| Головна |
| Наступна » | ||
§ 1. Поняття радянського державного і громадського управління |
||
|
Спираючись на відомі положення К. Маркса, Ф. Енгельса і В. І. Леніна про управління, 1 його можна коротко визначити як цілеспрямовану організуючу діяльність людей, здійснювану ними в соціальних цілях. По об'єктах цієї діяльності і характеру використовуваних у ній закономірностей управління поділяється на три види: соціальне, біологічне і технічне. Технічним називають управління технічними механізмами, машинами, здійснюване з метою підвищення продуктивності праці людини і обслуговування його різноманітних потреб, на основі об'єктивних законів техніки, відкритих відповідними науками (математичними, фізичними і т. д.). Біологічним називають управління тваринами і рослинними організмами, здійснюване з метою підвищення їх продуктивності, на ОСНО об'єктивних законів, відкритих біологічними та іншими природничими науками. Соціальним називається управління людьми. Воно відрізняється від технічного і біологічного управління насамперед тим, що здійснюється за допомогою впливу керуючих людей (і їх організацій) на свідомість і волю керованих. Об'єкти технічного та біологічного управління не володіють свідомістю і волею. Названі види управління тісно пов'язані між собою. Соціальне управління складає необхідна умова і передумову технічного та біологічного управління. Принципові економічні, політичні та ідеологічні відмінності між експлуататорським і соціалістичним 1 Див наприклад: К. Маркс і Ф. Енгельс. Соч., Т. 1, стор 440; т. 18, стор 302-305; т. 23, стор 342; В. І. Ленін. Полі. зібр. соч., т. 8, стор 376 - 378; т. 36, стор 171, 173. > 4> товариствами, державою, правом визначають протилежну цілеспрямованість експлуататорського і соціалістичного соціального управління, а це, в свою чергу, тягне відмінності в його принципах, формах і методах. Соціалістичне соціальне управління здійснюється на основі об'єктивних законів розвитку суспільства, відкритих марксистсько-ленінської наукою. Цей вид управління за своїм характером, суб'єктним складом і конкретним методам ділиться на три тісно пов'язаних між собою підвиди: державне, громадське і сімейне. Радянські адміністративно-правові відносини виникають, змінюються і припиняються у сфері державного та громадського управління. Саме тому їх дослідження необхідно предпослать з'ясування особливості цієї сфери розвитку радянського суспільства, тієї ролі, яку вона відіграє в комуністичному будівництві. У широкому сенсі державне управління (або управління державою)-це цілеспрямована організуюча діяльність усіх державних органів, а громадське управління - аналогічна діяльність усіх громадських організацій. Разом з тим поняття державного управління вживається у вузькому, спеціальному розумінні. Оскільки діяльність держави величезна і дуже складна, це викликає розподіл праці між державними органами, що не однакове в державах різного типу. В буржуазних державах розподіл праці між державними органами склалося під тим чи іншим впливом теорії «поділу влади». У соціалістичних державах ця теорія принципово відкинута. Єдина державна влада трудящих в нашій країні здійснюється у формах, які відрізняються один від одного своїм конкретним призначенням, органами і способами здійснення. До прийняття Конституції СРСР 1936 р. розподіл державної діяльності між його органами супроводжувалося значним збігом повноважень різних, особливо центральних, органів. Конституція перемігшого соціалізму удосконалила систему державних органів і розподіл праці між ними. Чинне радянське конституційне законодавство і відповідна йому практика дозволяє назвати п'ять форм єдиної за своєю сутністю радянської державної діяльності. 1. Загальнодержавне і місцеве керівництво, здійснюване верховними та місцевими Радами: дозвіл основних державних питань, освіта системи постійно діючих державних органів і керівництво їх роботою, j > 5> 2 . Постійне верховне загальнодержавне керівництво, здійснюване президіями верховних Советов2 (умовно цю діяльність можна назвати президентською). 