3.1. Структурні моделі адміністративно-державного управління

Компаративні дослідження систем державного адміністрування в різних країнах виявляють безліч відмінностей у формах організації та діяльності центральних і місцевих органів управління. Деякі з цих відмінностей залежать від ступеня економічного і соціального розвитку відповідних країн. Індустріальна держава зі швидкими темпами економічного зростання і високим життєвим рівнем може мати інші адміністративні інститути, ніж аграрна держава з його сповільненим економічним розвитком і низьким рівнем життя.

Ще один важливий фактор, що впливає на структури адміністративно-державного управління, - політичні per жими, в рамках яких функціонують адміністративні органи. З цієї причини в двох країнах з приблизно однаковою соціально-економічною структурою можуть бути різні за своєю природою адміністративно-державні інститути.

Досить часто в країнах з подібними політичними режимами і приблизно однаковим соціально-економічним рівнем (наприклад, у розвинених країнах Заходу) складаються дуже різні моделі адміністративно-державного управління. У цьому випадку основні відмінності визначаються типом територіальної організації держави. З цієї точки зору існує два основних типи адміністративно-державного управління: унітарний і федеральний.

Унітарна система надає входять до неї територіям дуже мало автономії, основне управління здійснюється безпосередньо зі столиці. Територіальні підрозділи - департаменти у Франції, провінції в Італії, графства у Швеції - здебільшого існують заради адміністративної зручності.

Федеральна система управління складається з одиниць, що мають значну власне політичне життя (штати в США і Бразилії, кантони в Швейцарії, землі в Німеччині). Ці одиниці не можуть бути довільно скасовані або змінені центральною владою на законній основаніі1.

Теоретично існує ще і третя можливість - конфедерація - настільки вільне формування, що його складові частини можуть успішно боротися проти центральної влади. Конфедерації зазвичай недовговічні, вони або розпадаються на частини, або перетворюються на федерації. Історичним прикладом може слугувати Швейцарія. Ця країна досі називає себе конфедерацією, але фактично вона має федеральний тип адміністративно-державного управління. Напевно, тільки Європейський загальний ринок в даний час є єдиним прикладом конфедерації, в якій слабка влада її штаб-квартири в Брюсселі легко блокується правом вето окремих країн - членів Європейського співтовариства.

Можна виділити кілька причин, що призвели в історії до формування бюрократичних структур за федеральним принципом. Перша серед них - прагнення зміцнити державну безпеку. Поєднавши свої ресурси, кілька невеликих держав здатні захистити себе від більш могутніх сусідів. Історичними прикладами можуть служити Швейцарія і Бразилія.

З іншого боку, бюрократія структурується за федеральним принципом і в тому випадку, коли кілька невеликих держав зацікавлені в агресивній експансії. Об'єднання дипломатичних і військових ресурсів таких держав зробили бісмарковську Німеччину однією з провідних держав в кінці XIX століття.

У деяких випадках певний соціальний клас будь-якої нації може віддати перевагу федеральну систему управління в надії отримати економічні переваги. Американський історик Ч. Бірд розглядав Конституцію США 1787 p як спробу батьків-засновників захистити свої майнові інтереси, підсиливши центральну владу.

І, нарешті, федеральний тип адміністративно-державного управління часто виступає єдиним способом збереження національної єдності. Після закінчення британського колоніального панування Індія створила федеральну систему управління, яка дозволила таким державам, як Бенгалія, Пенджаб, Маратхастан, Раджастан, підтримати свої культури і об'єднатися в єдину державу. Ці країни ніколи не ввійшли б у федеральний союз, якби він не гарантував їм місцевої автономії.

Слід підкреслити, що федералізм досить ефективно захищає місцеву автономію, створюючи різні рівні управління, кожен з яких відповідає за певний коло питань. У більшості держав існують три рівні управління: національний (федеральний), регіональний (управління провінцій, земель, штатів) і місцевий. Ці одиниці зазвичай формують піраміду: у її основі знаходиться безліч одиниць місцевого управління, над ними дещо менше одиниць управління штатів (земель, провінцій), а у вершині - центральне управління. Зауважимо, що країни з унітарними системами часто розділені схожим чином, але нижні рівні управління мають дуже незначну владою.

