§ 4. Регулювання адміністративної діяльності

Приймаючи рішення, адміністрація користується перевагою обойтіс1 без згоди на це рішення з боку іншої особи, колись. всього приватного Вона діє самостійно в силу наданих їй повноважень, звертаючись до суду тільки в тих випадках, коли необхідно примус, як при виселенні квартиронаймача домовласником або при висилку з країни іноземця.

Адміністрація, як правило, не має права відмовитися від скоєнні управлінської дії. Вона не має права діяти, коли закон вимагає, щоб установа здійснила свої повноваження. Такі повноваження дано їм) не в його власних, а в суспільних інтересах.

Адміністрація може приймати тільки рішення, дозволені законом. Закони ж надають їй право виносити рішення двоякого роду: 1) у вигляді нормативних (регламентарних) актів, наприклад у формі правил дорожнього руху або цін на продукцію; 2) у вигляді індивідуальних актів адміністративного чи фінансового характеру, як, наприклад, при вилученні неякісного продовольства або встановлення ставок податку для окремих осіб.

Якщо рішення адміністрації не виконується, то вона має право діяти двояко: домагатися його виконання через суд або самостійно. Так, особа може бути притягнута в суді до кримінальної відповідальності за невиконання поліцейських регламентів. У випадках термінової необхідності адміністрація діє самостійно. При гасінні пожеж, наприклад, пожежники можуть без дозволу домовласників і дотримання звичайних формальностей проникати в приміщення, пошкоджувати майно і т.д. Те ж саме відбувається при військових реквизициях майна, при знесенні старих будівель, при відгоні неправильно припаркованих автомобілів. При цьому дія адміністрації повинно бути законним, і вона не права виходити за межі дозволеного, тобто має бути зроблено тільки те, що необхідно для виконання операції.

Незаконне рішення про застосування заходів примусу підлягає скасуванню, і адміністрація зобов'язана відшкодувати заподіяну її діями збиток. Рівним чином вона повинна відшкодувати збиток, заподіяний законним, але неправильно виконаним рішенням.

Закони передбачають також певні форми захисту державою службовців та державного майна з метою безперешкодного функціонування адміністрації.

Якщо службовець при виконанні ним службових обов'язків своїми діями і зі своєї вини заподіяв збиток, то відшкодовує збиток не він, а адміністрація. Але імунітет службовця не є повним. Адміністрація може стягнути з нього суму відшкодування. На практиці таке трапляється рідко. Крім того, службовці адміністрації користуються також особливим захистом від загроз, тяжких образ, образливих висловлювань чи наклепу і від зазіхань на них особисто і на їх майно.

Державне майно включає в себе державні споруди, державну власність і майно органів управління. Державні споруди (дороги, греблі, мости - результат громадських робіт), навіть побудовані не за правилами, зокрема без дозволу власників земельних ділянок, не підлягають знесенню. Вони зберігаються зважаючи на їх суспільної корисності. При цьому державою повинні бути відшкодовані збитки потерпілим. Державна власність (землі, води, майно державних господарських підприємств і т. д.) вважається непорушною і невідчужуваною. У приватних осіб не виникає на неї право в силу закінчення термінів давності придбання. Сама адміністрація не має право продати чи поступитися державну власність. Вона може розпорядитися нею на свій розсуд тільки у виняткових випадках з дотриманням встановлених законом процедур. На майно адміністративних органів та установ (будівлі, споруди тощо) на відміну від приватного не може бути звернено стягнення, оскільки до адміністрації не можуть пред'являтися майнові позови. Особливий статус державного майна ставить в значній мірі в привілейоване становище державні господарські підприємства в порівнянні з приватними.

Обов'язки адміністрації. Привілеї, якими користуються адміністрація та її посадові особи, мають своєї зворотним боком відповідні їм обов'язки. Обов'язки в розумінні французьких юристів це вимоги, яким повинна задовольняти адміністрації в її діяльності. Такими головними вимогами є: 1) зв'язаність адміністрації законом, 2) відповідальність адміністрації.