3. Управлінська (виконавча і розпорядча, адміністративна) діяльність, що здійснюється під керівництвом верховних і місцевих Рад їх виконавчими і розпорядчими органами - радами міністрів, міністерствами, державними комітетами, виконавчими комітетами місцевих Рад, їх відділами, управліннями і т. д. Радянське державне управління у вузькому, спеціальному розумінні слід розглядати як практичну організацію здійснення економічних, культурних та оборонних завдань нашої держави. В-І. Ленін писав, що «для успішного управління необхідно, крім уменья переконати, крім уменья перемогти у громадянській війні, уменье практично організувати» .3 За допомогою цієї діяльності організується виробництво, розподіл, розвиток культури, охорона державної безпеки та громадського порядку, оборона країни. 4. Судова діяльність, здійснювана системою радянських судових органів. Її призначення - охорона від будь-яких зазіхань суспільного і державного ладу Союзу РСР, соціалістичної системи господарства і тоціалістіческой власності, прав та інтересів громадян, державних установ, підприємств, колгоспів, кооперативних-та інших громадських організацій. Радянське правосуддя забезпечує точне і неухильне виконання законів усіма установами, організаціями, посадовими особами та громадянами. 5. Прокурорська діяльність має своїм основним призначенням нагляд за точним виконанням радянських законів і здійснюється системою органів прокуратури. Всі ці форми діяльності Радянського держави спрямовані на здійснення єдиних завдань комуністичного будівництва. Але кожна з них володіє властивими їй особливостями, зумовленими «поділом праці» між державними органами. У юридичній літературі радянських державне управління звичайно визначається як одна з форм діяльності Радянської держави, яка полягає в практичній організації його функцій, в повсякденному керівництві господарським, культурним і оборонним будівництвом на основі та на виконання законів. При цьому одні автори виходять з того, що ця 2 Більшість юристів не виділяють цю форму діяльності в якості самостійної (див. наприклад: Н. А. Волков. Органи Радянського державного управління в сучасний період. Изд . Казанського держ. ун-ту, 1962; Б. М. Лазарєв. Деякі питання державного управління в умовах загальнонародної держави. «Радянська держава і право», 1963, № 12, та ін.) 3 В. І. Ленін. Полі. зібр. соч., т. 36, стор 173 > 6> діяльність здійснюється органами радянського державного управління (або виконавчими і розпорядчими органами нашої держави), 4 інші вважають, що вона виконується всіма органами Радянської держави, 5 третій вважають, що вона реалізується в основному органами державного управління і разом з тим значною мірою Радами депутатів трудящіхся.6 Ті, хто вважає, що управлінська (виконавча і розпорядча) діяльність здійснюється всіма органами нашої держави, дотримуються іншої точки зору на систему форм радянської державної діяльності. Так, наприклад, поділяючи думку про те, що виконавчу і розпорядчу діяльність здійснюють також органи державної влади, суду і прокуратури, В. І. Попова пише: «Але ж організаційна робота становить невід'ємну частину виконавчої і розпорядчої форми діяльності. Наприклад, Підбір і розстановка кадрів входять в обов'язок та органів влади, та органів управління, та судових органів, та прокуратури. І чому ж цю функцію, здійснювану органами державного управління, треба вважати виконавчої і розпорядчої формою діяльності, а аналогічну функцію, виконувану органами прокуратури, наприклад, вважати лише організаційною діяльністю? ».7 Організаційна робота притаманна будь формі державної і громадської діяльності; зокрема, підбір і розстановка кадрів, перевірка виконання 'і т. п. входять в обов'язок не тільки всіх державних, а й суспільних (партійних, профспілкових, кооперативних, комсомольських та ін.) органів. Критерієм поділу форм радянської державної діяльності служить їх конкретна роль у здійсненні функцій Радянської держави. Організаційна робота кожної групи державних органів, що здійснюють ту чи іншу 4 Див, наприклад: Г. І. Петров. Сутність радянського адміністративного права. Вид. ЛДУ, 1959; Н. А. Волков. Органи радянського державного управління в сучасний період; І. Н. П а х о м о в. Про зміст радянського державного управління в умовах загальнонародної держави. «Радянська держава і право», 1963, № 3. 