяться до провин дії і бездіяльності можуть бути віднесені до злочинів, і навпаки, дії чи бездіяльності, що стосуються до злочинів, можуть бути віднесені до провини. Радянське адміністративне право управлінським характером регульованих їм громадських відносин відрізняється також від кримінально-процесуального і від цивільно-процесуального права. Отже, радянські адміністративно-правові відносини становлять специфічну частину радянських суспільних відносин, а регулюючі їх норми у своїй сукупності утворюють радянське адміністративне право. 72 Там же, стор 8. 73 Там же, стор 9. > 41>
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 2. Дві концепції радянських адміністративно-правових відносин" |
||
|
||