| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Фінансове управління |
||
|
Державні фінанси суть натуральні та грошові кошти, службовці для задоволення державних потреб. Управління фінансами має предметом: 1) визначення кількості доходів і витрат, тобто, складання кошторису, яка у відношенні до загальної державному господарству називається також розписом, або бюджетом; 2) стягнення доходів і керування тими джерелами, які знаходяться в руках держави; 3) державний кредит; 4) зберігання доходів і звернення їх на витрати, що становить казначейську частина; 5) контроль. Фінанси поділяються на загальні державні та місцеві. Останні, в свою чергу, обіймають фінанси обласні та суспільні. Управління загальними державними фінансами зосереджується звичайно в Міністерстві Фінансів, яке в даний час майже скрізь довіряється одному особі - Міністру Фінансів. У колишні часи управління нерідко ділилося. Так наприклад, у нас, доходи ведались Камер-колегія, витрати Статс-Контор-колегію, контроль Ревізійної-колегії. Останній, втім, і тепер скрізь довіряється окремому установі: цього вимагає незалежність перевірки від виконання. Іноді, внаслідок особливих міркувань, від Міністерства Фінансів відокремлюються і деякі інші галузі, наприклад гірниче і лісове справа, у нас, взагалі, державні майна. Місцевий фінансове управління вили зосереджується в обласній палаті, яка, складаючись під наглядом обласного начальника, підпорядковується Міністерству Фінансів, або ж раздробляется на окремі галузі, під тим же наглядом і з тим же підпорядкуванням. Переберемо головні предмети відомства. 1. Попереднє складання кошторису доходів і витрат є справа Міністра Фінансів. Завідував окремими галузями, на які поділяється державне управління, представляють в призначені терміни свої припущення про витрати, потрібних на майбутній рік. Міністр Фінансів розуміє їх з очікуваними доходами і становить загальний кошторис, яка в необмежених монархіях представляється на обговорення Державному Раді, або тому подібним установам, а в конституційних державах народним представникам, і остаточно затверджується верховною владою. Основне правило державного кошторису полягає в тому, що доходи повинні соображаться з витратами, тобто, треба з народу брати тільки те, що потрібно для задоволення державних потреб. У приватному господарстві, навпаки, витрати повинні соображаться з доходами. Причина та, що приватний людина може витрачати тільки те, що отримує; кошти ж держави в значній мірі залежать від нього самого: воно може брати з громадян більш- менше, дивлячись за потребами. Однак, з іншого боку, не можна брати з громадян більш того, що вони в змозі платити без надмірного обтяження. Податі, несумірні з коштами платників, підривають самі джерела доходів держави. Ретельне міркування вимог з платіжними силами населення тим більше необхідно, що самі потреби держави неоднакові: є витрати, без яких не можна обійтися, є витрати просто корисні, і є нарешті такі, які становлять предмет розкоші. Задоволення потреб двох останніх пологів залежить від багатства країни. Потреба може бути задоволена, коли це не надто важко для народу. Звідси двояка точка зору на державну кошторис. Урядова точка зору полягає в тому, що потреби держави повинні бути задоволені; точка зору платників полягає в тому, щоб не платити більше, ніж необхідно. Перша природно прагне до розширення потреб, друга до зменшення тягарів. На цьому грунтується участь народних представників в обговоренні кошторису: вони розглядають її з точки зору платників. У конституційних державах це служить гарантією проти витрат даремних або довільних. Звідси і те історичне явище, що фінансові труднощі урядів нерідко були приводом до запровадження або зміцненню народного представництва. Там, де немає цих гарантій, бажана, принаймні, гласність бюджету. Треба, щоб платники знали, на що вони дають гроші. Це початок був введено у нас в царювання Олександра II-го. Єдність фінансової системи веде до того, що як доходи, так і витрати складають одне ціле. Тому, взагалі, за деякими винятками, немає певних доходів, які б йшло на відомі витрати, але всі доходи зливаються в загальну суму, з якої проводяться видатки по різних частин. Точно також і залишки повертаються в загальну касу. Це називається єдністю каси. Воно служить ознакою вдосконалення фінансової системи. При такому тільки порядку можливе рівномірне і пороздільний розподіл сум, так, щоб в одній галузі не було надлишку, коли в іншій є недолік, випадки, нерідко зустрічалися в колишньої практики, коли відомі податі і доходи мали своє призначене вживання, а залишки утворили так звані економічні суми, що складалися в розпорядженні окремих відомств. Останнє мало однак ту вигоду, що сприяло заощадженням. При єдності каси, кожне відомство схильне витрачати все, що йому асигнується, бо залишки все одно від нього йдуть. Але заощадження за кошторисами грають у державному господарстві вельми другорядну роль; вони вказують тільки на надлишок ассігновок. У старе час скупчення економій нерідко подавало привід до абсолютно непродуктивною і довільним витрат. Тільки в корпоративних установах, що мають свою власність, доречно і збереження своїх сум; цим забезпечується самостійне їх