3.2. Функції адміністративних органів держави

Чи можна дати вичерпну класифікацію функцій управління? Думається, що ні. Все залежить від використовуваного методу аналізу: кожна функція в процесі все більш детального розгляду може бути розчленована на кілька подфункций, кожна з яких в свою чергу - на більш вузькі завдання і т.д. Тому більшість авторів обмежуються характеристикою найбільш загальних функцій адміністративно-державного управління.

Американські політологи Майкл Роськин, Роберт Корд і Уолтер Джонс вважають, що можна виділити шість основних напрямків діяльності державного адміністрування: виконання рішень, обслуговування, регулювання, ліцензування, збір інформації та комунальне хозяйство14. Урядова бюрократія на будь-якому рівні виконує щонайменше дві з цих базисних функцій (хоча, зрозуміло, є бюро, які спеціалізуються тільки на одній функції, і є такі бюро, які виконують кілька функцій) 15.

Первинна функція більшості урядових бюро може бути визначена просто як виконання і проведення в життя прийнятих законів і політики, що проголошується виконавчою владою. Це і є власне адміністрування. Наприклад, Сполучені Штати проводять політику перекачування федеральних фондів штатам, щоб оплатити вартість різноманітних програм добробуту. Департамент охорони здоров'я та медичної допомоги здійснює цю політику, вирішуючи, скільки грошей призначається кожному штату, і наглядаючи за тим, щоб гроші були використані за назначенію16.

Великобританія проводить політику вільного медичного забезпечення громадян. Її служба Національного охорони здоров'я здійснює цю політику, контролюючи медичну підготовку, видаючи патенти докторам, керуючи госпіталями і т.д. У Росії Міністерство охорони здоров'я стежить за розподілом коштів по окремих регіонах і областях, контролює медичну підготовку, здійснює нагляд за діяльністю установ здравоохраненія17.

Адміністрація є втілення суспільної політики, і оскільки вона виконує політичні рішення, до числа її функції входить і розробка принципів управління. Поряд зі своїми адміністративними обов'язками департаменти часто створюють компанії з рекламування своєї роботи і переконання громадськості у вигодах щодо мети якої-небудь програми. У багатьох країнах є постійні програми по освіті в таких сферах, як пожежна профілактика, безпека руху та охорона природних богатств18.

У Великобританії виконавчі влади та адміністратори наглядають за повсякденними діями своїх департаментів; високі адміністративно-посадові особи допомагають розробляти пропоновані законопроекти, так само як допомагають своїм міністрам відповідати на запитання членів парламенту. Оскільки Великобританія (подібно Франції) частково зберегла державний сектор в економіці, то такі важливі галузі, як сталеливарні заводи, шахти, залізниці, телеграфні і телефонні лінії, управляються урядово-контрольованими корпораціями, які виконують політичні рішення (зазвичай зберігаються за приватним сектором в США).

Що стосується другої функції урядової бюрократії - обслуговування, то багато урядових агентств спеціально створені для обслуговування населення (чи специфічних груп населення). Наприклад, Бюро погоди в будь-якій країні є найкращим прикладом обслуговуючого агентства. Хоча ми, захопивши з собою парасольку в той день, коли Бюро погоди обіцяло опади, особливо не замислюємося про його службу, проте це є життєво важливим для фермерів і рибалок. Департамент сільського господарства Сполучених Штатів проводить дослідження в областях контролю за шкідниками, землеустрою, племінного тваринництва, розподілу надлишків продукції серед бідних і постачає інформацією про харчування населеніе19. У Великобританії та Росії більшість охорони здоров'я фінансується урядом. У Швеції та Західної Німеччини уряд надає розширену допомогу в працевлаштуванні і знаходженні робочих місць. У Росії уряд забезпечує також безкоштовну освіту на всіх рівнях для тих, хто може і бажає вчитися.

Регулюючі функції уряду призначені для підтримки добробуту населення. У Сполучених Штатах Комісія з безпеки біржової діяльності, наприклад, захищає вкладників, установивши певний порядок для реєстрації нових емісій поряд з купівлею акцій та облігацій. Великобританія мала законодавство про зайнятість з 1819 р., що регулює робочі умови на фабриках (аналогічні закони існують у більшості промислово розвинених країн). Таке законодавство проводиться в життя особливими агентствами. Департамент праці Сполучених Штатів, наприклад, наглядає за виборами в профспілки, щоб гарантувати їх правомірне проведення. Вибори нового кандидата в скандально відомий Об'єднана профспілка гірників показує, який успішний результат можуть дати регулюючі дії Департаменту праці.

