| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Великобританія. |
||
|
У Великобританії (як і в США) до другої половини XIX століття не існувало інституту постійної професійної цивільної служби в сучасному значенні цього слова. Міністерства, штат яких складали клерки, з'явилися в цій країні достатньо рано, ще в другій половині XVIII століття. Однак посади в них купувалися і продавалися держателями королівських патентів так, немов вони були приватною власністю. Деякі функції виконувалися особами, для яких служба не була основним заняттям, і вони поєднували їх з іншими обов'язками. На чиновників дивилися як на особистих помічників держателя посади у корони, які отримували частину доходу від патенту. Державні посади надавалися в порядку патронажу, система іспитів чи конкурсів була відсутня, процвітав непотізм66. Тільки в 1850-1870 рр.. в Англії була здійснена реформа, що призвела до утворення постійної, професійної служби. Реформу підготували і реалізували два видатних політичних діяча Англії - Ч. Тревіліян, великий чиновник, який мав багатий досвід адміністративної роботи в Індії, і С. Норткот, член Палати громад. Сутність реформи Норткота - Тревельяна полягала в ліквідації системи патронажу і введенні системи відкритих конкурсних іспитів. Крім цього персонал усіх міністерств був об'єднаний в єдину громадянську службу, встановлювалися нові правила просування по службі, оплати та призначення пенсій. Однак через протидію прихильників патронажної системи проведення реформи розтягнулося на багато років. Незважаючи на існування Комісії у справах цивільної служби (створеної в 1855 р.), яка проводила конкурси для кандидатів, протягом тривалого часу продовжував існувати негласний патронажний контроль. У 1870 р. було видано наказ, що встановив обов'язковість відкритих іспитів і передав Комісії керівництво всією новою системою набору. Англійські політологи і юристи розглядають реформу Норткота - Тревельяна як важливий внесок у розвиток адміністративно-державного управління, за допомогою якого англійської правлячому класу вдалося викувати в особі бюрократії надійне знаряддя контролю над державним апаратом. Саме ця реформа заклала основи сучасної цивільної служби у Великобританії, яка аж до 70-х років нашого століття не піддавалася будь-яким конструктивним ізмененіям67. Відмінною рисою англійської адміністративної системи, що склалася до початку XX століття, став поділ політичної та адміністративної сфер. Усі справи міністерств, навіть найдрібніші, здійснювалися самими міністерствами, а чиновники розглядалися лише як клерки. Громадянська служба існувала окремо від політичної (чи парламентської) Служби Корони. Основною причиною, по якій у Великобританії утвердилася «система здобичі» і розвинувся інститут неполітичної цивільної служби, було історично сформоване ставлення чиновників до посади як до приватної власності. Іншою важливою причиною англійські політологи вважають прагнення піднімається англійської буржуазії обмежити вплив короля в парламенті. Акт про престолонаслідування 1701 р. встановив несумісність членства в парламенті з перебуванням на оплачуваній посаді у Корони. Незважаючи на ці особливості в розвитку інституту англійської цивільної служби, в політичному житті країни відбувалися ті ж процеси, які ми спостерігали в інших європейських країнах і США. Вже наприкінці XIX століття в англійському державному апараті вищі чиновники починають вносити пропозиції щодо політичних питань. У 1940 р. було визнано, що в обов'язки вищих чиновників міністерств (на рівні секретарів-помічників і вище) входить давати міністру політичні совети68. Розглянемо основні рівні адміністративно-державного управління у Великобританії. На відміну від Франції Великобританія має сильні традиції самоврядування в рамках унітарної системи адміністративно-державного управління. Протягом усього XIX століття зростання британського уряду на місцевому рівні також сприяв деякою децентралізації адміністративної влади в країні. Все графства та міста Великобританії обирають свої Поради, які формують постійні адміністративні комітети, відповідальні кожен за свою конкретну сферу управління. Ці Ради управляють поліцією, освітою, охороною здоров'я та соціальним питаннями. Центральна адміністрація має право в будь-який момент втручатися в місцеві справи і виправляти рішення місцевої влади на свій розсуд. Але на практиці таке відбувається лише в надзвичайних випадках, так як британці високо цінують місцеву автономію. Центральна адміністрація британського уряду очолюється сьогодні постійним секретарем (професійний адміністратор), йому допомагають численні помічники, заступники і службовці на більш низьких рівнях адміністративного управління. Лондонські бюрократи знають, що лояльними вони повинні бути насамперед стосовно до свого міністра, і тому віддано здійснюють його політичну лінію, рідко виявляючи власну ініціативу. Інститут сучасної цивільної служби склався порівняно недавно - в 70-ті роки нашого століття. У цей період в країні були проведені великі адміністративні реформи. Комітет з реформи цивільної служби очолив лорд Фултон. Він представив уряду доповідь «Громадянська служба», в якому містилося 158 рекомендацій. Всі вони були прийняті правітельством69. Констатіровав недоліки цивільної служби в країні і назвавши її «антикварної», комітет Фултона запропонував принципово нову модель цивільної служби - менеджеральную. Ідея полягала в