положення. Втім, і в загальному державному управлінні, коли є доходи, пов'язані з відомими діями, вони можуть бути звернені на відшкодування витрат по цим діям. Такі, наприклад, шосейні, мостові, поштові та телеграфні збори. Приміщення їх у ту чи іншу рубрику кошторису є чисто справа зручності. Так установляется єдність кошторису. Але поряд з цим існує і початок спеціалізації кошторису. Суми асигнуються саме на відомі витрати, які вважаються потрібними; забороняється вживати їх на інші. Це початок вельми важливо в усякому правильному господарстві, але особливо там, де кошторис обговорюється народним представництвом. Воно дає гроші саме на відомі витрати, а не на інші, а тому тут істотне значення має питання: який простір надається уряду при вживанні асигнованих йому кредитів? -Чи має воно право переводити суми з однієї рубрики або статті в іншу, так щоб недоліки однієї частини восполнялись заощадженнями в іншій чи ні? Надання відомого простору, взагалі, бажано; цього вимагає практика. Але обмеження може бути більше або менше. Звідси різні способи голосування кошторису при обговоренні її в представницьких зборах: за статтями, по главах, по відділах, нарешті по міністерствах. Коли кошторис затверджується за статтями, перекази сум. абсолютно неможливі, бо на кожну статтю витрати визначається саме відома сума, з якої не можна вийти. Але коли бюджет, хоча розглядається за статтями, але затверджується по главах або відділам, обнимающим цілу галузь управління, або частина її, тоді в цих межах допускається переведення сум . Чим ширше відділи, тим більше надається розсуд уряду. При введенні тій чи іншої системи мається на увазі, з одного боку, стримати свавілля у відомих межах, а з іншого боку не ускладнювати оборотів і не змушувати при найменшій перетримці вдаватися до додаткових кредитах, коли є залишки, які можуть покрити дефіцит. Кошторис складається звичайно щорічно, бо потреби держави мінливі і раніше як за рік передбачати їх не можна. Однак бувають статті доходів і витрат, які затверджуються на більш тривалі терміни. В Англії, більша половина податей має значення постійне. Вони законом і вносяться в щорічний кошторис тільки для відома, що не заважає проте, у разі потреби, робити в них зміни. Є й постійні витрати. Така, наприклад, сума, що призначається на витрати монарха, так звана liste civile; звичайно вона установляется на усі продовження царювання. В Англії, до постійних видатках належить також штатний платню вищих суддів, послів, і деякі інші статті. До числа витрат, установляет на кілька років, відноситься іноді і військовий бюджет. Але все це становить виняток. Загальне правило полягає в тому, що законною підставою доходів і витрат служить щорічно установляет бюджет. У нормальному порядку, кошторис затверджується і набуває чинності перед початком року, який простягається її дію. Але іноді обговорення затягується, або зустрічаються обставини, що перешкоджають своєчасному її твердженням. В таких випадках, частих в парламентській практиці, конституційний уряд просить у палати дозвіл стягувати податі і робити витрати на колишньому підставі в перебігу декількох місяців. При парламентському правлінні, коли Міністерство користується довірою представницького зібрання, це не зустрічає перешкоди. Але інакше ставиться питання, коли між урядом і палатою раптом займається боротьба, і загальна угода щодо кошторису зовсім не може відбутися. Подібні приклади представляє конституційна історія новітнього часу. Гостре зіткнення відбулося в. Пруссії при міністерстві Бісмарка на початку шістдесятих років. Конституція ухвалювала, що податі продовжують стягуватися на колишньому підставі до затвердження нового кошторису; але виробництво витрат уряду не дозволялося без згоди палати. Проте, уряд присвоїло собі це право. Звідси конфлікт, який тривав кілька років і вирішилося нарешті перемогами німецької зброї. Палата поступилася. У Данії, королю конституція надає право, у разі потреби, видавати постанови, що мають силу закону. Це право було докладено до кошторису. У перебігу цілого ряду років уряд, спираючись на верхню палату, видавало такі тимчасові закони, які постійно відкидалися нижньою палатою, але додавалися на практиці. І тут, палата пішла нарешті на поступки. Тут, принаймні, для такого ненормального становища знаходилося підставу в законі. Але деякі німецькі публіцисти йдуть далі: вони стверджують, що у всякому разі, якщо бюджет не відбудеться, уряд має право продовжувати стягнення доходів і виробництво витрат, бо в противному випадку державна життя має зупинитися, чого не можна допустити. Народні представники, з цього погляду, зобов'язані дати кошти необхідні для держави, і якщо вони своєю обов'язки не виконують, то уряд повинен виконати свою. З такою теорією не можна погодитися. Вона веде до того, що уряд може зовсім обійтися без бюджету або змусити палату прийняти той, який йому угодний, а це абсолютно несовместно з конституційним порядком. Право згоди на податі і витрати становить саму істотну приналежність народного представництва, якій воно не може бути позбавлена без порушення самих підстав представницького пристрою. Конституційний король-ні самодержавний монарх, якого воля є закон. Якщо палата зобов'язана