Головна
ГоловнаПолітологіяДержавне управління. Влада → 
« Попередня Наступна »
Жуков Д.С.. Імперія і влада: Південна Африка в 70-і рр.. XIX в.: Монографія / Д.С.Жуков. - М.: МІЕЕ. - 174 с., 2006 - перейти до змісту підручника

§ 2. Адміністративно-політичний устрій Південноафриканської Конфедерації в проекті лорда Карнарвон

Конфедерація, крім того, що вона була планом політичних реформ, була проектом перетворень системи управління імперії. Можна розглядати Конфедерацію як свого роду новоутворення в системі адміністративно-політичних зв'язків колоній і метрополії. Той факт, що ідея Конфедерації була викликана до життя не тільки локальними конкретно-політичними потребами Південної Африки (поглинання бурських республік, консолідація білих громад субконтиненту і т.п.) підтверджується тим, що Конфедерація мислилося як спосіб організації, універсальний для переселенських володінь Корони. Тому завданням цього параграфа є аналіз уявлень сучасників про основні принципи побудови та функціонування Конфедерації. Інакше кажучи, ми прагнемо відповісти на питання про те, навіщо була потрібна і як бачилася Конфедерація в плані реорганізації відносин владних суб'єктів імперії. Саме тому ми зосередимо увагу лише на тих змінах, які передбачалося зробити в системі внутріімперскіх зв'язків у ході створення Конфедерації. Це дає можливість відволіктися від проблем перебудови адміністративно-політичного апарату бурських республік у зв'язку з їх відбувся або планованим переходом під владу британської Корони.

Протягом 70-х рр.. сучасниками було висунуто кілька проектів конфедеративного устрою Південної Африки. Тут ми зупинимося лише на тому з них, який був висунутий міністерством у справах колоній і втілився в Південноафриканському акті 1877. Незважаючи на те, що деякі положення Акта 1877 поділялися далеко не всіма прихильниками Конфедерації і, тим більше, її противниками, проект Карнарвона увібрав в себе найбільш поширені і передові погляди британської політичної еліти на принципи і практику державного будівництва. Важливо відзначити, що Акт 1877 р., хоча і розроблявся в міністерстві у справах колоній, що не був усього лише породженням інтелекту і фантазії Карнарвона або якоїсь групи експертів; безумовно, Акт - це квінтесенція досвіду і результатів його теоретичного осмислення, накопичених в ході досить тривалого періоду адміністративно-політичних реформ системи управління (насамперед - в Канаді, а також в Австралії).

В адміністративно-політичній площині створення Конфедерації означало додавання нової - третьої - групи владних суб'єктів до системи відносин двох колишніх груп: колоніальних та імперських органів влади. Тому замість однієї лінії взаємодії («метрополія - колонія») виникали відразу три: «метрополія - Конфедерація», «Конфедерація - провінції», «метрополія - провінції Конфедерації». Проект Союзу як структурного новоутворення, таким чином, неминуче повинен був давати відповіді на такі основні питання: 1.

Яке пристрій вищих органів влади Конфедерації і які їхні стосунки з органами метрополії? 2.

Які відносини вищих органів Конфедерації та владних суб'єктів частин Конфедерації? 3.

Як зміняться відносини об'єдналися громад з владними органами метрополії у зв'язку з установою Конфедерації?

Необхідно також зауважити, що учасники дискусій навколо ідеї Південноафриканської Союзу в 70-х рр.. сфокусували свою увагу на трьох ключових проблемах, відповідних викладеним вище питань пристрою Конфедерації: 1.

В якій мірі права самоврядування будуть поширюватися на центральні органи влади Союзу, чи не призведе створення Конфедерації до обмеження колоніальних свобод на рівні Союзу? 2.

Чи збережуть провінції в рамках союзу наявні у них права і привілеї, або найбільш істотна частина повноважень учасників Конфедерації буде передана союзному центру, що означало б низведення провінцій до рівня муніципальних утворень? 3.

Чи не стане формування Конфедерації приводом для повернення прав і свобод колоній імперським властям?

Як ми вважаємо, можна виділити два протилежні варіанти осмислення цих життєво важливих для Конфедерації питань. У політичній сфері це виразилося в протистоянні прихильників і супротивників об'єднання. Однак, на наш погляд, це протистояння мало свої глибокі корені в існуванні двох різних принципів політичного мислення, двох протилежних підходів до розв'язання проблем державного будівництва.

Противники союзу розуміли конфедеративні органи влади як свого роду новий поверх, вбудований в ієрархічну піраміду владних суб'єктів імперії. Союз при цьому розглядався як якийсь могутній посередник між колоніальними і імперськими органами влади. Виникало природне питання: як буде формуватися сфера повноважень союзного центру? Відповідь критиків Конфедерації можна було б сформулювати як закон збереження матерії: «Скільки в одному місці додасться, стільки в іншому неодмінно зменшиться». Розмежування компетенції між імперськими і колоніальними органами влади, як ми могли переконатися раніше, будувалися саме за таким принципом: чим більше прав у імперії, тим менше їх у колонії і навпаки. Закономірності, властиві перерозподілу повноважень між колоніями і метрополією, переносилися на Конфедерацію і робився висновок, що остання могла б існувати, лише запозичивши владні повноваження або у імперських, або у провінційних органів влади або у тих і інших одночасно. Передбачалося, що імперія не збирається поступатися своїх привілеїв в Південній Африці. Тому для супротивників Союзу об'єднання Південної Африки - це, насамперед, обмеження колоніального самоврядування.

