| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
5.2. Державна служба в країнах з унітарним типом адміністративно-державного управління (Франція, Великобританія) |
||
|
Унітарні уряду і їх центральна адміністрація значно більше впливають на повсякденне життя громадян, ніж федеративні. Багато унітарних держави мають національні поліцейські сили і суворий контроль над місцевою поліцією. Зазвичай в цих країнах існує єдина судова система, працівники якої призначаються центральною адміністрацією. Більшість унітарних європейських держав мають сьогодні бюрократію, структуровану за французьким зразком. Франція. У Франції раніше, ніж в інших західноєвропейських країнах, завершився процес централізації, сталося відокремлення держапарату від громадянського суспільства, виникла професійна бюрократія, заснована на специфікації функцій, поділі праці та диференціації ролей. У середині XVIII століття, із закінченням об'єднання країни і консолідацією абсолютизму, відбувається поступова централізація адміністративно-державного управління. За допомогою професійної бюрократії королівська влада все більш відокремлюється від суспільства. Муніципальні вільності знищуються, на місце старої адміністрації приходять нові установи, що підкоряються наказам, що йде з центра40. У період Великої французької революції тривало «будівництво» державного апарату: в 1789 р. були ліквідовані всі феодальні привілеї на державній службі, в 1790 р. провінції були замінені департаментами, в 1791 р. закон Ле Шапель заборонив створення будь-яких добровільних об'єднань, «проміжних асоціацій» між державою і громадянами. При Наполеона I централізація державного апарату і його інституціоналізація посилилися. Він підписав конкордат з Ватиканом, що дав державі ефективний контроль над церквою, виробив цивільний кодекс, створив інститут префектів і супрефектов, призначив комісарів поліції в усі міста, організував жандармерію. Наполеон запозичив основні елементи французької бюрократичної системи з двох інститутів французького суспільства - армії та церкви, якими він щиро захоплювався. У поданні Наполеона ідеальний імперський чиновник повинен був бути «наполовину військовим, наполовину священиком». Тому наполеонівська бюрократія «напіввійськового типу» була заснована на трьох принципах: ієрархії, дисципліні та уніфікації. Мрією імператора було створення корпусу чиновників, що служили тільки суспільному інтересу. Він підкреслював, що чиновники повинні мати привілеї, але не повинні надто залежати ні від міністрів, ні від імператора. При цьому Наполеон закликав відкрити державну службу для найобдарованіших людей. Саме в період Імперії були створені основні інститути французької держави і сформувалися традиції французької бюрократії. За наказом імператора була заснована вища елітарна школа - Еколь Політекнік, стала на довгі роки основним центром підготовки професійних державних служащіх41. На початку XIX століття на державній службі була впроваджена конкурсна система найму чиновників. У «великих школах» (Політехнічній, Гірської, Школі доріг і мостів), що були в той час «розплідником» адміністративної еліти, сповідалися ідеї служіння загальному благу і державним інтересам. Конкурсна система відбору сприяла зростанню професіоналізму французької бюрократії, впровадженню в її середовище нових норм, цінностей і уявлень. Французькі політологи вважають, що в результаті всього цього відбувся певний відрив професійних чиновників від породила їх соціального середовища. Вищі чиновники проповідували ідею служіння державі, розглядали себе як зберігачів суспільних інтересів. Звідси їх неприязнь до приватнопідприємницької діяльності як «другосортною», обмеженість переходу в приватний сектор. Наприклад, з 1860 по 1880 рр.. лише один (!) фінансовий інспектор покинув державну службу і пішов у бізнес42. Вищі чиновники були вірними слугами держави, і режим черпав з державного апарату політичний персонал, підбираючи з них депутатів і міністрів. Політична лояльність вищої бюрократії була надзвичайно високою. Так, випускники Політехнічної школи брали участь у придушенні повстання паризьких робітників у липні 1848 і в розгромі Комуни. Незважаючи на впровадження конкурсної системи, вища адміністрація формувалася практично повністю з привілейованих верств суспільства. З 1830 по 1848 рр.. тільки 1% студентів Політехнічного інституту був представлений вихідцями з родин робітників і селян. Частка представників великої буржуазії серед її випускників постійно зростала: з 56% в 1848 р. до 61% в 1880 р. У роки Другої імперії (1851-1876) 95% директорів відділів міністерств, 82% префектів, 87% державних радників вийшли з буржуазії або аристократії. Навіть у роки Третьої республіки (1871-1940) демократизація