| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 2. Конституювання і становлення інституту представницького правління в Капській колонії в 50 - 70-х роках XIX століття |
||
|
У структурі представницького правління джерелами протиріч і конфліктів між владними суб'єктами, а також джерелами раз-81 Maitland F. W. Op. cit. P. 25. 42 витія всієї системи управління були, на наш погляд, дві сфери взаємодії політичних інститутів. По-перше, існувала проблема співвідношення між законодавчою діяльністю імперського і колоніальних парламентів, що ініціювало створення системи контролю над колоніальним законодавством. По-друге, практична політика в колонії формувалася в системі взаємовідносин колоніального парламенту і виконуючого губернатора77, що не відповідального перед парламентом. На стадії відповідального уряду з'являється ще одна конфликтогенная зона - сфера взаємодії відповідальних перед парламентом міністрів і конституційного губернатора78 як номінального глави виконавчої влади. Засвоєння британських політичних інститутів в колоніях майже завжди проходило в два етапи: установа представницького правління і формування відповідального уряду. Причому, введення відповідального уряди не руйнувало в цілому механізм представницького правління, а лише доповнювало і модифікувало його. Тому необхідною бачиться розглянути пристрій представницького правління в Капській колонії, визначити характер внутріімпер-ських відносин у зв'язку зі специфікою британської та колоніальної конституцій, а також простежити як протиріччя, які проявляються в двох зазначених конфліктогенних зонах представницького правління, впливали на динаміку системи управління Капській колонією. Викладаючи конституційну історію Капській колонії, Т. Мей зазначає: «Кап, після його поступки голландцями в 1814, був оцінений скоріше як станція на шляху до Індії, ніж місце, призначене для колони-зації .. . »79. Тому до 1835 року, коли при губернаторі був заснований законодорадчих і виконавчий «Коронний рада», Капська колонія управлялася військовим губернатором. Поселенці не раз висловлювали надію на введення самоврядування. Так, 1841 р. вони звернулися до влади метрополії з петицією про заснування представницького правління: «... Грунт, клімат і географічне положення цієї колонії настільки благоприятствуют сільському господарству і торгівлі, що необмежене розширення того й іншого неодмінно може виявитися допомогою старанності людей, що насолоджуються політичною свободою ... Нинішній образ правління - при будь-якої адміністрації, навіть здатної і добре влаштованої - представляється прохачам Вашої Величності не відповідним для того, щоб задовольняти соціальним бажанням і прагненням людей, або щоб пристосувати. громадські установи до процесам, що відбуваються накопичення власності і зростання інтелектуального рівня та підприємливості громади. <... > Жителям цієї колонії ... кожен день стає все більш нелегко при системі правління, в якому вони не беруть ніякої участі ... »80. Однак багато подібні прохання були залишені без уваги під приводом неготовності Капа до самоврядування. Серед британських політичних діячів того часу була поширена судження, що обсяг прав, що поступаються метрополією на користь переселенців, повинен відповідати ступеню розвиненості колонії; хоча, звичайно, думки різних людей щодо рівня соціально-політичної зрілості однієї і тієї ж колонії могли значно відрізнятися. Нехтування до бажань капских поселенців було викликано також тим, що Імперський уряд, оскільки австралійці відмовилися приймати засуджених, передбачало перетворити Мис Доброї Надії в каторжну колонію і в 1849 році направило туди корабель з каторжниками. Налаштовані рішуче і збройні колоністи перешкодили їх висадці на берег81. Лише після цього інциденту письмовим патентом від 23-го травня 1850 года82, представницькі інститути були санкціоновані в Капській колонії, а саме - губернатор був уповноважений зібрати «установчий (constituent) рада» для вироблення більш прийнятної форми правління. Цей орган розробив і прийняв 3 квітня 1852 конституцію колонії - The Cape of Good Hope Constitution Ordinance83. Цей документ був підтверджений Королевою (тобто Імперським урядом) 2 березня 1853 і набув чинності після його офіційного оголошення 1 липня 1853 года84. Конституційний Ордонанс визначив пристрій представницького органу. Губернатор і його виконавча рада продовжували залишатися не відповідальний перед легіслатурою. Парламент складався з двох обираються народом палат: верхньої - «Законодавчої Ради» (спочатку 15 