Законність в діяльності адміністрації являє собою сукупність обов'язків, дозволів і заборон, встановлених законом. Насамперед адміністрація повинна проявляти ініціативу у проведенні в життя прийнятих законів. Зокрема, вона зобов'язана швидко розробляти підзаконні акти з метою деталізації положень закону. Іноді сам законодавець вказує в законі такий термін. На практиці, однак, адміністративні акти часом довго не приймаються і закони не діють. Так, у справі вдови Ренар, за яким Державна рада виніс рішення в 1964 р., мала місце "відсильна чехарда". Одним з адміністративних актів передбачалося призначення пенсій. Але сам цей акт відсилав до іншого адміністративного акту з питання умов призначення пенсій. А цей останній акт не діяв. В результаті люди не отримували пенсій. Держрада визнав винною адміністрацію і зобов'язав її виплатити пенсії.

Адміністрація зобов'язана застосувати примус, якщо це необхідно. У таких випадках вона повинна, наприклад, порушувати кримінальні справи, пред'являти в суді позови, залучати до дисциплінарної відповідальності. При бездіяльності установи адміністративний суд має право зобов'язати його виплатити потерпілому відшкодування.

Під пов'язаністю адміністрації законами розуміється насамперед безумовне її підпорядкування не тільки Конституції Франції та ратифікованим нею міжнародним договорам, але підпорядкування також і всім іншим французьким законам. На відміну від США ні звичайні, ні адміністративні суди Франції не визнають за собою права контролю за конституційністю законів. Тільки Конституційний рада, заснований Конституцією 1958 р., займається питаннями конституційності .

У своїй організації та діяльності адміністрації зобов'язана дотримуватися трьох основних правил: безперервності, ієрархічності і самостійності. Адміністративні органи та установи повинні функціонувати завжди, і тільки в 1950 р. Держрада в рішенні по справі Деазна визнав право державних службовців на страйк. Разом з тим безперервність повинна як і раніше непохитно дотримуватися в роботі підприємств і служб загального користування, таких, наприклад, як служби газопостачання. Згідно з правилом про ієрархічності міністр чи інше вищестояще стосовно установи посадова особа вправі в рамках своїх повноважень скасувати або змінити у встановлених межах акт підвідомчого йому установи. Самостійність установи полягає в тому, що в якості публічного юридичної особи воно самостійно у відносинах з іншими такими ж особами і нагляд за ним може здійснюватися тільки на підставі особливого акту.

Адміністрація зобов'язана дотримуватися прав громадян у тих випадках, коли вони вступають з нею в контакт.

Адміністрація та суди виробили також систему процесуальних гарантій прав громадян і серед них перш за все право на захист. Спочатку право на захист було надано в 1905 р. державним службовцям Законом про право на доведення матеріалів особової справи до відома чиновників. Держрада розширив сферу застосування цієї норми. В даний час будь міру, прийнятої відносно чиновника, повинен передувати змагальний процес, який включає в себе оповіщення зацікавлених осіб, ознайомлення їх з матеріалами справи і проведення слухання справи за правилами, близьким до судових. Такий порядок, зокрема, застосовується при накладенні дисциплінарних стягнень, при з'ясуванні питання про відповідність особи займаній посаді, а також при вживанні заходів щодо посадових осіб, призначуваних урядом. У 1944 р. Держрада розповсюдив судову практику з питань захисту на всіх інших громадян, що вступають у відносини з адміністрацією. Крім права на захист громадянам надано також право на оскарження будь-якого рішення адміністрації чи суду. Згідно з рішенням Держради таке оскарження можливе навіть тоді, коли в законі спеціально обумовлено, що рішення не підлягає оскарженню. У цих випадках може бути оскаржене перевищення влади адміністрацією або постанова адміністративного суду.