При федеральному устрої адміністративні функції держави юридично і фактично розподіляються між федерацією та суб'єктами федерації. Це розділення має важливі наслідки.

По-перше, призводить до відомої неоднорідності державного апарату (що контрастує з однаковістю при унітарному устрої держави). Кожен член федерації вправі вибрати структуру своїх адміністративних установ на власний розсуд. Наприклад, в США немає типової організації органів управління штатов2.

По-друге, федеральний устрій приводить до створення двох поверхів адміністрації, між якими немає органічного зв'язку. Якщо такий дуалізм не приводить до труднощів у тих областях, які цілком перебувають у віданні федеральної адміністрації (наприклад, в галузі оборони і міжнародних відносин), то інакше йде справа з тими функціями, які відносяться до компетенції як федерації, так і суб'єктів федерації. У США, де просвітою відають штати і місцеві колективи, президент зіштовхується зі значними труднощами всякий раз, коли він має намір внести зміни в структуру освіти. Не маючи можливостями безпосереднього впливу, він змушений вдаватися до таких засобів, як дотації.

По-третє, федералізм породжує специфічні проблеми в сфері державної служби, особливо в сфері набору службовців для роботи в різних органах управління. У федеральних державах досить часто висловлюються побоювання, що в центральному апараті управління може з'явитися засилля, навіть монополія людей з того чи іншого району федерації. Тому в таких країнах часто існують формальні правила і звичаї, спрямовані на підтримку національного чи географічної рівноваги в сфері набору державних службовців.

Унітарна система адміністративно-державного управління також має свої особливості. Тут уряд і центральна адміністрація мають значним контролем над місцевою владою. Наприклад, у Франції навчальні плани для початкової школи видаються центральним міністерством у Парижі - для того щоб зменшити регіональні відмінності. Більшість унітарних держав мають національні поліцейські сили і суворий контроль над місцевими поліцейськими утвореннями. Зазвичай тут єдина судова система, працівники якої призначаються національним урядом. Єдність адміністративної системи в унітарній державі підтримується завдяки однорідній моделі державної служби3.

Однак навіть в унітарній державі центральна влада не може вирішувати всі місцеві питання. Наприклад, у Великобританії одиниці місцевого управління мають істотну владу. Всі графства і бюро (міста) обирають свої ради, які формують постійні комітети, відповідальні кожен за свою конкретну сферу управління. Ці поради відають питаннями освіти, охорони здоров'я, соціальної політики, охорони порядку. І хоча уряд може в будь-який момент втрутитися в місцеві справи і виправити рішення місцевої влади на свій лад, проте на практиці таке відбувається лише в надзвичайних випадках, оскільки британці високо цінують місцеву автономію.

І федеральна, і унітарна системи адміністративно-державного управління мають свої переваги і недоліки.

Концентрація адміністративної влади в унітарних державах може призвести до появи у громадян почуття, що марно проявляти якусь активність при вирішенні місцевих проблем, оскільки будь-яка влада виходить зі столиці. Це почуття може вилитися в поширення відчуження від уряду та адміністративно-державних інститутів. Більш того, якщо центральна адміністрація занадто віддалена від проблем місцевої громади та громадяни розчарувалися в можливості ознайомити її зі своїми проблемами і поглядами, то саме проведення розумної державної політики стає проблематичним.

Не випадково на другій нараді експертів ООН з проблем адміністративно-державного управління наголошувалося: «Національні уряди повинні знайти шляхи більшої децентралізації і розосередження урядових функцій і рішень. Надзвичайно терміновий характер зараз набуває проблема створення більш діючих органів штату, провінції, області або міста, які були б наділені повноваженнями місцевих органів влади і були б забезпечені необхідними фондами у справах використання для найважливіших потреб і служб місцевого населення »4.

До безперечних переваг федеральної системи адміністративно-державного управління як раз належить можливість прийняття оперативних рішень на місцевому рівні. Громадяни найближче знаходяться саме до місцевої адміністрації, тому можуть впливати на цих посадових осіб, бачити, як приймаються рішення і які їхні результати. Місцевій адміністрації набагато легше експериментувати з новими програмами, ніж більш великим адміністративним одиницям. Відповідно і ціна невдач тут значно ніже5.

