| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
5.1. Система державної служби в країнах з федеральним типом адміністративно-державного управління (Німеччина, США) |
||
|
Німеччина. Серед європейських країн з федеральним типом адміністративно-державного управління найбільш впливовою є Німеччина. Звернемося спочатку до історії німецької бюрократії. Пруссія і її правлячий клас - юнкери - наклали свій відбиток на німецьку адміністрацію. Покірність, працездатність і працьовитість - всі ці якості з самого початку культивувалися аристократичним юнкерством. Вже в XVIII столітті прусський король Фрідріх Великий, що мав пристрасть до ефективної адміністрації, організував університети для підготовки бюрократів. При об'єднанні Німеччини під прусським пануванням прусський адміністративний стиль поширився на нову націю. Демократичні принципи керування не цінувалися серед німецьких адміністраторів - відданість імператору була більш важливою. Однією з причин, що призвели до краху Веймарської республіки (1919-1933), було те, що клас державних службовців не відчував нічого, крім презирства до демократії. З появою Третього Рейху бюрократи з готовністю кинулися до Гітлера. Крах гітлерівської Німеччини значно змінив дух і структури бонської бюрократії. Сьогоднішні цивільні службовці в цій країні прихильні демократії. Вони отримують професійну підготовку на останніх курсах в різних університетах країни. Боннські бюрократи мають тенденцію педантично слідувати духу Римського права, майстерно зведеного в незмінний кодекс, що додає цивільним службовцям почасти догматичний, книжковий спосіб мислення. В останні десятиліття відбулися значні зміни в «політичному світогляді» чиновників, іншою стала їх роль в політичному житті країни. Державні службовці Німеччини - це вже не те «особливий стан», яким воно було в німецької імперії. Давно немає претензій на «незалежність і надпартийность» державного апарату, що було характерно для бюрократії Веймарської республіки. Англійська політолог К. Дайсон (професор університету Ліверпуля) справедливо відзначає, що в післявоєнні роки образ німецького чиновника - об'єктивного та неупередженого вершителя суспільних інтересів - був грунтовно похитнутий. Він також підкреслює, що розвиток бюрократії в Німеччині здійснювалося при направляющем впливі політичних партій1. Дійсно, провідна роль партій у політичному процесі Німеччини (закріплена Основним законом) чинила і продовжує чинити серйозний вплив на розвиток системи державного управління. Слід виділити ряд факторів, що сприяли активній ролі політичних партій у становленні та еволюції системи державної адміністрації в Німеччині: - концепція «надпартийности та політичної нейтральності» бюрократії була скомпрометована в період нацизму; - процес денацифікації системи державної служби не дав бажаних результатів, що призвело до виникнення феномена партійного «патронажу» - заступництва стосовно державної адміністрації; - саме партії як найбільш «надійні» інститути користувалися повною підтримкою західних союзників; - наявність членів партії на державній службі розглядалася як гарантія лояльності бюрократії до політичного режиму. У результаті боротьби політичних партій (насамперед СДПН і ХДС / ХСС) за вплив на органи державної адміністрації виникли і утвердилися певні принципи партійного «патронажу». Найважливішим серед них є принцип пропорційного представництва партій в органах державного управління. Разом з тим партії прагнуть розширити свій вплив у системі державної адміністрації, призначаючи своїх членів на ключові пости у вищих ланках міністерської бюрократії. Для сучасної Німеччини характерне тісне взаємопроникнення і переплетення політичної та адміністративної сфер. Це знайшло своє відображення і в законі про державну службу, згідно з яким чиновники мають право брати участь у діяльності політичних партій і домагатися парламентської кар'єри. Чиновники, обрані в Бундестаг або Земельний парламент, користуються правом двомісячної відпустки на час виборчої кампанії. Поряд з депутатським вмістом вони продовжують отримувати значну частину свого основного платні. Крім того, вони зберігають право на отримання пенсій для державних службовців. Іншими словами, чиновники в Німеччині являють собою привілейовану політичну групу. Їхня професійна компетентність і фінансова незалежність дозволяють їм домагатися значного просування в партіях. На відміну від багатьох європейських країн (Великобританії, Франції та США), кар'єра державного службовця в Німеччині не є альтернативною політичній кар'єрі. Навпаки, найчастіше вона стає передумовою для успішної політичної діяльності. Розглянемо основні рівні адміністративно-державного управління в Німеччині. Сучасний уряд Німеччини має досить сильну федеральну адміністрацію. Теоретично вона відповідає за контроль закордонних справ, збір податків, оборону, транспорт, поштову службу, програми соціального забезпечення і розвідувальну діяльність. Але на практиці федеральний уряд контролює тільки найбільш загальні внутрішні програми. Навіть збір податків центральна адміністрація здійснює спільно з урядами земель. Більшість же внутрішніх програм здійснюється адміністрацією земель при загальному федеральному керівництві. Сьогодні в Німеччині кожна з 16 земель має власну конституцію і свою організацію управління. Адміністративні установи земель складають єдину систему з відповідними федеральними адміністративними установами. Область їх компетенції поширюється на освіту, місцеве господарство, діяльність поліції, охорону здоров'я, соціальне забезпечення. Землі в адміністративному відношенні діляться на округи, округи - на повіти, повіти складаються з громад. Вся повнота адміністративної влади в окрузі зосереджена в руках регирунгс-президента, призначуваного урядом землі. При ньому діє регирунгс-президію, члени якого теж призначаються зверху. У повітах органом виконавчої влади є ландрат. У компетенцію адміністрації ландрата входить місцевий бюджет, податки і все комунальне господарство. У міських громадах функції виконавчого органу виконує бургомістр - професійний чиновник, призначуваний міською радою на 8-12 років. У деяких містах існує колегіальний виконавчий орган - магістрат, до складу якого входять професійні чиновники, призначувані також на 8-12 років. Цікаво, що в Німеччині сьогодні немає поняття «державна служба». Після першої світової війни з'явився термін «публічна служба», і