5 Див, наприклад: В. І. П о п о в а. До питання про предмет радянського адміністративного права у зв'язку з його систематизацією. СБ: Питання радянського адміністративного права на сучасному етапі. М., Госюриздат, 1963. 6 Див, наприклад: Ц. А. Ям польська. Актуальні проблеми науки радянського адміністративного права. «Радянська держава і право», 1962, № 10; Р. А. С а ф а р о в. Місцеві Ради і питання державного управ. "Е: ия. СБ: Питання радянського адміністративного права на сучасному етапі. М., Госюриздат, 1963; І. Н. Кузнєцов. Законодавча і виконавча діяльність вищих органів влади. М.,« Юридична література », 1965. 7 В. II. Попова, ук. ст. СБ: Питання радянського адміністративного права на сучасному етапі, стор 152-153. Див також: Адміністративне право. Під. ред. А. Е. Луньова. М., «Юридична література», 1967, стор 6. > 7> форму державної діяльності, підпорядкована їх призначенням , їх ролі в державній системі. Підбір кадрів в органах управління проводиться для здійснення покладеної на них управлінської (виконавчої і розпорядчої) діяльності, в судових 'органах - для здійснення правосуддя, а в органах прокуратури - для здійснення нагляду за точним виконанням законів. Перевірка виконання актів управління, суду і прокуратури, планування та облік діяльності цих різних органів нашої держави також служать реалізації різних форм діяльності держави. Критикуючи позицію тих, хто вважає, що управлінська діяльність здійснюється тільки органами управління, Ц. А. Ямпільська пише: «Зараз в умовах загальнонародної держави, коли значно підвищилася роль Рад, коли вони з органів загального керівництва, якими були ще недавно, дедалі більше перетворюються на органи і безпосередньо керуючі, які безпосередньо організовують, така постановка питання явно виявляє свою неспроможність. Безпосередньо-організаторський характер - це ознака, характерний для діяльності Рад, це необхідна і невід'ємне прояв державної влади. Таким чином, по суті будучи органами влади, Поради тим самим є і не можуть не бути органами управління ».8 Автор змішує також організаторську діяльність, притаманну всім державним і громадським органам, з державним управлінням в спеціальному сенсі, а Ради - представницькі органи державної влади - з їх виконавчими і розпорядчими органами. Підвищення ролі Рад і активізація їх діяльності в сучасних умовах не виключають їх відмінностей від виконавчих і розпорядчих органів. Регулярний скликання сесій Рад, розширення кола дозволених Радами питань, ухвалення Радами конкретних рішень не означають дублювання ними діяльності центральних і місцевих органів державного управління, які і тепер виступають в якості безпосередніх організаторів практичного здійснення законів Верховних Рад і рішень місцевих Рад. «Виконавчого-розпорядча діяльність, - пише Ц. А. Ямпільська, - це не всяка управлінська діяльність, а така управлінська діяльність, яка підзвітна і підконтрольна Радам. У чому ж тоді специфіка виконавчо -розпорядчих органів? Очевидно, насамперед у особливостях їх взаємовідносин з Радами - в їх підзвітності та підконтрольності їм ».9 8 Ц. А. Ямпільська. ук. ст. «Радянська держава і право», 1962, № 10. стр. 21-22. 9 Там же, стор 22. > 8> Ці положення неприйнятні, оскільки, по-перше, Радам підзвітна і підконтрольна діяльність всіх інших органів нашої держави, а не тільки виконавчих і розпорядчих органів; 10-друге, підзвітність і підконтрольність самі по собі не можуть служити диференціюючими ознаками, бо вони притаманні всім державним і громадським органам, кожен з яких підзвітний і підконтрольний. Р. А. Сафаров пише: «Місцевим Радам, їх постійним комісіям і депутатським групам притаманні в основному такі ж способи вирішення справ, як і органам управління, тобто безпосередня практична діяльність» .11 Ці твердження не відповідають