Корінна відмінність протилежного підходу полягає в тому, що Конфедерацію, відповідно до нього, можна подати як якусь прибудову до відносин колоній і метрополії, не руйнує вже сформований порядок імперського управління. Формуючи свою сферу компетенції, союзні органи влади не повинні істотно зачіпати існуючих повноважень ні імперії, ні колоній. У ведення союзу відходять питання, що виникають в результаті координації зусиль провінцій на регіональному рівні. Йдеться, як ми вважаємо, про нові повноваження, які виявляються внаслідок регіональної інтеграції і появи нових сфер, де необхідно державних ве регулірованіе298. Завдання Конфедерації при цьому бачилася, звичайно ж, не в централізації заради централізації, а у вирішенні спільних для провінцій оборонних, економічних і політичних проблем. «Від конфедерації отримує вигоду головним чином населення держав однієї і тієї ж раси, які об'єднуються з метою захисту, а також для приведення до однаковості угод, що стосуються залізниць, телеграфу, пошти, для скасування обмежень на внутріколоніаль-ную торгівлю і для усунення відмінностей у цивільному та кримінальному праві »299, - тут Пейн перераховує саме ті сфери, які і були покликані контролювати союзні уряд і парламент. Теоретично імперські органи влади володіли можливостями для координації зусиль окремих білих громад на просторі всієї Південної Африки, але Імперський уряд не бажало звалювати на себе нову відповідальність, а можливо - і нові витрати. Імперія залишилася вірна принципом децентралізації і спробувала передати рішення місцевих питань місцевим ж властям, а за собою залишити лише общеимперские проблеми. Таким чином, знову відтворювалася відпрацьована схема колоніального самоврядування, але вже в масштабах всієї Південної Африки. Але для цього потрібно було створити владні органи, що діють в тих же масштабах.

Якщо підсумувати висловлювання прихильників Конфедерації з приводу становища провінцій в передбачуваному союзі, то стає очевидно, що, за їх уявленнями, права об'єдналися громад не тільки не зменшаться, а й значно розширяться. Зазначений ефект, як ми вважаємо, був викликаний тим обставиною, що в обмін на втрату суверенітету (і до того моменту - обмеженого), Конфедерація надавала громадам блага інтеграції та можливості захищати свої інтереси на регіональному рівні через посередництво конфедеративних органів влади. Таким чином, передбачалося збільшення якщо не формальних прав, то реальних можливостей кожної громади, що увійшла до складу Конфедерації, так як вплив цієї громади могло і повинно було виходити за рамки її вузької територіальної юрисдикції. У Південній Африці ці міркування посилювалися потребою в «єдності білих громад проти тубільців». Подібні мотиви виразно звучать у промові Спрігг, виголошеній ним в Капському парламенті 22 червня 1980: «... Чи повинні ми діяти В.Це питанні (« тубільної загрози »- Д.Ж.) з інтелектуальною хоробрістю державних мужів, або ми повинні зустріти ці труднощі з дратівливою слабістю дітей, просто сказавши: "Ми не будемо мати ніякого відношення до цього". <.> Але, визнаючи труднощі, що існують при теперішньому стані справ в Південній Африці, чи будемо ми протистояти цим труднощам? <.> Не варто відвертатися і. егоїстично закриватися в цій колонії, і говорити, що ми тут в достатній безпеці і не стурбовані тим, що відбувається зовні. Я скористався б нагодою, щоб вказати палаті, що ми тут - не в сейфі, і що така політика є дурною політикою. Політика равлики в раковині - ось як це називається - є розумною політикою, якщо раковина досить сильна, якщо ви можете залізти у вашу раковину і закритися там від усіх небезпек,. тоді, можливо, дійсно мудро відступити у ваш будинок і сказати, що ви не вийдете за його межі. Але якщо ваша раковина слабка, якщо ви піддаєтеся нападам у вашому будинку, ... ви можете виявити, що незручно залишатися у вузьких межах вашої власної раковини, -

набагато більш незручно, ніж те положення, в якому ви опинилися, якби ви розширили свої межі і мали можливості управління і вплив на тих людей, які тепер нападають на вас »300. Спрігг не просто пропонує замість сумнівної безпеки для окремої колонії надійну безпеку на регіональному рівні; він закликає поступитися частиною прав заради інтеграції, яка принесе реальні вигоди.

Отже, якщо, наприклад, для капских супротивників Конфедерації об'єднання колонії з іншими південноафриканськими громадами означало те, що Кап «приймає на себе відповідальність і витрати з їх оборону», то для прихильників Конфедерації це ж об'єднання означало консолідацію відповідальності і витрат учасників Конфедерації. Причому, в результаті такої консолідації сумарна військово-політична міць Союзу повинна, як передбачалося, виявитися більше, ніж проста арифметична сума військових і фінансових можливостей учасників Конфедерації.