Однак прийняття рішень на місцевому рівні має і свої недоліки. Часто місцевої адміністрації не вистачає коштів для фінансування соціальних програм. Посадові особи місцевого апарату управління зазвичай погано навчені, не мають високої професійної кваліфікації, а в деяких випадках корумповані. До того ж прийняття рішень на місцевому рівні може призвести до подвоєння послуг і поганої коордінаціі6.

Тому централізація влади в унітарній державі може бути значною перевагою при вирішенні найбільш складних проблем сучасного суспільства. В унітарних системах центральний уряд і адміністрація можуть розпоряджатися економічними ресурсами і координувати, планування і розвиток, їх широкі повноваження у сфері оподаткування роблять завдання фінансування соціальних програм значно легшою. Саме з цієї причини деякі федеральні держави в останні роки стали більш централізованими. У США та Німеччині уряду і центральна адміністрація стали проводити національну економічну політику і фінансувати соціальні програми.

Все це свідчить про появу цікавої тенденції нашого часу: йде еволюція унітарних систем у федеральному напрямку, в той час як федеральні системи рухаються в унітарному напрямку.

Розглянемо структуру основних рівнів адміністративно-державного управління в сучасній державі. Вище вже зазначалося, що в більшості країн таких рівнів три: національний, регіональний і місцевий. Вони можуть створюватися і функціонувати принципово незалежно один від одного (федеральна модель) 7 або в рамках єдиної адміністративно-державної системи (унітарна модель) 8. Кожному з рівнів управління відведена власна, автономна сфера компетенції, кожен підпорядкований в політичному відношенні іншим органам: парламенту, уряду, общинному представництву і т.д. (Відповідно до закону).

Національний (федеральний) рівень управління. У більшості країн цей рівень включає адміністрацію президента, апарат уряду, апарат парламенту і Верховного суда9. Структура центральних органів управління зазнає досить часті зміни. При зміні уряду, як правило, змінюються чисельність, функції і найменування міністерств: деякі управління та відділи переходять з одного міністерства в інше або діляться між ними. Зазвичай нове міністерство створюється з метою:

 - забезпечення ефективності управління - міністерство розділяється, оскільки воно розрослося і занадто велике, щоб ним могла належним чином керувати одна особа;

 - виконання особливих завдань, які в силу розвитку подій набувають на короткий або тривалий термін особливу важливість, - міністерства у справах колишніх військовополонених, біженців, репатріантів і т.д.;

 - задоволення політичних інтересів - часто в коаліційних кабінетах засновується новий міністерський портфель для того, щоб забезпечити рівновагу між представницькими партіями;

 - з міркувань особистого характеру - утворення міністерства може бути обумовлено прагненням врахувати схильності, здібності чи задовольнити честолюбство тієї особи, яка хочуть ввести до складу членів кабінету, або відсторонити особу від активної діяльності, запропонувавши йому в порядку компенсації пост, який лише зберігає видимість своєї важливості ;

 - задоволення прагнень однієї або декількох груп тиску, які вважають, що їхні інтереси будуть захищені краще, якщо в складі уряду вони будуть мати постійного представника в ранзі міністра.

 Практично у всіх країнах розподіл функцій між відомствами на рівні як центральних органів, так і їх регіональних і місцевих підрозділів породжує колізії компетентності. Нескінченне перерозподіл функцій у різних комбінаціях є одним з основних напрямів усіх адміністративних реформ.

 Регіональний рівень управління (штатів, земель, провінцій, республік). У федеральних державах переважна частка завдань адміністративного управління припадає саме на цей рівень. Тут реалізується як більшість федеральних законів, так і власне право. При здійсненні федеральних законів, як правило, розрізняють два рівні:

 - управління за дорученням федерації (наприклад, при будівництві автомагістралей, експлуатації ядерних установок та видачі дозволів на неї), при цьому адміністративні органи регіону піддаються як правовому, так і спеціальному нагляду, і підпорядковуються розпорядженням федерального уряду;

 - здійснення федерального права під власну відповідальність, при цьому адміністративні органи регіону піддаються тільки правовому нагляду. Федеральний уряд може віддавати їм розпорядження лише зі схвалення представницьких органів регіона10.