це поняття міцно увійшло до словника німецьких політологів. У функціональному плані «публічна служба» розуміється як діяльність з метою виконання загальнодержавних завдань управління. В інституціональному плані під нею мається на увазі певний коло осіб, для яких виконання публічних справ становить професійну діяльність2. Поняття «публічна служба» охоплює три категорії осіб: чиновників, службовців і робітників. Критерієм розрізнення виступає правова форма призначення: для чиновника - видаваний в особливому порядку компетентними властями акт призначення; для службовця і робітника - що укладається сторонами договір про надходження на службу. Чиновники виділені в групу особливо довірених осіб, спеціально наділених функцією управління і наділених у зв'язку з цим особливим правовим і політичним статусом. Основним нормативним актом, що регулює діяльність чиновників є Федеральний закон про чиновника (ФЗоЧ) в редакції 1971 р. по цьому закону чиновниками вважаються такі особи: чиновники державного апарату, судді, викладачі шкіл та вищих навчальних закладів, військовослужбовці, працівники пошти, залізничної служби, державних банків. Табель про ранги передбачає 16 груп чиновників: А1-А5 - нижчі чини (допоміжне-технічні); А6-А9 - середні чини (урядові секретарі, обер-секретарі, Гаупт-секретарі); А10-А13 - вищі чини I ступеня (урядові інспектори , регирунгс-отамани); А14-А16 - вищі чини II ступеня (вищі урядові радники). Матеріальне утримання чиновників складається з основного окладу, територіальної надбавки, надбавок на дітей, за вислугу років, за звання. Розміри, структура і динаміка виплат визначаються спеціальним законом про оплате3. Особливу групу складають політичні та почесні чиновники. Інститут політичних чиновників склався в Німеччині наприкінці XIX століття. Сенс цього інституту полягає в тому, що разом з урядом або окремим міністром приходять і йдуть зі своїх посад найбільш близькі до його політичній програмі співробітники адміністрації. Тим самим у випадку зміни кабінету і його політичної платформи як би забезпечується реалізація нових політичних установок у діяльності адміністрації. В даний час основи федерального законодавства про право чиновників так визначають статус політичного чиновника: «Довічно призначений чиновник в будь-який час може бути тимчасово переведений на пенсію, бо певна займана ним посада зобов'язує його до прийняття основних політичних установок і цілей уряду» 4. До політичних чиновникам відносяться: статс-секретарі у федеральних міністерствах, відомствах федерального канцлера та федерального президента; керівники відділів у міністерствах, відомствах федерального канцлера та федерального президента, федеральному відомстві у справах друку та інформації, адміністрації Бундестагу та Бундесрату; керівники в земельних міністерствах і канцеляріях (державні радники) 5. Персональні переміщення у вищій ланці державної адміністрації - зручний засіб для досягнення кращої взаємодії між урядом і бюрократією. Особливо це важливо в тих випадках, коли в силу своїх політичних орієнтації бюрократія не симпатизує тому чи іншому уряду. Так сталося, зокрема, після приходу до влади в 70-і роки соціал-демократів (у коаліції з вільними демократами). Були зроблені значні переміщення серед вищого персоналу федеральних міністерств і відомств, відомі як «тиха революція» 6. Дещо інше значення має в Німеччині інститут почесних чиновників. Це особи, які мають цивільну професію, яких призначають на почесну посаду без оплати і права претендувати на особливе соціальне забезпечення. До них відносяться присяжні, виборні консули. Згідно споконвічно германської доктрини, чиновник розглядається як слуга, орган і представник держави, його ідеї. На цьому постулаті грунтується вся система підготовки чиновників і їх подальшого просування по службі. І хоча за конституцією (ст. 33, п. 2) «кожен німець має рівний доступ до всякої державної посади відповідно до своїх схильностей і професійною кваліфікацією» Закон про чиновника називає особливі якості, що дозволяють претендувати на це званіе7. Насамперед, потрібно бути німцем в сенсі ст. 116 Основного закону. В особливому порядку закон допускає призначення чиновником іноземця (наприклад, в якості викладача вищого навчального закладу Німеччини); таке призначення, однак, не веде автоматично до придбання громадянства. Далі, особа, що претендує на посаду чиновника, повинна надати гарантії своєї політичної благонадійності, тобто готовності в будь-який час виступити на захист конституційного ладу. Крім цього майбутній чиновник повинен володіти необхідною професійною підготовкою. Вид і діяльність такої підготовки встановлюються відповідно до рівня службової ієрархії. До служби на нижчому рівні (А1-А5) допускаються особи, які успішно закінчили народну школу і пройшли підготовчу службу (§ 16 ФЗоЧ), до служби на середньому рівні (А6-А9) - особи, успішно Конча народну школу, проходили службову підготовку протягом року та склали спеціальний іспит для вступу на посаду середнього рівня (§ 17 ФЗоЧ). Значно більш високі вимоги пред'являються до вступників на службу вищого рівня. До служби на вищому рівні I ступеня допускаються особи, які успішно закінчили середню школу, проходили спеціальну підготовку протягом 3 років і склали іспит на вимогу цього рівня (§ 18 ФЗоЧ). Нарешті, до служби на вищому рівні II ступені допускаються особи з вищою освітою, які склали перший державний іспит, пройшли підготовчу службу протягом 2 років і здали другий іспит (§ 19 ФЗоЧ) 8. Додатково до цих вимог встановлюються ще вікові бар'єри при допуску на посади різних рівнів: від 16 до 30 років - на нижчі щаблі; від 16 до 32 років - на середні щаблі; від 18 до 30 років - на вищі посади. Постановою 1968 для багатьох видів служби вікової «стеля» для прийому піднятий до 50 років. Серед сфер, з яких рекрутується персонал міністерської бюрократії, на першому місці стоїть юстиція, потім - економіка та соціальні науки. Професія юриста в Німеччині традиційно представляла найкращі можливості для вступу на державну службу. Незважаючи на масовий приплив у сферу державного управління фахівців різного профілю юристи і сьогодні продовжують утримувати провідні посади в системі міністерської бюрократії. На думку Г. Шміда і Х. Трайбер, причини привілейованого становища юристів у бюрократичній системі слід шукати в «епосі лібералізму», коли держава розглядалася як «виробник і страж