Таким чином, ми позначили найбільш загальні принципові положення, які, як ми вважаємо, становили фундамент проекту

Карнарвона. Наше завдання далі - розглянути, яким саме чином і в якій мірі ці положення виразилися в пристрої, функціонуванні та взаємовідносинах владних суб'єктів передбачуваного Союзу. Як вже згадувалося вище, ключові, найбільш дискусійні питання, пов'язані з конфедеративної конструкцією, групувалися навколо трьох ліній взаємодії: «метрополія - Конфедерація», «Конфедерація - провінції», «метрополія - провінції Конфедерації». У відповідності з цими трьома структурними компонентами ми і побудуємо наступні виклад і аналіз конфедеративної схеми. Однак спочатку необхідно описати її загальний вигляд.

Конфедерація представляла собою об'єднання провінцій і мала два рівні владних суб'єктів - союзний і провінційний. Виконавча влада Союзу формально мала належати Королеві, яка здійснювала свої прерогативи через генерал-губернатора, який діє на підставі королівських інструкцій301. Відповідно до статті 12-й Південноафриканської акта «Королева може уповноважувати генерал-губернатора» призначати посадових осіб у будь-якій частині Союзу (лейтенант-губернаторів провінцій), яким він міг би в залежності від свого бажання делегувати свої повноваження протягом строку та на умовах, їм самим визначаються. Але призначення таких посадових осіб не повинно ніяк применшувати право генерал-губернатора здійснювати будь-які свої функції, навіть якщо вони делеговані кому-лібо302. Так вибудовується вертикаль виконавчої влади: Імперському уряду підпорядковується генерал-губернатор, а йому, у свою чергу, - лейтенант-губернатори. Акт допускав участь колоніальних «радників Королеви» у здійсненні виконавчої влади як на союзному, так і на провінційному рівнях.

Крім двопалатного Союзної парламенту в кожній провінції скликався Провінційний Рада (провінційний парламент) 303.

Запеклі суперечки викликало пристрій центральної легіслатури Конфедерації, а саме - критерії визначення пропорцій представництва різних провінцій в союзному законодавчому органі.

Південноафриканський акт не встановлює будь-якого певного порядку формування Союзної парламента304.

Отже, які ж відносини імперських і центральних конфедеративних органів влади в адміністративно-політичній площині? Це, фактично, питання про форму правління спілки. Очевидно, що, якби союз в цілому знаходився на більш низькому ступені самоврядування, ніж включені до його складу колонії, то це призвело б до суттєвого обмеження колоніального самоврядування частин Конфедерації, і, насамперед, - Капській колонії.

Під час обговорення Південноафриканської білля в палаті громад в серпні 1877 Ч. Парнелл звинуватив Імперський уряд в тому, що воно «прагне створити систему прямого контролю. над колоніями без урахування справжніх інтересів самих колоній »305. Чи було голослівним це звинувачення? Відповідальний уряд Союзу засновувалось статтею 9-й Південноафриканської акта, яка була сформульована таким чином: «Повинен бути рада, щоб надавати допомогу і надавати рекомендації (губернатору - Д.Ж.) з управління Союзом; таку пораду іменується Таємним Радою Союзу; і його члени повинні. вибиратися і призиватися генерал-губернатором ... і можуть в будь-який час зміщуватися генерал-губерна-

 тором »306. 

 На перший погляд, форма правління визначена тут вельми туманно. Зауважимо, що ніщо в цій статті формально не вказує, що уряд відповідально перед союзної легіслатурою, але фактично вже одна згадка про існування виконавчої ради, який «радить і допомагає» губернатору, має на увазі систему відповідального уряду. Акт в цьому питанні не може не відповідати традиційній формі британської конституції, яка наділяє суверена всією повнотою виконавчої влади. Також слід звернути увагу, що Акт ще раз підтверджує право губернатора зміщувати колоніальних «радників Королеви». 

 Капські міністри на чолі з Мольте інтерпретували відсутність будь-якого посилання на відповідальний уряд в Акті як свідчення наміри скоротити їх привілеї. Вони лукавили і прекрасно знали, що це не так. Карнарвон, в свою чергу, терпляче пояснював, що не існує законодавчої практики фіксувати повноваження відповідального уряду в формальних постановленіях307. 

 Статтями 25, 26 і 27 встановлюється система імперського контролю над союзним законодавством допомогою процедур схвалення, відхилення і резервування колоніальних актів губернатором308. У деталях ця система точно відтворює механізм контролю над колоніальним 

 322 

 законодавством, розглянутий нами в першому главе309. 

 Можна зробити висновок, що відносини метрополії і конфедеративних органів влади, система імперського контролю над Союзним парламентом і урядом шикувалися по вже відомим зразкам колоніального самоврядування. 

 Однак членів колоніальних парламентів більше цікавили порядок взаємодії та співвідношення повноважень владних суб'єктів провінцій і Конфедерації. Було поширене уявлення, що саме союзні - не імперська - органи влади являють собою найбільшу загрозу для провінційних свобод. Перспектива перетворення в муніципальні освіти відлякувала колоніальні органи влади від самої ідей Конфедерації. Прихильники Конфедерації не могли не рахуватися з цією обставиною. Разом з тим, Карнарвон усвідомлював, що необхідний - якщо не зараз, то в перспективі - союзний центр, що володіє такими владними повноваженнями, які дозволяли б йому обслуговувати потреби інтеграції. Як ми вважаємо, Конфедерація замишлялася таким чином, щоб залишити за провінціями максимально можливий обсяг прав, але в той же час не перешкоджати посиленню ролі союзного центру по мірі виникнення зацікавленості провінцій в такому посиленні. Спробуємо показати, які саме особливості конфедеративної схеми дозволяють висунути таку тезу. 