представників) 85 - і нижньої - «Палати Асамблеї» (спочатку 46 представників) 86. Колонія була розділена на 22 виборчих округи (по 11 округів на Заході і Сході) 87. Кожен з 22 округів посилав по 2 представника в Асамблею, за винятком Кейптауна, який обирав 4 представи-телей88. Жителі східних округів всі разом обирали сімох членів Законодавчої Ради; жителі західних округів - восьмерих89. Таким чином, конституція зафіксувала превалювання - хоча й незначне - західній частині колонії над східною. Існували виборчі цензи (віковий, майновий, осідаючи-лости) 90, що визначають право брати участь у виборах як Асамблеї, так і Совета91. Цензи для обираються в нижню палату були майже аналогічні цензам для виборців. Цензи для обраних у верхню палату були значно више92. На думку А. Тодда, верхня палата є необхідним елементом самоврядування, оскільки «вона врівноважує демократичне переважаючий вплив в популярній і більш могутньою Асамблеї; вона являє собою якийсь захист від поспішних, необачних і необдуманих законів і дій і служить для другого - помірного і розсудливої - обговорення справ, на противагу першому - імпульсивному - обговоренню в нижній палаті »93. Вілсон додає: «У колоніальних конституціях верхні палати створюються для того, щоб представляти процвітаючі класи» 94. Губернатор як представник Корони володів правом розпустити Раду і Асамблею або ж розпустити Асамблею, що не розпускаючи Совет95. Сесії парламенту повинні були проходити не рідше, ніж один раз на год96. Чисельність депутатів палат, терміни їх повноважень і складу виборчих округів надалі змінювалися, але принцип поділу колонії на захід і схід і співвідношення східних і західних представників у легіслатурі залишалися колишніми тривалий час. Забігаючи наперед, відзначимо, що в 1874 році була прийнята поправка до Конституційного ордонанси, відповідно до якої країна була розділена на 7 виборчих округів, кожен з яких посилав 3 членів у верхню палату97. Це акт знаменував собою усунення відмінності між західною і східною частинами колонії в адміністративно-політичній площині. Створення в колонії парламенту за зразком британського викликало, на наш погляд, свого роду конфлікт супрематій98 колоніальної та імперської легислатур. Характерне для британської конституції необмежену всевладдя Імперського парламенту натрапляло в самоврядної колонії на діяльність місцевого парламенту, що володів, відповідно, верховенством у місцевих справах. Формальне першість безумовно визнавалося за Імперським парламентом: «Кожна місцева легіслатура. одягнена верховною владою в межах колонії для підтримки миру, порядку і доброго управління її жителями. Ця супрематію місцевої законодавчої влади є, звичайно ж, об'єктом верховенства Імперського парламенту над усіма нижчестоящими і підлеглими легислатурами в імперії »99. Положення, аналогічні цьому твердженню А. Тодда, можна знайти майже у всіх юридичних трактатах, що стосуються пристрою самоврядних колоній навіть у більш пізній період: «Сфера діяльності легіслатури самоврядної колонії, - пише Г. Дженкінс, - обмежена. владою Імперського парламенту, що розповсюджується і на колонії. Іншими словами, навіть колоніальним судом акт колоніальної легіслатури може бути визнаний не мають сили, або тому, що його прийняття виходить за рамки компетенції легіслатури, або тому, що, хоча його прийняття і знаходиться в компетенції легіслатури, цей акт суперечить імперським статутах, що належать до колонії »100. Більше того, ця конституційна норма була зафіксована в письмовому вигляді. У 1766 року через Імперський парламент пройшов акт, який впродовж щонайменше XIX століття вважався втіленням конституційного принципу верховенства Британського парламенту у всіх британських володіннях, хоча прямо в цьому акті згадувалися північноамериканські колонії: «. Заявлено, що зазначені колонії в Америці були, є і по праву повинні бути підпорядковані і залежні від імперської Корони і парламенту Великобританії; та Його Королівська Величність за порадою і за згодою парламенту мав, має і по праву повинен мати повну владу і повноваження створювати закони та статути достатньої сили і вагомості, обов'язкові в зазначених колоніях у всіх яких би то не було випадках. »101. Однак зауважимо, що в рамках британської політичної моделі очевидне джерело легітимності та супрематии парламенту полягає в тому, що парламент є виборним представницьким органом. У колоніях, засвоїли британську політичну модель, колоністи обирали не Імперський, а місцевий парламент. Водночас верховенство Імперського парламенту в колонії