загальних юридичних норм», і тому чиновники з юридичною освітою вважалися найбільш придатними для цих целей9 . Наприкінці минулого століття виняткове становище юристів в державній адміністрації Німеччини було узаконено. І лише закон 1953 порушив «юридичну монополію». Відповідно до даного закону, вища освіта в сфері економіки і суспільних наук прирівнюється до юридичного, тобто визнається «достатньою» для заняття керівних постів на державній службі. І все ж, як показують сучасні соціологічні дослідження, серед керівного і вищого керівного персоналу професія юриста продовжує переважати. Наприклад, серед керівних чиновників, що виконують функції планування (аж до заступників начальників відділів у міністерствах), юристи складають 67% 10. Що стосується соціального походження керівних чиновників, то більш ніж на 2/3 вони рекрутуються з «верхнього середнього шару» (вільні професії, керівні службовці та вищі чиновники, заможні комерсанти) і майже на 1/4 з «нижнього шару» (чиновники середньої і нижчої категорій, службовці, ремісники, селяни) 11. Для більш повного уявлення про вищі чиновниках Німеччині слід звернути увагу на той факт, що ця категорія державних службовців широко представлена в різного роду об'єднаннях, громадських та економічних організаціях, а також у керівництві партій. Такого роду діяльність, на думку Р. Майнтц, сприяє розширенню «горизонту спілкування» вищих адміністраторів, служить для них важливим джерелом інформації. Контакти в державному секторі відіграють важливу роль і для рекрутування персоналу на провідні посади в державній адміністраціі12. Система просування по службі строго регламентується законами. Вона заснована на двох принципах: підвищенні кваліфікації (що підтверджується або спеціальною перевіркою і відповідною оцінкою, або здачею спеціального іспиту) і принципі поступового просування (не можна «перескакувати» через чергову сходинку). Винятки з двох правил допускаються лише за спеціальним дозволом Федеральної комісії з кадрам13. У нижчих посадових групах при оцінці роботи «добре» підвищення проводиться через 6 років, а при оцінці «цілком задовільно» - через 8 років. При призначенні на вищу посаду в цій групі, якщо претенденту немає 40 років, потрібен спеціальний дозвіл міністра. У середніх і вищих групах просування регламентується для кожної посади окремо. Відступ від цих термінів може статися, якщо службова діяльність оцінюється як «дуже хороша». Якщо держава в особі начальника не виконає своїх зобов'язань з просування, оплати або іншими мірками турботи про чиновника, він має право домагатися відшкодування збитків (§ 79 ФЗоЧ, § 839, § 847 Цивільного кодексу) 14. При підвищенні по службі особливе місце займає політичний статус чиновника. «Обов'язок вірності» - це насамперед вимога політичної вірності, причому в самому широкому сенсі. «Чиновник служить всьому народу, а не окремої партії. Він виконує свої обов'язки сумлінно і поза зв'язку з партійними інтересами, при цьому він зобов'язаний керуватися турботою про загальні інтереси і благо »(§ 52 п. 1 ФЗоЧ). Основною формою контролю за діяльністю чиновників виступає адміністративна юстиція. Вона діє в як система спеціальних адміністративних судів. Прийняття в 1960 р. федерального уложення про адміністративні суди встановило їх трехінстандіонную структуру. Суди першої інстанції створюються, як правило, у великих містах. Справи слухають судові колегії у складі трьох професійних суддів і двох засідателів. Останні вербуються з чиновників різних відомств. Другою інстанцією є верховні адміністративні суди земель (всього їх 16). Вони складаються з певного числа палат, що засідають у складі голови, двох суддів і двох засідателів. Ці суди є ревізійними за рішенням до судів першої інстанції. Третьою, вищої, інстанцією виступає Федеральний адміністративний суд (ФАС), що складається з декількох сенатів. Всі судді ФАС обираються з професійних суддів спеціальною комісією під головуванням федерального міністра внутрішніх справ. Адміністративні суди мають у своєму розпорядженні компетенцією з усіх питань щодо статусу чиновника, його призначення, прав, обов'язків, оплати, соціального забезпечення, звільнення і пенсії. Своєрідною особливістю є процедура, що дозволяє чиновнику затіяти процес проти самого себе. Бажаючи зняти з себе підозри у скоєнні службових проступків, чиновник може зажадати, щоб дисциплінарний суд виніс рішення у його справі. Більшість західнонімецьких юристів високо оцінюють роль адміністративних судів. Г. Ройс пише: «В результаті діяльності адміністративних судів управління справами стає ліберальніше, а держава демократичніше» 15. Сполучені Штати Америки. У XIX столітті, в епоху вільного капіталізму, коли господарські потреби держави носили обмежений характер, апарат адміністративно-державного управління відображав специфіку еволюції американського капіталізму - децентралізацію механізму державного господарювання. Основна маса фінансових коштів, що надходили в дохід держави, акумулювалася і розподілялася через бюджети штатів і місцевої влади. Ідея політичної системи, що поєднує конституційно відокремлені уряду, отримала широку підтримку в Америці наприкінці колоніальної епохи і послужила основною базою для розвитку федералізму в країні. Американські політологи У. Беннет і К. Прево вважають, що федеральний уряд в США є не засновником, а продуктом штатів, що виступають у єдиному союзі: «основою федералізму є той факт, що штати передували утворенню Союзу» 16. Важливе значення для формування в значній мірі децентралізованого федерального держави зіграли конституційні передумови. З самого початку утворення федерації в США почалися гострі дебати про те, яку роль повинна грати федеральна адміністрація. Передбачалося, що національний уряд і федеральна адміністрація будуть займатися тими проблемами, які штати не можуть вирішити самостійно. Відповідно до конституції вони повинні були займатися регулюванням національної економіки, зовнішньою політикою, обороною, а також зашитою цивільних прав населення. Федеральна влада наполягали на тому, щоб національне законодавство мало зверхність над законодавством штатів. Точно так само національна виконавча влада (частиною якої є федеральна адміністрація) не повинна була перебувати під контролем влади штатов17. Однак, як відзначають багато американських політологи, в США існує багато так званих конституційних традицій, які реалізуються в самій політиці