 З самого початку політики Конфедерації Карнарвон багаторазово проголошував, що Південноафриканські громади в рамках Союзу повинні зберегти своєрідність свого конституційного устрою та владних інститутів. На Лондонській конференції 1876 міністр у справах колоній виголосив промову, принципово важливу для вивчення ідейнотеоретіческой бази конфедеративного проекту. Карнарвон говорив: «Я повинен пояснити один важливий пункт: я ніколи не вважав за необхідне, щоб всі члени Конфедерації мали одну і ту ж - ідентичну -

 конституцію. Навпаки, я думаю, що кожен член Конфедерації міг би зберегти свої власні закони, митницю, традиції, процеду-ри ... »310. Через рік в процесі обговорення Південноафриканської білля Капського колоніальним урядом було висловлено настійна побажання залишити в недоторканності конституцію Капській колонії. У депеші Бартлі Фрер від 16 серпня 1877 Карнарвон звертає особливу увагу, що схвалений нещодавно Королевою Акт відкриває можливість для Капського парламенту залишатися провінційним законодавчим органом, але, звичайно, лише в тому випадку, якщо Капська колонія увійде до складу Конфедерації як цілісне утворення, а не розпавшись на кілька провінцій311. Стаття 10 Акта вказує, що даний імперський акт не уніфікує влаштування внутрішніх органів управління членів Союзу. Акт, навпаки, передбачає, що після вступу до Конфедерації зберігатиметься в основних рисах колишня адміністративно-політичної структура південноафриканських общін312. 

 Разом з тим, Акт 1877 не забороняє Союзному парламенту змінювати пристрій провінційних органів власті313, а союзну законодавство має верховенство над законодавством провінцій за зразком верховенства імперського законодавства над колоніальним. 

 Необхідно зауважити, що Карнарвон розумів, що рішення проблеми розмежування сфер компетенцій союзного центру і провінцій, знаходження взаємоприйнятного балансу між органами влади різних рівнів є завданням, від вирішення якої багато в чому залежить саме існування Конфедерації. Цьому елементу конфедеративної схеми присвячена значна частина виступу міністра на зустрічі з делегацією південноафриканських політиків у жовтні 1876: «... Я бажаю бачити Центральне Уряд і Парламент Південноафриканської Конфедерації настільки сильними, наскільки це можливо, і вільними від будь-яких стримувань і зритих впливів, які могли б проявитися внаслідок конкуренції антагоністичних інститутів., - в той же час, це лише одна сторона того, до чого я прагну. Я також бажаю бачити, що в державах і колоніях, які можуть стати членами Конфедерації, в максимально можливою мірою збереглася унікальність їх характеру та їх старих традицій і звичаїв, і що (цим державам і колоніям - Д.Ж.) передана максимально можлива частка участі у контролі над веденням адміністративних справ і витрачанням грошей. Я не хочу сказати, що не можуть виникнути труднощі у врегулюванні і підгонці конкуруючих вимог центральних і провінційних органів управління. Це, без сумніву, була одна з тих великих труднощів, з якими ми були повинні мати справу в Канаді кілька років тому. ... Але я особисто переконаний, що не існує ніякого непереборного перешкоди для встановлення справедливого балансу між центральними і провінційними органами влади і для досягнення врегулювання, рівноправного і прийнятного для всіх партій »314. 

 Метод досягнення такого балансу, як ми вважаємо, був знайдений за аналогією з розглянутими нами в попередньому розділі способами досягнення балансу імперської та колоніальної сфер компетенції. Цей метод укладений в аморфності юридичної бази адміністративно-політичної структури, що дозволяє цій структурі приймати конфігурацію, відповідну реальному стану справ, реальному балансу сил та інтересів. Дійсно, Акт 1877 окреслював лише загальний контур Конфедерації. Карнарвон усунув із білля ще на стадії його підготовки у Колоніал Офіс всі деталі, що стосуються формування органів влади Союзу і провінцій315. «Недоцільно, - вважав міністр, - звертатися до імперського законодавства для вирішення питань, пов'язаних з конкретними обставинами і у випадках, які можуть бути цілком передбачені місцевим постановою» 316. Відповідно до статей 18 і 19 порядок виборів в обидві палати легіслатури Союзу, визначення виборчих округів, пропорцій представництва різних частин Союзу в парламенті, виборчі цензи, чисельні ність депутатів - всі ці деталі, пов'язані з пристроєм і функціонування Законодавчої Ради (верхньої палати) і Палати Асамблеї Союзу, повинні бути встановлені «як Королева зволить вказати» 317. Ця церемоніальна посилання на зволення суверена знайшла в Акті конкретний зміст. А саме: вона фактично означала, що всі перераховані питання передаються на розсуд самих південноафриканських громад. Третя стаття передбачала, що перед першим зборами Союзної парламенту (і лише тоді, але не пізніше) Королева відповідно до Акту уповноважена визначити в спеціальному документі деталі конституції Конфедерації. Такий документ має бути вироблений після консультацій з легислатурами потенційних членів Союза318. Л. Кортні, критикуючи південноафриканський білль в палаті громад в липні 1877 р., висловлював побоювання, що цей порядок розробки внутрішнього устрою Конфедерації дозволить Королеві - тобто Імперському уряду - зосередити «жахливу силу в руках виконавчої влади» Союза319, головою якої є губернатор. Однак стаття 61 пояснює, що слова «як Королева зволить вказати» в тексті Акту означають розпорядження Королеви, зроблені згідно зі статтею 3