обгрунтовувалося підлеглим становищем останньої. Таким чином, вплив і формально закріплені права Британського парламенту в самоврядної колонії підточували тими неписаними, але фундаментальними політичними принципами і традиціями, які були привнесені в колонію разом з британськими політичними інститутами. Навіть настільки ревний прихильник непорушності прав Імперського парламенту і Корони як А. Тодд вказує: «Добре відома аксіома колоніального відповідального уряду вперше озвучена лордом Джоном Расселом під час перебування його міністром колоній в 1866 році:" У всіх питаннях внутрішньої політики колонія повинна бути керована відповідно до ясно розуміються поглядами і бажаннями її населення, вираженими через його представників в легіслатурі "» 102. Сучасники намагалися пояснити таке двозначне становище. Найбільш поширені погляди виражені у працях А. Тодда і А. Дайсі. Тодд дотримується формули: Імперському парламенту належить супрематію в загальноімперських справах, а колоніальному парламенту - в місцевих; що, втім, жодною мірою не заважає Імперському парламенту, коли і якщо той визнає потрібним, втручатися в будь внутріколоніальние справи. Щоб відповісти на питання, яким чином «свобода законодавства колонії» узгоджується з верховенством Імперського парламенту, Дайсі наводить досить витончене логічна побудова. Поєднання необмеженого всевладдя британського парламенту з його ж практикою невтручання у внутрішні справи самоврядних колоній призводить до того, що колоніальна ЛЕГІС латура практично вільна в прийнятті законів, які Імперський парламент може в будь-який момент змінити або скасувати, якщо вони не узгоджуються з інтересами імперії. Однак такі випадки, на думку Дайсі, майже виключені, знову-таки в силу безумовного визнання супрематии Імперського парламента103. І Тодд, і Дайсі пишуть, по суті, про одне й те ж. Проте вирішити проблему співвідношення імперського і колоніального законодавств лише за допомогою подібних занадто абстрактних формулювань, було, звичайно ж, неможливо. Природним виходом з конфлікту супрематію було розмежування загальноімперській і внутріколоніальной сфер компетенцій (на підставі сфер інтересів). Необхідно відзначити, що таке розмежування відбувалося в умовах становлення нових політичних інститутів в колоніях і точно відображало деякі важливі специфічні риси оновлюється системи внутріімперскіх зв'язків. Колоніальний закон не повинен був мати ефект за межами колонії, а проте закони, що не виходять за адміністративні межі колонії, також могли стосуватися інтересів всієї імперії чи метрополії. Першу спробу визначити, які саме питання відносяться до ведення імперських властей, а які - до ведення колоніального самоврядування, зробив лорд Дарем. Він вважав, що Імперський уряд має зберегти за собою владу в наступних сферах: зовнішня політика, регулювання торгівлі, розпорядження земельним фондом, затвердження конституцій колоній104. А. Тодд приводить в своїй праці інструкції губернаторам від 70-х рр.. XIX століття із зазначенням, з яких питань колоніальна легіслатура не може приймати акти. Якщо підсумувати ці питання, ми отримаємо перелік, багато пунктів якого ідентичні вищевказаною списку Дарема. Колоніальний парламент не повинен був видавати закони: - роблять легальним платіжним засобом паперу чи іншу валюту, за винятком монет королівства або інших золотих або срібних монет; - вмешивающиеся в контроль над імперської армією і флотом; - містять «положення екстраординарної природи та важливості»; - ущемляють королівські прерогативи; - містять умови, очевидно не сумісні з обов'язками, покладеними на Великобританію за міжнародними договорами; - завдають шкоди правам і власності британських підданих, які не проживають в колонії; - завдають шкоди торгівлі і мореплавання Великобританії та її володінь і т. д105. Цей та багато подібні списки містять пункти, що допускають настільки широке тлумачення, що розмежування сфер компетенцій імперії і колоній виглядає вкрай аморфним, невизначеним. Так, наприклад, що слід розуміти під «положеннями екстраординарної природи та важливості»? Який коло законів, що потрапляють в категорію «завдають шкоди торгівлі Великобританії та її володінь»? Що ж до вимоги, щоб колоніальні закони не ущемляли прерогатив Корони, то реалізація губернатором повною мірою на практиці всіх прерогатив Корони могла б перетворити самоврядування на фікцію. Показово також, що розмежування сфер компетенцій імперії і колоній - щонайменше, у розглянутий період - не мало належного законодавчого оформлення і фіксувалося переважно