давати кошти для держави, то і король, з свого боку, зобов'язаний керувати так, щоб могло відбутися угоду і не пред'являти вимог, що суперечать переконанням представників народу. Але з обох сторін обов'язки залишаються моральні, бо верховна влада примусу не підлягає. Єдиним правильним результатом у випадках служить парламентське правління. Поза цього є тільки розбрати і смути. Звичайно, можуть зустрітися випадки, коли революційна палата відмовляє уряду в потрібних засобах. Тоді залишається вдатися до надзвичайних заходам. Але це все-таки не закон, а беззаконня. Революційні заходи зверху настільки ж мало можуть мати місця в правильному порядку, як і революційні постанови знизу. Загальний кошторис рідко покриває всі дійсні витрати. У перебігу року завжди є непередбачені витрати. Звідси необхідність особливих кредитів - Додаткових і надзвичайних. Додаткові кредити суть ті, які установляются у разі нестачі сум, за затвердженими вже статтями розпису надзвичайні ті, що стосуються статей витрати, зовсім не увійшли до розпис, наприклад в разі війни. Так як витрати бувають настійні, а палати не завжди в зборі, то в конституційних державах нерідко уряду надається право робити надкошторисних витрати, з тим, щоб надалі представляти їх на затвердження палат. Такий простір, очевидно, легко подає привід до зловживань, як і було, наприклад, у Франції, в часи другої Імперії. Потреба ввести правильність в фінансове управління повела, нарешті, до припинення права на надкошторисних кредити без згоди законодавчих зборів. Замість того, було постановлено, що непередбачені витрати можуть покриватися перекладом сум. Взагалі, надкошторисних кредити становлять найбільше зло у всякій фінансової системі. Вони коливають всі припущення і усувають можливість яких або правильних обчислень. Тому, як в конституційних державах, так і в самодержавних, бажано обмежити їх межами крайньої необхідності. Дія бюджету може збігатися з громадянським роком або для нього можуть бути призначені інші терміни, наприклад з 1-го квітня по 31-е березня наступного року. Але навіть по виконаним статтями звичайно залишаються незакінчені розрахунки. Для цього даються кілька пільгових місяців, після чого бюджет вважається укладеним, і все невиконані статті, а рівно і залишки переносяться до кошторису іншого року. 2. Управління доходами розпадається на стільки галузей, скільки існує джерел доходів. Вони можуть бути підведені під наступні рубрики: 1) державні майна, 2) регалії; 3) податі і повинності; 4) мита і збори. Державні майна, взагалі, поділяються на громадські, казенні та камеральні, або питомі. Це розділення існує не скрізь. У французькому праві, як ми вже бачили, розрізняється майно суспільне і державне, domaine public і domaine de 1'Etat; в колишнє час від обох відрізнялося майно, присвоєне короні, dotation de la couronne. Громадським майном, як пояснено вище, називається те, яке перебуває у загальному користуванні, наприклад дороги, ріки. Воно, по перевазі, має державний характер, бо становить належність товариства, як єдиного цілого. Навпаки, казенне майно тобто те, яке належить казні в якості приватного юридичної особи. І тут можна розрізняти майна, службовці для відомого вживання, наприклад будинку, а також рухомі майна різного роду, які приписуються до відомим установам, та майна, що приносять дохід. предмет фінансового управління. Нарешті, камеральне майно є державне майно, звернене на витрати глави держави і його будинку. Від нього відрізняється приватне майно тих же осіб. У середні століття, державне майно і приватне майно князя зовсім не відрізнялися, або, краще сказати, було одне тільки приватне майно князя. З нього проводилися всі суспільні витрати. Але так як часто цього було недостатньо, то князі змушені були вдаватися до податках, а накладати податі вони не могли без згоди чинів, які, даючи посібники, іноді зберігав за собою право завідувати виробленими з них витратами. Звідси в деяких державах утворилася двоякого роду скарбниця: камеральна. знаходилася в розпорядженні князя, і податная, що складалася під контролем і навіть в управлінні чинів. Коли княжа влада отримала державне значення, цей характер відбився і на майні князя. У великих державах воно скрізь перетворилося в державне. У Франції установляет навіть правило, що особиста власність короля завжди приєднується до державного майна. З цього державного їх характеру витекло початок невідчужуваності державних маєтностей, яке нерідко ставилося під гарантію чинів, але, не дивлячись на те, постійно порушувалось. У середніх і дрібних державах навпаки, особливо в Німеччині, зберігся більшою чи меншою мірою приватний характер князівської власності. Вона або оголошувалася приватним майном княжого дому або утворила щось середнє між приватним князівським майном і державним. У нас, питомі маєтки, призначені на утримання Імператорського Дому, виділені із загального складу державних маєтностей і складають предмет окремого управління, пов'язаного з керуванням Імператорського Двору. Казенне прибуткове майно складається головним чином з нерухомої власності. Сюди належать: 1) землі, в тому числі ніким не зайняті, які, за державним праву нового часу, вважаються державною власністю; 2) ліси; 