§ 2 СИСТЕМА ОБЩЕЮРІСДІКЦІОННИХ ПРИНЦИПІВ У ВИРОБНИЦТВІ У СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОСТУПКИ ТА ГАРАНТІЇ ЇХ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

Змагальність у даному виробництві має місце тоді, коли функції обвинувачення, вирішення справи і захисту належать різним органам та особам. На такий основі побудована діяльність колегіальних органів - адміністративних комісій, комісій у справах неповнолітніх, товариських і народних судів, покликаних за законом здійснювати лише функції вирішення справ - розгляду по суті спрямованих їм протоколів (матеріалів) про порушення. Розглядаючи ці матеріали, вони не звинувачують винного, а дозволяють справи. Функції звинувачення в таких сітутаціях належать органам і посадовим особам, які порушили справу і склав протокол. В ньому формулюється сутність обвинувачення, обгрунтованість якого і повинні проварити ті органи, посадові особи (народні судді), які справу розглядають. Функції захисту виконує сам винний , в присутності якого справа розглядається та який має право оскаржувати звинувачення, захищати свої інтереси і т. д.

В адміністративному провадженні змагальність не є повною. Закон не передбачає при розгляді адміністративної справи обов'язкової участі прокурора, захисника; весь процес у справі здійснюється швидко, в обмежені терміни, що обумовлено простотою адміністративних правопорушень і оперативним характером управлінської діяльності. Тому такого роду змагальність доречно називати, як це зроблено болгарським адміністратіюістом П. Стаймовим, «елементарної» змагальністю. П. Стайнов прав, вказуючи, що «при відносній простоті фактів адміністративного порушення і порівняно невеликих санкцій в адміністративному процесі

20 У зв'язку з цим є помилковим раніше висловлене нами думку:« Неприйнятним для даного процесу є принцип навіть «елементарної змагальності» (см . Га л а га н І. А Указ. соч., с. 14).

182

> 183>

досить забезпечення лише елементарної змагальності »21. Однак ми не можемо погодитися з розумінням П. Стайновим сутності принципу змагальності. Вона, на його думку,« полягає в тому, що закон надає особі, обвинуваченому в порушенні, можливість ознайомитися з пред'явленим йому обвинуваченням і представити свої заперечення »22. Аналогічну думку про принцип змагальності висловлено Євою Салан, угорським адміністратівісти. Цей принцип в адміністративному процесі, вважає вона,« забезпечується правом сторони познайомитися з матеріалами справи і висловити свої зауваження »23. У радянській літературі таке розуміння змагальності сформульовано Б. Б. Хангель-диевим. Він пише: «Принцип гласності та принцип змагальності, як право особи, залученого до адміністративної відповідальності, відстоювати свою невинність, доводити свою правоту, закріплені нині в адміністративному процесі» 24. Звичайно, принцип змагальності передбачає наявність у винного тих прав, які відзначені П. Стайновим і Б. Б. Хангельдиевим. Але в такому розумінні змагальність як принцип повністю ототожнюється з принципом забезпечення особі права на захист своїх інтересів.

 На нашу думку, змагальність у провадженні у справах про адміністративні проступки необхідно трактувати ширше і, перш за все, як така побудова процесу, при якому функції обвинувачення, вирішення справи і захисту відокремлені один від одного і не зосереджуються в руках одних і тих же органів, коли сторони - учасники виробництва, що виконують функції обвинувачення і захисту, рівні в процесуальних правах на відстоювання своїх інтересів, а функції вирішення справи належать незалежному органу або посадовій особі.

 У новітньому адміністративно-матеріальному і процесуальному законодавстві принцип змагальності отримує свій подальший розвиток і закріплення. Свідченням цього є послідовне підвищення ролі колеги-

 21 Зграй нов П., Ангелів А. Адміністративне право Народної Республіки Болгарії. М., 1960, с. 400.

 22 Там же, с. 402.

 23 Цит. за кн.: Громадянин і посадова особа в соціалістичній державі. Л., 1974, с. 72.

 24 Хангельдиев Б. Б. Про систематизації радянського адміністративного законодавства. - «Збірник наукових праць», вип. 2. Свердловськ, 1964, с, 76.

 183

 > 184>

 альних органів і особливо адміністративних комісій у здійсненні адміністративної юрисдикції.

 Підвищенню ролі даного принципу у провадженні у справах про адміністративні проступки послужило б подальше обмеження в правах тих органів, які нині самостійно, на основі складених ними протоколів, застосовують заходи адміністративної відповідальності. Цим же цілям відповідало б видання нор <м, що забезпечують винному в порушенні особі право безперешкодно оскаржувати звинувачення, заявляти клопотання, вимагати розгляду справи в його присутності і т. д. Змагальність і в адміністративному провадженні має вирішальне значення для досягнення об'єктивної істини у справі та його дозволу в повній відповідності до вимог закону.