в різного роду губернаторських інструкціях. «. Чи не робилося спроб, - пише Ф. Мейтленд, - перерахувати або точно визначити предмети, щодо яких колоніальна легіслатура може приймати закони або ж не може робити цього »106. На одностайну думку юристів і політичних діячів XIX століття, один з основоположних неписаних принципів британської конституції говорить, що суверен може втрутитися в політичний процес в надзвичайних випадках. У самій Британії здійснення цього принципу було майже немислимо. Стосовно ж до колоніям цей принцип трактувався як цілком дієвий і означав, що в деяких екстремальних ситуаціях імперія може скористатися будь-якими пре рогатівамі Корони, проводячи свою колоніальну політику. Більш того, передбачалося, що саме в надзвичайних випадках Імперський парламент повинен втручатися у внутрішні справи колоній, здійснюючи свою супрематію незважаючи на думку місцевої легіслатури107. Однак ніхто не міг дати юридично коректного визначення поняття «надзвичайний випадок» або хоча б виявити будь його істотні ознаки. Це також сприяло невизначеності розмежування імперської та колоніальної сфер компетенцій. Головну специфіку юридичної бази імперії - аморфність - чітко усвідомлювали і со- временнікі108. Відсутність чіткого розмежування повноважень імперських і колоніальних властей можна було б пояснити незавершеністю реформ системи управління і тими цілком природними юридичними та практичними труднощами, з якими могли зіткнутися ті, хто спробували б конкретизувати таке розмежування. Це важливі причини, але не єдині. Списки, подібні вказаною вище, за 90-і рр.. залишаються настільки ж таки не деталізірованнимі109. Оскільки сфери компетенції були жорстко зафіксовані і, отже, повинні були перетинатися, владні суб'єкти цілком закономірно могли вступати в конфлікти. І такого роду зіткнення - не тільки між імперськими та місцевими законодавцями, а й між усіма без винятку владними суб'єктами в колоніях - дійсно відбувалися. Ці інциденти тривожили сучасників, тому протягом аналізованого періоду час від часу лунали заклики впорядкувати імперську структуру управління. Позиція найбільш ревних прихильників подібних заходів репрезентативно відображена в статтях Е. Вілсона: «Туманність і нестійкість ідей, що стосуються відносин між колоністами і країною-матір'ю, безумовно, працює на шкоду, коли устремління й інтереси колоністів приходять в конфлікт з імперським почуттям" вдома ". Досягнення ясних поглядів на права колоній і Імперського уряду в рамках існуючої системи може бути складним. Я заявляю,. що парламент, будь то з ініціативи домашніх міністрів або кого-небудь ще, повинен визначити та опублікувати обмеження і можливості можновладців, що представляють Корону в самоврядних колоніях. »110. Карнарвон, виступаючи в палаті лордів в лютому 1870, висловлювався в тому ж дусі, але значно обережніше: «У нашій колоніальної імперії ... владу. здійснюється Імперським урядом - з одного боку, і колоніальними урядами - з іншого. Було б добре, якби уряд Її Величності вирішило практично окреслити деяку міру влади цих сил »111. Невизначеність прав суб'єктів політичного процесу в колоніях, безумовно, сприяла виникненню конфліктогенних ситуацій, але, разом з тим, вона була протиотрутою проти більшого зла - глибинного протистояння інтересів країни-матері і колонії. Саме цей мотив звучить у відповіді Гренвілла на наведену вище репліку Карнарвона: «Шляхетний граф. переконував. точно розмежувати чорне і біле у відносинах країни-матері з самоврядними колоніями. Може бути я не прав, але це ще велике питання, чи не буде така практика мати ефект швидше руйнівний, ніж цементуючий для союзу. Чи не чи порушить це негайно можливо найбільшу настороженість серед колоністів і чи не призведе до зростанню видатного підозри, що ми прагнемо забрати у колоній деяку частину тієї повної свободи, яку ми їм дарували? »112. Сенс багатьох подібних висловлювань один і той же: законодавчо оформлена, однозначна і детальна фіксація повноважень органів влади в колоніях, на тлі зростання сил і потреб колоній, містила в собі потенційне обмеження прав колоній в майбутньому; це, в свою чергу, мало б привести не просто до політичних конфліктів, а до нерозв'язного протистояння корінних інтересів колоній і метрополії. Як ми вважаємо, конструкція системи управління імперією була аморфна в цілому і тому містила в собі різноманітні можливості для трактування і коригування абстрактних юридичних прин ципов відповідно з реальним станом справ, для саморозвитку різних - найбільш підходящих в даний час і в