| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 1. Поняття і джерела |
||
|
Для Італії, як і для інших належать до романо-германської правової системи країн, характерно виділення адміністративного права, що регламентує специфіку діяльності органів публічної адміністрації, в самостійну галузь публічного права. На думку відомого італійського адміністратівіста М.С. Джанніні, в даний час досить складно дати вичерпний перелік органів публічної адміністрації. Це обумовлено рядом причин. По-перше, число даних органів неухильно зростає. А по-друге, у розвинених державах практично немає таких сторін людської діяльності, які б не зачіпали в ході своєї діяльності органи публічної адміністрації. Для даної галузі італійського права характерно істотна зміна обсягу і предмета правового регулювання, особливо після прийняття Конституції 1947 Це пов'язано з розширенням втручання держави в сферу економіки і надання послуг, розвитком програмування і європейської інтеграції. До того ж у країні була здійснена адміністративно-територіальна реформа, яка привела до створення 20 областей, наділених широкою автономією. У ході реформи ряд адміністративних повноважень був переданий областям, провінціям і комунам - територіальним суб'єктам публічного права, що володіє самостійністю. Всі ці зміни привели, з одного боку, до утворення в рамках адміністративного права нових підгалузей (регіональне право, урбаністика та інші), а, з іншого боку - до виділення норм, пов'язаних з діяльністю суб'єктів публічного права в економічній сфері, в спеціальну галузь публічного права економіки. Особливістю правової системи Італії є наявність спеціального нормативного акта, який встановлює чітку ієрархію джерел права. Відповідно до Загальних положень про закон, прийнятими разом із Цивільним кодексом, джерелами права визнаються закони, регламенти, корпоративні норми (втратили своє значення після повалення режиму Б. Муссоліні) і звичаї (ст. 1). У новітніх італійських курсах публічного права дається більш детальна класифікація: джерела права, що володіють верховенством (конституція і конституційні закони); первинні джерела (закони та акти, що мають силу закону); вторинні або похідні джерела (регламенти та прирівняні до них акти); інші джерела (конституційні угоди, звичаї, акти Європейського Союзу). Конституційні закони вимагають ускладненої процедури прийняття і скасування. У цю групу входять, по-перше, закони, що змінюють Конституцію (ст. 138), по-друге, закони, що регламентують конкретні питання, визначені в тексті Конституції (ст. 71, 137, 116). Наприклад, конституційними законами можна змінювати територію областей, створювати нові і т. п. (ст. 132). Так, в 1963 р. Конституційним законом № 3 від 27 грудня 1963 була утворена область Молізе. Звичайні закони - це джерела права загального характеру, що регламентують всі питання, які не зарезервовані Конституцією чи конституційними законами за якими-небудь іншими джерелами права. На практиці закони парламенту підрозділяються на кодекси, закони з окремих питань і зведені тексти норм. На відміну від інших галузей адміністративне право Італії є некодіфіцірованним, хоча питання про необхідність видання кодексу піднімався неодноразово. Найбільш важливі питання, як правило, регламентуються законами (Закон № 400 від 23 серпня 1988 про діяльність Уряду та організації Бюро Ради Міністрів) або зведеними текстами (Зведений текст № 1054 від 26 червня 1924 про Державний Раді). Останнє джерело являє собою зведені в єдиний документ положення законів, виданих у різний час по одній проблематиці. Після офіційного опублікування даного акту припиняється дія всіх норм, які не включені до зведеного текст. Для Італії характерно не тільки формальне, а й юридичне вирівнювання статусу закону і деяких актів, що виходять від уряду, - законодавчих декретів і декретів-законів. Вони являють собою колегіальні рішення Ради Міністрів, оформлені у вигляді декретів Президента Республіки (ч. 5 ст. 87 Конституції). Ці джерела права можуть регламентувати питання, віднесені до сфери компетенції парламенту, і вносити зміни в діючі закони. Законодавчі декрети і декрети-закони можна винести на референдум (ст. 75 Конституції) і розгляд Конституційного Суду (ст. 134 Конституції). Вони публікуються в тому ж порядку, що і звичайні закони, і не підлягають реєстрації в Рахунковій палаті. Згідно з