 Акта і не іначе320. Якщо врахувати, що третя стаття пропонує королеві вислухати рекомендації місцевих легислатур перед тим, як зробити подібні розпорядження, то стає ясно, що формулювання «як Королева зволить вказати» означає тільки те, що побажання місцевих органів влади, відредаговані Імперським урядом, будуть формалізовані за допомогою королівських вказівок. Таким чином, південноафриканські громади були покликані самі вирішити величезну масу принципово важливих питань пристрою Конфедерації. Під час південноафриканських дебатів Імперського парламенту влітку 1877 один з прихильників Союзу, заперечуючи Кортні, вказував саме на описану вище специфіку законодавчих ініціатив Карнарвона: «Бути може, жодна з них (колоній - Д.Ж.) не ухвалить цей білль, адже він рекомендаційний; але, перш за все, їм важливо мати схему, яку вони самі могли б наповнити деталями; їм важливо знати, як далеко вони можуть зайти, не втративши при цьому прихильність Імперського прави- 

 тва. »321. 

 Аналіз виступів і депеш Карнарвона дозволяє зробити висновок, що міністр розглядав аморфність і схематичність Акта 1877 саме як інструмент тонкого регулювання, «підгонки» інтересів Союзу і провінцій. Найбільш рельєфно ця думка проступає у вже цитованій депеші Карнарвона губернатору Фрер, в якій міністр викладає своє розуміння основних положень щойно схваленого Королевою Південноафриканської акту. Карнарвон згадує, що Капського колоніальним урядом було висловлено принципову думку, що Конфедерація повинна припускати наявність сильних провінційних органів влади. Карнарвон, коментуючи це, висловлює свій сумнів в тому, що не буде знайдений «практично зручний баланс» між провінційними і союзними органами влади, і далі розвиває свою думку: «Акт, однак, так сформульовано, щоб дозволити Короні, після встановлення побажань громад, які прагнуть об'єднатися, визначити ступінь впливовості і обсяг повноважень, які повинні бути передані Провінційним Радам, що найбільш узгоджується із загальним уявленням про те, що саме є найбільш вигідним. Якщо потім - або відразу після створення Конфедерації, або в будь-який час як завгодно пізніше - було б вирішено сконцентрувати всі основні повноваження та управлінські функції виключно в однієї вищої легіслатурі Конфедерації, Провінційні Ради могли б стати подібні звичайним муніципальним організаціям для керівництва місцевими справами; разом з тим, з іншого боку, якщо, заради задоволення місцевих настроїв чи вимог, здалося б належним і бажаним довірити відповідальність управління більшою мірою Провінціям, це також буде настільки ж здійснимо »322. Таким чином, розтяжність юридичних формулювань акта, їх туманність, що залишає можливість різних інтерпретацій, - все це створювало основу для встановлення прийнятного балансу повноважень між місцевими та центральними органами влади Конфедерації. Причому, Карнарвон оцінював як позитивну рису Акта те, що він створює сприятливі можливості для подальшого розвитку конфедеративних відносин як у бік інтеграції, так і в бік дезінтеграції. Юридичні норми дозволяли адміністративно-політичній структурі бути чутливою до конкретної практиці. 

 Отже, проект Конфедерації, по думці його прихильників, не був спрямований на применшення провінційних прав і привілеїв. Однак у чому ж полягав його інтеграційний потенціал в адміністративно-політичній площині? 

 Справа в тому, що вже сучасники цілком обгрунтовано розрізняли два різні способи вибудовування відносин та розмежування повноважень між центральними і місцевими органами влади в рамках конфедеративних (федеративних) державних утворень. Це так звані канадська і американська моделі. Відразу обмовимося, що Південноафриканська Конфедерація будувалася за канадським зразком. У чому відмінність цих моделей? Канадська модель передбачає, що всі повноваження, які спеціально не закріплені за провінціями, переходять до союзному центру. В американській моделі залишкові повноваження (тобто всі ті повноваження, які залишаються за вирахуванням будь-яких суворо обумовлених повноважень, делегованих кому-небудь) відходили безпосередньо до штатам323.

 Під час дебатів з приводу Конфедерації в Капському парламенті влітку 1880 один з прихильників Конфедерації, аргументуючи її вигідність колонії, роз'яснював: «... Необхідно пам'ятати, що Конфедерація, яку зараз пропонують, у своїх принципових засадах відмінна від союзу Сполучених Штатів Америки. У Канаді ті повноваження, які явно і абсолютно безумовно не передані провінціям, належать Центральному Уряду; тоді як у США переважає протилежне правило: Центральне Уряд має тільки такі повноваження, які явно і зовсім виразно делеговані йому окремими штатами »324. 