тому, щоб перейняти методи керівництва в бізнесі, раціональні та ефективні. В основу планів реорганізації цивільної служби була покладена американська модель адміністративно-державного управління. У січні 1971 почалося проведення реформи. Першим її етапом стало скасування системи классов70 і утворення трьох основних груп чиновників. Групу старших політичних і адміністративних керівників склали чиновники адміністративного класу в ранзі помічника заступника, заступника постійного секретаря, постійного секретаря. Що увійшли в цю групу утворюють вершину складу цивільної служби. Вони несуть особисту відповідальність безпосередньо перед міністром за керівництво у своїй сфері адміністративно-державного управленія71. Друга група - адміністративна. Вона включає два ступені: учень адміністратора і старший виконавець. Адміністративна група вирішує велике коло питань - від координації діяльності держапарату управління і керівництва роботою міністерств до виконання звичайних канцелярських обов'язків. Третя група об'єднує науково-професійних працівників і технічних фахівців. У неї входять архітектори, вчені, інженери, зайняті проблемами освіти та професійної підготовки чиновників. Утворена також допоміжна група технічних працівників. Це креслярі, діловоди, що виконують прстую виконавську роботу. Менеджеральная модель державної служби припускає залучення адміністративного апарату в процес вироблення та прийняття політичних рішень, що стосуються як довгострокової, так і повсякденної політики міністерств. У доповіді комітету Фултона констатувалося, що «цивільна служба працює під політичним керівництвом, і на ній лежить обов'язок політичної підзвітності». Тому «цивільні службовці повинні мати живе розуміння політичного змісту того, що вони роблять і що вони радять» 72. Відповідно до рекомендацій комітету Фултона організаційна структура міністерств була перебудована таким чином, щоб наблизити їх до вирішення політичних завдань. У міністерствах з'явилися відділи з планування політики. Їх завданням стало стежити за тим, щоб повсякденні політичні рішення в міністерствах приймалися з урахуванням довгострокових політичних перспектив. З'явилася посаду старшого радника міністра з питань політики. Цей радник призначався міністром з числа осіб, які не належать до цивільних службовців (тобто з числа так званих аутсайдерів). На додаток до цього міністра надали право наймати на тимчасовій основі таке число експертів, яке він сам визнає за необхідне. Як видно, модель, запропонована комітетом Фултона, дуже близька до тієї, яка існує у Франції і в США, де міністр приводить із собою політичних радників, що утворюють його кабінет. Члени кабінету, що складаються з державних службовців, ідуть у відставку разом з міністром. Разом з тим продовжує існувати концепція «нейтральності» цивільної служби. Відомий англійський політолог Д. Гарнер у своїй книзі «Великобританія: центральне і місцеве управління» сформулював цю концепцію так: «Цивільні службовці зобов'язані зберігати вірність уряду, що стоїть при владі, і сумлінно служити урядам, які дотримуються різних політичних переконань» 73. Основна вимога до цивільних службовців, - це лояльність. Як порушення її розглядається членство в «лівих» партіях. У циркулярі 1953 прямо сказано, що цивільні службовці «повинні зберігати стриманість у політичних питаннях» 74. Службовці нижчих щаблів повинні отримувати спеціальні дозволи для участі в політичній діяльності. Набір на кадрову цивільну службу входить до компетенції Комісії у справах цивільної служби (утворена в 1855 р.). Введено письмовий іспит загального типу в якості головного умови вступу на цивільну службу. Іспит заснований на програмах провідних університетів - Оксфорда і Кембриджа, що на практиці веде до того, що саме ці університети поставляють більшу частину кандидатів на керівні пости. Для набору в адміністративний клас приймаються заяви від випускників університетів у віці 20-28 років. При наборі чиновників у третю групу формально не бажаєте відповідати будь-яким освітнім цензам, але розраховувати на успіх можуть лише ті, хто отримав освіту, що відповідає програмі іспиту. З 1971 р. іспит в адміністративний клас проводиться за так званим «методу II» 75. Він включає три ступені: письмові доповіді із загальних предметів, тести та інтерв'ю (в управліннях з остаточного відбору цивільних службовців). Перепідготовку цивільні службовці проходять у коледжі з навчання цивільних службовців, заснованому в 1970 р. Коледж працює під загальним керівництвом міністерства у справах цивільної служби і будує свою роботу, виходячи із загальної завдання посилення спеціалізації в діяльності адміністративного управління. У коледжі навчаються службовці міністерств та інші посадові особи, які працюють у державному секторе76. Просування по службі здійснюється в трьох основних групах по-різному. Адміністративні та політичні керівники призначаються міністерством у справах цивільної служби. При міністерстві існує спеціальний відбірковий комітет за призначенням керівного складу цивільної служби. Комітет має конфіденційний список усього штату вищих адміністраторів, складений за допомогою ЕОМ, куди входять дані про освіту, професію, стаж і т.