 Відмінною особливістю унітарних держав, навпаки, є повсюдне виконання законів на всій території країни. Слід підкреслити також, що при унітарній системі адміністративно-державного управління статус адміністративних організацій у всіх регіонах визначається законом одним і тим же образом11. Федеральна система адміністративно-державного управління передбачає, що органи регіонального управління в будь-якому штаті (землі, провінції) створюються в кожному випадку відповідно до законів даного регіону.

 Місцевий рівень управління (графство, місто). І в унітарних, і у федеральних державах на місцевому рівні адміністративного управління, як правило, виконуються шість основних функцій:

 - громадська безпека, включаючи утримання поліції і пожежної охорони, а також служби охорони здоров'я;

 - програми допомоги літнім, інвалідам, дітям;

 - регулюючі функції, включаючи зонування, дорожню безпеку, захист споживачів;

 - планування суспільного будівництва;

 - громадські послуги (школи, парки, бібліотеки і т.д.);

 - володіння і розпорядження державними підприємствами.

 При федеральній системі адміністративно-державного управління основні одиниці місцевого управління - графство і місто - зазвичай утворюються владою штатів (земель, провінцій). Вони діють в рамках розроблених законодавцями штату хартій, де окреслено структуру їх адміністративної відповідальності. Поправки в ці хартії звичайно можуть вносити тільки законодавці штату. Наприклад, штат може змусити місто побудувати нову систему очисних споруд чи збільшити платню поліцейським. В унітарних державах статус місцевих адміністративних організацій визначається законом скрізь однаково.

 У сучасній теорії адміністративно-державного управління існують різні класифікації адміністративних органів. Класичною серед них по праву вважається модель, запропонована американським ученим Л. Уайтом. Відповідно до його класифікацією в системі адміністративного управління розрізняють три категорії організацій або служб.

 Оперативні служби - адміністративні одиниці, що надають послуги безпосередньо населенню, здійснюючи тим самим завдання, з якими пов'язане створення даної адміністративної установи чи служби, наприклад поштове відділення, муніципальна бібліотека, бюро посвідчень особи в префектурі.

 Допоміжні служби - адміністративні утворення, що не мають самостійних кінцевих цілей. Їх діяльність полягає в наданні іншим службам (насамперед оперативним) сприяння матеріального і нематеріального характеру у формі надання в їх розпорядження різних засобів або послуг. Ці послуги можуть стосуватися питань кадрів. Так, комплектування штатів, організація навчання службовців, забезпечення виконання рішень, що стосуються проходження служби, нарахування заробітної плати і т.д. здійснюються управліннями, службами або бюро кадрів. До допоміжних служб належать також фінансові та бухгалтерські служби, постачальницькі та закупівельні організації (господарські управління), юрісконсультскіе відділи, машинописні бюро і т.п.

 Штабні служби - особи, які працюють у службах цього типу, як правило, не здійснюють повсякденного управління. На них покладена розробка під керівництвом і в тісному контакті з керівником завдань, які виникають у зв'язку з прийняттям важливих рішень. Зміст діяльності працівників штабних служб складає кілька основних напрямків:

 - проведення досліджень і розробок, необхідних для, вироблення політики даної організації; консультування керівників установи;

 - вироблення гіпотез про передбачувані напрями майбутнього розвитку як самої організації, так і зовнішніх факторів;

 - підготовка проектів програм чи планів заходів;

 - спостереження за виконанням прийнятих рішень і програм, координація дій служб-виконавців і контроль за результатами;

 - підготовка заходів щодо реорганізації структури, вдосконалення методів роботи як усередині, так і поза організацією.

 Прикладами адміністративних установ цього типу є міністерства та ведомства12.

 Слід підкреслити, що на практиці досить часто важко провести чітку класифікацію адміністративних організацій, оскільки деякі підрозділи виконують завдання двох або навіть трьох типів служб. Наприклад, повсякденне управління особовим складом є допоміжною службою, але чи не пов'язано прийняття рішень з питань кадрів із загальним напрямом діяльності установи, яка виробляється штабний службою? З цієї причини одні й ті ж адміністративні організації деякі автори відносять до категорії штабних служб, а інші - до допоміжних служб. Це стосується, наприклад, діловодства, ведення статистики, діяльності юридичних служб та ін

 Для подолання цих труднощів деякі автори запропонували замінити потрійний розподіл двочленним. Іншими словами, злити в одну групу служби керівництва і допоміжні, охопивши їх родовим поняттям горизонтальні служби13. Всі ці уточнення не позбавлені значення, так як наочно показують, що в даній області немає простих рішень і що в процесі діяльності між структурними підрозділами виникає безліч зв'язків, найчастіше важко вловимих.