даному місці - принципів взаємодії органів влади. Ми розглядаємо аморфність (невизначеність і рухливість) юридичної бази в якості одного з фундаментальних принципів британського імперського будівництва. Він, безумовно, не був свідомим витвором якоїсь політичної сили, а проистекал з політичних традицій і досвіду метрополіі113, а також з самого факту розвитку в колоніях британської моделі парламентської демократії. Ця аморфність, як ми спробуємо продемонструвати в цій главі, значно впливала на діяльність і еволюцію імперської системи управління в Капській колонії, створюючи, в кінцевому рахунку, умови для стабілізації та розвитку імперських структур. Стосовно до колоніального законодавству об'єктивна необхідність взаємного врахування інтересів країни-матері і колоній знаходила своє вираження в двоякості імперського контролю над законотворчістю місцевих легислатур. З одного боку, Лондон - слідуючи за вимогами тієї чи іншої колонії, а іноді, і випереджаючи їх - мінімізував своє втручання в колоніальний законодавчий процес. З іншого боку, імперські влади зберігали за собою потенційно потужні інструменти контролю над колоніальним законодавством. Саме потенційна міць цих інструментів робила їх актуальний застосування мінімальним. Такий стан справ знову-таки відображало аморфність юридичної бази системи управління імперією. Ослаблення імперського законодавчого контролю над колоніями почалося, цілком природно, у сфері оподаткування - саме в тій сфері, де протиріччя між колоніями і метрополією могли проявитися з найбільшою силою. У 1778 році парламент видав Акт про обкладення колоній, який свідчив, що парламент «не може обкладати колонії Його Величності, провінції і плантації в Північній Америці і Вест-Індії ніякими повинностями, податками або податями, за винятком тих мит, які будуть корисні для регулювання торгівлі. Чистий дохід від цих мит завжди повинен вживатися на потреби тієї колонії, провінції або плантації, яка сплачує мита. »114. А. Дайсі надає цьому закону виняткову важливість: «. Цей акт британського парламенту,. з історичної точки зору, може претендувати на особливу недоторканність; можна сміливо передбачити, що він ніколи не буде скасований або замінений актом в противоположенном дусі »115. Той факт, що колонії не платили податків, розглядався сучасниками як обгрунтування відсутності колоніальних представників в імперському парламенті, бо відповідно до британської конституційної традицією виборче право нерозривно пов'язане з обов'язком платити податки. Забігаючи наперед відзначимо, що ця фінансово-політична проблема стала однією з перешкод для створення загальноімперського парламенту. Дійсно, якийсь загальноімперський представницький орган своїм фактом свого існування припускав формування якогось загальноімперського бюджету та загальноімперських податків з колоній. Втім, прихильники скликання такого парламенту обходили цю перешкоду в своїх роздумах, вказуючи, що самоврядні колонії вже несуть непрямі витрати на общеимперские потреби - наприклад, витрати на оборону своєї території. Повертаючись з імперському законодавчого контролю над колоніями, можна стверджувати, що розвиток самоврядування багаторазово підсилило тенденцію, що позначилася в Акті про обкладення колоній 1778 Так, у депеші, спрямованої міністром у справах колоній лордом Гленель- будинок серу Ф. Б. Хеду у зв'язку з його призначенням лейтенант-губернатором Верхньої Канади в 1839 році, стверджувалося, що «парламентський закон щодо будь-якого виключно внутрішнього предмета небудь британської колонії, яка має представницької асамблеєю, як загальне правило, неконституційний. Використання цього права (права видання імперських законів щодо внутріколоніальних питань - Д.Ж.) можуть лише екстремальних випадків, які одночасно і роблять необхідним і виправдовують таке виключення »116. Можна констатувати формування до 70-их рр.. певної конституційної традиції, посилання на яку неодноразово зустрічаються в праці А. Тодда: «З часу, коли були введені права самоврядування в лідируючих британських колоніях, Імперський парламент. утримується від будь-якого проникнення в належні функції колоніальних легислатур »117. Зіставляючи декілька імперських актів, прийнятих у різний час і стосуються так чи інакше розглянутих питань, можна виявити динаміку співвідношення колоніального та імперського законодавства. Вже згаданий раніше акт 1766 декларував абсолютну су-прематію Імперського парламента118. Як вказує В.