федерації стосовно штатам і місцевим органам влади і стримують процес централізації. Цікаво відзначити, що в тексті Конституції США поділ адміністративно-управлінських повноважень між різними рівнями державної влади відображено вкрай розпливчасто і невизначено. Так, 10-а поправка до конституції визначає, що «повноваження, не делеговані Сполученим Штатам Конституцією і не заборонені для штатів, відповідно резервуються за штатами». Відомо, що тривале временя після утворення федерації штат розглядався як державна одиниця. За штатами зберігалися права емісії грошових знаків, оподаткування, формування військових з'єднань, контроль за зовнішньою торгівлею, тобто комплекс функцій, властивих незалежній державі. Ще в 1787 р. жителі Меріленда розглядали себе як «націю», а Дж. Адамс називав делегацію Массачусетса в конгресі «нашим посольством» 18. У 1781 р. статті Конфедерації були ратифіковані усіма штатами і найважливіші функції держави були передані конгресу. Однак за штатами і після цього залишилися такі прерогативи, як регулювання торгівлі, оподаткування, конституційне та адміністративне право. Більше того, тривалий час резолюції конгресу мали для штатів, як правило, силу рекомендаций. По суті, скільки-небудь чіткий поділ прав і повноважень між штатами і федерацією було зафіксовано тільки в 10-й і 14-й поправках (1868 р.) до Конституції, однак і після цього були численні випадки перевищення штатами своїх повноважень. Таким чином, історичні корені американського регіоналізму дуже сильні і донині не тільки зумовлюють сучасну роль штатів і місцевих органів влади в системі адміністративно-державного управління, а й надають глибоке вплив на вироблення державної політики. Безперечно й те, що в основі процесу формування сильно децентралізованого держави лежав і ряд економіко-географічних факторів, пов'язаних з урахуванням обширних розмірів території країни. Однак розвиток продуктивних сил наприкінці XIX - початку XX століття не могло не вплинути на еволюцію сильно децентралізованого державного апарату. Формування загальнонаціонального ринку праці і капіталу, розвиток залізниць, межштатной торгівлі, вироблення загальнонаціональних стандартів (насамперед медичних препаратів і харчових продуктів), банківська система і єдиний грошовий обіг - все це можна записати в «актив» набирає силу федерального уряду. До того ж великий капітал, не зацікавлений більше у збереженні штучного дроблення національного ринку, виступив як прихильник інтеграційних тенденцій. «Велика депресія» 1929-1932 рр.. з усією очевидністю поставила питання про «екстрену мобілізацію коштів державного регулювання». Криза досить ясно продемонстрував явну невідповідність рівня централізації бюджетних і управлінських ресурсів держапарату ступеня централізації капіталу, так само як і масштабності соціально-економічних проблем. Стало очевидно, що тільки федеральний рівень влади з його нереалізованими можливостями державного регулювання здатний пом'якшити наслідки кризи. Тому «новий курс» Ф. Рузвельта був спрямований на розширення масштабів державного втручання в економіку і концентрацію в рамках федерального уряду найважливіших бюджетних, адміністративних та управлінських важелів і ресурсів. Нездатність урядів штатів вирішити проблеми, що стали національними, призвела до потужної «нейтралістского» хвилі, остаточно вирішила на користь Вашингтона питання про найважливіші прерогативи і повноваження в рамках федерації. 16-а поправка до конституції дозволила федеральній владі збирати прибутковий податок. Вашингтон отримав значно потужніші повноваження у сфері оподаткування, ніж ті, що були в розпорядженні штатів і місцевої влади. Федеральна адміністрація поширила свою діяльність на соціальні програми, економічне регулювання, цивільне законодавство. У 1939 р. доходи федерації і штатів майже зрівнялися, а в 1940 р. бюджет Вашингтона вперше перевищив сумарні витрати штатів і місцевих органів влади в США19. Поступово збільшувалися федеральні дотації, які щорічно виділялися Вашингтоном адміністрації штатів і місцевій владі. Якщо в 1932 р. ці дотації становили менше 3% доходів місцевої адміністрації, то в 1950 р. - вже 10,4%, а в 1982 р. - понад 25% 20. У результаті адміністрація штатів і місцеві влади стали залежати від федеральних дотацій, бо тепер вони становлять близько чверті їх загальних доходів. Закономірним результатом такої політики стало подальше зростання впливу федеральної адміністраціі21. Оскільки саме вона дає гроші, то може встановлювати і стандарти. Меню шкільних сніданків, проекти лікарень, шосейних доріг і аеропортів, жіноча гімнастика в коледжах - все це сьогодні контролює федеральна адміністрація. Останні роки адміністрація штатів і місцеві влади стали все частіше скаржитися на те, що вони виявилися «замкненими» у лещатах федеральних програм, які не враховують дійсних місцевих потреб. Президенти Р. Ніксон і Р. Рейган вважали, що у них є відповідь на цю проблему: потрібно піти від «цільових» дотацій, спрямованих на вирішення вузьких конкретних завдань, до більш широким, узагальненим дотаціям і до «участі в доходах». Обидва президенти називали свої програми «новим федералізмом», маючи на увазі повернення частини адміністративної влади і контролю штатам. Але ці ідеї не принесли бажаних результатів. Р. Ніксон і Р. Рейган виділяли щорічно значні суми з федеральної скарбниці безпосередньо адміністрації штатів як форми участі останніх у федеральних доходах. Ці гроші адміністрація штатів могла витрачати на свій розсуд, без контролю з боку федеральних властей. Однак це зробило її і місцева влада не менше, а ще більш залежними від скарбниці Вашингтона. Більше того, оскільки розмір федеральних дотацій не залежав від конкретних потреб місцевої адміністрації, то гроші йшли і до багатих, і до бідних містах однаково. Одне місто міг відчайдушно потребувати засобах для підтримки поліції і пожежної охорони, тоді як інший витрачав їх на поліпшення своїх парків. Таке становище призвело адміністрацію штатів і муніципалітетів у відчай. Питання про те, скільки федеральних грошей давати і як їх давати, залишається постійною проблемою американського федералізму. По суті, це ключовий пункт більш загальної державної проблеми - проблеми балансу між центральною адміністрацією та владою штатів у федеральній системі. Іншою стороною того ж питання є так звана «балканізація» влади в федерації. У 1980 р. в США налічувалося 79 912 