| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
4,1. Виникнення і типи систем АТД та місцевого самоврядування в промислово розвинених країнах |
||
|
Історія європейських промислово розвинених країн переконує, що, незважаючи на національні особливості і величезні відмінності між ними в темпах економічних і соціальних змін, в еволюції систем їх АТД спостерігалося багато спільного. У західноєвропейських країнах базовими ATE ще в середні століття стали комуни, що сформувалися навколо парафій католицької 4I3 Розділ If. Політична географія церкви. Вони стали здійснювати елементарні адміністративні функції - реєстрацію народжень, шлюбів і смертей, облік населення. В епоху Реформації і католицької реакції сформувався принцип «сш'и regio eius religio» - «хто править, той і вибирає релігію». Іншими словами, володар території визначав офіційне віросповідання своїх підданих і, таким чином, характер адміністративного устрою. У Південній і Центральній Європі, де католицька церква в основному зберегла свої позиції, збереглася і зв'язок між церквою і державою, а стало бути, довше проіснувало середньовічне АТД, повільніше розвивалися представницькі інститути, відносини між центральними властями і регіонами нерідко були конфліктними. Навпаки, на переважно протестантському півночі і заході Європи адміністрація була відділена від церкви, і реформи АТД почалися порівняно рано. На думку відомого британського політико-географа Р. Бен-нету, у розвитку АТД та місцевого самоврядування в Європі можна виділити шість етапів [Bennett, 1989]. - На першому етапі, вХУ1-XVIII, а в деяких районах - ще з ХШ в. зароджуються суттєві елементи місцевого самоврядування, виникають законодавчі гарантії певних прав територіальних громад. Особливо високим рівнем самоврядування виділялися міста. - Другий етап настав після Великої Французької революції (1789) і характеризувався широкими реформами сформованого в середні століття АТД. - Третій етап, що почався після прокотилася по Європі в 1848 р. хвилі революцій, проявився насамперед на великих просторах Австро-Угорської імперії і німецьких держав і виражався в адаптації старого поділу до нових реалій, у тому числі запозиченні деяких елементів французької системи. - Четвертий етап настав після Першої світової війни і відрізнявся радикальної перекроюванням не тільки політичної, а й політико-адміністративної карти Європи після розвалу Австро-Угорщини і революції в Росії. П'ятий етап розпочався в результаті нового витка радикальних змін на політичній карті по закінченні Другої світової війни. Його основними рисами були адміністративні реформи в колишніх соціалістичних країнах та експерименти в колишньому 414 4. Географія адміністративно-територіального поділу ... СРСР, спрямовані на пристосування уст- ройства до політичного ладу і економічним і технологічним змінам. - Шостий етап, точкою відліку якого можна вважати рубіж 1960-х і 1970-х років - це нова хвиля адміністративних реформ, які прокотилися по всій Європі і були націлені на вирішення схожих проблем, що виникли повсюдно - необхідності укрупнити територіальні одиниці першого порядку або створити їх асоціації, а також пристосувати адміністративні рубежі до реальних кордонів функціональних районів, сформованих навколо великих міст. На низовому рівні ставилося завдання укрупнити дрібні низові адміністративні одиниці, в тому числі сільські, або принаймні стимулювати співпрацю між ними. Наприкінці 1980-х - початку 1990-х років настав сьомий етап, пов'язаний з постсоціалістичної перебудовою АТД та місцевого самоврядування - поверненням до його національним історичним традиціям, адаптацією до бурхливих економіко-технологічним та соціальним змінам останньої чверті XX в. Існує кілька підстав для типології місцевого самоврядування. В о - п е р в и х, його системи розрізняються по політичної ролі і компетенціями. Органи місцевого самоврядування можуть відігравати важливу роль у функціонуванні держави, особливо з 1960-х - 1970-х років, коли в результаті розвитку «держави загального добробуту» на Заході вони стали безпосередньо перерозподіляти значну частину При цьому, однак, їх значення в полі- тичної житті не завжди велике, вони можуть бути відносно (класичним прикладом до недавнього часу була Великобританія). Є й зворотні приклади: економічні та інші функції органів місцевого самоврядування можуть бути не настільки істотні порівняно з територіальними підрозділами державної адміністрації, проте боротьба за контроль над ними складає найважливішу частину загальнонаціональної політичного життя. Партії не шкодують сил і засобів для перемоги на місцевих виборах, їх результат може визначити кар'єру політичних діячів і т.