| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 1. Поняття і система джерел |
||
|
Роль і місце адміністративного права в правовій системі Японії зазнали значних змін за останні п'ятдесят років. Про існування адміністративного права в його сучасному розумінні в Японії до післявоєнних правових реформ 1945-1952 рр.. можна говорити з певною часткою умовності. Конституція Японії 1889 (Конституція Мейдзі) зосередила всю повноту державної влади в руках імператора (тенно). Організація державного управління регламентувалася переважно імператорськими рескриптами. Прийнята в 1946 р. і набула чинності в 1947 р. нині діюча Конституція Японії, проголосивши принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову, віднесла державне управління до компетенції кабінету міністрів (ст. 65) . Активна нормотворча діяльність органів виконавчої влади призвела до значного розширення правової бази, за допомогою якої регламентується державне управління. Розширення діяльності виконавчих органів і різке збільшення кількості адміністративно-правових актів, зазначає японський правознавець Цунео Інако, з'явилися підставою для спроб виділення підгалузей адміністративного права. Розвиток державного управління призвело до появи на стику адміністративного та цивільного права комплексних галузей законодавства, таких як земельне право, право освіти, природоохоронні право та ін ". Відповідно до традицій континентального права японська юридична наука поділяє право на публічне і приватне. Адміністративне право є однією з найважливіших галузей публічного права. Останнім часом ряд японських правознавців звертають увагу на складність і певну умовність виділення публічній і приватній складових правової системи. Проблеми виникли у зв'язку з визначенням характеру правовідносин, суб'єктом яких є орган державного управління. Якщо визнається, що дані правовідносини входять в сферу публічного права, то застосовується процедура, передбачена Законом про порядок розгляду адміністративних справ. У разі ж віднесення правовідносин до області приватного права судовий розгляд здійснюється відповідно з Цивільним процесуальним кодексом. Становлення адміністративного права, як і всієї правової системи Японії, перебувало під істотним впливом іноземного права. З кінця XIX в. відзначається запозичення континентального європейського права. Про значення рецепції німецького права говорить побутувала в той час фраза: "Що не є німецьким правом, не є правом взагалі". Після другої світової війни значно зріс вплив англо-американського права. Незважаючи на певну схожість японського і західного права, правова система Японії характеризується рядом інститутів, вироблених власне японської практикою. Традиційний початок виражається насамперед в особливостях праворозуміння в японській культурі. Німецький дослідник японського права Гунтрам Ран справедливо зазначає: "Західне суспільство конфліктів прагне до врегульованого вирішенню колізій, японське суспільство гармонії намагається їх уникнути ". Особливостями традиційного праворозуміння пояснюється і саме визначення адміністративного права, в основу якого покладена ідея про ролі державної влади. Так, в одному з найбільш авторитетних в Японії енциклопедичних словників" Кодзіен "адміністративне право визначається як" звід юридичних приписів, що регулюють в першу чергу взаємини держави як суб'єкта адміністративної влади з підлеглим йому народом ". Управління в Японії відзначено досить яскраво вираженим національним своєрідністю. Успішний розвиток японського суспільства в післявоєнний період стало однією з причин підвищеного інтересу до японської моделі управління, в тому числі і державної. Почали говорити про так званий "японському стилі управління" або "управлінні по-японськи" (ніхонтекі кейей). Національна специфіка зумовила виникнення оригінальних форм і методів державного управління, що відрізняються слабким ступенем формалізації, гнучкістю і переважною орієнтацією на людей, а не на організаційні структури. Це, в свою чергу, призводить до аморфності і ускладненості організаційного механізму, нечіткому правовому статусу управлінців і керованих. Як вважають багато японські дослідники, традиційне в японському стилі управління робить його більш близьким до мистецтва, ніж до науки '. Японські методи управління засновані на національних традиціях і звичаях. На їх формування вплинули синтоїзм, буддизм і конфуціанство. З синтоїзмом пов'язане становлення японської державності, заснованої на культі імператорської династії і емоційному єдності нації. За допомогою окремих положень буддизму відбувалося обгрунтування ієрархічності суспільного ладу. Конфуціанство послужило фундаментом соціальної етики. Сформоване під впливом цих релігійних течій японське правосвідомість характеризується поняттям "ва" (дух гармонії). У цьому понятті з'єднуються властиві японської культурі уявлення про ієрархію і гармонії. Принцип "ва" вимагає ухилятися від критики (критика допускається тільки в завуальованій формі, щоб критикований »не втратив своєї гідності") і передбачає мирне, полюбовне вирішення спорів, що виникають у сфері управління (Р. Давид називає це "антіюрідіческой спрямованістю мислення" японців). Система традиційних цінностей і зобов'язань визначає принципи мотивації і критерії прийняття управлінських рішень. Одне з центральних місць у цій системі займають відносини "він" (добро, благодіяння), що носять, як правило, вертикальний характер, тобто виникають між індивідом і особою, яка займає більш високе положення в соціальній ієрархії. Відносини "він" виникають мимо волі індивіда в силу факту приналежності до якої-небудь соціальної групи (сім'ї, підприємству або державі в цілому). Особистість, що займає більш високе положення в даній соціальній групі, надає благодіяння і протегує нижчестоящим, що спонукає останніх до відповідної вдячності. У відповідь на надану турботу і заступництво індивід повинен виконати зобов'язання "ГіМУ" і "гирі". " ГіМУ "- це борг і зобов'язання вищого порядку (відданість імператору, державі і нації, зобов'язання по відношенню до своєї роботи, борг перед батьками і предками), які не можуть бути повністю виконані, як би до цього не прагнути. Зобов'язання" ГіМУ »не обмежені часом і встановленим обсягом. Кожен японець повинен виконувати їх все своє життя. На відміну від "ГіМУ" зобов'язання "гирі" можуть бути виконані в необхідній формі і обсязі і обмежуються в часі. К "гирі" належать зобов'язання перед особами, від яких індивід отримує благодіяння "він" (крім імператора і батьків, щодо яких виникають зобов'язання "ГіМУ"), а також обов'язок по відношенню до самого себе (необхідність берегти своє ім'я і баласти свою гідність), що передбачає сумлінне ставлення індивіда до своїх обов'язків. Традиційні приписи, норми моралі та етики продовжують чинити істотний вплив на процес регулювання суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління. Механізм державного управління будується відповідно до загальних правових принципів, серед яких японські юристи виділяють: 1) легітимність (хотісюгі), 2) демократичність (мінсюсюгі), 3) підпорядкування закону (хо-ні єру гесей), 4) поділ компетенції центральної та місцевої адміністрації (тихо бункенсюгі). Сам процес державного управління в Японії характеризується використанням права на адміністративний розсуд і широке застосування адміністративного керівництва. Адміністративне розсуд (гесей сайрі) передбачає наділення органів державного управління деяким обсягом дискреційних повноважень. Свобода адміністративного розсуду допускається насамперед у сфері державного управління економікою і фінансами (встановлення ціни продаваної землі, державної власності (землі, надр та іншого майна), надання пільг з оподаткування і т. д.). Розглянемо ситуацію з податковими пільгами. Прийняті після узгодження позицій Міністерства фінансів і Міністерства зовнішньої торгівлі і промисловості щорічні закони про податкові режимах встановлюють максимальний обсяг наданих пільг. В межах визначеного "стелі" Міністерство зовнішньої торгівлі і промисловості може надавати пільги за своїм вибором. В результаті галузі конкурують один з одним за податкову підтримку, а розподіл пільг стає об'єктом боротьби між міністерськими департаментами. Практика адміністративного розсуду знайшла своє застосування в таких сферах, як дорожнє і житлове будівництво, охорона навколишнього середовища, відвід площ під промислові підприємства та ін У деяких випадках адміністративний розсуд присутній і при здійсненні державного управління, що веде до обмеження прав та свобод людини. Так, Закон про виконання поліцейськими чинами службових обов'язків регламентує способи адміністративного примусу лише в самому загальному вигляді, залишаючи вирішення питання навіть про таку міру, як застосування зброї, на "розумне розсуд" поліцейського. У подібних випадок використання права адміністративного розсуду може привести до фактів адміністративного свавілля. Японська поліція наділяється правом самостійно приймати заходи відносно малозначних злочинів. Такі дискреційні повноваження, надані поліцейським, крім іншого, дозволяють значно скоротити навантаження на органи кримінальної юстиції, що дозволяє останнім зосередити свої зусилля на серйозних злочинах. За даними професора Університету Ріцумейкан Кан Вузда, на початок 1980-х років число осіб, щодо яких була застосована зазначена система, склало близько 40% всіх дорослих, затриманих поліцією за підозрою у скоєнні злочинів, передбачених КК '. У зв'язку з вчиненням малозначних злочинів (крадіжки, приховування краденого, шахрайство тощо) і з заподіянням незначного збитку справи цих осіб були дозволені поліцією шляхом винесення ним офіційного застереження. Нагляд за правильністю застосування процедури прийняття заходів по малозначних справах здійснює прокурор. Адміністративне керівництво (гесей Сідо) застосовується в Японії переважно у