В. Грудзинский, одним з головних перешкод для розвитку нормального законотворчого процесу в колоніях була доктрина «несумісності». Вона означала, що «прийняті колоніальними легислатурами акти не повинні були суперечити законам Британської імперії, в тому числі і нормам англійського загального права - прецедентів, яка придбала силу закону» 119. «Акт про дійсність колоніальних законів», прийнятий Імперським парламентом в 1865 році, як і раніше припускав супре-Матію вищої легіслатури, але містив деякі принципові уточнення: «[Ст. 2.] Всякий колоніальний закон, який суперечить чи міг би суперечити будь-якому парламентському акту, що поширюються на дану колонію (підкреслено мною - Д.Ж.), ... є і залишається абсолютно недійсним і не мають сили. [Ст. 3.] Жоден колоніальний закон не може вважатися і не вважається недійсним або не мають сили на підставі того, що він суперечить англійському законодавству, якщо такий колоніальний закон не суперечить положенням парламентського акта,. як то згадано вище (тобто якщо цей закон не суперечить положенням будь-якого імперського акта, що поширюється на колонію - Д.Ж.) »120. Оцінки закону, статті якого тут наведені, досить відрізняються один від одного. Так, А. Тодд волів бачити в ньому підтвердження верховенства британського парламенту всюди в імперіі121. Ф. Мейтленд стверджував, що акт 1865 «дав колоніальним легіслатурам свободу дій, оскільки число актів Імперського парламенту, що поширюються на колонії, що не дуже велике» 122. Сучасні дослідники також зазначають, що акт зафіксував розширення свободи колоній в області законотворчества123. Зауважимо, що в акті 1865 відбилися норми, вже фактично функціонували до моменту його прийняття на основі конституційної практікі124. Як ми вважаємо, цей акт можна було б назвати природним заходом в рамках обраної стратегії імперського будівництва, коли вища законодавча влада низки соціально-політичних спільнот належить не обраному усіма ними представницькому органу, а парламенту лише однією з них. Британський парламент видавав закони не тільки для всієї імперії, але, перш за все, для Сполученого королівства. Було безглуздо і технічно вкрай складно домагатися того, щоб закони другого роду були обов'язковими для всієї імперії тільки на тій підставі, що Британський парламент є і Імперським (доктрина «несумісності»). Акт, проголосивши, що для колоній обов'язкові лише закони, їх стосуються, просто розділив і упорядкував дві іпостасі вищої легіслатури - Британський парламент і Імперський парламент. Зауважимо, що в Акті 1856 поки що не ущемляються права Імперського парламенту видавати акти для всієї імперії, що стосуються будь-якої окремої колонії. Потім, - принаймні, до 1890 року - без всякого законодавчого оформлення склалася конституційна традиція, відповідно до якої «небудь імперський закон, який має наслідки для самоврядний колонії, за винятком законів, що стосуються загальноімперських предметів, може бути введений в дію лише після переговорів з колоніальним урядом »125. Ілюструючи такий стан речей, Г. Дженкінс наводить наступний приклад: «. Коли Акт про колоніальних морських судах був прийнятий в 1890 році, колонії Новий Південний Уельс і Вікторія були виведені з-під його дії, оскільки вони його не схвалили» 126. Отже, співвідношення імперського і колоніального законодавств змінюється в бік надання колоніям все більшої незалежності при формуванні своєї законодавчої бази. Підкреслимо, що мінімізація імперського втручання в колоніальне законодавство - це конституційна практика (або ж традиція), що не зафіксована в будь-якому законодавчому акті. Навіть акт 1865 ніяк не перешкоджає Британському парламенту видавати будь-які закони для колоній. Яким чином Лондон зберігав і здійснював контроль над законодавчим процесом в самоврядних колоніях? Щоб відповісти на це питання, необхідно знову звернутися до форми британського законодавства. Справа в тому, що передача деяких владних функцій органам самоврядування трактувалася як добровільне самообмеження вищої легіслатури. Так, установа представницького правління в Капе зовсім не розглядалося і не оформлялося як перерозподіл прав і обов'язків між якимись договірними сторонами. Разом з тим, один з принципів британської конституції говорить, що жоден парламент не в змозі своїм актом або декларацією обмежити свободу дій подальшого парламенту або свою соб-ственную127. Крім іншого, це означало, що Імперський парламент формально завжди міг переглянути конституції самоврядних колоній, так як попередній парламент, обмеживши свої права схваленням цих конституцій, не міг нав'язати наступним парламентам і самому собі надалі