 Інформація, релевантна "3.1. Структурні моделі адміністративно-державного управління"

1. 4. Система адміністративного права
     це сукупність адмініст-ративно-правових інститутів і підгалузей. Адміністративне право складається з Загальної та Особливої частини. У Загальну частину включені такі інститути: 1. державне управління 2. виконавча влада 3. форми державного управління 4. методи державного управління 5. інститут правових актів 6. інститут державної служби 7. інститут адміністративного
   
2. 1. Адміністративно-правова норма
     це нормативно-правові, що регулюють відносини у сфері державного управління, а також відносини управлінського характеру, що виникають у процесі здійснювала-тичних державної діяльності. Особливості адміністративно-правових норм: 1. Метою адміністративно-правових норм є забезпечення організації та функціонування всієї системи виконавчої влади. 2. Адміністративно-правові
   
3. Командно-адміністративна система управління
     - Жорстка система управління народним господарством, заснована на ієрархічному розподілі функцій управління і не допускає відхилень від заздалегідь намічених планів, фактично побудована по армійському зразком. Методи командно-адміністративного управління виправдані в екстремальних ситуаціях - у воєнний час, при відновленні зруйнованого господарства і т.п. У звичайній ситуації необхідно
   
4. 1. Суб'єкти адміністративного права
     це власники правий і обов'язків, якими вони наділені з метою реалізації повноважень, покладених на нього адміністративним правом. Суб'єкти адміністративного права можуть стати суб'єктами адміні-стративні пр-ний при наявності 3-х умов: 1. адміністративно-правові норми, які передбачають права і обов'язки суб'єкта 2. адміністративної правоздатності та дієздатності суб'єкта 3.
   
5. 4. Державне управління
     це цілеспрямоване органі-зує подзаконная виконавчо-розпорядча діяльність орга-нів виконавчої влади, що здійснюють функції державного управління в галузях і сферах господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного (пристрої) будівництва. Існує 2 підходи до визначення розуміння державного управління. 1. Широке розуміння - це
   
6. Василенко І. А.. Адміністративно-державне управління в країнах Заходу: США, Великобританія, Франція, Німеччина: Навчальний посібник. Вид. 2-е, перераб. і доп. - М.: Видавнича корпорація «Логос». - 200 с., 2001
   
   
7. Від автора
     Пропонуючи увазі читачів це навчальний посібник, автор сподівається, що студенти відкриють для себе важливий напрямок сучасної політичної науки в країнах Заходу - теорію адміністративно-державного управління, одну з наймолодших і змістовних теорій управління суспільством. У минулому столітті Оноре де Бальзак з гіркою іронією писав: «Існує тільки одна гігантська машина, керована
   
8. Г. І. Петров. Радянські адміністративно-правові відносини, 1972
   
   
9. 1. Адміністративно-правове становище громадян визначається обсягом і характером адміністративної правосуб'єктності:
     1) адміністративна правоздатність - це здатність гражда-нина мати певні права, передбачені нормами адміністра-тивного права і виконувати покладені на нього обов'язки у сфері дер-жавного управління. Вона виникає з моменту народження і припиняється смертю 2) адміністративна дієздатність - здатність громадянина своїми діями набувати, а також здійснювати
   
10. 5. Предмет адміністративного права
      не охоплює всі гро-ні відносини, що виникають у сфері державного управління. Ці відносини регулюються іншими галузями права. Адміністративне пра-во взаємодіє з наступними галузями права: 1) конституційним. Воно бере початок у нормах конституційного права, що регулюють принципи організації та діяльності виконавчої влади, права і свободи громадян. 2)
    
11.  3. Сучасна система адміністративно державного управління: структура та функції
      3. Сучасна система адміністративно державного управління: структура і