3) рудники та копальні; 4) рибні ловлі; 5) фабрики і заводи. Управління казенними имуществами може бути пов'язано з Міністерством Фінансів або становить, в цілому або частково, предмет відомства особливого управління. У нас, наприклад, землі та ліси складаються у віданні Міністерства Державних Майн, нині пов'язаного з Міністерством Землеробства, а гірнича справа залишилося у віданні Міністерства Фінансів. Управління може бути двояке: господарське або Оброчне. Вибір того чи іншого визначається самим предметом та існуючими умовами. Загальний економічний правило полягає в тому, що промислові підприємства краще ведуться приватними особами, ніж казною. Бюрократичний характер казенного управління і неминучий при ньому формалізм погано поєднуються з необхідними в господарстві підприємливістю і спритністю. Тільки особливі міркування можуть змусити казну зберегти управління у своїх руках і тим додати зайву тягар до багатоскладовому державного управління. Тому, землі та рибні лову звичайно віддаються на оброк. Управління полягає тут у збиранні відомостей про оброчних статтях, у висновку умов, у нагляді за виконанням, нарешті в отриманні грошей. Все це може вироблятися в областях однією особою або колег, під наглядом обласного начальника і під верховним керівництвом міністра. Щодо рудників, віддача їх в оренду можлива тільки на вельми тривалі терміни і вигідна тільки тоді, коли є значні компанії, представляють належні запоруки. Інакше мимоволі установляется господарське управління, що вимагає численного штату чиновників з технічними відомостями. У ще більшою мірою це відноситься до лісів. Тут звичайно продаються на зруб окремі ділянки, досягли зрілості; але потім залишається охорону і розведення лісів, а також складання загального плану лісового господарства, що зовсім не входить в розрахунки орендаря, який має на увазі свої тимчасові вигоди, тоді як лісове господарство засноване на міркуванні вигод постійних, іноді у віддаленому майбутньому. Тому й тут необхідний штат чиновників з технічним освітою і пристрій спеціального управління, як у центрі, так і на місцях. Що стосується до фабрик і заводів, то економічна вигода наказує державі повне відчуження їх у приватні руки, хіба особливі обставини вимагають збереження їх у відомстві скарбниці. До останнього розряду відносяться: 1) заводи, на яких виробляються предмети необхідні для охорони держави, наприклад збройові, порохові; 2) фабрики зразкові, при яких є на увазі не грошова вигода, а заохочення мистецтва або промисловості. Кожна така фабрика вимагає, зрозуміло, більш-менш складного управління, з неминучим чіноначаліем і формалізмом. Вони підкоряються тим відомствам, на користь яких вони працюють. Місце господарського ока заступає тут бюрократичний контроль. Управління регаліями точно також може або перебувати в господарському управлінні скарбниці або віддаватися в приватні руки у вигляді відкупу. Регаліями, взагалі, називаються відомі галузі промисловості або торгівлі, присвоєні виключно казні. Подібні монополії мають своїм джерелом або суспільне значення відомої галузі, або чисто фінансові міркування. До першої категорії належать монетна і поштова регалії, до другої регалії соляна, винна, тютюнова і т. п. Перші, по суті своєму, виключають відкупну систему, бо громадська потреба не повинна підкорятися приватної вигоді. Другі ж, з точки зору казенного інтересу, можуть з вигодою. віддаватися в приватні руки під контролем держави. Якщо відкупник природно має насамперед на увазі свої власні бариші, то з іншого боку, господарське управління скарбниці пов'язане з величезними незручностями: воно вимагає. значного штату чиновників, що користуються достатніми законними вигодами, щоб не вдаватися до незаконних; необхідний і складний контроль, який в казенному управлінні неминуче перетворюється в паперовий формалізм. Предмети управління суть: 1) добування предмета, яке може бути приватне або казенне; 2) зберігання та розвезення; 3) продаж. Так як все це становить одне державне підприємство, то з. цього утворюється складна бюрократична машина, цілком підкоряється центру. Участь виборної влади, з самого суті справи, усувається. Вони можуть призиватися хіба у вигляді повинності, з круговою відповідальністю за збори, як було в стародавній Росії; але це служить ознакою первісного фінансового господарства. У тісному зв'язку з регаліями знаходяться непрямі податі, падаючі на предмети споживання. Один і той же предмет може або бути казенною монополією або підлягати акцизу. В останньому випадку вся господарська і торговельна частина надається приватної промисловості, що завжди становить досить велику вигоду. За казною залишається тільки нагляд і стягування податі, завдання сама по собі досить складна, але далеко не настільки скрутна, як господарське ведення справи. Обкладенню можуть підлягати й іноземні товари; для цього засновуються прикордонні митниці. Непрямі податі, так само як і регалії, мають ту невигоду, що вони не падають рівномірно на всіх. Хто не п'є вина і не курить тютюну, той не оплачує пов'язаних з продажею зборів. Якщо ж кріпаками обкладаються предмети загальною необхідності, то вона падає однаково на заможних і незаможних, задля більшого отягощению останніх. Звідси