ані чинному радянським законодавством, ні заснованої на ньому практиці діяльності Рад та їх виконавчих і розпорядчих органів. У них повністю ігноруються відмінності в конкретному призначенні представницьких і виконавчих державних органів. І. Н. Кузнєцов, визнаючи незаперечним, що діяльність виконавчих органів є «особлива форма здійснення функцій Радянської держави, © тлічная від діяльності представницьких органів», 12 і заперечуючи проти суджень авторів, що характеризують Поради як органи влади та управління, разом з тим виявляє непослідовність своєї позиції в дискусії з цього питання. Зокрема, констатуючи що верховні Поради «все частіше ставлять на своїх сесіях питання державного управління», він вбачає в цьому одне з найважливіших доказів безпосередньо практично організуючого (тобто управлінського) характеру цієї їх деятельності.13 Питання управління обговорюються і будуть оббуж- датися представницькими органами соціалістичної держави, але це не перетворює їх на ісцолнітельние органи. Розширення кола дозволених верховними та місцевими Радами питань управління не змінює їхньої природи як представницьких органів державної влади. Відповідно цьому закони і рішення, що приймаються Радами, зокрема з питань управління, що не перетворюються в акти управління. Юридична природа акта визначається не конкретним питанням, по якому він прийнятий, а тим, яким державним органом він затверджений. Саме це лежить в основі розмежування 1 ° Так, наприклад, ст. 18 Закону про судоустрій РРФСР передбачає звітність крайових, обласних, міських судів, судів автономних областей, судів національних округів, верховних судів автономних республік і Верховного суду РРФСР перед їх обрали Радами. 11 Р. А. Сафаров. Місцеві Ради і питання державного управління. СБ: Питання радянського адміністративного права на сучасному етапі, стор 41-42. 12 І. Н. Кузнєцов. Законодавча і виконавча діяльність вищих органів влади, стор ІЗ. 13 Там же, стор 126-127. > 9> радянських законів, указів, рішень місцевих Рад, актів управління, судових актів та актів органів прокуратури. Закон Верховної Ради, рішення місцевої Ради з того чи "іншого питання господарського чи культурного будівництва, протест прокурора проти незаконного акта управління, вирок суду у справі про посадовий злочин, вчиненому працівником органу управління, безсумнівно (хоча і не однаково) пов'язані з управлінською діяльністю, але вони не стають актами управління, залишаючись юридичними актами не управлінською, а інших форм державної діяльності. Наведені Р. А. Сафарова та І. Н. Кузнєцовим положення В. І. Леніна про злиття законодавства і управління зовсім не означають, що В. І. Ленін ототожнював Поради та органи управління. В. І. Ленін мав на увазі знищення парламентаризму і неприпустимість застосування в радянській державній системі буржуазної теорії поділу влади, зокрема незалежності виконавчої влади від законодавчої. У тому же праці В. І. Ленін пише про необхідність більш тісного зв'язку з масами всього апарату державної влади і державного управління, 14 НЕ ототожнюючи тієї та іншої частини радянського державного апарату. У створеній під керівництвом В. І. Леніна радянської державної системі, закріпленої Конституцією РРФСР 1918 р., поряд з Всеросійським з'їздом Рад - органом вищої влади, Всеросійським Центральним Виконавчим Комітетом - вищим законодавчим, розпорядчим і контролюючим органом РРФСР було засновано підлеглий їм Рада Народних Комісарів - орган загального управління справами РРФСР і народні комісаріати - органи галузевого державного управління. З'їзди Рад, центральні виконавчі комітети були широко колегіальними органами державної влади. Вони вирішували на своїх періодично скликаються засіданнях найважливіші загальнодержавні питання, утворювали постійно діючі державні органи та керували їх діяльністю. В. І. Ленін в 1922 р. говорив: «... треба домогтися, щоб ВЦВК працював більш енергійно і правильно збирався на сесіях, які повинні бути більш тривалими. Сесії повинні обговорювати проекти законів, які іноді наспіх вносяться в Раднарком