обов'язок суворо дотримуватися такого обмеження. Втім, здійснювалося подібне право втручання в колоніальне законодавство надзвичайно обережно і вкрай рідко. Однак основний інструмент імперського контролю над колоніальним законодавством - не видання парламентських актів, а вето Корони (відмова в даруванні монаршого схвалення пройшов через парламент біллю), яке фактично перебувало в руках радників монарха - Імперського уряду. Спроби сучасників пояснити, чому зберігається, здавалося б, архаїчне право вето, чітко виявляють недемократичний, монархічний спосіб легітимації імперської влади в самоврядних колоніях. Так, А. Тодд стверджує: «Відносно колоній королівське вето на закони має актуальну, а не потенційну (як в метрополії - Д.Ж.) силу. Причина цього очевидна. Колонія - лише частина імперії, що займає підлегле становище. <.> Право Корони в якості верховної виконавчої влади в імперії контролювати все законодавство, яке приймається від імені Корони в будь-якій частині володінь Королеви, - це право самоочевидне, не вимагає доказів і безперечно. Жоден законодавчий орган не компетентний прийняти закон, який розходиться або не сумісний з будь-яким імперським статутом, дія якого поширюється на окрему колонію. Також колоніальна легіслатура не може виходити за межі асигнованої їй юрисдикції. Якщо б таке перевищення влади було допущено, то боргом Корони було б 133 накласти вето на цей нелегальний і неконституційний акт »128. Практичне застосування права вето в різних частинах імперії делегувати губернатору як представнику Корони, що робило губернатора ключовою фігурою в «повсякденному» здійсненні імперського законодавчого контролю. У «Правилах і регуляціях колоніальної служби Її Величності», що діяли в 70-х рр.., Значилося: «У його (губернатора - Д.Ж.) влади дати свою санкцію або відмовити в такій будь біллю який пройшов через легіслатуру колонії» 129. Схвалюючи білль (зазвичай це відбувалося на завершальному сесію засіданні парламенту), губернатор виголошував церемоніальну формулу: «Від імені Її Величності сим я схвалюю цей білль» 130. Без подібного схвалення жоден колоніальний закон не міг вступити в сілу131. Після отримання королівської санкції акт вступав в силу негайно, - звичайно, якщо він не містив небудь умова, що відкладає початок дії. Однак правомірність реалізації губернатором прерогативи вето була поставлена під сумнів, як ми бачили, процесом применшення прав суверена в метрополії і, як ми побачимо, процесом применшення прав «місцевого конституційного суверена» в колонії. На наш погляд, одна з істотних причин ослаблення позицій губернатора полягає в тому, що його влада грунтувалася на зовсім інших принципах, ніж влада колоніального самоврядування. В системі парламентської демократії, де джерелом влади є представництво та довіру виборців, губернатор виявився чужорідним елементом. Інструкції губернатору щодо випадків, в яких слід застосовувати право вето, туманні. Це ще одна важлива прояв аморфності юридичної бази імперії. А. Тодд однозначно констатує, що «королівські інструкції точно не визначають час, протягом якого - і обставини, в результаті яких - губернатором дається королівське схвалення на білль, що пройшов через колоніальну легіслатуру; інструкції також не обмежують дій губернатора, що вживаються для здійснення цієї прерогативи за допомогою звернення до суверену в країні-матері »132. Губернатор, таким чином, був змушений у таких ситуаціях діяти під свою відповідальність, оскільки інтереси і сфера компетенції імперії, які, накладаючи вето, він зобов'язаний був захищати, були визначені розпливчасто. Аморфність юридичної бази змушувала владні суб'єкти розміряти своє розуміння власних прав та обов'язків з конкретним співвідношенням сил в конкретній колонії. Показово, що в Капській колонії губернатори в 70-і рр.. жодного разу не скористалися правом вето. В цілому ж в імперії губернатори вважали за краще застосовувати більш «м'які» засоби контролю над законодавством місцевих легислатур, ніж королівське вето. До числа таких належить право губернатора резервувати білль «для найвищої королівського соіз-воління» 133, тобто відправляти законопроект на розгляд Імперського уряду. Такий білль також міг бути відхилений на основі прерогативи Корони накладати вето, якщо в Лондоні вважали, що білль суперечить імперському законодавству або імперським інтересам. Резервований білль не вступав у дію до схвалення його Короной134. Причому, губернатор міг схвалити будь білль в разі, якщо він містив статтю про те, що він може бути виведений в дію лише після