п. Така дійсність Франції, Італії та деяких інших країн. По-втори х, сильно розрізняється інституційна організація місцевого самоврядування. Мається багато типологій по соот Розділ П. Політична географія 416 носінню повноважень ради та мера (або найманого менеджера), структурі муніципалітетів. Найбільш загальний характер носить типологія систем місцевого самоврядування, запропонована Бенне-том. Він виділив три головних їхніх типу за особливостями розподілу повноважень між державою та органами місцевого самоврядування. Дуалістичну називається така система, при якій функції розділені «по вертикалі», тобто держава та органи місцевого самоврядування мають свої виключні сфери компетенцій, і держава прямо не втручається в рішення місцевих справ. Горизонтальною іменується система, при якій держава в особі його представників або територіальних підрозділів центральних відомств займається місцевими справами поряд з органами а нерідко й прямо контролює Змішана система в різних пропорціях поєднує елементи перших двох і, в свою чергу, включає безліч підтипів. Дуалістична система майже «в чистому вигляді» історично склалася в Англії і в країнах, які були її колоніями. Зту країну зазвичай вважають колискою сучасного парламентаризму, що має в ній багатовікові традиції. Сакральність і непорушність парламенту як суспільного інституту парадоксальним чином поєднувалася в Англії з численними змінами адміністративних кордонів на всіх рівнях, в інших європейських країнах існуючих часто століттями, вчинюваними за указами того ж парламенту, перекроювати адмініст- ратівную карту країни. Місцеві органи влади незалежні від центральних у межах своїх вельми широких компетенцій. З часів Британської імперії політична еліта країни традиційно була стурбована загальнонаціональними проблемами - «високої» політикою, залишаючи настільки ж «нудні», наскільки і неприємно гострі в епоху індустріалізації і урбанізації питання землекористування, житла, водопостачання, транспорту тощо на спадок «низької» місцевій політиці. Для британської системи характерні дві основні риси. П е р В И X, на відміну від континентальної Європи, центральні влади не створили в Англії будь-яких загальнодержавних інститутів, що мають регіональні підрозділи. 4. Географія адміністративно-територіального поділу, .. 417 Bo-втори х, парламент встановлює лише загальні законодавчі рамки роботи місцевих органів самоврядування, ніяк не обмежуючи їх повсякденну діяльність. У підсумку британську систему можна назвати унітарною та високо децентралізованої [Wollmann, 2000]. Її основи були закладені законом р., який вил місцевим радам графств, що обирається чоловічим населенням, право встановлювати і стягувати місцеві податки. У рр.. со- здано двухзвенний АТД, що проіснувало до 1970-х років. Ліквідовано, нарешті, пережитки феодальної системи у вигляді привілеїв деяким одиницям, але збереженню- ни середньовічні кордону графств, не змінювалися до 1972 р. У 1894 р. утворено 535 міських, 472 сільських округу і 270 міст - графств. Обираються поради графств були покликані забезпечити представницькі функції в низовій ланці. В результаті змін функцій органів місцевого самоврядування в XX в. вони перетворилися на основне джерело забезпечення населення соціальними та комунальними послугами, контролюючи такі життєво важливі сфери, як освіта, житлове будівництво, соціальне забезпечення. У результаті частка видатків цих органів у ВНП зросла з 5,1% в 1900 р. до 18% в 1975 р. Проте збільшилася і залежність місцевого самоврядування від фінансування з державних джерел. Можливість рішенням парламенту змінити кордони компетенцій адміністративно-територіальних одиниць яскраво проявилася в останніх реформах АТД. У США і Великобританії діє принцип «позитивного регулювання» - «дозволено все, що не заборонено». У законодавстві є якесь недоторканне ядро, яке складає основу місцевого самоврядування. Як правило, це: - насамперед, регулювання землекористування (або пристрій території); - планування в галузі містобудування; - утворення; - забезпечення населення Комунальним ми послуга-закладами охорони здоров'я, системою водопостачання, каналізацією, місцевим транспортом, кладовищами, дорогами та ін; - контрольні функції - санітарні, в галузі дорожнього руху, ветеринарії, пожежної та екологічної безпеки та ін