 Принцип публічності у провадженні у справах про адміністративні проступки полягає в тому, що з метою викорінення адміністративних правопорушень, виправлення і перевиховання порушника це виробництво ведеться від імені та в інтересах держави. Органи державного управління та посадові особи, порушуючи справу про адміністративний проступок, розглядаючи його і потім застосовуючи до порушників заходи адміністративного впливу або звільняючи їх від стягнення, - цим самим виконують покладену на них державою обов'язок, невиконання або неналежне виконання якої є порушенням ними свого службового обов'язку . Публічно-правовий характер провадження у справах про адміністративні проступки підпорядкований завданню виховання громадян у дусі точного і неухильного виконання радянських законів, дбайливого ставлення до соціалістичної власності, чесного ставлення до державного і громадського обов'язку та дотримання правил соціалістичного співжиття. Ці завдання формулюються в ст. 2 Положення про адміністративні комісії в РРФСР і мають основне значення для діяльності органів і посадових осіб, наділених правом на застосування адміністративних стягнень.

 Посиленню значення принципу публічності в даному виробництві сприяло б видання норм, які визначають заходи відповідальності - дисциплінарної та іншої - відповідних посадових осіб, що зловживають своїм становищем і не робити кроків до покарання винних у вчиненні адміністративних проступків, що вкривають адміністративні порушення.

 184

 > 185>

 Принцип гласності у провадженні у справах про адміністративні проступки знаходить своє чітке закріплення в нормах адміністративно-процесуального права. Гласність у адміністративному провадженні передбачає не лише відкрите. Розгляд адміністративних справ, а й вирішальне участь трудящих у відправленні адміністративної юрисдикції. Відповідно до новітнім адміністративним законодавством здійснення адміністративної відповідальності все більш і більш наповнюється своїм суспільним змістом і становить головним чином обов'язок органів, які діють в колегіальному складі і в роботі яких активну участь беруть представники громадськості. Так, до складу адміністративних комісій тепер входять не тільки посадові особи апарату виконкомів, депутати, а й представники громадськості.

 Принципи устно'С т і, всебічності та безпосередності у провадженні у справах про адміністративні проступки мають велике значення для правильного, відповідно до закону, вирішення справ. Норми адміністративно-процесуального законодавства встановлюють обов'язок адміністративних комісій та інших органів (народних суддів) виносити рішення у справі лише на основі особистого, безпосереднього і всебічного 'дослідження обставин справи з викликом і заслуховуванням пояснення порушника, а в необхідних випадках і свідків, представників громадськості (ст . 29 Положення про адміністративні комісії в РРФСР). Заочний розгляд справи допускається лише як виняток. Це положення закону має бути поширене на діяльність будь-яких органів і посадових осіб, які здійснюють адміністративну юрисдикцію. Дотримання цих вимог сприятиме зміцненню соціалістичної законності в питаннях здійснення адміністративної відповідальності.

 Принцип національної мови має таке ж значення для провадження у справах про адміністративні проступки, як і для інших видів процесуальної діяльності, і знаходить своє закріплення в ст. ПО Конституції СРСР. Сутність цього принципу полягає в тому, що провадження по даній справі має здійснюватися мовою союзної або автономної республіки або ж на мові переважної більшості населення того чи іншого району. При цьому винному в порушенні і не володіє мовою, якою ведеться провадження, забезпечується право виступила-

 185

 > 186>

 пать, заявляти клопотання рідною мовою, а також мати перекладача.

 В даний час цей принцип прямо не закріплений в адміністративно-процесуальних нормах, що регулюють застосування заходів адміністративної відповідальності, що є його недоліком. У майбутніх нормативних актах повинні бути передбачені норми, що гарантують здійснення даного принципу і у провадженні у справах про адміністративні проступки.

 Принцип недоторканності особи є одним з найважливіших принципів провадження у справах про адміністративні проступки та боротьби за зміцнення соціалістичної законності у сфері управлінської діяльності держави. Значення цього принципу представляє особливу актуальність тому, що в адміністративному порядку відповідні органи і посадові особи наділяються правом на застосування широкого кола заходів впливу, безпосередньо пов'язаних з обмеженням інтересів особи, винної у вчиненні правопорушення. Адміністративна відповідальність може супроводжуватися заподіянням винному серйозних лравоограніченій, пов'язаних з його арештом, вилученням житлових будівництв і т. д. Тому їх застосування в кожному конкретному випадку має грунтуватися на законі, за умови доведеності вини особи і в установленому порядку, що виключає відповідальність невинних.