 Таким чином, у канадській моделі повноваження провінційних органів влади залишаються недоторканними, а повноваження центральних органів можуть розширюватися у міру появи проблем, що вимагають координації зусиль провінцій на союзному рівні. В американській моделі права штатів від можливих посягань федерального центру захищені за допомогою обмеження - тобто чіткого визначення -

 прав центру, а в канадській моделі - за допомогою фіксації прав провінцій. Теоретично, специфіка канадської системи полягає в тому, що компетенція центральних органів може розширюватися без формального акта делегування їм додаткових повноважень, тобто без зміни юридичної бази взаємовідносин центру і провінцій. Канадська модель, як ми вважаємо, створювала більш сприятливі політико-правові умови для розвитку інтеграції, оскільки всі знову виникаючі повноваження або повноваження, що не були спеціально обумовлені, автоматично переходили до центральних органів Конфедерації. Інакше кажучи, союзні органи могли розширювати свою компетенцію за рахунок розширення сфер, де необхідно державне втручання на регіональному рівні, що не запитуючи кожного разу повноважень у провінцій. Канадська модель, таким чином, надавала: (1) юридичну конструкцію, яка містить великий потенціал інтеграції, тобто більш гнучку, розтяжну правову форму для постійно посилюються зв'язків усередині Конфедерації; (2) можливість поступового наростання інтеграції в політико-адміністративній площині в міру виявлення реальної потреби в такої; (3) можливість майже безболісного переходу до інтеграції без радикального перерозподілу повноважень центральних і провінційних органів влади. 

 Канадська модель спочатку вважалася найбільш кращою для Південної Афрікі325, і була юридично закріплені в Акті 1877 р. у статті 33: «Союзний парламент має право видавати закони для світу, порядку і доброго управління Союзу, щодо всіх предметів, що не входять в коло віднесених цим Актом до компетенції Рад про- 

 339 

 винця ». 

 Акт, крім того, пропонує якийсь начерк розмежування компетенцій Союзу і провінцій. Відповідні статті являють собою репрезентативне вираз підходів Імперського уряду до вирішення цієї ключової проблеми побудови Конфедерації, тому тут важливо детально проаналізувати деякі положення Акта, що стосуються розглянутого питання. 

 У статті 34 до виключної компетенції провінційних парламентів віднесені наступні предмети: «(1) Цензи для виборців і членів Провінційного Ради. (2) Пряме оподаткування в межах провінції для вилучення коштів на провінційні потреби. (3) Запозичення грошей всередині провінції. (4) Призначення, звільнення і оплата провінційних службовців. (5) Управління (в тому числі, продаж) державними землями, які належать провінції. (6) Освіта. (7) Створення та обслуговування в'язниць на території і для потреб провінції і управління ними. (8) Установа і обслуговування лікарень, благодійних організацій тощо та управління ними. (9) Муніципальні органи в провінції. (10) Ліцензування торгівлі для вилучення коштів на провінційні або муніципальні потреби. (14) Майнові та цивільні права в провінції. (15) Відправлення правосуддя в провінції, включаючи пристрій, обслуговування, та організацію провінційних судів, цивільних і кримінальних ... (16) Накладення покарань допомогою пені, штрафів, або тюремного ув'язнення для приведення у виконання будь-якого закону провінції <.> (18) Всі питання просто місцевого або приватного характеру в провінції »326. Неважко помітити, що на провінційному рівні залишався величезний обсяг повноважень, можливості фінансового забезпечення цих повноважень і функцій провінційних органів влади (за рахунок оподаткування та ліцензування) і навіть каральні важелі для реалізації провінційних законів. 

 Стаття 33, як уже згадувалося, припускає можливість розширення компетенції союзних влади, однак вона ж обумовлює якийсь мінімальний обсяг повноважень, які в будь-якому випадку повинні належати Союзу: «(1) Цензи для виборців і депутатів Законодавчої Ради і Палати Асамблеї та інші питання, що стосуються пристрою, привілеїв і процедур будь-якого із згаданих органів ... (2) Державний борг і власність. (3) Регулювання торгівлі і комерції. (4) Збір коштів за допомогою будь-якого способу оподаткування. (5) Запозичення грошей всередині Союзу. (6) Поштове обслуговування і телеграф. (7) Перепис і статистика. (8) Міліція, сухопутні і військово-морські сили, ... всі питання ..., що стосуються оборони, військ, судів ... (Йдеться про колоніальних силах - Д.Ж.). (9) Призначення та забезпечення платні ... для цивільного та іншого офіцерського складу Уряду Союзу. (10) Маяки, бакени. (11) Навігація і судноплавство. (12) Карантин, установа та обслуговування морських лікарень. (13) Риб ная ловля. (14) Мости або пороми між провінцією і іноземною державою або між двома провінціями. (15) Валюта і чеканка монети. (16) Банківська справа, ... випуск паперових грошей. (17) Ощадні банки. (18) Система мір і ваг. (19) переказні і прості векселі. <.> (21) Законні платіжні засоби. (22) Банкрутство і неплатоспроможність. (23) Патенти на винаходи і відкриття. (24) Авторські права. (25) Справи тубільних племен чи народів, які виведені з-під дії законів, застосовних до всього співтовариства (тобто населенню Конфедерації - Д.Ж.). (26) Натуралізація і іноземці. (27) Шлюб і розлучення. (28) Кримінальне право. (29) Установа і обслуговування тюрем, лікарень ... та інших громадських установ для потреб Союзу в цілому та управління ними. (30) Ті предмети, які явно не включені в перерахування предметів, віднесених відповідно з цим Актом, виключно до компетенції провінцій. (31) Ті предмети, віднесені цим Актом до компетенції провінцій, які-небудь Провінційний Рада на підставі закону передасть до компетенції Союзної Парламенту щодо такої провінції »327. Наведений перелік підтверджує вже неодноразово висловлену думку, що Союзні органи влади здебільшого володіють повноваженнями в тих сферах, де необхідна координація зусиль усіх спільнот на регіональному рівні. Порівняння статей 33 і 34 дозволяє зробити висновок, що Конфедерація формує свою сферу компетенції за рахунок збільшення повноважень, а не забирає права у своїх членів або ж робить це в незначному ступені. 