Розділ II. Політична географія Горизонтальна система спочатку сформувалася у Франції під впливом Великої Французької революції і вслід за нею реформ Наполеона. До цього часу Франція ділилася на досить великі історичні провінції, деякі з яких постійно служили оплотом для політичних діячів, які намагалися оскаржити владу короля. Нове державне пристрій був засобом послабити контрреволюційні місцеві еліти і великих землевласників. Водночас якобінці, що сповідали принцип «єдиної і неподільної республіки», прагнули зміцнити центральну владу. У грудні р. країна була поділена на 80 департаментів, в свою чергу, ділилися на кантони. Однак успадковані від середньовіччя кордону приблизно 43 тис. міст і парафій були залишені в незмінності. Незалежно від їх розмірів та населення, всі вони отримали статус комун, що відображало зрівняльний дух революції. У всіх комунах були створені ради, які обиралися частиною чоловічого населення, чиї доходи перевищували певний ценз. Муніципальна рада обирав мера, наділеного, згідно з принципом поділу влади, виконавчими функціями і одноосібно очолював адміністрацію комуни. Було встановлено різницю між власне муніципальними компетенціями і повноваженнями, делегованими на місця центральними властями і здійснюваними мером як їх представником. Спочатку ці функції включали реєстрацію актів цивільного стану та охорону громадського порядку (поліцію). Наполеон різко посилив централізацію влади, розпочату в роки революції, і перетворив департаменти в підрозділи державної адміністрації на місцях під керівництвом призначуваного центром префекта. Радники та мери в комунах також призначалися зверху. Він остаточно ліквідував феодальні привілеї і ввів нову систему збору податків, різко скоротило можливості корупції, поклавши початок сучасним принципам організації професійної місцевої адміністрації. Ще в XIX в. централізм французької держави був істотно пом'якшений. Вже при Липневої монархії була відновлена виборність радників чоловічим населенням, потім скасовані майнові цензи. При Наполеона поради комун знову стали вибирати мерів, були засновані виборні пости глав 418 4. Географія адміністративно-територіального поділу ... Комуни отримали більш широку самостійність. Таким чином, місцеві адміністрації стали представницькими органами, хоча і під суворим контролем центру. Головними рисами французької системи довгий час залишалося здійснення адміністративних функцій територіальними підрозділами державної адміністрації - під керівництвом префекта в департаментах або чисто технічними державними службами, які входили в систему центральних міністерств (наприклад, мостів і шосе). В обов'язки префектів входив нагляд за законодавчою, фінансової та іншої діяльністю місцевих представницьких органів. Особливу роль і престиж придбав у Франції пост мера. Багато керівників міст і комун відбуваються зі старих сімей місцевої еліти, мають широкими зв'язками і переобираються на свою посаду іноді протягом десятиліть, що дозволяє говорити про «муніципальних монархіях». того ж для Франції донедавна було характерно так зване акумулювання мандатів: мери комун можуть обиратися в вищі представницькі органи, аж до Національної Асамблеї (парламенту), займати посади в уряді. Багато політичних діячів розглядали керовані ними комуни як свої вотчини, політичний контроль над якими дозволяв їм знову і знову висувати свої кандидатури до парламенту і на високі державні пости. На принципах, закладених Великою Французькою революцією, і донині грунтується державний устрій Франції та ряду інших країн, де вони набули поширення і визнання еше в епоху наполеонівських воєн-Італії, Бельгії, Нідерландах, на території нинішніх Словенії та Хорватії. Ці Розділ II. Політична географія принципи були також використані в Іспанії, Португалії, Тур-У самій Франції департаменти, створені понад двох століть тому, існують і понині в основному в тих же межах (їх число пізніше зросла до 95). Проте в результаті реформи, розпочатої на початку 1980-х років, державний устрій Франції зазнало істотних змін (див. п. 4.4). Змішані системи сформувалися в Скандинавських країнах і прийняті також у федеративних державах - наприклад, у Німеччині, Австрії, Швейцарії. Елементи: смешанньгх систем існують в окремих частинах Іспанії та Бельгії, фактично стали федераціями. У цих країнах центральний уряд має серйозні важелі впливу на органи місцевого самоврядування в провінціях, включаючи призначення відповідальних осіб, але низові одиниці мають власними