 Цілям посилення гарантій недоторканості особи служать ті положення законодавства, згідно з якими застосування адміністративних стягнень, пов'язаних з ізоляцією винного від суспільства - арештом, розгляд скарг на акти про застосування деяких стягнень - штрафу і т. д. надано суду, що сприяє кваліфікованому розгляду справ, зміцненню соціалістичної законності, а значить, забезпечення гарантій недоторканості особи.

 З принципом недоторканності особи нерозривно пов'язаний принцип забезпечення винній особі права на захист. Цей принцип у провадженні у справах про адміністративні проступки виражається в тому, що адміністративне законодавство гарантує особі при складанні протоколу (акта) про порушення давати пояснення і робити зауваження щодо змісту протоколу; при розгляді справи - знайомитися з усіма матеріалами (якщо інше не передбачено законом) , заявляти ходатайст-

 186

 > 187>

 ва, а після винесення рішення про накладення стягнення оскаржити його або у судові органи (штраф, позбавлення водійських прав), або до вищої адміністративну інстанцію (інші заходи впливу).

 Новітнім адміністративним законодавством гарантії права особи на захист своїх інтересів значно розширені. Разом з тим багато положень закону не отвеча-"ють вимогам подальшого розширення прав особистості. Так, не підлягають оскарженню рішення окремих органів і посадових осіб (народних суддів, судів і т. Д.) про застосування стягнень за деякі правопорушення; залучаються до відповідальності суб'єкти не вправі заявляти відводи органам та особам, що розглядає справу, навіть якщо вони зацікавлені в його результаті; органи і посадові особи, що дозволяють справи в єдиноначальна порядку, вправі їх розглядати в відсутність винних і навіть не сповіщаючи їх про це, внаслідок чого вони не можуть скористатися правом на захист своїх інтересів.

 На нашу думку, ці та інші обмеження прав особи не повинні мати місця в майбутньому законодавстві, яке має відрізнятися подальшої демократизацією, процесуальних прав усіх учасників даного виробництва.

 Правом на захист своїх інтересів у провадженні у справах про адміністративні проступки мають не тільки особи, які залучаються до відповідальності, а й потерпілі від правопорушення. Правовий статус останніх в чинному законодавстві ие визначений, що є його серйозним недоліком. Права цього кола суб'єктів процесуальної діяльності повинні бути чітко регламентовані. Їм слід надати хоча б ті ж права, що і порушників. Таке нововведення в законодавстві відповідатиме вимогам справедливості і гуманізму і свідчити про турботу держави про інтереси особистості, потерпілої від правопорушення.

 Цілям всілякої охорони прав особистості послужило б видання норм про допуск адвокатів в адміністративно-юрис-діщіонное виробництво, якщо про те клопоче залучений до відповідальності.

 Для провадження у справах про адміністративні проступки, так само як і для кримінального та іншого юрисдикційного виробництва, пов'язаного з регламентацією застосування заходів відповідальності, велике значення має дотримання принципу презумпції невинності. Цей принцип зак-

 187

 > 188>

 Лючано в тому, що притягається до відповідальності особа вважається невинною доти, поки її винність не буде доведена у винесеному про те акті - вироку, рішенні (постанові і т. д.). Презумпція невинності означає також, що обов'язок доводити вину особи покладається на відповідні органи та посадових осіб, що збуджують справу і які визначають факт правопорушення, а також розглядають його. У свою чергу, притягається до відповідальності особа не зобов'язана доводити свою невинність, хоча таким правом воно і володіє.

 Презумпція невинності становить юридичну базу принципу недоторканності особи, її права на захист і є запорукою об'єктивного, неупередженого дослідження і вирішення справи. На відміну від кримінального судочинства, в якому презумпція невинності закріплена в законі (ст. ст. 7, 14 Основ кримінального судочинства Союзу РСР і союзних республік), в адміністративному законодавстві цей принцип лише побічно знаходить своє вираження. Зокрема, в ньому містяться вимоги про можливість застосування адміністративних стягнень (штрафу, арешту і т. д.) тільки до винних у вчиненні адміністративного проступку особам. Очевидно при цьому, що перш ніж таке стягнення застосувати, необхідно винність особи довести і факт проступку встановити.