 Обсяг повноважень центральних органів Союзу повинен був, по думці прихильників об'єднання, прямо залежати від обсягу завдань, які необхідно вирішувати в масштабах всієї Південної Африки. Єдність сприймалося не як якась самодостатня мета, а лише як спосіб захисту та реалізації практичних інтересів провінцій. Виступаючи перед делегатами Лондонській конференції, Карнарвон говорив: «Пучок прутів може бути пов'язаний разом дуже вільно або дуже сильно; але за умови, що мається спільна діяльність, мету (такого об'єднання - Д.Ж.) буде досягнута. Ось, що, на мій погляд, значить Конфедерація »328. 

 Відносини і принципи взаємодії імперських і провінційних владних суб'єктів представляли собою ще один важливий компонент конфедеративної схеми. Адміністративно-політична конструкція Союзу не передбачала розриву зв'язків країни-матері з колоніями, які перетворилися в провінції Конфедерації. Передбачалося також, що об'єднання південноафриканських громад дозволить розширити права самоврядування. Звернемося знову до мови Карнарвона на Лондонській конференції: «... Ясно, що Конфедерація мала би принести цим великим колоніям самоврядування навіть більш повне і обширне, ніж те, яке вже було надано їм. І з цієї точки зору я розглядаю Конфедерацію як відмінний крок до досягнення тієї мети, до якої вже наблизилися в деяких домініонах Її Величності, де лояльність по відношенню до Корони і деякий ... контроль, здійснюваний Імперським урядом щодо специфічних питань, можуть бути фактично з'єднані з найповнішим ... самоврядуванням »329. 

 Акт 1877 зберігав систему імперського контролю над законодавчою і виконавчою владою провінцій. Дана система, повністю копіює систему імперського контролю над самоврядними колоніями залишала, як ми спробували показати в попередньому розділі, широке поле для колоніального (в даному випадку - провінційного) самоврядування. 

 Корона (тобто Імперський уряд) через генерал-губернатора здійснювала нагляд над законодавством провінційних легислатур точно таким же чином, як і над союзним законодательством330. Стаття 12 Південноафриканської акта стосується прав і пристрої органів провінційної виконавчої влади. Генерал-губернатор може -

 якщо визнає це «необхідним і доцільним» - накладати на владу своїх представників у різних частинах Союзу деякі обмеження, «встановлені Королевою відповідно до конституційними законами Союзу» 331. Формально стаття підтверджує лише право Корони і губернатора визначати сферу повноважень своїх підлеглих - лейтенант-губернаторів провінцій. Фактично ж збереження обмежень прав лейтенант-губернаторів відповідно до конституційних законів Союзу означає, що ця стаття гарантує недоторканність прав самоврядування, вже переданих колоніям. «Не можна ніколи робити що-небудь, - категорично заявляв Карнарвон, - що могло б посягати на права і свободи Капській колонії або обмежувало б ту запобігливість і ту дбайливість, які Імперський уряд вже проявило до колонії та її інститутам» 332. На прощальному обіді з нагоди відбуття сера Бартлі Фрера в Африку Карнарвон знову говорив, що будь-яке припущення про намір міністра послабити самоврядування Капа, є «смішний і абсурдною химерою» 333. 

 Той факт, що імперський контроль над провінційному законодавством і адміністрацією зберігався і не передавався цілком у руки союзних органів влади, свідчив про те, що продовжувала існувати зв'язок між метрополією і провінціями, що їх статус в імперській ієрархії не знижувати до муніципальних утворень. Навпаки, при обговоренні Південноафриканської білля в Імперському парламенті депутати висловлювали надію, що система відповідального уряду буде поширена на всі частини Конфедераціі334. 

 Однак залишається ще одне важливе питання: чи не призведе створення Союзу до обмеження прав імперських властей? Якщо розглядати цю проблему виключно в адміністративно-правовій площині, то можна сказати, що Конфедерація ніяк не повинна ущемити прерогатив Корони і привілеїв Імперської легіслатури. Як уже згадувалося, Акт 1877 закріплює за Корольової та губернатором такі кошти імперського контролю як вето, резервування і процедуру схвалення союзних і провінційних актів; зберігається також право губернатора видаляти своїх радників - колоніальних міністрів всіх рівнів. У 

 Акті кілька разів підкреслюється супрематію Імперського парламенту. Так, стаття 16 дозволяє Союзному парламенту переглядати свої права і привілеї, але так, щоб це не зачіпало «прав і привілеїв Британського парламенту» 335. Стаття 37 говорить:. «. Ніщо в цьому Акті не торкається і не обмежує право Королеви з ради і згоди. Британського Парламенту, видавати закони, що стосуються Союзу »336. 