загальне правило, що обкладенню повинні підлягати тільки предмети розкоші. Останнього роду податки мають за себе те величезне перевагу, що вони оплачуються не примусовою, а вільно. Всякий може своє споживання розміряти з своїми коштами. Через це значно полегшується тягар примусових податей, обставина, яка держава завжди повинна мати на увазі в своєму господарстві. Якщо до цього приєднується те, що відомі предмети споживання в надмірності можуть бути шкідливі і породжують згубні вади, то ясно, що вони є не тільки цілком законними, а й зовсім доцільними предметами обкладення. З фінансової точки зору, висота податку знаходить кордон лише в те, що збільшення внеску зменшує споживання, отже, замість вигоди, казна може одержати збиток. Але до цього приєднуються різноманітні економічні і моральні міркування, які визначають величину податі в тих чи інших випадках. Те, що не покривається непрямими податками, збирається примусово у вигляді прямих податей. Загальне правило те, що вони повинні падати на дохід, а не так на капітал. Останнє є не більше, як замаскована конфіскація. Вимагаючи сплати податі, держава не прісвоівает собі майна громадян, а стягує з них частину доходу на задоволення державних потреб. Вище було вже пояснено, що основна вимога справедливості при такому оподаткуванні полягає в пропорційності. Всякий прогресивний податок є порушення цього початку і оселення сваволі. При цьому не можуть бути прийняті до уваги і непрямі податі, падаючі на предмети розкоші, бо вони сплачуються добровільно, нарівні з усякими витратами, з коштів, які залишаються за уплатою державних податей. Такого роду приравнение не має ні підстави, ні мірила. В силу цього початку, слід було б п'яниць звільняти від прямих податків, а тверезих обкладати подвійно. Але прийнявши за підставу пропорційність, треба її визначити. Доходи вельми мінливі і часто невловимі; як же надходить держава для того, щоб їх впізнати. Система може бути двояка: можна намагатися визначити дохід дійсний або дохід передбачуваний. На першому початку заснований так званий прибутковий податок. При поверхневому погляді, він здається найбільш раціональним і справедливим; але при найближчому розгляді він виявляється самим недостатнім і прітеснітельним. Держава не має коштів визначити точним чином доходи приватних осіб, тому, воно примушено покладатися на їх власні свідчення. Але така система є подати на чесність, а разом пряме спонукання до приховування, тобто, розвиток аморальності. Якщо ж, на увазі цього, держава надає собі найближчий контроль показань, то воно повинно входити в усі дрібниці господарства, що становить таке інквізиційне вторгнення в приватне життя, яке не може бути терпимо у вільному цивільному побут. Тому ті держави, які вдаються до прибуткового податку в цьому сенсі, обмежуються завжди дуже малими розмірами. Дрібні доходи навіть абсолютно звільняються від податку, всупереч вимогам справедливості, у вигляді милостині, а великі обкладаються сильніше, тому що з них легше небудь взяти. У всякому разі, прибутковий податок служить тільки доповненням до інших. Основним правилом прямого оподаткування залишається визначення передбачуваного доходу, по загальним зовнішнім, по можливості простим і ясним ознаками, що вказує або на прибутковість оподатковуваного майна або на обстановку життя, обнаруживающую відомий достаток. На цьому засновані податі поземельні, з фабрик, з будинків, з квартир, з акціонерних доходів і т. п. І за цих умов обкладання становить часто вельми складну операцію, при якій повинні бути прийняті до уваги, з одного боку вимоги справедливості і інтереси скарбниці, з іншого боку права та інтереси платників. Загальне правило те, що держава бере на себе керівництво цією справою, бо це його власний інтерес; але так як визначення ознак прибутковості залежить від місцевих умов і вимагає найближчого знайомства з практикою, то призиваються до участі виборні і знаючі люди з місцевих жителів, причому оподатковуваним особам, котрі вважають визначення неправильним, надається право скарги в судово-адміністративному порядку. Але іноді держава, позбавляючи себе від багатоскладової роботи, прямо бере за підставу місцеве обкладання, підвищуючи його тільки в відомої пропорції, якщо знаходить його занадто низьким. Така система веде до того, що кожна місцевість намагається оцінити себе якомога нижче, щоб уникнути зайвого проти інших тягаря. Таке явище зустрічається і в Англії і в наших містах. Виходом з цієї скрути служить розрізнення оподаткування і розкладки. Держава, на підстав загальних міркувань, визначає валовий суму, яку повинна сплачувати відома місцевість; розкладка ж цієї суми на окремі особи та майна надається місцевим жителям, яким ближче відомі обставини кожного і які зацікавлені в тому, щоб один не був обкладений менше за інших. Зрозуміло, і тут, у випадку неправильної розкладки, може бути принесена скарга у встановлені установи. Розкладка може, втім, вироблятися різними способами. Іноді відома місцева одиниця, наприклад громада, обкладається раз назавжди або періодично визначати суму, яку їй надається розкладати на членів. Так наприклад, у нас, в основу подушного подати покладалися ревизские казки, що визначали число душ, але