сфері державного управління економікою. Воно передбачає укладання неформальних угод з економічних питань між державним органом (посадовою особою), з одного боку, і корпорацією, групою корпорацій або окремим підприємцем - з іншого. Поширеною формою адміністративного керівництва є неформальні угоди між зацікавленими сторонами (джентльменські угоди). Неформальний характер адміністративного керівництва з усією гостротою ставить завдання створення в кадровій системі японського держапарату спеціальних механізмів, що знижують ступінь ризику змови між чиновниками і підприємцями. У цих цілях використовується, наприклад, система постійної (кожні 2-3 роки) ротації службовців між підрозділами апарату. Встановлюється ранній термін виходу чиновників у відставку (до 55 років), після чого працівник може вчинити з дозволу міністерства керуючим в приватну фірму за умови, що протягом терміну роботи в держапараті він не мав з нею офіційних ділових контактів (в іншому випадку потрібно вичекати два року). Відображаючи особливе значення адміністративного керівництва для державного управління промисловістю, дослідники визначають адміністративне керівництво як "серцевину всієї післявоєнної індустріальної політики Японії". Предметом адміністративного керівництва в сфері економіки є організація міжфірмових угод про обсяги виробництва, експорту, введення в дію потужностей, підготовка злиття фірм. Найбільш поширеною формою адміністративного керівництва є так звані "рекомендації по скороченню виробництва" (Сотан канкоку), що даються компаніям з метою проведення антидепресивний політики. Адміністративне керівництво використовується також як ефективного засобу контролю центральної адміністрації за діяльністю органом місцевого самоврядування через видання центральними відомствами спеціальних циркулярів. Поняття адміністративного керівництва вже давно вкоренилося в адміністративному праві Японії. Однак, незважаючи на це, воно досі не має свого законодавчого визначення. Існують лише доктринальні визначення адміністративного керівництва. Так, професор Токійського університету Хіроші Шіон вважає, що адміністративне посібник є "сукупність вживаються адміністративними органами заходів, які, незважаючи на те, що не володіють силою юридичного примусу, виявляються здатними спонукати певні особи вчинити ті чи інші дії в інтересах державного управління". У законах про статус міністерств у самій загальній формі визначаються основні форми адміністративного керівництва: рекомендації (канкоку), вимоги (есей), поради (дзегон) і посередництво (тюка). Не встановлено й регламентована процедура адміністративного керівництва. "Рекомендації" можуть даватися в будь-якій формі, в тому числі усній. За інших рівних умов це обставина ускладнює судовий розгляд протизаконних адміністративних дій. Виділяють три основні різновиди адміністративного керівництва 1) регулятивне; 2) примирливе; 3) заохочувальну. У першому випадку органи публічної адміністрації допомогою адміністративного керівництва обмежують діяльність однієї із сторін у публічних інтересах або в цілях захисту прав і законних інтересів іншої сторони. При цьому регулятивне адміністративне керівництво може здійснюватися і коли адміністративні органи наділені законодавством владними повноваженнями для врегулювання даних суспільних відносин, і коли закон не надає їм таких повноважень. Так, наприклад, відповідно до Закону про стандарти в будівництві особа (юридична або фізична), приступати до зведення будівлі або іншої будови, повинно в попередньому порядку представити будівельний план відповідного адміністративному агентству з контролю за будівництвом, яке з різних причин (наприклад, зведення будівлі на місці, запропонованому будівельником, створило б перешкоди для теле-і радіомовлення) може рекомендувати перенести будівництво на інше місце. У багатьох випадках законодавство не наділяє адміністративний орган спеціальними владними повноваженнями, і його рішення носять виключно переконує, рекомендаційний характер. Відповідно до Закону про нафтопереробці кожна японська нафтопереробна компанія щорічно представляє в Міністерство промисловості та зовнішньої торгівлі план з виробництва нафтопродуктів. Міністр може запропонувати керівництву компанії переглянути окремі положення плану. Якщо ж компанія відмовляється внести зміни в свій план, то єдиний засіб впливу, яким наділяється за законом Міністерство промисловості та зовнішньої торгівлі, - це переказ гласності даного факту. На практиці цього виявляється достатньо для того, щоб "переконати" компанію, оскільки в іншому випадку може бути завдано серйозної шкоди її діловій репутації на японському ринку. Примирливе адміністративне керівництво, як це випливає із самої назви, має на меті примирити інтереси сторін у конфліктній ситуації. Так, у вже наводив приклад з наданням будівельного плану в адміністративне агентство з контролю за будівництвом, останнє може запропонувати погодити