без обов'язкової потреби. Краще відкласти і дати місцевим працівникам уважно обдумати і суворіше вимагати від укладачів законів, чого у нас не робиться. Якщо сесії ВЦИК будуть більш тривалі, вони розділяться на секції і підкомісії і зуміють перевірити роботу більш строго, домагаючись того, що, по-моєму, становить весь цвях, 14 Див: В. І. Ленін. Полі. зібр. соч., т 36, стр. 72 > 10> всю сутність теперішнього політичного моменту: центр ваги перенести на підбір людей, на перевірку фактичного виконання ».15 Цим ленінським вказівкам відповідають рішення XXIII і XXIV з'їздів КПРС про подальше підвищення ролі Рад, На відміну від постійно діючих органів державного управління верховні і місцеві Ради, будучи широко колегіальними органами, можуть діяти тільки за допомогою періодично скликаються сесій, що представляють собою зборів депутатів, які є законними за наявності встановленого кворуму. Таким чином, Рада як такий не є постійно діючим органом. Постійна дія його актів не змінює цього положення. Дія актів Рад, так само як дію актів інших державних органів, може бути постійним, більш-менш тривалим і одноразовим. Постійні комісії Рад і депутатські групи функціонують постійно, але їх, зрозуміло, не можна ототожнювати з самими Радами. Діяльність постійних комісій і депутатських груп з підготовки сесій. Рад, з обговорення питань господарського і культурного будівництва, з контролю за діяльністю органів управління характеризує їх як допоміжні органи Рад - представницьких органів державної влади. Організаторська робота постійних комісій і депутатських груп активно сприяє виконавчим органам Рад у здійсненні їх функцій. Ця частина їх діяльності має по суті управлінський громадський характер. Вагомі заперечення проти змішання ролі Рад та їх виконавчих органів висунув Б. М. Лазарєв. Слід в основному погодитися з його положенням про те, що існуюча класифікація видів (форм) радянської державної діяльності (повновладне державне керівництво, державне управління, правосуддя, прокурорський нагляд) «зберігає свою силу і в умовах загальнонародної держави, ко вимагає, природно, обліку ряду нових явищ ».16 На нашу думку, в цю систему видів (форм) діяльності держави повинна бути включена в якості самостійної форми діяльність президій верховних рад, яка специфічна за своїм конкретним призначенням, по-органам, її здійснюють, і способам здійснення. Разом з тим викликає заперечення спроба Б. М. Лазарєва обгрунтувати «співіснування» в науці аргументіруемой їм четирехчленной системи з системою правових форм державної діяльності (нормотворчість, оперативно-виконавець- 15 В. І. Ленін. Полі. зібр. соч., т. 45, стор 115-116. 16 Б М Лазарєв, ук. ст «Радянська держава і право», 1963, № 12, стор 31. 40 > 11> ная і правоохоронна діяльність), запропонованої І. С. Самощенко.17 Ці дві класифікації не доповнюють, як вважає Б. М. Лазарєв, а виключають один одного, бо вони різні по колу класифікуються явищ і за критерієм класифікації. Перша охоплює всю діяльність нашої держави та диференціює її по конкретному призначенню, органам і способам здійснення, а другий - лише правову діяльність, залишаючи за своїми межами іншу (неправову) діяльність держави, і диференціює її тільки за формами здійснення. У виданому з друку в 1970 р. підручнику радянського адміністративного права Б. М. Лазарєв пише: «Аналіз Конституції СРСР 1936 року дозволяє зробити висновок про те, що державним управлінням за чинним законодавством є діяльність тих органів держави, які іменуються органами державного управління». 