Іноді адміністрації надається свобода розсуду (дискреційна влада), тобто право на вибір варіантів дії на її розсуд. Установа, використовуючи дискреційні повноваження, зобов'язана перш за все вірно оцінити факти по справі, правильно застосувати до встановленими фактами чинні правові норми, не допустити при цьому зловживання владою, тобто використовувати її в загальних, а не в особистих корисливих інтересах. В таких випадках адміністрація не повинна допустити явного прорахунку в оцінках. Нарешті, для досягнення поставленої мети вона зобов'язана вжити відповідні кошти. Витрати повинні відповідати результату або бути меншими. Наприклад, не можна зруйнувати щось значне і на цьому місці побудувати малоцінне споруду.

Адміністративний орган може делегувати свої повноваження або право підпису іншому органу, пов'язаному з ним по роду діяльності або підлеглому йому. Така передача владних повноважень можлива тільки на основі закону або декрету уряду. Передані повноваження повинні бути детально описані. Допускається делегування тільки частини компетенції, але не всієї. Переделегування повноважень неприпустимо.

Перед прийняттям рішення адміністрації зазвичай зобов'язана провести консультації із зацікавленими особами та організаціями. Часто для цього створюються спеціальні дорадчі органи: комісії, ради, комітети. Ці дорадчі органи, як правило, комплектуються зі сторонніх для установи громадян.

Аж до недавнього часу адміністрація не була зобов'язана мотивувати свої рішення, робилися лише окремі винятки. Так, обгрунтовувалися рішення про накладення дисциплінарних стягнень. У питанні мотивації адміністративних рішень Франція явно відставала від багатьох інших розвинених країн. Тому Законом 1979 число випадків обов'язкового обгрунтування адміністративних рішень було значно збільшено. Закон серед іншого передбачив обов'язкове мотивування ряду негативних або несприятливих рішень. На відміну від адміністрації суди, в тому числі й адміністративні, зобов'язані завжди обгрунтовувати свої рішення. Мотивоване постанову суду більш зрозуміло, а зацікавленим особам полегшується його оскарження. Адміністративне право передбачає особливі засоби захисту від незаконних дій і незаконних актів адміністрації. Незаконними є акти, прийняті неповноважним органом або в незаконному порядку , або акти, що містять помилкові мотивування.

Простий незаконний акт визнається недійсним. Він або не застосовується, або спеціально відміняється. Акт не застосовується, якщо суд, загальний або адміністративний, обмежується тільки констатацією його незаконності, але не скасовує його. Акт продовжує існувати, але не застосовується. Ні кримінальна, ні цивільна відповідальність за порушення його не настає. Але найбільш поширена скасування незаконного акту самою адміністрацією або анулювання його судом. Скасування акта самою адміністрацією - це фактично його відгук. Відгук адміністрацією її акта означає зазвичай незастосування його в майбутньому. Те, що нею вже зроблено, вона, як правило, скасовувати несхильність. Частіше трапляється анулювання акту судом. При цьому суд діє не за власною ініціативою, а за скаргою, яка повинна бути подана у двомісячний термін. Подача скарги не зупиняє дію акту.

 Які наслідки анулювання акту? Вони виключно серйозні. Акт вважається недійсним. Скасування акта судом має зворотну силу, тобто скасовується все, що вже було зроблено на його виконання. Однак не завжди таке можливо. Наприклад, побудовану будівлю, як правило, не зноситься. У разі невиконання рішення суду про анулювання незаконного акту на адміністрацію може бути покладено обов'язок виплати потерпілим відшкодування. Держрада може також вимагати виплати пені за кожний день невиконання постанови суду.

 При найбільш тяжких, волаючих зазіханнях на законність адміністративний акт може бути визнаний неіснуючим. Визнання адміністративного акта недійсним в таких випадках вважається недостатнім. Необхідно визнання того, що він взагалі не існував. Держрада Франції по таких справах не скасовує акт, а констатує, що акт не існує, вживаючи, наприклад, формулювання: акт є "недійсним і ніколи не мав місця". Визнання акта неіснуючим означає, що він не має жодних правових наслідків, тобто начебто акту не було взагалі. До тяжких зазіханням на законність ставляться випадки формального призначення на посаду - синекуру; випадки самоуправства (дія установи порушує права і свободи та при цьому не перебуває ні в якій взаємозв'язку з адміністративною владою); випадки серйозного порушення прав суду (наприклад, адміністрація замість суду анулює результати виборів).