 Відповідно до закону «факт вчинення адміністративного порушення (а значить, і винність особи. - І. Г.) встановлюється відповідними посадовими особами, представниками громадських організацій» (ст. 19 Положення про адміністративні комісії в РРФСР). У процесі ж розгляду справи обов'язки по доведенню і встановленню винності залучаються до відповідальності осіб покладаються на відповідні органи, що розглядають справу. Так, «винність особи у вчиненні адміністративного порушення, - йдеться в ст. 31 Положення про адміністративні комісії в УРСР, - встановлюється на підставі даних, зазначених у протоколі (акті) про вчинення порушення, і даних, отриманих при розгляді справи на засіданні комісій ».

 Аналізуючи наведені положення закону, можна лише умовно сказати, що в них формулюються вимоги презумпції невинності, бо ніде в законі прямо не відбивається, що притягнуте до відповідальності особа не зобов'язана доводити свою невинність і причетність до правопорушень

 188

 > 189>

 нию. Все це ускладнює безперечне рішення питання про те, що даний принцип дійсно притаманний виробництву у справах про адміністративні проступки. Однак, виходячи з системної спільності будь-яких юрисдикційних виробництв, яким повинні бути притаманні подібні системні принципи, а також з урахуванням виняткової важливості презумпції невинності для охорони прав особистості і затвердження почав законності в питаннях юридичної відповідальності, необхідно, щоб цей принцип отримав своє чітке законодавче вираження і у провадженні у справах про адміністративні проступки. Гарантією його реального забезпечення могло б служити нормативний припис про те, що обов'язки доведення винності або 'невинності притягається до відповідальності особи покладаються не так на це особа, а на органи і посадових осіб, що збуджують і розглядають справу і які визначають факт вчинення адміністративного проступку. Така вимога закону сприяло б підвищенню рівня загальної юридичної культури, законності та обгрунтованості тих процесуальних актів, на основі яких адміністративна відповідальність настає і здійснюється.

 Принцип об'єктивної (матеріальної) істини у справі є наріжним принципом провадження у справах про адміністративні проступки. З'ясування істини, правди у справі - найважливіше завдання адміністративного провадження. Адміністративне законодавство забезпечує вирішення цього завдання необхідними процесуальними гарантіями. Воно встановлює порядок, при якому, наприклад, стягнення може бути застосоване лише на основі всебічного дослідження обставин і тільки до винних осіб у разі доведення їх вини. Цей принцип у провадженні у справах про адміністративні проступки міг би бути забезпечений додатковими гарантіями, зокрема, виданням норм, що зобов'язують будь-які органи та посадових осіб розглядати справи лише у присутності порушників, а при необхідності і представників громадськості та свідків.

 Принцип участі громадськості у провадженні у справах про адміністративні проступки також знаходить своє чітке закріплення в адміністративно-процесуальних нормах. Можна сказати, що без участі громадськості здійснення адміністративної відповідальності немислимо. На стадії порушення справи представники громад-

 189

 > 190>

 ності (народні дружинники, громадські контролери) мають право складати протоколи про порушення. Значна їх роль і на стадії розгляду справи. Вирішальні органи адміністративної юрисдикції - адміністративні комісії, які розглядають більшість справ про адміністративні порушення, фактично є органами радянської громадськості, бо їх склад формується з представників трудящих і депутатів, які працюють у цих комісіях на громадських засадах. Відповідні органи та посадові особи, уповноважені одноосібно резрешать справи і накладати адміністративні стягнення, можуть ці справи направляти на розгляд в громадські організації. Важливим є встановлена законом обов'язок народних суддів і начальників органів міліції, що наклали стягнення за вчинення дрібного хуліганства, доводити про етоад до відома адміністрації або громадської організації за місцем ра'боти, навчання або проживання порушника 25.

 Виконання постанов про накладення штрафів також покладається на представників громадськості - працівників бухгалтерій, зобов'язаних суму штрафу утримувати із заробітку порушника за місцем його роботи і т. д.

 Таким чином, участь громадськості є одним з вирішальних принципів у діяльності органів управління щодо здійснення адміністративної юрисдикції. Цей принцип повинен знайти своє закріплення і в майбутньому законодавстві. Для подальшого посилення гарантій забезпечення цього принципу доцільно передбачити певні заходи впливу щодо посадових осіб, які перешкоджають або не вживає заходів до стягнення накладених штрафів, а також щодо тих осіб, з вини яких винні у вчиненні адміністративних проступків (дрібного хуліганства і т. д.) НЕ піддаються обговоренню в колективах, як цього вимагає закон. Чітке законодавче врегулювання цих та інших питань, пов'язаних з підвищенням ролі громадськості, сприяло б успішному вирішенню завдання скорочення та викорінення правопорушень та злочинності в країні.

 25 «Відомості Верховної Ради СРСР», 1966, № 30, ст. 595.

 190

 > 191>