Конституцією (ст. 76) законодавчі декрети являють собою акти делегованого законодавства. Основний закон встановлює такі межі для передачі повноважень парламенту: адресатом делегування може бути тільки уряд; передача обмежена в часі і стосується певних питань; законодавчий орган визначає керівні критерії та принципи, яким має слідувати уряд у своїй діяльності. Декрети-закони видаються урядом на підставі доручення парламенту, а за власною ініціативою - лише в необхідних і невідкладних випадках. У преамбулі такого акту необхідно вказати обставини, що зумовили його прийняття, і вихідні дані рішення Ради Міністрів. У будь-яких випадках Рада Міністрів не може видавати декрети-закони з питань конституційним і виборчим, з метою делегування законодавчої влади, ратифікації міжнародних договорів, встановлення бюджету та кошторису витрат. На практиці декрети-закони досить часто використовувалися для здійснення серйозних реформ організаційного характеру - створення Міністерства природного і культурного надбання, регламентації державної служби, скасування і введення штатних посад викладачів університетів. Відповідно до ст. 77 Конституції уряд повинен в той же день передати декрет-закон до парламенту для подальшого затвердження. Коли палати розпущені, вони скликаються не позачергове засідання протягом п'яти днів. Декрети повинні бути ратифіковані протягом 60 днів після їх опублікування, інакше вони визнаються такими, що втратили свою силу з моменту видання. У Офіційному зібранні законів або декретів Італійської Республіки невідкладно публікується інформація про відмову у схваленні, частковому схваленні або припинення дії у зв'язку із закінченням встановленого терміну. У ході розгляду парламент може вносити будь-які зміни в представлений урядом текст. Серед первинних джерел в особливу групу виділяються акти областей. Кожна з них має власний установчий документ - статут (ст. 123 Конституції) і видає законодавчі норми (ст. 117 Конституції). Обласний статут розробляється та схвалюється обласною радою. Парламент Італії правомочний або затвердити статут в цілому (законом - для областей зі звичайною автономією і конституційним законом - для областей зі спеціальною автономією), або повернути його порадою для повторного розгляду. У п'яти областях, яким надана більш широка самостійність відповідно до ст. 116 Конституції, статут регламентує всі питання організації та функціонування області. В інших областях, права та обов'язки яких визначаються в Основному законі, в статутах повинні закріплюватися внутрішня організація області, здійснення права ініціативи і референдуму щодо законів та адміністративних актів області, порядок опублікування законів та підзаконних актів. В ієрархії нормативних актів обласної закон стоїть нижче відповідного акта парламенту як з точки зору юридичної сили, обмеженості предметів регулювання і меж дії, так і у зв'язку з необхідністю його візування у урядового комісара в області (ст. 127 Конституції). Водночас уряд і парламент країни не можуть скасовувати обласні закони або вносити до них зміни, вони правомочні лише оскаржувати їх у Конституційному Суді. Законами областей регламентується широке коло питань адміністративного права. Наприклад, в Італії посаду цивільного захисника, який на підставі скарг громадян регулює суперечки, що виникли між ними і адміністрацією, а також підконтрольними їй підприємствами та установами, була введена саме на регіональному рівні. У кожній з 20 областей був виданий закон про статус даної посадової особи. Вторинними або субсидіарними джерелами адміністративного права є регламенти уряду, окремих міністерств, центральних і периферійних органів публічної адміністрації, автономних установ, в тому числі регіональних і місцевих. Це підзаконні акти, які видаються у сфері компетенції органу публічної адміністрації та підлягають реєстрації в установленому порядку. Для даних актів характерна певна субординація: урядові регламенти володіють верховенством по відношенню до аналогічних актам, виданим іншими суб'єктами. Згідно Загальним положенням про закон (ст. 3), надання регламентарних повноважень може здійснюватися тільки на законодавчому рівні ", регламентарні повноваження уряду визначаються конституційним законом. Для скасування регламентів не передбачена процедура звернення до Конституційного Суду. На центральному рівні розрізняють