 Як правило, адміністративні акти можуть бути оскаржені. Виняток становлять внутріучрежденческіе акти, малозначні за своїм характером і не роблять тому істотного впливу на становище приватних осіб перед особою адміністрації. Цю малозначність і неістотність буває важко встановити. Адміністрація схильна відносити до числа необжалуемих, наприклад, дисциплінарні акти, посилаючись на необхідність зміцнення в установі дисципліни і порядку. Судова практика у таких справах неедінообразна. Але в цілому з питань дисципліни суди налаштовані на користь надання студентам, військовослужбовцям та ув'язненим в'язниць права на звернення до суду.

 Визнання адміністративного акта незаконним є підставою для притягнення службовця установи до відповідальності у тій чи іншій формі: кримінальної, матеріальної або дисциплінарної.

 Спочатку держава не відповідало за свої дії. У дореволюційній Франції говорили: "Король не може зробити замах". Король міг просимо відшкодування, але це не було його обов'язком. Після революції, в самому кінці XVIII в. були прийнятий закон, який ввів систему часткової і зменшеною відповідальності держави за шкоду, заподіяну громадськими роботами і спорудами. Він діяв близько століття, а потім в 1905 р. рішенням Держради з справі Томасо Греко відповідальність адміністрації була значно розширена і поширена навіть на дії поліції. Держава поступово визнало себе відповідальним також і за судові помилки.

 Адміністрація відповідає за недогляди по службі, тобто якщо вона винна. Але буває відповідальність і безвинно. Якщо діями адміністрації потерпілому заподіяно збитків, хто має відповідати за шкоду: конкретний службовець або установа? Іноді буває важко знайти конкретного винуватця, як у випадку з прийняттям незаконного декрету, під яким стоять підписи прем'єр-міністра і кількох міністрів та участь у підготовці якого взяли участь багато чиновників адміністрації. В інших випадках конкретних винуватців можна знайти. Наприклад, їм може бути лікар державної лікарні, який допустив помилку в постановці діагнозу при виконанні ним службових обов'язків. У таких випадках французькі юристи розрізняють службову і особисту провину.

 Службова провина покладається на адміністрацію, так як вважається, що заклад та його керівництво винні в тому, що не забезпечили належного управління. Упущення по службі керівництва установи призвело до того, що установа в цілому або конкретний службовець при виконанні ним службових обов'язків заподіяли шкоди потерпілому, тому адміністрація зобов'язана цю шкоду відшкодувати. Особиста вина має місце, якщо можна знайти конкретного службовця адміністрації, винного в заподіянні збитку. У прикладі з лікарем відповідає і адміністрація лікарні за службову провину, і сам лікар за особисту провину.

 Потерпілі, як правило, звертаються за відшкодуванням до адміністрації, оскільки конкретні винуватці (в більшості своїй низові службовці) дуже часто не в змозі відшкодувати весь збиток. Адміністрація має право, але не зобов'язана, зажадати від винного службовця повного або часткового відшкодування сплачених нею сум.

 Для виникнення відповідальності адміністрації зазвичай досить легкою провини. Але в деяких випадках адміністративні суди вважають, що тільки тяжка провина може стати підставою для відшкодування збитку адміністрацією. Це звичайно пов'язано з важкими труднощами при виконанні службового обов'язку. Такі труднощі мають місце, зокрема, в роботі поліції, медичній практиці і контрольних справах.

 Суди прощають поліції багато серйозні упущення, допущені нею при підтримці нею порядку на вулицях і в боротьбі з пожежами. Вважається, що в умовах вуличних заворушень і при гасінні пожеж буває важко прийняти швидкі і досить продумані рішення, тому тільки дійсно серйозні упущення можуть стати підставою для виникнення відповідальності адміністрації.