не торкнулася вищу бюрократію: з 546 членів «великих корпусів» лише 10% вийшли з «народних класів» і дрібної буржуазіі43. За допомогою цілеспрямованої соціальної селекції і політичного контролю правлячий клас Франції не допускав у бюрократичну еліту вихідців з народу. У XIX столітті на вступному конкурсному іспиті приймальна комісія звертала особливу увагу на загальну культуру кандидата, його знання класичних предметів (і в першу чергу, латині). Професія чиновників стала спадкоємною: сини приходили на зміну батькам. Наприклад, в 1840 р. 68% членів Державної ради були синами великих чиновників; в 1852 р. приблизно 16% префектів були синами префектів і супрефектов44. Під час вступного конкурсу кандидат повинен був представити відповідні рекомендації, а при призначенні на посаду широко використовувалися родинні зв'язки, обмін послугами, хабарами. В особовій справі чиновників не тільки значилися їх професія, професійні заслуги, але і давалася характеристика їх соціальної поведінки. Все це закономірно привело до першого кризі французької бюрократії в період липневої Монархії (1830-1848). Французькі політологи вважають, що криза була викликана свавіллям адміністрації при наборі чиновників на державну службу, непотизмом, політичним фаворитизмом, відсутністю правових гарантій чиновників, низькими окладами рядових службовців, різкою диспропорцією між платнею вищих і нижчих чиновників, яка доходить до співвідношення 20:145. Навіть серед вищих французьких чиновників у часи правління Луї Філіпа з'явилися вимоги внести в держапарат принципи «мерітократичної системи». Йшлося про створення політично нейтральної бюрократії, про повсюдне введення системи конкурсів, щоб призначати на державні посади найбільш здібних чиновників. Державним службовцям ставилося в обов'язок виявляти стриманість у приватному житті і зберігати адміністративні таємниці. Вважалося, що не потрібно позбавляти чиновників права виражати свої погляди, але їм не варто вступати в полеміку з питань, що зачіпають роботу. У деяких установах того часу чиновникам заборонялося покидати своє робоче місце, читати газети чи іноземні книги на работе46. У другій половині XIX століття зайняття посади в держапараті стало потужним фактором соціального просування. Державна служба припускала мінімальний рівень освіти, чиновники повинні були носити мундир або пристойний костюм, вони не займалися брудною роботою. Крім цього державна служба давала досить великі гарантії зайнятості. У міру зростання чисельності чиновників (наприкінці XIX століття їх налічувалося вже близько 500 тис.) їх положення ставало більш стабільним; лише положення вищих посадових осіб держапарату залежало від політичної кон'юнктури. У 1853 р. був створений загальний режим пенсійного забезпечення державних служащіх47. Американський політолог В. Шан, аналізуючи систему адміністративно-державного управління у Франції кінця XIX століття, писав: «Традиційне бажання стабільної зайнятості і надії на пенсію в старості були досить сильним стимулом для тих, хто не володів амбіціями і не відчував покликання до якоїсь певної професії »48. У цей період в держапараті широко обговорювалася проблема уніфікації найму на державну службу за допомогою іспитів чи конкурсів та введення випробувального терміну до включення стажиста в штат. Однак в 1874 р. Державна рада відкинув ідею єдиного статусу чиновників і підтвердив право адміністративних установ створювати власні регламенти, вводити свої правила рекрутування. Зниження рівня підготовки чиновників, збільшення чисельності держапарату, фемінізація деяких видів діяльності адміністративно-державного управління призвели до падіння престижу державної служби. В. Шап справедливо зазначає: «До першої світової війни батько міг сказати своєму синові: якщо ти не будеш добре вчитися, то тобі залишиться тільки бізнес. Після першої світової війни він вже застерігав: якщо не будеш вчитися, то тобі доведеться стати чиновником »49. Дійсно, починаючи з 20-х років нашого століття платню рядових чиновників стало значно відставати від зарплати кваліфікованих робітників приватного сектора (і тим більше від доходів службовців у приватному секторі). Ця тенденція продовжувала посилюватися і існує по сьогоднішній день. Розглянемо організацію основних рівнів адміністративно-державного управління у Франції. До 1981 р. в країні існувала сильна влада центральної адміністрації. Усяке рух починався безпосередньо в Парижі. Третя (1871-1940), Четверта (1947-1958) і П'ята республіки з незмінною рішучістю проводили політику централізації країни. Французький уряд і його адміністрація жорстко контролювали всю бюрократичну мережу страни50. З американської точки зору, ця централізація часто доходила