урядові, делеговані, а також міжміністерські і міністерські регламенти (ст. 17 Закону про діяльність Уряду та організації Бюро Ради Міністрів). Для їх видання необхідне дотримання певних вимог: попередньо заслухати думку Державної Ради, а потім зареєструвати у Рахунковій палаті. Урядові регламенти можуть видаватися на виконання законів, а також з питань, не врегульованих на законодавчому рівні ("незалежні регламенти"). Делеговані регламенти приймаються відповідно до рішення парламенту. Вони покликані полегшити роботу національного представницького органу шляхом відсікання малозначних питань, сконцентрувавши його увагу на виробленні пріоритетів національної політики. Крім цього в італійській доктрині як похідних джерел виділяються особливі акти, які не носять характер регламентарних. До них відносять циркуляри - внутрішні розпорядження по органам державної служби. Для них не передбачені особливі процедури підготовки та прийняття, необхідно лише проінформувати про їх видання відповідні нижчі інстанції. Іншим різновидом є "адміністративні заходи загального характеру", які стосуються не внутрішньої діяльності органу публічної адміністрації, а спрямовані зовні (наприклад, наказ про проведення перепису населення). Група "інших джерел адміністративного права" дуже різнорідна: конституційні угоди, звичаї, судова практика, акти Співтовариства. Угоди - це норми, що діють у сферах, неврегульованих писаним правом, що склалися на базі мовчазної згоди передбачених Конституцією суб'єктів. До даного виду належить більша частина правил, що стосуються практики формування та функціонування Ради Міністрів, особливо форм взаємовідносин в рамках Уряду. У сфері адміністративного права звичаї не грають великої ролі. Водночас істотне значення мають виділяються в доктрині нетипові джерела права - рішення Конституційного Суду, спрямовані на ліквідацію прогалин у законодавстві та його тлумачення, а також інша судова практика. Як приклад можна навести визначення компетенції Міністерства навколишнього середовища, створеного в 1986 р. Конституційний Суд у своїх рішеннях (№ 830 1988 р., № 148 1991 р., № 42 1991 р.) вказав орієнтири, відповідно до яких з питань, що стосуються природи, міністр лише повноважний пропонувати певні заходи, однак рішення повинні прийматися колегіально урядом. Цікаве рішення щодо видання наказів міністром було прийнято обласним адміністративним трибуналом Фріулі-Венеції Джулії (№ 745 від 21 грудня 1989 р.). Зокрема, в ньому говорилося: єдиним прикладом, якому може слідувати Міністр навколишнього середовища при здійсненні своїх повноважень, є практика Міністерства сільського і лісового господарства щодо природних парків та зон міжнародного та національного значення. До відання міністра не належить визначення територій під заповідники і природні парки, оскільки ст. 83 Декрету Президента Республіки № 616 від 24 липня 1977 віднесла це до компетенції Ради Міністрів в рамках здійснення ним функції спрямування і координації. У зв'язку з тим, що Італія бере участь в Європейському Союзі, як джерело адміністративного права необхідно вказати і акти Європейського Союзу (ЄС). З них найбільш важливе значення мають регламенти - нормативні акти загального змісту, всі елементи яких підлягають виконанню. В результаті тлумачень Конституційного Суду норми національного права не можуть під загрозою порушення ст. 11 Конституції вторгатися в області, зарезервовані за правом ЄС. Норми національного права продовжують діяти до тих пір, поки з якого-небудь питання, віднесені до ведення ЄС, не будуть прийняті необхідні норми. Конфлікти між нормами європейського права, що мають пряму дію, і нормами внутрішнього права вирішуються звичайним суддею шляхом вибору в якості застосовуваної норми європейського права, що виключає будь-яке втручання даного судді в питання про конституційність закону. У 1989 р. в Італії був прийнятий спеціальний закон (№ 86 від 9 березня), спрямований на приведення норм внутрішнього права у відповідність із зобов'язаннями по ЄС. Відповідно до цього актом (ст. 31) уряд до 1 березня щорічно вносить до парламенту законопроект. У ньому містяться положення про 'скасування або зміну норм внутрішнього права, що суперечать директивам ЄС термін виконання яких вже минув або минає в наступному році.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 1. Поняття та джерела" |
||
|
||