винятковими компетенціями. Типовий приклад змішаної системи-германська. Ще на початку XIX в. на нинішній території Німеччини існувало безліч герцогств, князівств та інших державних утворень. Ряд міст протягом століть зберігав статус вільних і безпосередньо підпорядковувався імператору Священної Римської імперії. Вони об'єднувалися в союзи, найбільш відомий з яких - Ганзейський. Після наполеонівських воєн в багатьох німецьких державах були прийняті закони про муніципальному самоврядуванні. Приклад подала Пруссія, багато що запозичили у Франції. Однак на відміну від Франції, самоврядування було законодавчо засновано лише в містах, а великі сільські райони все ще перебували під контролем земельної аристократії. На виборах до місцевих рад, брати участь в яких могли тільки чоловіки, були до того ж встановлені майнові цензи. Місцеве самоврядування було задумано як неполітичний інститут і розглядалося як частина державної адміністрації. З другої половини XIX в. муніципалітети приймають на себе контроль за багатьма сферами - водопостачанням та каналізацією, міським плануванням і громадським транспортом та ін, причому покривають більшу частину витрат з власних доходів. Почалося розвиток місцевого самоврядування і в сільській місцевості, але воно йшло особливим шляхом: були створені ради в сільських Крайз, що складалися спочатку переважно з земельних власників. Центральними владою призначався гла 420 4. Географія адміністративно-територіального поділу ... 421 ва адміністрації, що здійснював делеговані державою на місця функції і наглядав за законністю рішень тов. Веймарська конституція р. заснувала у всіх землях повномасштабне місцеве самоврядування і ввела загальне і повне виборче право на місцевих виборах, що політизував їх і привело до участі в них політичних партій. Великий вплив соціал-демократів, які виступали за активну соціальну політику, викликало зростання значущості місцевої влади. Водночас зростала їх фінансова залежність від держави. У сучасній ФРН місцеве самоврядування входить до компетенції земель. Його моделі, прийняті в країнах, що входили в різні зони окупації, значно різняться. У колишній британській зоні, наприклад в Північному за прикладом Анг- ща в муніципалітетах використовується система «рада - найнятий ним менеджер», в колишній американській зоні (Баден-Вюртемберг і Баварія) - «рада - обраний населенням мер», у колишній французькій зоні окупації {наприклад, в Рейнланд-Пфальці) - «рада - обраний ним мер ». Однак меру у всіх випадках належать виконавчі функції, і він розглядається як представник держави. У рр.. практично у всіх землях Західній Німеччині пройшли реформи АТД. Після возз'єднання Німеччини наприкінці 1990 р. і відтворення земель на території колишньої НДР її АТД було перетворено по западногерманскому зразком. Однак в останні місяці своєї діяльності парламент НДР встиг прийняти закон про місцеві референдуми як форми прямої демократії. Відповідні закони були потім прийняті у всіх землях як Східної, так і Західної Німеччини. На референдум можуть бути винесені будь-які питання місцевого самоврядування, крім питань фінансів і бюджету. Парламент колишньої НДР виступив також за прямі вибори мерів. За її приклад мери нині обираються безпосередньо населенням у всіх землях, а в деяких землях обираються також і адміністрацій. Більш того, в східнонімецьких і деяких інших землях виборці тепер мають право відкликати мера шляхом референдуму. Так, в східнонімецької землі Бран-денбург, після 1993 р. 10% мерів були зміщені таким чином зі своїх постів. Розділ II. Політична географія Країна Плошалд>, тис. кв. км Рівні АТД Розподіл комун за кількістю жителів,% Франція 549 26 регіонів, 95 департаментів, 3 заморські території, близько 36,5 тис. комун Менш 0,5 тис. - 61,0; 0,5-1,0 тис. - 18,0; 1-5 тис. - 16,7; 5-10 тис. - 2,2; 10-50 ТИС, - 1,8; більше 50 тис, - 0,3 Італія 301 20 областей 105 провінцій Менше 1 тис. - 22,0; 1-10тис.-62, 0; близько 8 тис. комун 10-50 тис. - 8,0; більше 50 тис. - 8,0 Велико- 255 Англія, Уельс, Метрополітенськой британия Шотландія, Північна Ірландія; 57 графств; 481 округ, в т.ч. 36 метрополітен-ських і 333 неметрополі-тенскіх округи: 100-200 тис.-22, 0; 200-500 тис. - 69,5; більше 500 тис. - 8,5. Неметрополітенскіе округи: менше 40 тис. - 3,7; 40-100 тис.-62, 6; 100-200тис. -31,0; Більше 200 - 2,7 422 |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "4,1. Виникнення і типи систем АТД та місцевого самоврядування в промислово розвинених країнах" |
||
|
||