органів влади, в тому числі виконавчі та законодавчі органи 50 штатів, 3042 графств, 18862 міст (муніципалітетів), 25 962 спеціальних, 16822 шкільних округів, 16822 тауншіпов22. Всі ці влади у своїй діяльності стикаються один з одним, і першою жертвою завжди виявляється платник податків. Таку множинність влади політологи жартома назвали «балканізації» 23. У США балканізація привела до великої кількості конфліктів з приводу юрисдикції, тобто з приводу того, чия адміністративна влада і в яких ситуаціях повинна застосовуватися. Проблема пошуку правильного балансу влади між центральною державною адміністрацією та владою штатів досі залишається відкритою. Розглянемо докладніше сучасну організацію адміністративно-державного управління в Сполучених Штатах. У країні 14 урядових департаментів, в яких зайнято від 85 до 90% всіх федеральних державних служащіх24. Вони мають спільну структуру, хоча можуть відрізнятися за розмірами і за своїми функціями. Кожен очолюється секретарем, який призначається президентом з схвалення сенату. Заступники секретаря і помічники секретарів одержують також політичне призначення. Ця система відрізняється, наприклад, від британської, де чиновники, відповідні заступникам секретаря в США, є працівниками постійної державної служби. Основною функцією урядових департаментів є проведення законодавчої і виконавчої політики. Наприклад, Департаменту сільського господарства доручено підтримувати запропоновані конгресом ціни на сільськогосподарську продукцію. Це непросте завдання, оскільки департамент повинен вирішувати, як розуміти наміри конгресу. Дуже часто, коли постає суперечливе питання, єдиним способом, яким конгрес може забезпечити мінімальну більшість, необхідну для проходження законодавства, є формулювання питання в найбільш загальних, політично нейтральних термінах. Таким чином, парламент часто дає лише широке керівне напрямок для діяльності, і бюрократія має свободою засновувати особливу робочу політику, яка відповідає її власним інтересам (або інтересам тих, хто володіє вищою виконавчою владою). Урядові департаменти поділяються на бюро, які очолюються частіше професійним чиновником, ніж призначеною особою. Наприклад, бюро статистики праці є частиною департаменту, і керівники бюро володіють великою дискреційною владою незважаючи на те, що вони повинні діяти в рамках постійного законодавства та адміністративної політики. Крім того, урядові департаменти підтримують місцеві установи в кожному штаті, і єдина адміністративна політика превалює на всіх відомчих рівнях. Федеральні агентства виконують частіше одну, але вельми складну функцію, яка іноді може бути більш політичної, ніж адміністративною. Наприклад, Інформаційне агентство Сполучених Штатів (ЮСИА) відверто ідеологічне. Його функція полягає в тому, щоб представляти США в сприятливому світлі і завойовувати міжнародну підтримку американської політики. Однак існують і політично нейтральні агентства, такі як НАСА - Національне агентство з аеронавтики і дослідження космічного простору, яке було організовано для координації американських досліджень в космосі. Кожне агентство очолюється одним адміністратором, якого призначає президент і якого він може зняти з поста. Федеральні корпорації, що належать уряду, є поєднанням урядових агентств і підприємств приватного бізнесу. Хоча глави корпорацій призначаються президентом (за згодою сенату), вони мають значну автономної владою. Корпорації можуть, наприклад, прийняти своє власне рішення, як розподілити і куди направити фонди, які асигнувала законодавча влада. Поштова служба США, управління з розвитку долини річки Тенессі, Експортно-імпортний банк - ось кілька з числа найбільш важливих федеральних корпорацій25. Багато корпорацій вживають велике будівництво громадських споруд, яке навряд чи змогли б фінансувати приватні фірми. Подібним же чином не знайшлося б приватної корпорації, яка наважилася покрити витрати Міністерства зв'язку. Федеральні корпорації діють у відповідності з основними керівними напрямами, встановленими конгресом. Лише незначна кількість корпорацій є прибутковими, тому вони залежать від щорічних урядових субсидій. Незалежні постійні агентства створені для економічної регуляції приватного бізнесу, який безпосередньо впливає на суспільний добробут. Вони володіють значною владою, отриманою від конгресу. Наприклад, конгрес уповноважив Постійну ядерну комісію заморожувати роботу атомних станцій, якщо не забезпечується їх безпеку. Такі рішення, як правило, підтримуються в судах. Однак незалежні постійні агентства є об'єктом значної критики. Багато політологів вважають, що агентства знаходяться під величезним впливом тих самих галузей промисловості, чию діяльність вони повинні контролювати. Справа в тому, що більшість членів комісій у минулому були співробітниками приватних підприємств і, як кажуть критики, вони більше зацікавлені в задоволенні інтересів підприємців, ніж у забезпеченні захисту населення. Федеральна енергетична комісія, наприклад, витримує постійні атаки з боку тих, хто вважає, що вона складається переважно з представників промисловості і захищає їх інтереси, а не інтереси споживачів. У цій критиці є частка правди, але необхідно визнати, що службовці агентств повинні розбиратися в тій галузі промисловості, яку вони контролюють. Така в цілому характеристика організації федеральної бюрократії в США. До початку 80-х років на федеральній державній службі складалося 1990 тис. человек26. Діяльність американських чиновників регулює Закон про цивільну службу. Наприкінці 70-х років в країні були проведені великі реформи Інституту цивільної служби. Більшість державних і політичних діячів були стурбовані повільністю, марнотратством і неефективністю адміністративно-державного управління в країні. З різкою критикою виступали самі вищі урядові чиновники. Ф. Малек, заступник директора Адміністративного і бюджетного управління, писав про неефективність роботи державної служби як про національну проблему і навіть трагедіі27. Закон про реформу цивільної служби був розроблений адміністрацією Картера і прийнятий конгресом в 1978 р. Відповідно до цього закону Комісія цивільної служби припинила своє існування. Її функції були поділені між Бюро управління персоналом і Радою із захисту системи заслуг. Потім був створений Федеральний рада по керівництву трудовими відносинами. Нові агентства почали функціонувати 1 січня 1979 р. окремі була створена