| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Висновок Сучасний досвід адміністративно-державного управління в країнах Заходу та перспективи формування російської школи державного адміністрування |
||
|
У демократичному суспільстві держава є основною формою консолідації загальнолюдських, національних і соціальних цінностей та інтересів її громадян. Свої завдання держава вирішує через систему адміністративно-державного управління, що є комплексним соціальним інститутом. Процес державного адміністрування фіксується в діяльності посадових осіб і є практичною реалізацією цілей і волі держави. Це відрізняє державну службу від цивільної, яка є засобом здійснення цілей, інтересів і прав окремих громадян або громадських асоціацій. Держава і суспільство в змозі вирішити свої основні завдання лише за умови цілеспрямованої високопрофесійної діяльності системи адміністративно-державного управління. Саме тому таке важливе значення має розвиток теорії адміністративно-державного управління як самостійної наукової дисципліни. На сторінках навчального посібника знайшли відображення основні досягнення цієї науки в країнах Заходу, мають багато в чому універсальне значення. Хіба не стикається будь-яка держава з необхідністю раціоналізації управлінської праці або внутрішніх структур державних органів? Хіба не виникають в будь-якій країні конфлікти між центральною і місцевою адміністрацією з приводу розподілу бюджетних коштів, з приводу збору податків? Цей список універсальних питань можна продовжити. Наше завдання полягало в тому, щоб показати, яким чином різні школи державного адміністрування, що склалися на Заході, намагаються вирішувати ці питання в теорії і на практиці. Компаративний аналіз - один з найважливіших методів сучасної науки - є необхідним засобом розвитку наукового знання в кінці XX століття. І один з головних висновків полягає в тому, що універсальної стратегічним завданням теорії адміністративно-державного управління є пошук нових шляхів дослідження державного апарату, виявлення ще не використаних можливостей його розвитку та вдосконалення, пропозиція більш ефективних, найчастіше альтернативних способів вирішення складних проблем державного управління. На наш погляд, сьогодні можна виділити два вирішальні чинники, які роблять основний вплив на динамізм державного адміністрування у всіх розвинених країнах світу: науково-технічний розвиток і політичний процес. Обидва ці фактори сьогодні мають тенденцію до посилення впливу на адміністративно-державні інститути. Якщо професійна діяльність бюрократії на початку XX століття була спрямована на процедурні способи діяльності, підзвітність, підконтрольність, політичну нейтральність, то наприкінці сторіччя адміністративно-державне управління націлене на програмні та проблемні методи із застосуванням новітньої обчислювальної техніки та використанням плюралістичної смуги забезпечення (парламенту, партії , групи тиску). Кардинально змінюється також стиль адміністративно-державного управління. Якщо чиновники на початку століття уникали ризикованих дій, не любили інновацій, боялися допустити помилки (оскільки вони були адміністративно карні), займалися рутинною діяльністю, висували на перший план безпеку, не прагнули перенавчатися, то наприкінці століття стиль адміністративно-державного управління став принципово іншим . Сьогодні важливе значення має постійне застосування інновацій, а значить уміння піти на ризик, ставлення до помилок з розумінням і навчання на них, концентрація уваги на нових шансах і можливостях, висунення на перший план необхідність досягнень, прагнення до постійного підвищення кваліфікації. Отже, і в науці адміністративно-державного управління не може бути ніяких застиглих схем і моделей. Феномен адміністративно-державної діяльності вимагає постійного серйозного теоретичного і практичного вивчення, оскільки, як і всі соціально-політичні явища, він знаходиться в процесі безперервного зміни і розвитку. У Росії наука адміністративно-державного управління одержала офіційне визнання зовсім недавно. У період панування марксистсько-ленінської ідеології державне управління розглядалося про точки зору «керівної і спрямовуючої ролі партії». З компетенції державних органів були виключені такі найважливіші елементи, як цілепокладання, прийняття рішень, розробка і оцінка програм і планів суспільного розвитку. Завдання державного адміністрування по суті зводилися до того, щоб забезпечити реалізацію партійних рішень, прийнятих крім державних структур. Адміністративно-державне управління охоплювало тільки виконавчу і розпорядчу діяльність, його зміст зводився до чіткої формули «команда - виконання». Критичні зауваження, альтернативні пошуки й інші творчі моменти в діяльності державної адміністрації не допускалися. Саме тому в роки панування партійної номенклатури наука адміністративно-державного управління була просто не потрібна. Вона розглядалася як буржуазна, свідомо помилкова. Принципи та методи державного управління в країнах Заходу інтерпретувалися переважно в негативно-критичному аспекті, що пояснювалося загальними ідеологічними установками