потім світу надавалося розкладати обчислену таким чином суму на своїх членів за готівковими тягла, тобто, по робочим силам, наділеним певними ділянками землі. Іноді ж для всієї держави визначається відома сума, яка розкладається по областям; потім, всередині областей, місцеві представники розкладають її на громади, а громади на окремих членів. Так це робиться у Франції з поземельним та іншими прямими податками, при чому законом визначено і самі підстави обчислення. Тут мається на увазі урівняти державні доходи з вимагаються витратами, бо прямі податі одні здатні бути довільно повишаеми. Що стосується до самого збору податей, то і тут можуть бути різні системи. Громада може відповідати за своїх членів, або кожен, ответствует за себе своїм майном. У першому випадку збір завжди проводиться виборною особою; тільки недоїмки стягуються урядовими агентами. У другому випадку складальником може бути виборна особа, як в Америці і в Англії, або урядовий агент. Останньому може доручатися збір самих общинних податей, як робиться у Франції, або ж громада може мати своїх окремих збирачів, як у Бельгії. Ці різні системи позначають різні ступені самоврядування. Особливі труднощі зустрічаються відносно збору обласних та окружних податків. Вони стягуються чи общинним складальником або державним. З цим можна примиритися, поки податі надходять справно, але що робити в разі недоїмок? Область або округ можуть бути забезпечені в отриманні збору тільки якщо вони мають право самі виробляти стягнення; інакше вони ризикують залишитися без грошей. Таким є саме становище багатьох земських установ. Як общинні збирачі, так і поліція, зобов'язана стягувати недоїмки, головним чином зацікавлені в стягнення казенних податей і недоїмок; земські залишаються в програші. цього зла в новітній час постановлено, що відома частина одержуваних податей йде на користь земства; але ця частина так недостатня, що багато земства не знають, як обернутися. Від податей відрізняються мита і збори. Мита стягуються при здійсненні офіційних чи приватних актів, що мають офіційне значення. Такі мита судові, канцелярські, гербові, кріпаки, також мита при переході спадщини. Збори справляються за користування громадським майном або послугами уряду, наприклад збори дорожні, мостові, поштові та телеграфні. Ті й інші можуть служити відшкодуванням витрат або джерелом доходу. Проти першого нічого не можна заперечити. Повернення частини або навіть сукупності витрат на відоме установа тими особами, які ним користуються, цілком згідно з вимогами справедливості. Нічого не можна сказати і проти отримання деякого доходу з установи, встановленого для суспільної користі, наприклад з пошти або телеграфу; цим полегшується податное тягар. Але зовсім в іншому світлі представляються мита, що мають характер справжніх податей. Вони не тільки розподіляються нерівномірно, але і позбавлені підстави. Фортечні мита, що стягуються при переході майна, збільшують ціну покупки, отже падають на капітал і ускладнюють оборот. Ще менш можуть бути виправдані мита, які стягуються при укладенні зобов'язань. В ім'я чого боржник, який займає гроші, зобов'язаний платити мито казні? Це не подати з доходу, навіть не з капіталу, а новий лягає на нього борг. Що стосується до податі з спадщин, то це ніщо інше як привласнення собі державою частини майна, що належить приватним особам, тобто, конфіскація. У руках радикального уряду подібний податок легко може звернутися в знаряддя загального пограбування. Мита і збори не вимагають окремого управління. Вони знаходяться у відомстві тих місць та осіб, які або здійснюють дії і зверхників майном. 3. Одну з найважливіших галузей фінансового управління складає державний кредит. Звичайні державні доходи не завжди бувають достатні; в разі надзвичайних витрат, а також і при звичайному дефіциті, доводиться вдаватися до боргів. Вони робляться двояким чином: шляхом прямого позики і випуском тимчасових облігацій або кредитних квитків на сплату державних витрат. Перше називається затвердженим боргом (dette consolidee), друге поточним боргом (Dette flottante). Затверджений борг може бути терміновий або безстроковий, у вигляді вічного доходу. В останньому випадку погашення боргу може відбуватися або періодичними тиражами або купівлі державних паперів на біржі по ходячою ціною. З цією метою нерідко установляется особливий капітал погашення. Але держава може надати собі право повертати борг за своїм розсудом. На цьому засновані конверсії, які складаються в заміні повертається боргу іншим, що приносить менші відсотки. Затверджені борги звичайно вписуються в загальну книгу, яка ведеться в Міністерстві Фінансів. В даний час, у всіх європейських державах вони досягають величезних цифр. Що стосується до випуску тимчасових облігацій і кредитних квитків, то він виробляється або казначейством або банківськими установами, які в такому випадку з'єднують з цим різні банкові операції, якось, облік векселів, позики під заставу паперів і т. п. Звідси установа державних банків, які служать, з одного боку, для задоволення державних потреб, з іншого сторони для регулювання грошового обігу та для торгового кредиту. Звичайно засновується один центральний банк з потрібною кількістю відділень в