Комісія з рівних можливостей зайнятості, яка взяла на себе функції контролю за дотриманням Закону про громадянські права, спонукаючи федеральний уряд до розслідування певних скарг по діскрімінаціі28. На Бюро управління персоналом покладено завдання забезпечення централізації і координації кадрової роботи в апараті адміністративно-державного управління. У компетенцію Бюро входить призначення службовців на посади та їх просування по службі, оцінка їхньої праці, підвищення кваліфікації, заохочення і покарання, вироблення рекомендацій щодо вдосконалення кадрової роботи. Що стосується Ради із захисту системи заслуг, то його повноваження зводяться до забезпечення дотримання законів цивільної служби в області найму, звільнення та проходження служби відповідно до принципів «системи заслуг». Сформульовано дев'ять основних принципів системи заслуг, включених до законодавства: - рекрутування службовців з усіх сегментів суспільства з підбором і просуванням на основі здібностей, знань і умінь при справедливої і відкритої змагальності; - справедливе та неупереджене ставлення в процесі управління персоналом незалежно від політичних поглядів, раси, кольору шкіри, релігії, національного походження, статі, сімейного статусу, віку чи інвалідності з належною повагою до конфіденційності особистого життя і конституційним правам; - рівна оплата за роботу рівної цінності з урахуванням як національного, так і місцевого рівня оплати працівників приватного сектора в поєднанні з заохоченням і визнанням відмінного виконання роботи; - високі стандарти чесної поведінки і турботи про суспільний інтерес; - дієве та ефективне використання федеральної робочої сили; - збереження добре працюючих службовців, виправлення роботи тих, чия діяльність неадекватна, і розставання з тими, хто не може і не хоче задовольняти необхідним стандартам; - поліпшення роботи шляхом ефективного навчання та підготовки; - захист службовців від необгрунтованих дій, персонального фаворитизму або політичного примусу; - захист службовців від покарань за законне розкриття інформації. Професійні цивільні службовці займають посади, розподілені в ієрархічному порядку за 18 категоріями Генеральної схеми посад відповідно складності і відповідальності роботи і ступеня участі кожної категорії в процесі прийняття рішень і управління. Характеристика і опис кожної з 18 посадових категорій затверджені в законодавчому порядку і містяться в розд. 5 Зводу законів США29. Категорії 1-4 відносяться до нижчого персоналу адміністративних установ, безпосереднім виконавцям. Службовці цих категорій виконують найпростішу рутинну роботу або роботи, що мають деяку частку труднощі, під безпосереднім і загальним спостереженням. Від цих службовців або взагалі не потрібно винесення незалежних суджень, або допускається, але обмежено - «відповідно до встановленої політикою і процедурами». У 1980 р. їх кількість становила 21,1% загального числа службовців в апараті адміністративно-державного управління. За своїм матеріальним становищем вони відносяться до низькооплачуваним працівникам: середній розмір платні (6,5-9,9 тис. доларів на рік) зіставимо із заробітною платою некваліфікованих робітників приватного сектора30. До категорій 5-8 відносяться службовці, які виконують роботу, що вимагає спеціальних знань і підготовки, здібностей до індивідуальної роботи. Це виконавський персонал вищої кваліфікації, що має дипломи вищих навчальних закладів. Вони не виконують ніяких функцій по адміністративному керівництву, а професійна діяльність проходить під загальним наглядом. У 1980 р. їх число становило 31,1% загальної кількості службовців в апараті адміністративно-державного управління. За своїм матеріальним становищем вони відносяться до середньооплачуваних працівникам: їх платню - «від 11,3 до 16 тис. доларів на рік, що значно нижче платні їх« колег »з приватного сектора. Службовці категорій 9-14 належать до середнього керівного персоналу, хоча їх діяльність протікає під загальним адміністративним наглядом і керівництвом. Наприклад, службовці 11-ї категорії повинні бути здатні виносити рішення, р. 12-й категорії - виявляти здібності до керівництва, службовці 13-й категорії можуть бути помічниками глав невеликих підрозділів, а 14-й - главами підрозділів і бюро. Загальне число таких службовців становить 46,6% загальної кількості чиновників в апараті адміністративно-державного управління. Середній розмір їхньої платні від 20 до 35 тис. доларів на рік. Службовці категорій 15-18 є вищим керівним складом державних установ. У число їх обов'язків входить планування і керівництво спеціалізованими програмами виняткової складності і відповідальності. Як правило, вони очолюють бюро і відділи. Загальне число таких службовців незначно - 2,35%. Їх платню в середньому на 750% вище платні службовців нижчої категорії (50-75 тис. доларів на рік) 31. Громадянська служба в США поділяється на конкурсну та виняткову. Назва «конкурсна» пояснюється тим, що всі призначення на цю службу виробляються в результаті відбору на конкурсних іспитах. Більше 90% всіх державних службовців проходять через конкурсну систему. Назва «виключна» відображає положення, за яким посади цієї служби виключені з-під дії Закону про цивільну службу. До числа «виняткових» входять службовці Агентства з національної безпеки, ЦРУ, ФБР, Держдепартаменту, представництв США в міжнародних організаціях. Цікаво, що організація даних служб будується на особливих принципах. Це пояснюється політичними міркуваннями правлячих кіл - прагненням створити привілейований статус, що виражається в більш високій платні, для службовців тих відомств, які відіграють особливо важливу роль у забезпеченні інтересів государства32. У США існує також патронажна система, або система видобутку, тобто призначення на вищі адміністративні посади за політичні заслуги і періодична змінюваність вищих чиновників залежно від часу перебування в Білому домі представника партії, прихильниками якої вони являются33. Сьогодні тільки 5% особливо важливих посад заповнюються «патронажними» методами. Це голови виконавських відомств і агентств, посли, консули. Їх призначає президент з ради і згоди сенату (звичай «сенаторської ввічливості»). Існує також ряд посад, призначати на які президент може без згоди сенату: керівники урядових програм, радники, помічники та особисті секретарі президента. Для більшості чиновників просування службовими сходами проводиться