 Оскільки визнається, що медицина - справа важка і навіть самий майстерний лікар може зробити помилку в діагнозі і лікуванні, то лише груба помилка може породити відповідальність для лікаря і адміністрації лікарні.

 Вважається також, що контролювати важче, ніж просто працювати, оскільки контролери нерідко не мають повною інформацією про стан справ у підконтрольному установі. Тому контролюючий орган відповідає тільки за тяжку провину в тому випадку, якщо піднаглядних організація заподіяла шкоду потерпілому. Так, при банкрутстві приватного банку потерпілі вкладники можуть звернутися за відшкодуванням до держави, оскільки банк-банкрут зазвичай не в змозі відшкодувати збиток повністю. Але держава відповідає тільки за дуже серйозні упущення його контролерів.

 В окремих випадках адміністрація відповідає без провини, зокрема, при відповідальності за ризик. Сюди відносяться 4 категорії випадків: громадські роботи та споруди; небезпечні для стороннього дії органів управління; небезпечна для службовців адміністрації робота; застосування законів та реалізація законних управлінських рішень.

 Щорічно адміністративні суди приймають сотні позовів про відшкодування шкоди від громадських робіт і споруд. Найбільш поширена категорія потерпілих - це користувачі цих споруд, особливо доріг. У випадку з дорогою адміністрація несе відповідальність за правильне її спорудження та утримання. Держрада має обширну судову практику з питань будівництва та використання споруд. Що стосується доріг, він передбачив, наприклад, таку деталь: недоліком утримання дороги є вибоїна або виступ на ній, що перевищують 5 см. Відшкодування шкоди можуть отримати не тільки користувачі споруд, але й не клієнти - треті особи, якщо вони відчувають перешкоди від сусідства з такими об'єктами або навіть прямо втрачають від цього в майні. Так, у справі вдови Шаляпіна Держрада зобов'язав державну компанію "Електрика Франції" виплатити сусідам її електропідстанції компенсацію за турботу.

 Небезпечними для сторонніх діями адміністрації можуть бути, наприклад, утримання складів вибухівки поблизу житла, застосування поліцією зброї в людних місцях, створення напіввільного або вільного режиму утримання ув'язнених або психічних хворих. Збиток від таких дій адміністрація повинна відшкодовувати безумовно.

 Можуть розраховувати на відшкодування адміністрацією збитку і її службовці, якщо вони мають справу з небезпечною роботою: робітники на небезпечних державних виробництвах, дипломати та інші державні службовці за кордоном і т. п. Причому компенсацію за шкоду отримують не тільки постійні співробітники, але також часові та добровільні, як, наприклад, перехожі, які часто мимоволі прагнуть надати поліції сприяння при затриманні злочинця.

 Закони та законні управлінські рішення, згідно практиці адміністративних судів, також можуть стати підставами для заяви вимог про відшкодування шкоди. Проведення в життя законів може іноді заподіяти комусь надмірний і невиправданий збиток, причому без безпосередньої провини з боку держави. Те ж саме може трапитися з міжнародними договорами і законними адміністративними рішеннями. Зокрема, адміністрація чинності наданих їй повноважень може вжити або не вжити якесь законну дію і при цьому заподіяти шкоду. Так, мер громади може розпорядитися вселити примусово в порожні квартири сім'ї з старого будинку. Власнику квартир в цьому випадку належить компенсація.

 Підлягає відшкодуванню не тільки прямий матеріальний збиток, але також і моральний. У зв'язку з мінливою вартістю франка було неясно, якою датою оцінювати величину збитку. З 1947 р. відповідно до рішення Держради з справі вдови Обрі він оцінюється на день винесення судової постанови, а не на день заподіяння збитку.

 Для звернення до адміністрації з вимогою про компенсацію збитку встановлений чотирирічний термін давності. У разі відмови адміністрації потерпілий не завжди наважується подати позов до адміністративного суду, оскільки для цього майже в кожному випадку потрібно наймати адвоката (при розгляді справи в Держраді обов'язково), а витрати на адвоката дуже значні.