18 Проте цьому правильного висновку передують затвердження і його супроводжують далі застереження, що дають автору підстави зробити неспівпадаючий з першим висновок про те, що «державне управління здійснюють насамперед і переважно органи державного управління» .19 Б. М. Лазарєв вказує, що законодавець не називає управлінням контрольну діяльність верховних і місцевих Рад. Це цілком об'яснім9: як зазначалося вище, контроль виконання притаманний усім формам державної і громадської діяльності. На жаль, Б. М. Лазарєв не пояснює, що він має на увазі, стверджуючи, що верховні і місцеві Ради здійснюють розпорядчудіяльність. Відомо, що надане місцевим Радам право видавати розпорядження реалізується керівниками їх виконавчих комітетів, тобто органів управління. Що стосується питань компетенції Президії Верховної Ради СРСР, перерахованих Б. М. Лазарєвим, - нагородження орденами і медалями, право помилування, призначення вищого командування Збройних Сил, призначення та відкликання дипломатичних представників СРСР в іноземних державах, - то вони є функціями органу постійного верховного загальнодержавного керівництва, а не виконавчого та розпорядчого органу, і саме тому законодавець не називає їх управлінськими в спеціальному сенсі. Затвердження Б. М. Лазарєва, що поряд зі своєю основною діяльністю - правосуддям суди, а також судді одноосібно здійснюють частково і державне управління, мотиви- 17 Див: І. С. Самощенко. Про правові форми здійснення функції Радянської держави. «Радянська держава і право», 1956, № 3. 18 Адміністративне право. Під. ред. А. Є. Луньова. М., -, «Юридична література», 1970, стор 13. 19 Там же, стор 14. 11 > 12> руется головним чином тим, що вони виконують функції управління в галузі юстиції, зокрема керують діяльністю відповідних працівників суду. Освіта в 1970 р. Міністерства юстиції Союзу РСР, міністерств юстиції союзних і автономних республік, а також відділів юстиції виконавчих комітетів крайових, обласних Рад депутатів трудящих означає передачу більшості управлінських функцій в галузі юстиції новоствореним органам, що багато в чому розширює можливості здійснення правосуддя судовими органами . Що стосується керівництва в системі судових органів, то воно здійснюється в рамках відомого конституційного принципу: «Судді незалежні і підкоряються лише закону» (Ст. 112 Конституції СРСР) - Верховним Судом СРСР, на який покладена перевірка застосування судовими органами союзних республік загальносоюзного законодавства, а також виконання постанов Пленуму Верховного Суду СРСР. Пленум, зокрема, розглядає матеріали узагальнення судової практики і дає керівні роз'яснення судам з питань застосування законодавства при розгляді судових справ, заслуховує звіти голів судових колегій Верховного Суду СРСР про діяльність колегій і доповіді голів верховних судів союзних республік про судову практику по застосуванню загальносоюзного законодавства, а також постанов Пленуму Верховного Суду СССР.20 Але ця організаційна діяльність Верховного Суду СРСР, так само як і інших судових органів та їх працівників, здійснюється з метою правосуддя, що становить одну з форм діяльності нашої держави, відмінну від управління (у спеціальному значенні) за своїм безпосереднім призначенням, системі її здійснюють органів і конкретних шляхів здійснення. Те ж відноситься і до керівництва, здійснюваному в системі органів прокуратури з урахуванням специфіки змісту їх діяльності та організаційної будови їх системи. Ю. М. Козлов відноситься до тих радянським Адміністративна-стам, які розглядають поняття радянського державного управління в спеціальному сенсі як діяльність, здійснювану не всіма державними органами, а лише спеціально утвореними, які іменуються виконавчими і розпорядчими. «Зазначені органи, - пише він, - мають специфічне призначення і методи своєї діяльності». Він висуває вісім ознак державного управління (у вузькому, власному розумінні) .21 20 Відомості Верховної Ради СРСР, 1957, № 4, ст. 85; 1967, № 40, ст. 526. 21 Ю. М. Козлов. Управління народним господарством СРСР. Частина 1. Вид. МГУ, 1969, стор 23-27. 