минулих років. По суті, досягнення світової суспільної думки в області адміністративно-державного управління в Росії дотепер маловідомі, оскільки роботи провідних західних вчених все ще не переведені на російську мову. Тому так важливо сьогодні досліджувати й узагальнити досвід розвитку світової науки в галузі державного адміністрування. Існує міжнародний понятійний апарат, матеріали експертів ООН з організації адміністративно-державної діяльності, якими можна і потрібно скористатися. І одночасно чекає велика самостійна робота, оскільки науку адміністративно-державного управління необхідно представити в національному лексиконі »зробити зрозумілими і доступними її прикладні технології. Незважаючи на те що російська школа адміністративно-державного управління сьогодні знаходиться тільки в процесі свого становлення, основні наукові підходи до вирішення проблем державного адміністрування вже позначилися. Насамперед сформувалася загальна концепція державної служби як соціально орієнтованого державно-правового інституту. При цьому підході статус, функції державної служби формуються виходячи з їх производности від інтересів, цілей і завдань об'єднаного в державу спільноти людей, а не з першородність цілей і функцій держави. З питання про наукові підставах системи адміністративно-державного управління в нашій країні думки вчених на сьогодні розділилися. Одні підкреслюють своєрідність форм російської державності і вважають, що досвід західних країн не може служити основою для формування національної концепції державної служби. Вони пропонують спиратися на історичний досвід Росії в сфері адміністративно-державного управління, використовувати переважно національні форми і традиції. Така точка зору дуже приваблива, бо для кожного патріота минуле його батьківщини завжди дорого і свято. Але у нас порушена безперервність національних громадських форм, на їх місці виникли і розвивалися інші суспільні форми, і тому не можна, як би не хотілося, взяти які пішли в історію форми адміністративно-державного управління і застосувати їх сьогодні. Інша точка зору абсолютизує значення зарубіжного досвіду в сфері адміністративно-державного управління. Деякі вчені вважають, що необхідно використовувати вже відпрацьовані ефективні сучасні суспільні форми, що склалися в західних країнах, і перенести їх в наше життя. Розбіжності серед цих учених існують лише з приводу того, яку модель краще використовувати: американську, німецьку, французьку і т.д. Однак, вивчаючи західний досвід, дуже легко перейняти зовнішні форми і атрибути держави, але дуже складно забезпечити ефективне функціонування відповідних інститутів. Тому Росії сьогодні недостатньо орієнтуватися на очевидні формальні властивості демократичних інститутів адміністративно-державного управління, важливіше шукати варіанти пристосування цих інститутів і їх функцій до потреб російського народу. Формирующаяся російська школа адміністративно-державного управління має робити акцент не на імітацію і перенесення західного досвіду управління, а на адаптацію до нього і самостійне відкриття навіть відомих рішень з організації державного адміністрування. Можна погодитися з думкою Г. Атаманчука, який підкреслює, що нам необхідний синтез з власного національного досвіду, в тому числі післяжовтневого періоду, та відбору того, що можна реально використовувати зі світового опита1. Створюючи наукову концепцію російської державної служби, ми повинні уважно аналізувати, вивчати і відбирати все найкраще і передове, накопичене світовою наукою в сфері адміністративно-державного управління, але обов'язково з урахуванням національних традицій у цій складній області людської діяльності. Важливе місце в пошуках оптимальної наукової концепції державної служби займає питання про цілі і завдання цього інституту. Більшість експертів в якості пріоритетної називають завдання суспільно-політичного та державно-правового забезпечення реального зв'язку державної служби з життям народу. Однак таку мету мало декларувати, набагато важливіше знайти механізми її досягнення. Спираючись на аналіз досвіду західних демократій, можна запропонувати наступну концепцію її здійснення. Численні групи та громадські організації громадянського суспільства можуть впливати на процес державного управління в трьох основних напрямках: здійснюючи свій контроль над системою адміністративно-державного управління; виявляючи і вивчаючи потреби громадянського суспільства через мережу громадських центрів з вивчення соціальних проблем; беручи участь у публічних обговореннях проектів реформ, у переговорах і укладанні попередніх угод. Все це дозволить забезпечити необхідний баланс суспільних та індивідуальних інтересів у процесі прийняття державних рішень. Саме тому становлення громадянського суспільства в Росії сприятиме формуванню справді демократичної системи адміністративно-державного управління. Говорячи про перспективу розвитку російської державності, слід підкреслити, що історичні традиції Росії припускають збереження в країні федерального типу адміністративно-державного управління із сильними централістські тенденціями, які