У всіх цих прикладах регулюючі функції влади підтримуються потенціалом сили. У США, наприклад, агентства, що займаються питаннями регулювання, можуть видавати накази типу «призупинити дію» або «припинити дію». Хоча правопорушники можуть опротестувати ці накази в суді, більшість воліє добровільно подчініться21.

Тісно пов'язана з регулюванням ліцензійна діяльність адміністрації. Вона дозволяє уряду встановити стандарти і мінімальні обмеження в певних областях. Наприклад, якщо ви хочете займатися приватною практикою, отримати права на водіння автомобіля, продавати нерухомість, викладати в громадських школах або працювати перукарем, ви повинні задовольняти певним державним стандартам. У Сполучених Штатах та інших федеральних країнах ці стандарти зазвичай встановлюються кожним штатом або будь-якої окремої федеративної одиницею. У таких країнах, як Франція і Великобританія, самі національні уряди встановлюють стандарти і критерії. Навіть у США деякі ліцензії видаються федеральним урядом, наприклад ліцензія на радіо-чи телевещаніе22.

Ще однією важливою функцією державної адміністрації є збір інформації. Інформація потрібна для двох головних цілей: визначити, чи був порушений закон, і прийняти політичне рішення, що є доцільним і грунтується на фактичному свідоцтві. Наприклад, якщо громадянин США скаржиться, що порушено її громадянські права, то перш ніж будуть зроблені будь-які дії, має бути проведене розслідування - зазвичай відділом Громадянських прав при Департаменті юстиції. У Росії існує Комісія з питань громадянства при Президентові Російської Федерації, куди можна звернутися у разі порушення цивільних прав.

Агентство з захисту навколишнього середовища повинне знати реальний, стан забруднення повітря і води, перш ніж воно зможе видавати закони, що стосуються порушень. Подібні розслідування проводяться всіма сучасними державами. У Росії їх здійснює Міністерство екології та природних ресурсів Російської Федераціі23. У Франції Агентство з захисту навколишнього середовища провело широке дослідження національних потреб в енергії, перш ніж приступило до програми масованого використання ядерної енергії.

Деякі агентства діють за наявності скарг. Інші, такі як Управління продовольством і медикаментами в США, постійно проводять різні дослідження за своєю власною ініціативою. Вони не допускають появи наркотиків на ринку незалежно від того, надходили скарги чи ні, поки не переконаються, що ліки чи продукт харчування безпечний і еффектівен24. У Росії аналогічною діяльністю зайнято Міністерство охорони здоров'я.

Іноді виникає проблема зазіхання на права особистості. Тоді організації, такі як, наприклад, Федеральне бюро розслідувань (ФБР) в США, розслідують підривну діяльність і опитують друзів, сусідів і членів сімей підозрюваних осіб. Чорта між розслідуванням, необхідним для забезпечення захисту суспільних інтересів, і зазіханням на особистість досить тонка, і часто важко сказати, де закінчується одне і починається інше.

Крім цих базисних функцій в поняття «державне адміністрування» сьогодні входить і експертиза. Американський політолог Пітер Вуллі підкреслює: «Зростаюча складність сучасного життя зумовила те, що законодавча і виконавча влади все більше покладаються на технічну експертизу бюрократів» 25.

Конгрес у США може прийняти рішення про закриття небезпечних вугільних шахт лише після того, як гірські експерти точно сформулюють, які саме умови роблять шахту небезпечною. У Росії існує Державний комітет з нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляду при уряді Російської Федерації (Держгіртехнагляд) 26. Багато законів також вимагають адміністративної інтерпретації. Наприклад, Конгрес США може заборонити рекламу, спрямовану на обман, але визначення, що є обманом, виносить Федеральна торгова комісія.

Бюрократи зазвичай не прагнуть переконати законодавців прийняти їхні поради: члени парламенту, як правило, з радістю приймають технічну допомогу фахівців. Це сьогодні найважливіший канал впливу бюрократії на суспільну політику. Іноді, зрозуміло, виникають конфлікти. Історичним прикладом може бути затяжний конфлікт міністра оборони в адміністрації Дж. Кеннеді Р. Макнамари з військовими експертами з приводу збільшення витрат на озброєння. Подібним же чином президент Трумен довгий час знаходився під інтенсивним тиском з боку експертів Державного департаменту з питання про визнання Ізраїлю незалежною державою.

Дорадча роль бюрократії властива не тільки США, це - невід'ємна риса всіх сучасних високорозвинених держав. У Франції, наприклад, закони і президентські укази виробляються і видаються з активною допомогою бюрократії (особливо Державної ради), і професійні виконавці таким чином мають можливість формувати політику.