12 > 13> По-перше, вказує він, для здійснення цього виду діяльності «держава формує спеціальний апарат - органи державного управління». Однак цим ознакою характеризується не лише управління. Кожна з форм радянської державної діяльності здійснюється спеціально створеною системою державних органів, які в сукупності складають радянський державний апарат. По-друге, пише Ю. М. Козлов, державне управління «за своїм призначенням і характером є виконавчою діяльністю». Логічніше було б ця ознака висунути на перше місце, бо саме необхідність здійснення виконавчої і розпорядчої діяльності обумовлює створення, формування апарату для її здійснення. Третя ознака державного управління полягає в тому, «що її виконавчі завдання реалізуються в процесі керівництва господарським і культурно-політичним будівництвом». Представницькі органи Радянської держави також керують господарським, соціально-культурним і оборонним будівництвом. Варто було б більш виразно позначити відміну керівництва, здійснюваного органами управління, від керівництва, здійснюваного представницькими органами. Четверта ознака державного управління полягає в тому, що воно «представляє собою виконавчу діяльність повсякденного характеру». Проте ця ознака не є самостійним, так як діяльність президій верховних Рад, судових і прокурорських органів також має повсякденний характер. Він відрізняє діяльність органів управління лише від діяльності Рад, які функціонують шляхом регулярного скликання сесій. «П'ятий ознака державного управління, - вважає Ю. М. Козлов, - полягає в тому, що воно являє собою юридично-владну діяльність». Слід сказати, що цією ознакою володіють і всі інші форми державної діяльності. Здійснюють їх органи також мають право в межах своїх повноважень видавати юридичні обов'язкові акти, забезпечувати їх реалізацію шляхом застосування заходів виховання, переконання і заохочення, здійснювати нагляд (контроль) за виконанням вимог юридичних актів і захищати їх від порушення шляхом застосування в необхідних випадках заходів державного примусу . Шостий ознака державного управління, який, на думку Ю. М. Козлова, полягає в тому, що органи, що його здійснюють, «наділяються державою не тільки правом давагь обов'язкові юридичні розпорядження (распорядительство у власному розумінні), що забезпечуються державним примусом, а й самостійно встановлювати обов'язкові правила поведінки », також не можна визнати специфічні- 13 > 14> ного, так як цими правами володіють і багато інші органи держави (наприклад, верховні Поради, президії верховних Рад, місцеві Ради). Сьомим ознакою, стверджує він, є подзакон-ність державного управління. Однак підзаконні всі форми радянської державної діяльності. Змінювати і доповнювати закони мають право лише органи, що видали їх, або вищестоящі законодавчі органи в установленому порядку. Що стосується восьмого ознаки державного управління, що полягає в тому, що воно наповнене організаційним змістом, то це властиво всім формам радянської державної і громадської діяльності. Як було сказано вище, організаційна робота будь-якого державного та громадського органу підпорядкована матеріальним змістом їх діяльності. Зміст управління полягає не в його організаційної діяльності, а в поставлених перед органами управління завданнях господарського, соціально-культурного та оборонного будівництва. Організаційна ж діяльність-це засіб виконання поставлених перед ними завдань. Ю. М. Козлов пропонує засноване на цих ознаках наступне визначення державного управління: «державне управління є підзаконна юридично-владна організує діяльність апарату управління, що складається в практичному виконанні радянських законів у процесі повсякденного керівництва господарським і культурно-політичним будівництвом» .22 Слід зазначити, що в цьому визначенні превалюють ознаки, властиві всім формам радянської державної діяльності. Визначаючи ж поняття радянського державного управління, слід виходити з його специфічних рис як однієї з форм радянської державної діяльності, які розрізняються за їх конкретного призначенням, по здійснюють їх органам і способам. Виходячи з цього, радянське державне управління в спеціальному сенсі можна визначити як одну з форм діяльності Радянської держави, що має своїм конкретним призначенням практичну організацію виконання його завдань і функцій, здійснювану виконавчими і розпорядчими органами шляхом повсякденного керівництва господарським, соціально-культурним і оборонним будівництвом на основі та на виконання законів, в цілях побудови комуністичного суспільства. 