 Якщо розглядати цю ж проблему з точки зору практичної політики, то, безумовно, Союз мав би більшу політичну вагу, ніж окремі його частини. І в цьому сенсі утворення Союзу вело в перспективі до зменшення ролі імперських органів влади у сфері юрисдикції Конфедерації. Д.Л. Кейр вказує на очевидний факт і висловлює загальну думку дослідників британського конституційного права, коли пише, що «в великих самоврядних колоніях розвиток статусу Домініону означало зменшення імперського контролю над зовнішніми, а також над внутрішніми справами» 337. Але зауважимо, що в даному випадку відступ імперії було пов'язано з динамікою економікополітіческіх факторів, а не з особливостями системи управління. 

 Отже, проект Конфедерації передбачав об'єднання південноафриканських громад при збереженні і навіть зміцненні самоврядування. Сам задум не можна не визнати амбітним, адже, в кінцевому рахунку, мова йшла про гармонійний з'єднанні двох процесів: розвитку колоніального самоврядування та інтеграції всередині імперії. 

« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 2. Адміністративно-політичний устрій Південноафриканської Конфедерації в проекті лорда Карнарвон"
  1.  Глава друга Федералізація всередині імперії: спроба створення Південноафриканської Конфедерації в 70-х роках XIX століття
      Глава друга Федералізація всередині імперії: спроба створення Південноафриканської Конфедерації в 70-х роках XIX
  2. Коротка хронологія подій, що мали відношення до федералізації і до розвитку самоврядування в Південній Африці в 1870-і рр..
      південноафриканських колоній і держав в Лондоні. 1877 р. - Карнарвон ініціює призначення Фрера на пост губернатора Капа як конкретного виконавця політики об'єднання Південної Африки. 1877 - 1880 рр.. губернатор Капської колонії Бартлі Фрер. 1877 р. - догляд лорда Карнарвон з уряду наприкінці 1877 р. у зв'язку з розбіжностями з Б. Дізраелі по Східному питання. 1877 - 1880 рр.. міністр
  3. § 3. Форма державного устрою: поняття, види
      адміністративно-територіальні одиниці, не включає в себе ніяких державних утворень. У ньому панують єдині конституційного 69 Тема 5. Форми держави ві принципи, існує одна система центральних органів влади, як правило, функціонує єдина валютна система, одна армія і т.д. Залежно від ступеня централізації унітарні держави поділяються на
  4. 3. Форма державного устрою: поняття та види
      адміністративно-територіальний і національне будова держави, що розкриває характер взаємин між його складовими частинами, між центральними і місцевими органами державної влади. Як «територіальний устрій, або територіальна організація, держава - це система взаємовідносин між центральною владою і територіальними складовими частинами, точніше, їх
  5. Контрольні питання
      політична географія? Розділ Політична географія 3. За якими критеріями можна відрізнити країну з федеративним держав-ного пристроєм від унітарною та конфедерації? 4. Які принципи федералізму використовують в територіально-політичної організації суспільства на локальному і наднаціональному рівнях і чому? 5. Яке співвідношення основних принципів федералізму і територій-
  6. Контрольні питання
      політична географія? Розділ II. Політична географія 3. За якими критеріями можна відрізнити країну з федеративним держав-ного пристроєм від унітарною та конфедерації? 4. Які принципи федералізму використовують в територіально-політичної організації суспільства на локальному і наднаціональному рівнях і чому? 5. Яке співвідношення основних принципів федералізму і територій-
  7. Контрольні питання і завдання
      адміністративно-територіального? Який характер має обласне поділ Росії? До регіональним розподілом якої країни воно ближче - Італії чи Франції? 2. Яка різниця між політико-адміністративним і адміністративно-територіальним поділом? 3. Яка різниця між територіальним поділом і територіальним устроєм? 4. Що таке адміністративний округ? Які види адміністративних
  8. 9. Форми територіального устрою: поняття, види (унітарна, федеральне, конфедерація)
      адміністративно-територіальних одиниць, підпорядкованих центральним органам влади, які не мають суверенні властивостями. Ознаки: Загальні для всієї країни вищі представницькі виконавчі та судові органи. Загальна для всієї країни законодавча, виконавча і судова влада. Діє одна конституція, єдина система законодавства. За адміністративно-територіальними одиницями НЕ
  9. § 3. Форма державного устрою
      адміністративно-територіальні одиниці, автономні політичні утворення, державні утворення, які мають суверенітетом), а також ступенем централізації державної влади (централізовані, децентралізовані, організовані за принципом демократичного централізму). Даний феномен позначається терміном «форма державного устрою», під якою розуміється територіальна
  10. Статті конфедерації США. Особливості правовог акту.
      конфедерації і вічному союзі 1781 9 січня 1778, на третьому році незалежного існування, воюючі штати створили конфедеративну організацію, націлену на координацію спільних зусиль у справі оборони і для "завідування спільними інтересами" (ст. V і VIII). Кожен штат зберігав "своє верховенство, свою свободу і незалежність, так само як і всю владу, всю юрисдикцію і всі права, що не
  11. 4. Система адміністративного права
      адміністративного примусу 8. інститут адміністративної відповідальності 9. інститут адміністративного процесу В Особливу частину входять інститути управління в області еконо-міки, соціально-культурній сфері, адміністративно-політичної сфе-ре. В адміністративному праві виділяють такі підгалузі: 1. Службове право 2. Політичне право 3. Освітнє право і
© 2014-2020  ibib.ltd.ua