Ще однією важливою функцією сучасної державної бюрократії є дискреційна діяльність, тобто можливість виносити рішення. Якщо закон прийнято, бюрократія повинна його виконувати. У тому випадку, коли цей закон є точним і визначеним, все відносно просто. Проте зазвичай так не буває. Наприклад, Конгрес США видає закон, що вимагає, щоб токсичні сміттєві майданчики були очищені. Закон дозволяє Комітету по захисту навколишнього середовища прийняти рішення, необхідні для досягнення цієї мети. Комітет приймає ряд рішень, оскільки кожна звалище не може бути очищена моментально і кожна викликає певні екологічні, економічні та політичні проблеми. Рішення, як досягти головної мети, стає відповідальністю цього комітета27. Таким чином, якщо державному агентству належить прерогатива прийняття рішення, як виконати закон або здійснити політику, воно отримує можливість видавати закон для суспільства.

 Повноваження постійних державних агентств встановлювати правила також відносяться до дискреційної діяльності. Наприклад, підвищення цін на користування телефоном у США має бути схвалене Комісією громадського обслуговування. У Росії аналогічною діяльністю зайнятий Комітет цін при Міністерстві економіки Російської Федераціі28.

 Одним із прикладів встановлення правил державною бюрократією була боротьба з виробниками сигарет в США, яким ставилося в обов'язок поміщати на коробках з сигаретами попереджувальні написи щодо шкоди паління для здоров'я, а крім того, включати їх в рекламу. Протягом декількох років Федеральна торгова комісія наполягала на цьому. Комісія опублікувала доповідь Національного головного лікаря США (найвища посада в службі соціальної охорони здоров'я) про те, що куріння збільшує небезпеку захворювання на рак легенів і значно скорочує людське життя. Доповідь розбурхав громадськість, тиск на конгрес посилився, і з 1966 р. від виробників сигарет зажадали друкувати на всіх упаковках застереження про небезпеку куріння. Проте комісія продовжила боротьбу за ще більш суворе антитютюнове законодавство. Вона розробила закон, що забороняє сигаретну рекламу по радіо і телебаченню і вимагає, щоб всі сигаретні компанії друкували застереження про шкоду куріння в своїх рекламних матеріалах.

 Під тиском громадськості в 1971 р. президент Ніксон підписав цей закон. Американський політолог А. Фрітшер на підставі аналізу цього прецеденту прийшов до наступного висновку: «Початок і продовження сигаретного протистояння стало можливим, так як урядові агентства володіють сьогодні не тільки представницької, а й політичною владою» 29. Якби рішення щодо сигарет і здоров'я було прийнято тільки конгресом, розумно припустити »що виробники все-таки б виграли. Сигаретних-етикеткової протистояння є очевидним прикладом, як державні агентства можуть впливати і навіть визначати суспільну політику.

 Отже, ми бачимо, що державна бюрократія в кінці XX століття стала величезною, владної політичної силою, дуже далекою від «ідеальної моделі», створеної колись Максом Вебером. Одна з причин цього - ускладнення функцій сучасного адміністративно-державного управління. Поряд з традиційними завданнями виконання рішень, обслуговування, регулювання, ліцензування і т.п. з'являються принципово нові завдання, пов'язані з прийняттям рішень.

 Дійсно, наприкінці XX століття державне управління досягло дуже високого рівня спеціалізації. Тому службовці державної адміністрації повинні діяти переважно самостійно у своїй вузькій сфері управління, коли їм дано лише найзагальніші політичні рішення від президента чи парламенту. Багато з прийнятих ними рішень повинні бути зроблені на основі такого детального знання своєї галузі державного адміністрування, якого немає у політичних лідерів. Сьогодні на перше місце в державному адмініструванні виходить експертиза і дискреційна діяльність, можливість розробляти державні програми і грати дорадчу роль при прийнятті важливих політичних рішень.

 Завершуючи аналіз основних функцій адміністративно-державного управління в сучасному суспільстві, слід підкреслити, що всі вони тісно взаємопов'язані. Збір інформації, експертиза, дискреційна діяльність, виконання рішень, обслуговування, регулювання, ліцензування і т.д. - На практиці важко провести чітку грань між цими видами адміністративної діяльності. Ізольоване існування кожної з цих функцій окремо можливе лише в процесі наукового аналізу, але не в практичній діяльності. Тому сучасна наука не пропонує універсальної схеми, за якою можна було б в усіх відношеннях раціонально розбити і згрупувати різні види адміністративно-державної діяльності з їх загальними ознаками. Ні абсолютного критерію, який дозволив би чітко розподілити компетенцію між міністерствами чи іншими державними інститутами. Все це відкриває широке поле діяльності для невтомних реформаторів у всіх країнах світу.