22 Там же, стор 29 > 15> Поняття громадського управління, так само як і поняття державного управління, можна розглядати в широкому і спеціальному сенсі. Громадське управління в широкому сенсі є вся цілеспрямована організуюча діяльність численних і різноманітних громадських організацій, які піддаються наукової класифікації за різними ознаками. За обсягом і складності виконуваної діяльності їх можна розділити на групи. Першу групу складають профспілки, комсомол, кооперативні об'єднання, добровільні товариства, творчі спілки тощо, які здійснюють величезну за обсягом і складну за своїм характером діяльність (її роль, обсяг і ступінь складності у різних організацій цієї групи, зрозуміло, різні) . Другу групу складають будинкові та вуличні комітети, батьківські комітети, добровільні народні дружини з охорони громадського порядку і т. д., що мають менший обсяг і менш складний характер діяльності, що в свою чергу визначає конкретну організацію управління в них. Організації першої групи, як правило, засновані на членстві і мають більш складну систему управління, ніж організації другої групи. Разом з тим практика виробила спільні для багатьох громадських організацій стійкі форми діяльності та їх диференціацію. Поділ праці у великих і складних суспільних організаціях, як правило, однотипно. Можна назвати дві форми суспільної діяльності. Перша полягає в здійсненні даної громадською організацією центрального та місцевого керівництва: дозволі основних питань, що входять до її компетенції, утворенні системи її постійно діючих органів, в керівництві їх діяльністю. Це виконують з'їзди, конференції, пленуми, а також загальні збори членів (в первинних організаціях). Друга форма діяльності громадських об'єднань полягає в практичній організації здійснення їх завдань у господарській, культурній та оборонній галузях. При цьому діяльність одних громадських організацій (наприклад, профспілок тощо) поширюється на всі або багато сфер життя суспільства, діяльність інших обмежується переважно однієї з них (наприклад, Товариства винахідників і раціоналізаторів - в економічній області, Товариства «Знання» - в ідеологічній, Товариства сприяння армії, авіації і флоту - в області оборони країни і т. д.). На відміну від першої другу форму діяльності громадських організацій здійснюють їх постійно діючі органи-комітети, бюро, правління і т. д., які обираються і підзвітні з'їздам, конференціям, загальним зборам членів (в первинних організаціях). Друга форма суспільної діяльності може бути названа громадським управлінням в спеціальному сенсі. 15 > 16> У нескладних громадських організаціях (зазвичай не мають членства) названі форми діяльності зливаються, хоча і в них слід розрізняти вирішення основних питань їх компетенції та практичну організацію виконання прийнятих рішень. При порівнянні форм радянської державної і громадської діяльності виявляється не тільки їх принципову схожість, а й певні відмінності. Перше пояснюється корінний спільністю, а друге - відомими їх особливостями. У сучасних умовах роль громадськості в управлінні господарським, культурним і оборонним будівництвом зростає. Багато функцій, раніше виконувалися органами радянського державного управління, передані громадським організаціям. Органи державного управління спираються на розвинену систему численних громадських організацій, добровільних товариств та самодіяльних організацій, які в різноманітних формах беруть активну участь в управлінні виробництвом і розподілом. Отже, радянське громадське управління є одна з форм діяльності громадськості, що складається в практичній організації здійснення завдань комуністичного будівництва. Державне та громадське управління постійно взаємодіють між собою. Єдність здійснюваних ними цілей і завдань будівництва комунізму, єдність керівництва їх діяльністю, здійснюване Комуністичною партією, забезпечує необхідну узгодженість і гармонійність всієї системи соціального управління.
|
||
| Наступна » | ||
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 1. Поняття радянського державного і громадського управління" |
||
|
||