згідно принципам системи заслуг - відбору найкращих кандидатів на підвищення в посаді на конкурсних іспитах, а також на основі щорічної оцінки їх службової діяльності. Однак конкурсні іспити застосовуються лише для рядових посад, набагато важливіше підсумки періодичної оцінки службової діяльності. За Законом 1978 значення такої оцінки для контролю над роботою службовців було різко підвищено. В результаті щорічна оцінка результатів праці стала реальним інструментом кадрової політики в системі адміністративно-державного управління. Американські політологи, коментуючи зміст Закону 1978 р., підкреслювали, що процедура звільнення значно спростилася. Дійсно, в законі питання про звільнення сформульований дуже широко: зі служби може бути звільнений кожен, якщо це необхідно в цілях національної безпеки. Єдиним обов'язком адміністрації є завчасне вручення повідомлення про звільнення. До 1979 р. існувало три загальноприйнятих оцінки роботи державного службовця: відмінна, задовільна і незадовільна. В даний час у кожному відомстві існує своя система оцінки. При цьому заохочується залучення до розробки критеріїв оцінки самих службовців. Оцінка роботи є підставою для прийняття рішення про перепідготовку, навчання, нагородження, зниженні, залишення на колишній посаді або зсуві державного службовця. Керівник установи повинен повідомити службовцю про критичні зауваження на його адресу і про критерії оцінки його праці. Перш ніж почати які-небудь дії, пов'язані з пониженням у посаді в зв'язку з поганою роботою, необхідно попередити про це службовця в письмовій формі. Якщо після пропозиції про зниження на посаді службовець протягом року продемонструє задовільну роботу, то пропозицію, пов'язану з його поганою роботою, буде відкликано., У кожній установі державної служби є свій план просування по службі. У разі, якщо на певну, посаду недостатньо кандидатів зі свого установи, оголошується відкритий конкурс. Критерії для просування ті ж, що і для прийняття на державну службу, однак відомствам рекомендовано відмовитися від письмових чи усних тестів. Кваліфікаційні стандарти для просування розробляються також окремо кожним відомством і визначають мінімум вимог для успішного виконання відповідної роботи. Всі кандидати, що відповідають цим стандартам, а також іншим вимогам, необхідним за законом (наприклад, належність до певної категорії), можуть претендувати на посаду. З них відбирають зазвичай 3-5 осіб, що володіють найбільш високою кваліфікацією, чиї кандидатури передаються на розгляд спеціального чиновника, який і виносить рішення, не допускаючи фаворитизму і діскрімінаціі34. Закон вимагає застосування дисциплінованих заходів проти тих керівників, які: - дискримінують кого з претендентів; - вимагають або розглядають будь-які рекомендації на службовця, який сам цього просить або стосовно якого плануються якісь кадрові зміни, за винятком матеріалів, що представляють собою оцінку виконання цією людиною роботи, його здібностей, схильностей, загальної кваліфікації чи характеру, лояльності та придатності; - використовують офіційну владу для примусу до політичних дій; - свідомо обманюють людини або перешкоджають його праву брати участь у конкурсі для вступу на державну службу; - надають на службовця вплив, щоб той відмовився брати участь у конкурсі з метою погіршити або поліпшити шанси будь-якого з кандидатів; - надають будь особливу перевагу чи надають перевагу, не передбачене законом, якому кандидату на посаду чи службовцю; - призначають, просувають по службі родичів у його (або її) власному агентстві; - здійснюють або намагаються зробити кадрові дії і в якості покарання для тих службовців, які скористалися своїм правом на апеляцію, відмовилися займатися політичною діяльністю чи законним чином розкрили порушення закону, правил та інструкцій, розтрати фондів, зловживання владою або істотну і специфічну небезпеку громадському здоров'ю або безпеки; - здійснюють або намагаються зробити дії щодо персоналу, які є порушенням закону, правил чи інструкцій, безпосередньо стосуються принципів системи заслуг35. Як бачимо, в Законі про реформу цивільної служби в США ретельно розроблені дисциплінарні заходи проти тих керівників, які порушують принципи системи заслуг при просуванні по службі. Важливо, що тут дані максимально конкретні формулювання можливих випадків протизаконних ситуацій, що дозволяє досить ефективно використовувати даний закон на практиці при виникненні аналогічних ситуацій на цивільній службі. У США існує і позаконкурсне заняття посад, це відбувається в тих випадках, коли подальше просування при успішному виконанні своїх обов'язків передбачалося вже при прийомі на попередню посаду (для стажистів, учнів тощо). Поза конкурсом заміщуються також посади, які мають тимчасовий характер (на термін до 120 днів). Винятки можуть бути зроблені і для службовців, що втратили колишню посаду через скорочення штатів і переведених в інші учрежденія36. Відомий американський юрист і політолог О. Сталь вважає систему посадової кваліфікації найбільш зручною формою для організації праці службовців нижчих і середніх категорій: «Перевага системи посадової кваліфікації засноване на простій ідеї: найкращою, довготривалою і найбільш ефективною формою стимулювання службовців нижчих і середніх категорій є сама їх робота. Іншими словами, характер службової діяльності - та сила, яка приваблює людей, підтримує їх інтерес до роботи і перешкоджає пошукам кращих умов праці ». Отже, робить висновок О. Сталь, шляхом науково обгрунтованого визначення обсягу обов'язків, пов'язаних з посадою, і вмілого підбору кандидатур, зацікавлених в тому, щоб зайняти її, можна домогтися досить ефективної організації службової діяльності чиновників. Однак на високих адміністративних посадах необхідна принципово інша система - «система звань». На думку О. Сталя, система посадової кваліфікації сприяє досягненню максимальної продуктивності праці, а система звань веде до розвитку якостей адміністратора і творчого ставлення до роботи. Систему звань (або систему призначень адміністраторів) ввів президент Джонсон наприкінці 60-х років. Він надав вищим адміністративним чиновникам (категорії 16-18) особливий юридичний статус: будь-яка посадова особа вищої категорії може бути вільно переміщено з однієї установи в іншу. Політичне керівництво, маючи в своєму розпорядженні весь «вищий корпус», може розставляти кадри на свій розсуд. За задумом