 Інформація, релевантна "3.2. Функції адміністративних органів держави"

1. 1. Адміністративне право
     це одне з найважливіших галузей пра-ва. За допомогою адміністративного права держава регулює систему суспільних відносин що виникають у процесі організації та функціонування виконавчої влади, тобто у сфері державного управління, місцевого самоврядування, в області реалізації уполномо-ченнимі органами та посадовими особами управлінських функцій. Адміністративне право - це
   
2. 84. Номенклатура функцій д-ва, форми і методи їх здійснення.
     Функції держави - це головний напрямок його діяльності, яке відображає суть і соціальне призначення державного управління суспільством. Функції держави реалізуються в певних формах: 1) правотворча (діяльність спеціальних державних органів з розробки та прийняття НПА). 2) правореалізуюча (закріплюється в конкретизації та виконанні НПА). 3) правоохоронна
   
3. 3. Адміністративно-правові відносини
     це суспільні від-носіння, врегульовані нормами адміністративного права, які складаються в сфері управління. Особливості адміністративно-правових відносин. 1. Однією зі сторін відносин є відповідний орган виконавчої влади або його посадова особа, наділена управлен-тичними повноваженнями державно-владного характеру. 2. для цих відносин характерне
   
4. 15.1. Адміністративне правопорушення, покарання, відповідальність і їх суб'єкти
     Адміністративним правопорушенням визнається протиправна, винна дія (бездіяльність) фізичної або юридичної особи, за яке законом встановлено адміністративну відповідальність (ст. 2.1 КпАП). Основним актом, який передбачає адміністративні правопорушення і адміністративну відповідальність, є КпАП. Поряд з ними адміністративні правопорушення і відповідальність
   
5. § 2. Функції правоохоронних органів
     Функції правоохоронних органів - це основні напрямки їх діяльності. Функції, притаманні правоохоронному органу, визначають його організацію, структуру і компетенцію. Виділяють такі правоохоронні функції: конституційний контроль, здійснення правосуддя, розслідування злочинів, виконання судових рішень, оперативно-розшукова діяльність, адміністративна діяльність,
   
6. 3. Форма державного устрою: поняття та види
     Форма державного устрою - це адміністративно-територіальне та національне будова держави, що розкриває характер взаємин між його складовими частинами, між центральними і місцевими органами державної влади. Як «територіальний устрій, або територіальна організація, держава - це система взаємовідносин між центральною владою і територіальними
   
7. А.П. Коренев. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Частина Особлива. Видання друге, виправлене і доповнене. Підручник. - М.: МЮИ МВС Росії. «Щит-М»,. - 362 с., 1998
   
   
8. 4. Державне управління
     це цілеспрямоване органі-зує подзаконная виконавчо-розпорядча діяльність орга-нів виконавчої влади, що здійснюють функції державного управління в галузях і сферах господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного (пристрої) будівництва. Існує 2 підходи до визначення розуміння державного управління. 1. Широке розуміння - це
   
9.  1. Поняття адміністративного права, його предмет.2. Метод адміністративного права.3. Джерела адміністративного права.4. Система адміністративного права.5. Співвідношення адміністративного права з суміжними галузями права.
     1. Поняття адміністративного права, його предмет.2. Метод адміністративного права.3. Джерела адміністративного права.4. Система адміністративного права.5. Співвідношення адміністративного права з суміжними галузями
   
10. 3. Джерела адміністративного права
      це органи законодавець-ної та виконавчої влади, що містять адміністративно-правові норми, які регулюють суспільні відносини у сфері (управлен-чеський діяльності) виконавчої влади. До них відносяться: 1. Конституція Російської Федерації 2. Федеральний конституційний закон і федеральний закон, Ко-декс про адміністративні правопорушення, федеральний конститу-ційний закон "Про
    
11. 10. Система органів державного управління в Україні, їх правова основа.
      Суб'єкти адміністративного права - це всі ті, хто згідно з адміністративно-правових норм наділені конкретним обсягом прав і обов'язків у сфері виконавчої влади. Суб'єкти державного управління - це не тільки органи виконавчої влади, а й державні службовці, громадські об'єднання та громадяни, які є учасниками виконавчої (управлінської) діяльності. Органи
    
12. І.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. Адміністративна відповідальність / Ін-т держави і права РАН. Акад. правової ун-т; - М.,. - 150 с., 2002