до крайності. Наприклад, в певний момент навчального дня всі школярі Франції одного ступеня навчання зайняті одним і тим же. Місцеві умови, проблеми та ініціативи відходили на другий план при прийнятті будь-яких бюрократичних рішень. У 1960 р. з метою кращої координації адміністративного управління президент де Голль видав декрет про організацію 22 регіонів, в кожному з яких від 2 до 8 департаментів. Однак це було зроблено тільки заради адміністративних зручностей і анітрохи не порушило жорстку централізацію державного управління. Фахівці, які прийшли до влади в 1981 р., провели справжню децентралізацію у Франції. Частина повноважень економічного і соціального планування була передана від центральної адміністрації регіонам. Оподаткування, освіта, охорона здоров'я та економічний розвиток стали сферою повноважень адміністрації в 22 регіонах і 96 департаментах. Закон 1982 перейменував призначуваних Парижем префектів у спеціальних уповноважених Республіки, їх влада стала трохи більше, ніж влада поліції або пожежної охрани51. Тим самим Франція після п'яти століть неухильної централізації пустилася в дорогу назад. Чинне сьогодні у Франції законодавство про цивільну службу є підсумок реформ, які почалися відразу ж після звільнення країни після другої світової війни. Хоча поняття «чиновник» вживається сьогодні для всіх осіб, які перебувають на службі в органах державного управління, але в строго юридичному сенсі воно значно вже. По суті, воно відноситься тільки до службовців цивільної (публічної) служби. Поняття «чиновник» і «державний службовець" не разлічаются52. «Закон про загальний статус чиновника» діє з 1946 р. Він регламентує структуру цивільної служби і систему оплати праці чіновніков53. У 1959 р. Ордонанс вніс незначне число поправок в основний закон, але всі вони спрямовані на те, щоб посилити ієрархічне підпорядкування чиновників влади. Закон 1946 ввів в систему цивільної служби поняття «кадр», що означає об'єднання всіх посад, зайнятих цивільними службовцями однакового рангу. Іншими словами, це поняття охоплює положення групи людей, що займають аналогічні посади. У Франції існує кадр директорів, куди входять директори всіх департаментів, кадр контролю, який об'єднує всіх інспекторів, і т.д. Крім цього існує також поняття «клас чиновників». Всього класів чотири, у знижується ієрархічному порядку вони позначені буквами А, В, С і D. На клас А покладаються функції вироблення управлінських рішень і вказівок. Він становить 20% загальної кількості чиновників адміністративно-державного управління. Клас В виконує завдання реалізації цих установок. У нього входить близько 40% чиновників. Клас С зайнятий спеціалізованим виконанням і охоплює 32% чиновників. Клас D включає технічних працівників, які є простими виконавцями. Французькі адміністратори відзначають, що між двома останніми класами важко провести будь-яке істотне розмежування. Ні закон 1946 р., ні ордонанс 1959 не охоплюють всю цивільну службу Франції. Встановлений ними статус чиновника не застосовується до декількох категорій державних службовців: суддям, військовим, співробітникам державних служб промислового і торгового характеру, поліції. Таким чином, поряд з основним статусом чиновника у Франції існують ще приватні статуси чиновників перерахованих вище категорій. Згідно із законодавством, особа не може бути призначена на цивільну посаду: 1) якщо не має французького громадянства; 2) не володіє цивільними правами і не задовольняє вимогам гарного морального поведінки; 3) порушує законодавство про військову службу. Остання вимога на практиці зводиться до наступного: кандидат повинен або завершити свою військову службу, або бути звільнений від неї. Теоретично відбір кандидатів на посади проводиться на основі єдиного критерію - здатності виконувати покладені на них обов'язки. Це визначається оцінкою професійної кваліфікації. Існує інструкція 1946 р., що встановлює коло обов'язків і яка стверджує необхідний освітній рівень для кожного класу. Конкурсні іспити в клас А направлені на виявлення обширних загальних і технічних знань і повинні залишити впевненість у тому, що кандидат має достатні інтелектуальні здібності і твердий характер. Необхідний також диплом про закінчення вищого навчального закладу. Кандидат для вступу в клас В повинен вміти визначати, оцінювати і дозволяти з посиланням на законодавство діяльність осіб, які перебувають під його керуванням. Це досить складна функція, оскільки застосування загальних приписів вимагає великої гнучкості та професійних знань. Конкурсні іспити в цей клас носять більш технічний характер, ніж іспити у вищий клас А. Однак і тут за інструкцією потрібен високий рівень загальноосвітніх і професійних знань. Конкурсні іспити