місце будівництва, якщо планована будівля буде порушувати права і законні інтереси власників сусідніх будівель (наприклад, призведе до погіршення освітлення в довколишніх будівлях). Нарешті, заохочувальну адміністративне керівництво передбачає здійснення адміністративним органом дій, що стимулюють розвиток суспільних відносин у публічних або приватних інтересах (наприклад, Закон про заохочення малих і середніх підприємств). Три основні різновиди адміністративного керівництва не є взаємовиключними і можуть поєднуватися один з одним. Так, наприклад, адміністративне керівництво, яке стимулює розвиток конкретного сектора виробництва (заохочувальну керівництво), одночасно обмежує активність конкуруючих виробництв (регулятивне керівництво). Адміністративно-правова доктрина виходить їх того, що адміністративне керівництво не повинно порушувати закони і постанови. У підставі системи джерел адміністративного права знаходиться Конституція Японії - верховний закон країни, в якому закріплені основи державного управління. Постійно зростає число законів, що є джерелами адміністративного права. До початку 1980-х рр.. в Японії діяло понад 1500 законів, при цьому більше тисячі законів відносилося до сфери державного управління та адміністративного права. Серед законодавчих актів, що регулюють діяльність державної адміністрації, виділяється група основних законів. Основні закони визначають загальний напрямок правової політики та правові засади у відповідній сфері, а конкретні заходи регулюються "звичайними" законами. До числа основних законів в адміністративному праві відносяться Закон про кабінет міністрів. Закон про організацію державного управління, Закон про державних службовців, Закон про місцеве самоврядування та деяких інших законодавчих актів. До розряду звичайних законів можуть бути віднесені закони про статус міністерств і відомств, в яких встановлюються структура, штати, основні завдання центральних органів публічної адміністрації, механізми міжвідомчої координації, а також численні закони про галузевий регулюванні. Останні поділяються на постійні і тимчасові (так звані закони про тимчасові заходи). Постійними закони називаються в тому випадку, якщо вони містять нормативи постійної регламентації (обмеження на відкриття нових підприємств, примусова спеціалізація в галузях інфраструктури, стандарти техніки безпеки, будівельні нормативи та ін.) Тимчасові закони передбачають пільгові режими, які обмежена в часі і направлено як на пріоритетні галузі, так і на "структурно хворі" галузі, що потребують допомоги для їх згортання. У сучасному адміністративному праві Японії існує розгалужена система правових норм, призначених для здійснення поліцейсько-репресивних цілей. Японські юристи називають адміністративно-правові акти, що містять подібні норми, законодавством у галузі громадського спокою (Тіан Риппи). До числа таких актів відносяться Закон про запобігання підривної діяльності (передбачає адміністративно-правові обмеження щодо реалізації конституційних прав на збори, об'єднання в союзи, колективні дії, свободи друку і ін), Закон про сили самооборони. Закон про охорону оборонної таємниці. Закон про виконання чинами поліції службових обов'язків. Закон про дорожньо-транспортну русі та ін Прийняте японським парламентом законодавство в галузі громадського спокою доповнюється постановами про громадську безпеку (коан дзерей), що представляють собою вирішення муніципальних зборів. Японське адміністративне законодавство не кодифіковано на відміну від кримінального, цивільного, торгового, кримінально-процесуального та цивільно-процесуального. Адміністративно-правові нормативні акти зібрані у Збірнику діючих законів і постанов, що видається Бюро юридичних досліджень при Міністерстві юстиції. Крім того, нормативні акти у галузі адміністративного права містяться в Повному зібранні шести законів (або просто - "Шість законів" - збірки законодавства, що випускаються щорічно з кінця XIX в., Отримали назву "Шість законів", оскільки мали підрозділи відповідно до конституції і п'ятьма кодексами), опублікованому різними приватними видавництвами. Значна частина джерел адміністративного права представлена різними підзаконними актами. Їх кількість практично не піддається обліку. На виконання конституції і законів кабінет міністрів приймає урядові укази. До числа підзаконних актів у Японії ставляться накази міністерств та інших державних відомств, правила органів, що діють при уряді, а також правила виконавчих органів муніципалітетів. Муніципальні збори в межах законом встановленої компетенції можуть приймати нормативні акти місцевого значення - положення. Важливу роль в регулюванні сфери державного управління відіграють укладені Японією міжнародні договори. Вони особливо ефективно використовуються як інструмент державного управління економікою і зовнішньою торгівлею.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 1. Поняття і система джерел" |
||
|
||