слід розвивати і підтримувати. Особливістю нашого часу є своєрідна конвергенція двох систем адміністративно-державного управління - федеральної і унітарною. На конкретному історичному матеріалі ми показали, що в сучасному суспільстві йде рух федеральних держав в унітарній напрямку, а унітарні системи еволюціонують у федеральному напрямі. Аналіз сучасного досвіду адміністративно-державного управління в країнах Заходу показує також, що демократична держава може ефективно функціонувати лише в тому випадку, якщо в ньому однозначно розділені: сфери приватного права і публічного права; сфери політики і виконання законів; служби федеральні і регіональні, а ті й інші відокремлені від служб місцевого самоврядування. Нам видається, що саме ця концепція повинна бути покладена в основу створення нової системи адміністративно-державного управління в Росії. Слід особливо підкреслити, що в сучасній науці домінує загальний підхід до системи адміністративно-державного управління і сучасної бюрократії як до політичних феноменам. Концепція «політичної бюрократії» орієнтована не на абстрактне загальне благо, а на політичні інтереси і цілі. Аналізуючи досвід адміністративно-державного управління в країнах Заходу, ми показали, що ні в одній з розглянутих нами країн (США, Німеччина, Франція, Великобританія) сьогодні немає «нейтральної» адміністрації: скрізь ключові посади в держапараті займають політичні чиновники. Тому є всі підстави говорити про політизацію державної служби. Вищі ешелони бюрократії володіють певною політичною самостійністю у прийнятті рішень. Це обумовлено високим рівнем спеціалізації адміністративно-державного управління, при якому чиновники повинні діяти переважно самостійно у своїй вузькій сфері управління, коли їм дано найзагальніші рішення від президента чи парламенту. І в російській практиці державного адміністрування на перше місце має вийти експертиза та дискреційна діяльність, можливість приймати рішення і самостійно розробляти державні програми. Отже, частковий збіг адміністративних і політичних функцій є вимогою сучасного державного адміністрування, а не бажанням влади професійних державних службовців. Тому видається доцільним введення політичних посад на вищих посадах у державному апараті Росії - це допоможе партії (чи коаліції партій), яка перемогла на виборах, більш раціонально та ефективно проводити в життя свою політичну лінію. Разом з тим досвід функціонування інститутів державної служби в демократичних країнах свідчить про те, що політична активність пересічних державних службовців повинна бути обмежена: в державних органах, як правило, не утворюються структури політичних партій і громадських організацій, державні службовці захищені від спроб змусити їх здійснювати яку -або політичну діяльність в інтересах окремих партій, при виконанні службових обов'язків вони зобов'язані керуватися виключно вимогами законів. На наш погляд, це важливе положення має знайти відображення в російському законодавстві. Цікава тенденція проявилася в останні десятиліття при формуванні моделі апарата державних службовців в розвинених країнах. Історично склалося так, що в США в держапараті досить довго переважали чиновники-фахівці, в той час як у Великобританії і Франції - адміністратори широкого профілю - дженералісти. Час показав, що обидві моделі мають свої сильні і слабкі сторони. Безсумнівно, розширене використання дженералістів спрощує завдання загальної координації управління. Адміністратори широкого профілю, здатні трансформувати думки експертів в пропозиції та проекти, зрозумілі політичним керівникам, надають велику допомогу особам, які приймають рішення. Очевидно також, що вузькі фахівці не здатні аналізувати проблеми в широкому контексті загальнодержавних інтересів. Саме цю модель, на наш погляд, слід використовувати при формуванні апарату державних службовців в Росії. У рамках даної концепції найбільш оптимальним для державного службовця слід вважати спеціальну освіту, доповнене загальним курсом за державним адміністрування. Дуже важливим видається питання про кар'єру чиновника на державній службі. Тут також прокладають собі дорогу новаторські тенденції. Досить довго в багатьох європейських країнах (Великобританія, Франція, Німеччина) основним елементом бюрократичної кар'єри була гарантія повільного, але вірного просування по службі залежно від стажу чи віку. Однак у сучасних умовах, коли адміністративні реформи та інновації стали звичайною практикою, стаж роботи вже не може служити головним критерієм при призначенні на вищу посаду. Набагато важливіше високі ділові якості, особиста ініціатива, підприємливість і новаторство. Саме ці критерії закладені в сучасній американській моделі кар'єри державного службовця, яка на сьогодні має бути визнана найбільш оптимальною: тут немає автоматичного просування вгору по службових сходах; основним критерієм для підвищення чиновника на посаді є вигляд і якість виконаної роботи. Нам видається, що цей підхід повинен використовуватися і в сучасній російській практиці державного адміністрування. У всіх розвинених країнах світу велике значення