 Інформація, релевантна "§ 4. Регулювання адміністративної діяльності"

1. 4. Об'єкт і предмет банківських правовідносин
     Банківські відносини - це об'єкт для різних правовідносин, в яких бере участь кредитна організація. У цьому об'єкті кожна галузь права має свій предмет. Банківські відносини - це загальний об'єкт для всього комплексу правовідносин, які їх опосередковують у правовому регулюванні. Але в цьому загальному об'єкті є такі елементи, які стають об'єктами конкретних галузевих
   
2. 52. Матеріальне і процесуальне право. Співвідношення матеріального і процесуального права в різних правових системах.
     За субординації в правовому регулюванні розрізняють матеріальні і процесуальні галузі права. Матеріальні галузі права (матеріальне право) - прямо регулюють суспільні відносини. До них відносяться конституційне (державне), цивільне, адміністративне, кримінальне та ін право. Процесуальні галузі права (процесуальне право) - визначають процедуру реалізації матеріального права і
   
3. Г. І. Петров. Радянські адміністративно-правові відносини, 1972
   
   
4. І. А. ГАЛАГАН. АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ У СРСР. Процесуальне регулювання, 1976
   
   
5.  1. Поняття адміністративного права, його предмет.2. Метод адміністративного права.3. Джерела адміністративного права.4. Система адміністративного права.5. Співвідношення адміністративного права з суміжними галузями права.
     1. Поняття адміністративного права, його предмет.2. Метод адміністративного права.3. Джерела адміністративного права.4. Система адміністративного права.5. Співвідношення адміністративного права з суміжними галузями
   
6. 5. Предмет адміністративного права
     не охоплює всі гро-ні відносини, що виникають у сфері державного управління. Ці відносини регулюються іншими галузями права. Адміністративне пра-во взаємодіє з наступними галузями права: 1) конституційним. Воно бере початок у нормах конституційного права, що регулюють принципи організації та діяльності виконавчої влади, права і свободи громадян. 2)
   
7. 1. Банківське право та адміністративне право
     Найбільш близьким до банківського права за методом правового регулювання є адміністративне право. Однак банківське право не слід розглядати як складову частину адміністративного права. Для цього немає юридичних підстав. Перш за все, слід враховувати, що санкції, які нерідко застосовуються Банком Росії до кредитних організацій, порушують економічні нормативи, ніяк
   
8. 2. Метод правового регулювання інвестиційної діяльності
     У правового регулювання інвестицій немає свого методу, тобто застосовується, відповідно, метод правового регулювання тієї чи іншої галузі права, а для іноземних і зарубіжних інвестицій - галузі, існуючої в правовій системі приймаючої держави і держави інвестора. Симбіоз методу правового регулювання різних правових галузей не може формувати ні оригінального методу
   
9. 1. Адміністративне право в системі юридичних наук: значення, взаємовідносини з іншими галузями права.
     Адміністративне право як галузь права - це сукупність правових норм, покликаних регулювати в інтересах громадян і держави суспільні відносини управлінського характеру, що складаються в сфері діяльності органів виконавчої влади всіх рівнів, у внутрішньоорганізаційної діяльності інших державних органів, а також у процесі здійснення об'єднаннями громадян
   
10. 1. Адміністративно-правова норма
      це нормативно-правові, що регулюють відносини у сфері державного управління, а також відносини управлінського характеру, що виникають у процесі здійснювала-тичних державної діяльності. Особливості адміністративно-правових норм: 1. Метою адміністративно-правових норм є забезпечення організації та функціонування всієї системи виконавчої влади. 2. Адміністративно-правові
    
11. 1. Адміністративно-правове становище громадян визначається обсягом і характером адміністративної правосуб'єктності:
      1) адміністративна правоздатність - це здатність гражда-нина мати певні права, передбачені нормами адміністра-тивного права і виконувати покладені на нього обов'язки у сфері дер-жавного управління. Вона виникає з моменту народження і припиняється смертю 2) адміністративна дієздатність - здатність громадянина своїми діями набувати, а також здійснювати