в клас С (члени якого зайняті технічним виконанням) покликані виявляти саме исполнительско-технічні навички, здатність до особистої ініціативи тут не потрібно. Для заміщення посад класу D підходять працівники, які не володіють спеціальною професійною кваліфікацією, тому конкурсні іспити в цей клас не виходять за межі програми загальноосвітньої школи54. Конкурсна комісія підбирається з компетентних фахівців, відомих своєю неупередженістю. Вона повністю незалежна від адміністрації. Конкурс включає письмовий і усний екзамени55. Під час письмового іспиту суворо дотримується принцип анонімності. Письмовий іспит може приймати самі різні форми: завдання може полягати в редагуванні тексту, підготовці певного досьє і т.п. На усному іспиті оцінюється загальна культура кандидатів, їх спеціальні знання, а також здатність логічно викладати свої думки. Іноді кандидати піддаються тестуванню. У Франції існують два типи конкурсів: зовнішній і внутрішній. На зовнішніх конкурсах проводиться набір нових чиновників, внутрішні конкурси проводяться для просування частини чиновників по ієрархічній драбині. Головним принципом відбору на конкурсі є не професійні якості претендентів, а загальна ерудиція і елегантність стилю викладу, в основі яких має бути класичну гуманітарну образованіе56. Слід підкреслити, що на відміну від США та Німеччини, де панує концепція спеціалізації службовця в держапараті, у Франції (і Великобританії) превалюють положення про необхідність широкої підготовки для виконання як адміністративних, так і технічних функцій. Французька державна служба прагне підбирати чиновників з досить високим рівнем загальної культури, здатних виконувати найрізноманітніші завдання. Внутрішній конкурс є лише одним із засобів просування. Відповідно до загального статусом просування чиновника у Франції включає просування щаблями і підвищення в чині. Просування по щаблях виражається у збільшенні платні залежно від стажу роботи чиновника та отриманих ним оцінок. Таким чином, основним елементом бюрократичної кар'єри у Франції (як і в Німеччині) є гарантія повільного, але вірного просування за вислугою років чи по старшинству перебування в даному закладі. Цей принцип майже повністю виключений у США, де немає автоматичного просування службовими сходами. Поряд із звичайним порядком просування по службі у Франції існує і винятковий порядок, мета якого - прискорене підвищення в класі або в ранзі усередині класу особливо видатних чиновників. Встановлення такого порядку просування дозволяє підсилити вплив суб'єктивних факторів на процес комплектування чиновників. Існують два шляхи виключної кар'єри. Перший полягає в тому, що керівники адміністративних агентств створюють для перспективних чиновників у винятковому порядку відповідні умови, надаючи їм можливість достроково підготуватися до конкурсних іспитів, при цьому заздалегідь зарезервувавши для них певну посаду. Другим шляхом виняткової кар'єри є відрядження. У цьому випадку за чиновником, спрямованим на службу за кордон або в міжнародну організацію, зберігається право на просування по службе57. Як в інших розвинених країнах, у Франції існує інститут «політичних» чиновників. Вони користуються всіма привілеями чиновників, але не пов'язані з ієрархічною системою адміністративно-державного управління, оскільки з самого початку поставлені над нею; це як би політична надбудова над формально нейтральним чиновництвом. Насправді політичні чиновники відіграють роль камертонів, з якими звіряють свою діяльність усі чиновники. До політичних призначень належать посади директорів і членів міністерських кабінетів, директорів адміністративних департаментів, генеральних комісарів, генеральних секретарів департаментів. Призначення всіх цих осіб проводиться або рішенням уряду, або зацікавленого міністра. За існуючою системою ці особи ідуть у відставку разом, з урядом. Таким чином, французьке чиновництво являє собою «багатошаровий пиріг», в якому кожен шар підтримує вищестоящий і тисне на нижчий. У цьому пирозі виняткове місце займає верхня група - еліта цивільної служби, вищі адміністративні і політичні чиновники. У Франції вищий корпус представляє справді замкнену групу, члени якої є вихідцями з одних і тих же навчальних закладів. Можна без перебільшення сказати, що переважна кількість цих людей особисто знайомі один з одним і кажуть на одному і тому ж не тільки політичному, але і побутовому мовою. Все це робить французький вищий корпус чиновників майже сімейною організацією, інтеграція якої досягається без особливих формальностей58. Особливе місце у створенні вищих кадрів державного апарату займає Національна школа адміністрації (Еколь Насьональ д'Адміністрасьон - ЕНА). У цей елітарний навчальний заклад