п. При цьому комітеті існує також спеціальна група, яка займається розглядом питання про просування по службі вищих адміністраторів. Для решти чиновників існує практика щорічних звітів, що складаються на рівні окремих міністерств. Кожен звіт складається чиновником, що стоять на одну-дві сходинки вище тих, щодо яких звіт проводиться. Звіти здаються в Рада з просуванню міністерства. Англійська система просування по службі відрізняється жорсткістю на всіх рівнях. Можливості переходу з одного міністерства в інше і з однієї групи в іншу дуже обмежені. Велике значення традиційно надається старшинству чиновників у міністерській ієрархії, а не їх професійним заслугам. Вся система найму, навчання та просування по службі у Великобританії організована так, щоб створити тип професійного управлінця, адміністратора широкого профілю (як уже зазначалося, аналогічна концепція домінує і у Франції). Відомий англійський політолог Д. Стіл вважає, що у Великобританії «фахівці» мало підходять для адміністративної роботи. Такий висновок він робить з загального підходу до державного управління як процесу погодженого прийняття рішень між спеціальними інтересами, представленими в експертних оцінках окремих міністерств, і зовнішніми інтересами, вираженими в аргументації груп тиску. Процвітаючий адміністратор, підкреслює Д. Стіл, повинен бути нейтральний до конкретної проблеми, але завдяки знанням і досвіду роботи зобов'язаний знаходити баланс між різними інтересами. Політичні керівники міністерств завжди особливо цінують подібних професійних управлінців, або дженералістів за британською термінологією. Відомо, що лише незначна кількість міністрів є фахівцями з управління у своїй сфері діяльності, їм потрібні консультанти - посадові особи, які можуть трансформувати думки експертів в пропозиції та проекти, зрозумілі міністру. Іншим важливим аргументом на користь дженералістів в апараті державного управління є те, що розширене використання адміністраторів широкого профілю спрощує завдання загальної координації управління. Крім того, фахівці не здатні аналізувати виникаючі проблеми в широкому контексті загальних завдань державного управління. Д. Стіл особливо звертає увагу на те, що дженералісти можуть узагальнити досвід роботи всього державного механізму, тільки переставши виконувати експертні функції в конкретних областях деятельності78. Однак в останні десятиліття у Великобританії стає все більше прихильників посилення ролі фахівців у державному адмініструванні, що орієнтуються на американську модель. Прихильники спеціалізації адміністраторів вважають, що сучасна система державного управління настільки ускладнилася, що дженералісти не справляються із збільшеним об'ємом завдань і велика частка часу експертів йде на те, щоб викласти для них виниклу проблему в простій і доступній формі. Іншим аргументом фахівців є те, що занадто великий акцент на вдосконалення всієї системи управління в цілому йде на шкоду конкретним напрямкам і цільовим завданням. І в результаті знижується ефективність всієї системи адміністративно-державного управління, коло замикається. Сьогодні у Великобританії близько 25% державних чиновників - це фахівці в різних галузях права, економіки, науки і техніки. Значення таких фахівців поступово зростає: вони становлять близько 60% керівників підрозділу держапарату. Наприклад, число професійних економістів безпосередньо в апараті уряду зросла з 1963 по 1980 рр.. в 20 разів - з 19 до 400 осіб. Досить часто використовується «інтегральна ієрархія», коли фахівці і адміністратори працюють рука об руку під єдиним керівництвом вищих чиновників. Проте в цілому дженералісти все ж переважають: вони становлять близько 75% від загальної кількості чиновників в стране79. Історично в Англії склалося чотири основні форми контролю над системою адміністративно-державного управління: парламентська, судова, система адміністративних трибуналів та інститут парламентського уповноваженого. Парламентський контроль заснований на доктрині міністерської відповідальності. Сенс цієї доктрини в тому, що міністр, приймаючи на себе відповідальність за діяльність свого міністерства, повинен виходити у відставку у разі виявлення упущень у роботі його міністерства. Підставою для виходу у відставку є винесення вотуму недовіри Палати громад. Однак в обстановці панування в парламенті двох партій, підлеглих партійній дисципліні, важко уявити собі ситуацію, при якій вотум недовіри виноситься міністру, захищеного урядовою більшістю. Тому дана форма контролю сьогодні неефективна. На відміну від Франції, де є спеціальні адміністративні суди, які розглядають спори між цивільними службовцями та державними організаціями, у Великобританії подібні справи підлягають юрисдикції звичайних судів. У Великобританії не існує власне адміністративного права як окремої системи норм і принципів. Судовий контроль над адміністративно-державним управлінням виводиться з доктрини загального права. Юрисдикція судів заснована на доктрині перевищення повноважень: дія, вчинене в межах наданих парламентом повноважень, вважається дійсним, вчинене ж у перевищенні повноважень, - недійсним. У компетенцію парламентського уповноваженого входить розгляд адміністративних дій, скоєних від імені Корони. Під адміністративними діями розуміються дії міністрів і відомств при здійсненні ними адміністративних функцій. Це значно обмежує сферу діяльності парламентського уповноваженого. Саме тому парламентського уповноваженого називають у Великобританії «тихим омбудсменом», маючи на увазі незначну практичну ефективність цього інституту.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Великобританія." |
||
|
||