областях. Ці установи можуть або складатися в управлінні Міністерства Фінансів або перебувати в руках приватної привілейованої компанії, з которою держава веде своє справу. Останнього роду пристрій існує в Англії, у Франції, в Німеччині. Вигоди його складаються, по перше, в незалежності банку від уряду, що становить кращу гарантію проти зловживання державним кредитом: подібні стримай у фінансовому управлінні у вищій мірі важливі для попередження згубного для промисловості паперово-грошового господарства. По друге, тут ту перевагу, що банкові операції, пов'язані з випуском квитків, складають промислове підприємство, яке незрівнянно краще виробляється приватними торговими особами, ніж урядовими агентами. При цьому держава може вимовити собі вигоди, навіть перевершують те, що воно могло б одержати при власному веденні справи. В. Німеччині йому присвоюється верховне управління і відома частка в бариші. Але передача такої монополії у приватні руки можлива тільки там, де існують вельми великі і солідні капітали, здатні служити опорою державного кредиту та регуляторами обігу. Це передбачає вельми високе промисловий розвиток країни * (9) 4. Казначейська частина містить в собі: 1) прийом і зберігання сум; 2) обороти сум; 3) розклад витрат; 4) виробництво витрат; 5) ведення рахунків. Казначейська частина може бути влаштована різним чином. Теоретично правильна система веде до наступних початків: Всі державні суми належать до однієї касі, яка знаходиться в управлінні Міністерства Фінансів. Решта відомства не отримують грошей в свої руки, але наказують видачу з державного казначейства сум, наданих в їх розпорядження. Виняток становлять місця та особи, які роблять господарські заготовляння і з цією метою отримують відомі суми авансом. Єдність каси не поширюється, втім, на ті установи та корпорації, які складають самостійні юридичні особи, а тому мають свої власні суми. Але і ці приватні суми звичайно вносяться в державне казначейство, яке через це стає боржником зазначених установ. Останні під Франції носять назву кореспондентів казначейства (correspondants du tresor). Загальне державне казначейство поділяється на центральну і місцеві каси, бо більша частина доходів виходять і багато витрати виробляються на місцях. Центральна каса складається при Міністерстві Фінансів; місцеві каси можуть перебувати або в руках однієї особи-скарбника, як у нас, або у двох-приймальника і расходчіка, як у Франції. Перший отримує і зберігає доходи, другий отримує гроші на витрату за щомісячним розкладом і виробляє сплати. Такий поділ значно полегшує контроль. Скарбник або приймальник, маючи в руках значні суми, звичайно являє застави. У Франції, на приймальника покладається і відповідальність за збір податей, чому збирачі йому підпорядковані. За збори, надійшли після терміну, він платить казні відсотки, а за збори, що надійшли до терміну, він отримує відсотки. Щоб гроші не лежали по порожньому, йому дається право виробляти деякі строго певні банкові операції, але ще краще, коли існують банки, в які вкладаються всі казенні гроші і з якими ведуться поточні рахунки. Так, в Англії немає центральної каси. Всі доходи держави вносяться до Англійський Банк і звідти виробляються всі витрати. Складаючи одну касу, все казначейства складатися один з одним у зв'язку. Міністерство Фінансів повинно розпорядитися так, щоб у всіх місцевостях завжди була достатня кількість грошей на сплату необхідних витрат. Це робиться допомогою обороту або пересування сум (mouvement de fonds). Ця операція прямує з центру по всій державі. Вона виробляється чи пересилання грошей або перекладними ассигновки (mandats) скарбників один на одного і на державне казначейство, а також останнього на окремих скарбників. Мета всієї цієї операції-дати сумам таку рухливість, щоб в кожну хвилину можна було на кожну точку території перевести потрібну кількість грошей. Оборот значно полегшується, коли суми, що належать місцевостям, знаходяться у зв'язку з загальними сумами держави, так що ними можна розташовувати для поточних витрат. З цього ясно, що пересування сум знаходяться в тісному зв'язку з кредитними операціями. Якщо витрати треба призвести перш надходження доходів, то казначейство видає на себе термінові зобов'язання (bons du tresor). Теж робиться і для полегшення оборотів, щоб не пересилати грошей. Іноді самі приймальники заохочують з власних капіталів на увазі долженствующих надійти доходів. Нарешті, і запозичення з сум окремих установ замінюються тимчасовими зобов'язаннями казначейства. Все це разом утворює поточний борг держави, який досягає іноді досить значних розмірів. При паперово-грошовому господарстві, ці операції значно спрощуються, але зате втрачається саме підставу твердою і правильної фінансової системи. Для того щоб узгодити пересування сум з поточними потребами, необхідно попереднє розклад витрат. Щомісяця кожне відомство зобов'язана скласти розклад усіх потрібних сплат на майбутній місяць; всі ці розклади Міркую Міністром Фінансів, який на цій підставі робить загальний розклад витрат, звичайно затверджує Верховна владою. Тут визначається, якому відомству, на яку суму і в якому місці відкривається кредит. На цьому підставі скарбники виробляють сплати. Самое