приймаються особи з вищою освітою не старше 26 років і державні службовці не старше 30 років, які мають стаж практичної роботи не менше 5 лет59. Почуття солідарності серед колишніх учнів ЕНА дуже розвинене: міністр, закінчив свого часу цю школу, буде прагнути набирати своїх співробітників серед колишніх однокурсників. Вищий корпус обмежує свій чисельний зростання шляхом жорсткого відбору. Так, Інспекція фінансів щорічно бере з ЕНА тільки 3-4 людини. У цьому виявляється турбота не тільки про свою компетентність, а й про свій престиж, найважливішим засобом збереження якого вважається обмежена кількість осіб. Членство в замкнутій вищої групи трансформується в посадове становище і посадовий оклад. Як зауважив Ж.К. Тоенін, «все, що відбувається в групі, і сама група потребує тільки сама в собі» 60. Мішель Крозьє у своїй книзі «Феномен бюрократії» пише про те, що основна маса чиновників не поділяє поглядів еліти і не розуміє її, що веде до більшої роз'єднаності французького чиновництва в целом61. У 70-80-ті роки уряд лівих сил намагалося боротися з елітарністю вищого адміністративного апарату. Міністр публічної служби та адміністративних реформ Ле Пор у своїх виступах вказував на необхідність залякування істотного нерівності в складі учнів ЕНА. У 1981 р. у цій школі діти робітників становили лише 3% загального числа учнів. Ле Пор був переконаний, що верхні шари державних службовців «повинні відображати соціальну реальність нації» 62. Але на практиці в останнє десятиліття мало що змінилося в структурі адміністративно-державного управління Франції: вища керуюча адміністрація раніше відрізняється елітарної замкнутістю. Певний інтерес представляє французька правова доктрина щодо політичної діяльності державних службовців. Завдяки Загальному статусу французькі чиновники користуються більшими політичними правами і свободами, ніж державні службовці інших західноєвропейських країн і США. Наприклад, західнонімецькому, американське і англійське право припускає обов'язок вірності чиновників державної влади. Інакше кажучи, адміністративне право цих країн регулює не тільки професійну діяльність чиновників, але і їх політичну лояльність. У Франції, навпаки, в особистій справі чиновників не може фігурувати ніяке згадування про його політичні, філософські чи релігійні поглядах. Французька правова доктрина виходить із принципу загальної лояльності чиновника по відношенню до держави. Але ця лояльність має пасивний характер, вона не вимагає активного вираження - вступу в правлячу партію або підтримки урядового курсу. У Франції лояльність розуміється швидше як вірність нації і конституції, а не уряду. Лише від високопосадовців потрібна політичний конформізм. Декларуючи свободу політичних поглядів чиновників поза службою, французька правова доктрина обмежує її так званої обов'язком стриманості під час служби. На службі чиновникам рекомендується відмовитися від відкритого вираження своїх політичних, філософських чи релігійних убежденій63. Слід особливо підкреслити, що Франція є практично першою країною, що затвердила систему адміністративної юстиції. Така система склалася тут на основі реформ 1953-1963 рр.. Основною ланкою французької адміністративної юстиції є Державна рада, головою якого по праву є прем'єр-міністр, а заступником - міністр юстиції. Дійсне головування в Державній раді здійснює його віце-голова. Державна рада - орган, повноваження якого носять як адміністративний, так і судовий характер. Адміністративні повноваження Державної ради полягають у праві давати висновки, призначені для адміністрації. Зокрема, Державна рада може винести рішення про необхідність проведення адміністративних реформ. Судові повноваження Державної ради полягають у праві розглядати справи чиновників, як суд першої інстанції, причому його рішення є остаточними. Державна рада являє собою також апеляційний суд відносно нижчестоящих органів адміністративної юстиції. В середньому щорічно Державна рада розглядає 3 тис. скарг чіновніков64. У Франції існує також інститут посередник а, як би доповнює систему контролю за адміністративно-державним управлінням. Він був утворений в 1973 р. з ініціативи прем'єр-міністра П. Месмера65. Посередник призначається на 6 років декретом президента Республіки. Посередник зобов'язаний вивчати передані йому з парламенту скарги, що виникають у зв'язку з діяльністю адміністрації. Іншими словами, посередник являє собою орган розслідувань. Якщо в результаті розслідування встановлюються упущення в діяльності адміністрації, то посередник інформує про це уряд.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "5.2. Державна служба в країнах з унітарним типом адміністративно-державного управління (Франція, Великобританія)" |
||
|
||