надається також питанню про контроль над системою держслужби. Сьогодні вже неможливо уявити собі адміністративно-державне управління в демократичному суспільстві без системи парламентського контролю та адміністративної юстиції, причому особливе значення надається саме різним формам парламентського контролю. У багатьох європейських країнах (Великобританія, Франція, Швеція та ін.) в останні десятиліття все більший авторитет завойовує інститут парламентського уповноваженого (посередника або омбудсмена), який вивчає виникають у зв'язку з діяльністю держадміністрації скарги, передані йому з парламенту. Наявність такої посередницької інстанції покликане пом'якшувати відносини між законодавчою і виконавчою владою. Представляється можливим створення подібного інституту і в нашій країні, де сьогодні особливо необхідно згладити суперечності між різними гілками державної влади. На закінчення слід сказати, що незважаючи на успіхи в розвитку теорії адміністративно-державного управління, зроблені за століття політології в різних країнах світу, залишається ще чимало відкритих наукових проблем. До них насамперед належать питання про оптимальний поєднанні централізації і децентралізації в державному управлінні, про раціональної ієрархії відносин у системі державної адміністрації, про ефективні методи боротьби з бюрократизацією державної машини і багато іншого. Проте найголовнішою науковою проблемою є питання про адаптацію світового досвіду, накопиченого теорією адміністративно-державного управління, до національних умов розвиваються. Для Росії це питання особливо актуальне, оскільки і загальна теорія управління, і теорія адміністративно-державного управління роблять в нашій країні лише свої перші кроки. У зв'язку з цим становить інтерес аналіз чинників, названих експертами ООН як гальма на шляху розвитку теорії адміністративно-державного управління в 80-90-і роки. На жаль, всі ці фактори характерні і для України: 1) адміністративно-державні установи займаються в основному професійною підготовкою, а не науковими дослідженнями; 2) наукові дослідження відірвані від завдань, що стоять перед урядом, і від поточних проблем управління; 3) практичний процес прийняття рішень відірваний від наукового аналізу; 4) професійні державні службовці мало цікавляться сучасними науковими дослідженнями і часто займають негативну позицію по відношенню до впровадження наукових методів адміністративно-державного управління; 5) у деяких країнах спостерігається захоплення секретністю і обмеження вільного надання інформації для проведення досліджень; 6) наукові дослідження часто не пристосовані до місцевих условіям2. Виходячи з цього слід підкреслити, що сьогодні необхідно в першу чергу використовувати місцеві дослідницькі та аналітичні можливості з розвитку теорії адміністративно-державного управління. З цією метою можна використовувати статистичні управління різних рівнів, НДІ, які займатимуться економічним, соціальним і демографічним аналізом, що впливає на розвиток адміністративно-державного управління. Університети, академії та інші установи, що спеціалізуються на вивченні суспільних проблем, повинні брати участь у такому аналізі більшою мірою, ніж зараз. Для того щоб прискорити розвиток російської наукової школи адміністративно-державного управління представляється можливим зблизити науку публічного адміністрування і науку управління підприємствами. Деякі західні вчені вважають, що в майбутньому ці дві галузі можуть злитися в одну науку. Для Росії це сьогодні особливо важливо підкреслити, оскільки в теорії управлінні підприємствами маються більш солідні розробки вітчизняних учених, які можна і повинно використати державному адмініструванні. При підготовці студентів у вищих навчальних закладах курси адміністративної організації, управління персоналом, бюджетної техніки, людських стосунків, теорії організації можна читати одночасно як для тих, хто готує себе для державної служби, так і для тих, хто поповнить собою сферу бізнесу. І оскільки викладання такого роду дисциплін буде мати настільки широку аудиторію, має з'явитися велика кількість викладачів, навчальних посібників, монографій, дисертаційних досліджень. Нагадаємо, що саме так вчинили в 30-50-ті роки американці і домоглися блискучих успіхів: американська школа адміністративно-державного управління відразу зайняла лідируюче місце у світовій науці. Представляється можливим зробити акцент на практичній значущості досліджень адміністративно-державного управління, фінансувати лише ті наукові програми, які ставлять своєю метою вироблення практичних рекомендацій, пропонують обгрунтовані проекти реформ. Такий утилітарний аспект досліджень адміністративно-державного управління дозволить знайти для проведення численних наукових досліджень і анкетувань як державні, так і приватні джерела фінансування, що в умовах складної економічної обстановки в нашій країні особливо важливо.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Висновок Сучасний досвід адміністративно-державного управління в країнах Заходу та перспективи формування російської школи державного адміністрування" |
||
|
||