виробництво витрат містить в собі три операції: ліквідацію, припис та сплату. Ліквідація є встановлення рахунки і визнання боргу з боку скарбниці. Припис є самий акт, яким наказує видача грошей. І те й інше відбувається адміністративними відомствами, які виробляють витрати, тобто, міністрами та їх уповноваженими. Сама ж сплата проводиться скарбниками, які під власну відповідальність перевіряють, дійсно Чи міністерству відкритий кредит на таку суму і на цей саме витрата, і є Чи при ассигновки законні документи, що свідчать, що скарбниця має цю суму. Правило необхідне для того, щоб ця перевірка мала дійсне значення, полягає в тому, що посади розпорядчих сплату (les ordonnateurs), і виробляють сплату, або підлягають звіту (les comptables), один від одного абсолютно незалежні і несумісні. Іноді між розпорядчим і виробляють сплату ставиться третя особа, на яку покладається перевірка правильності витрати, при чому однак відповідальність не знімається і з провадить сплату. Таким посредствующим членом може бути або особливий контролер або вище адміністративне обличчя. В Англії, де все сплати виробляються Англійським Банком, який, як приватна установа, що не підлягає державній звітності та відповідальності, попередній контроль всіх видач покладається на Генерального Контролера (Controller and Auditor General), що користується беззмінного і з'єднує в собі, разом з тим, всі обов'язки рахункової палати. Всі сплати виробляються з Банку не інакше як по його посвідченні, що необхідну витрату згоден з законом. З усього цього очевидно, що казначейська частина вимагає найсуворішого і точного ведення рахунків. Це становить бухгалтерію. яка ведеться за приписаними правилам, так щоб одна книга могла перевірятися іншими. Загальне правило полягає в тому, що ведеться загальний рахунок приходу і витрати, і крім того, приватні рахунки за окремими статтями, з одного боку на кредит, або видачі, з іншого боку на дебет, або отримання. Підсумки повинні збігатися. У цьому полягає подвійна бухгалтерія, що лежить в основі всякого скільки складного господарства. 5. Така багатоскладова організація вимагає суворої перевірки правильності дій. У цьому полягає контролю. Він розділяється на попередній і наступний. Про перший сказано вище. Другий проводиться на підставі щорічно експонованих звітів. Вони складають операцію загальну для всього державного господарства. Для успішного його дії потрібні деякі умови. Сюди відносяться: 1) правильне розклад кредитів; 2) поділ осіб розпорядчих та виробляють сплату; 3) однаковий порядок рахівництва і звітності. Контроль поділяється на судовий, адміністративний і законодавчий. Це розділення прийнято не скрізь, але воно лежить в істоті справи. Судовому контролю підлягають всі особи, які мають в руках казенні гроші; вони називаються такими, що підлягають звітності (les comptables). Вирок контролюючої інстанції полягає у визнанні їх вільними від стягнення або підлягають стягненню за ввірені їм суми. Вони звільняються, якщо все сплати проведені правильно, на підставі законних документів, а залишки все на обличчя. Тут справа йде про права осіб, а тому вирок має судовий характер. Навпаки, не підлягає судовому контролю відповідальність за Нестягнуту суми, бо це справа більш-менш гарною адміністрації. Не підлягають і самі приписи, бо це знову чисто адміністративний акт. Якщо припис незаконно, то справа скарбника не відпускати сум. Як скоро він здійснив сплату, він прийняв її на свою відповідальність. Міністри ж відповідають тільки перед законодавчими зборами або перед верховною владою. Такого роду судовий контроль, там де він встановлений, усього краще відбувається за допомогою незалежного рахункового місця. Така фравцузская Рахункова Палата (Cour des Comptes). В Англії раніше було кілька контрольних комісарів (Corumissioners of Audit); тепер на чолі установи стоїть, як сказано, один незалежний сановник, Генеральний Контролер. У нас, контроль заснований у вигляді міністерства. Адміністративному контролю підлягають, з одного боку, розпорядчі витрати з іншого боку підлягають звітності. Перше виробляється кожним окремим відомством. Центральне відомство наглядає за правильністю витрат своїх підлеглих. Воно веде загальний рахунок всім своїм парафіям і видатках і по закінчення року становить про них звіт. Друге відтворюється Міністерством Фінансів, яке веде загальний рахунок всіх доходах і сплати та по закінченні року точно також складає загальний звіт, який служить перевіркою приватних звітів окремих відомств. У Франції, для цієї перевірки, а разом і для порівняння цих звітів з вироками Рахункової Палати, щорічно призначається особлива комісія, складена з членів Рахункової Палати, Державної Ради, Сенату і Законодавчих Зборів. Результати цієї перевірки, разом із звітом про виконання бюджету, зі усіма додатковими і надзвичайними кредитами представляються нарешті законодавчого зборам, яке, розглянувши основні дані; затверджує звіт, після чого всі розрахунки вважаються поконченним. Законодавчий контроль становить таким чином останній акт цієї багатоскладової процедури, складовою запорука правильного ведення державного господарства.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Фінансове управління" |
||
|
||