Джонсона, це мало наблизити «верхівку» адміністраторів до політичного керівництва. За Законом 1978 система призначень адміністраторів була затверджена як юридичний інститут. Сьогодні в США служба вищих адміністраторів являє собою закритий корпус чиновників, який формується не тільки із службовців категорій 16-18, а й частково з осіб, що займають «патронажні» пости. Однією з характерних рис цієї служби є встановлення особливих матеріальних стимулів: високого платні, преміальної системи, а також створення більш широких можливостей для кар'єри. Одночасно влада прагне наблизити «верхівку» чиновництва до політичної еліти і тим самим запрограмувати певну політичну орієнтацію вищого ешелону адміністраторів. Особлива увага приділяється характеристиці політичної діяльності державних службовців в США. Закон про реформу цивільної служби 1978 дозволяє американському чиновнику: - реєструватися і голосувати на будь-яких виборах; - висловлювати свою думку як приватної особи у вузькому колі і публічно з усіх політичних питань і кандидатам доти, поки він не бере активної участі в політичному управлінні чи політичної кампанії як прихильника одного з кандидатів; - носити значки або гудзики з політичною символікою або прикріплювати наклейки на свій особистий автомобіль, але не в робочій обстановці; - робити внесок у добровольчі кампанії політичної партії чи організації; - обіймати посаду в громадській організації, надавати будь-якої з громадських організацій допомогу, якщо це не вступає в конфлікт або не перешкоджає виконанню службових обов'язків; - здійснювати канцелярські або суддівські функції, що не носять партійного характеру під час виборів, відповідно до законодавства штату або місцевим законодавством; - проявляти політичну активність з питань, не пов'язаних з тією чи іншою партією, наприклад в обговоренні конституційних поправок, на референдумах, при схваленні муніципальних указів; - бути членом політичної партії чи іншої політичної організації, бути присутнім на її зборах, голосувати з окремих питань, але не брати активної участі в управлінні цією організацією; - бути присутнім на політичних з'їздах (але не в якості делегата чи кандидата), заходах щодо поповнення партійних фондів та інших політичних зборах, але не брати активної участі у їх підготовці та проведенні; - висловлювати своєму сенатору або конгресмену свою точку зору на те, як він повинен голосувати з того чи іншого питання. За порушення закону службовець може бути відсторонений від роботи на 30 днів без оплати, а за активну політичну діяльність навіть звільнений з должності37. Таким чином, на відміну від Німеччини, в США політична активність більшості державних службовців дуже обмежена. Винятки становлять лише вищі посадові особи з найближчого оточення президента. Цікаво, що в Сполучених Штатах немає системи адміністративних судів, як у Німеччині. Їх функції виконує Рада із захисту системи заслуг. Головне завдання Ради - захист службовців від зловживань і невиправданих кадрових дій. Він заслуховує і приймає рішення щодо заяв службовців та при необхідності дає накази про коригувальні та дисциплінарних діях щодо державного службовця чи установи. Існує також Служба (бюро) спеціальної ради, яка у своїй діяльності тісно пов'язана з Радою із захисту системи заслуг. Вона займається розслідуванням пропозицій про певну забороненої законом кадровій практиці. Це стосується випадків, коли: - заборонена кадрова політика має місце у федеральних установах; - федеральний службовець подає сигнал «тривоги» про порушення закону, неправильному управлінні, розтратах, зловживанні владою або небезпеки суспільного благополуччя; - федеральні службовці піддаються політичному тиску, залучені в заборонену політичну діяльність або, навпаки, необгрунтовано обмежується їх політична деятельность38. Кожен державний службовець захищений від покарання за «сигнал тривоги», за винятком розкриття інформації, визнаної секретною і забороненої до розголошення законом, однак і така інформація може бути розкрита Головному інспектору. Письмовий звіт про результати розслідування Спеціальна рада подає конгресу і президентові, копія звіту передається службовцю, який подав сигнал «тривоги» 39. Закон про реформу цивільної служби 1978 включає також етичний кодекс державної служби. Відповідно до цього кодексом кожен державний службовець США повинен: - ставити прихильність вищим моральним принципам і своїй країні вище лояльності по відношенню до окремої людини, партії чи державному департаменту; - захищати Конституцію, закони і постанови США і всіх урядових органів країни і ніколи не брати участь у їх порушенні або ухилятися від їх виконання; - видавати повновагу денну роботу за повноцінну денну оплату, докладати максимальних фізичні та розумові зусилля для виконання своїх обов'язків; - прагнути знайти і використовувати найбільш ефективні та економічні способи виконання завдань; - ніколи не дискримінувати несправедливо одних, надаючи іншим особливі блага і привілеї за винагороду або без нього; ніколи не приймати для себе та членів своєї родини ніяких благ чи переваг за обставин, які можуть бути створені певними людьми для надання впливу на виконання державних обов'язків; - не робити ніяких особистих обіцянок, пов'язаних з обов'язками його служби, оскільки державний службовець не має свого особистого слова, яке могло б бути пов'язане з громадським обов'язком; - ніколи не використовувати ніякої інформації, отриманої конфіденційно під час виконання службових обов'язків, як засобу отримання особистої вигоди; - чи не бути залученим ні в який бізнес з урядом, ні прямо, ні побічно, так як це несумісне з свідомим виконанням службових обов'язків; - викривати корупцію скрізь, де вона виявляється; - дотримуватися цих принципів, усвідомлюючи, що державна служба - це довіра. Оцінюючи цей «кодекс етики» чиновників, не можна не відзначити високі моральні принципи, що відповідають загальнолюдським гуманістичним ідеалам, визнаним в усьому світі. Однак на практиці ці високі принципи часто ігноруються. Такі явища, як корупція і протекціонізм, продовжують процвітати в адміністративно-державному апараті управління США, про що свідчать скандальні історії, періодично виникають на сторінках преси.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "5.1. Система державної служби в країнах з федеральним типом адміністративно-державного управління (Німеччина, США)" |
||
|
||