королівської санкції. Існувала практика свого роду неофіційного превентивного відхилення резервованих биллей щоб уникнути гострих конфліктів. Міністр у справах колоній мав можливість через губернатора наполегливо рекомендувати місцевим законодавцям внести деякі поправки в резервований білль, після чого він буде одобрен135. Губернатор був зобов'язаний передати в міністерство у справах колоній копію будь-якого - навіть уже схваленого губернатором - колоніального акта136. Всі акти, таким чином, підлягали ревізії юристів Корони. Особлива увага приділялася законам, які мають відношення до комерції, які проходили перевірку в Торговій палаті. Корона могла накласти вето на ці вже схвалені губернатором і набрали чинності акти місцевої легіслатури137. Це так зване «друге вето Корони» 138 могло бути застосоване протягом двох років з дня введення закону в действіе139. Показово, що вето - цей, здавалося б, настільки потужний інструмент контролю над колоніями - трактується сучасниками як якесь «від еческое спостереження »(paternal oversight) 140, існуюче лише заради того, щоб сприяти політичному розвитку колоній, становленню повноцінного самоврядування. Розмірковуючи на цей рахунок, А. Тодд патетично заявляє: «. Корона займає по відношенню до колоніальних володінь імперії батьківське положення, яке - оскільки колонії перебувають на ранніх стадіях свого політичного існування - обгрунтовує і вимагає, щоб зрілий досвід і значна політична проникливість державних мужів, які керують громадськими справами в країні-матері, були б використані на користь їхніх співвітчизників в колоніях, в той час як ті поступово осягають знання про практичне здійснення законодавства у їх. сфері. Ця обставина часто робитиме необхідної керівну руку імперських державних діячів, щоб виправляти і регулювати незрілі і немудрі спроби законодавства, які часом робилися колоніальними легислатурами до того, як вони придбали необхідні знання та досвід, що дало їм можливість правильно виконувати свій відповідальний обов'язок. На цих підставах неможливо заперечувати те велике суспільне благо, яке є результат володіння Короною правом вето »141. Очевидно, що в розпорядженні метрополії перебували надзвичайно могутні важелі впливу на колоніальне законотворчість. Однак головний напрямок розвитку внутріімперскіх зв'язків було таке, що всі ці важелі набували у розглянутий період все більш формальний характер. Прерогатива вето перетворювалася на якусь потенційну можливість, перестаючи бути актуально-застосовним інструментом у руках Лондона. Вже для Г. Дженкінса очевидні такі якості королівського вето як сумнівна правомірність і невизначеність застосування: «. Імперський контроль над колоніальним законодавством. допомогою губернаторського вето або права відхилення законів. як і раніше викликає дискусії. З одного боку, оскільки точки дотику між імперськими і колоніальними інтересами продовжують множитися, неможливо, щоб вето Корони на колоніальне законодавство стало мертвою папером. З іншого боку, не тільки немає конституційної угоди, що описує випадки, в яких наміри колоніальної легіслатури можуть бути припинені за допомогою вето, а й самі ці випадки неухильно стано вятся все більш рідкісними »142. А. Дайсі розглядає це питання в тому ж дусі: «. Ця згода (схвалення колоніальних законів губернатором - Д.Ж.) дається постійно, як справа само собою зрозуміле. »143. Динаміку системи контролю над колоніальним законодавством стосовно Капу можна простежити, проаналізувавши два випадки зіткнення устремлінь колоніальних та імперських законодавців. терріторіі147. Виданий Імперським парламентом Південноафриканський акт 1877 про створення Південноафриканської Конфедерації носив вже рекомендаційний характер і пропонував учасникам планованого союзу самим визначити подальшу долю і конкретні форми реалізації цього проекту. Причина, по якій ідея конфедерації не подобалася Капському парламенту, була аналогічна тій, по якій десятиліттям раніше капські політики чинили опір приєднанню Британської Кафра-рії. У Капе була поширена думка, що Конфедерація призведе до значного збільшення витрат колонії. Незважаючи на тиск з боку губернатора Б. Фрера, Капській парламент під різними приводами ухилявся від прийняття актів, спрямованих на здійснення проекту Конфедерації. Так, в 1880 році «. Асамблея прийняла рішення, що даний час не надає сприятливих можливостей для подальшого обговорення конфедеративної схеми.» 148. Таким чином, протягом 70-х рр.. відносини між імперської та колоніальної легислатурами зазнали змін. Вектор цих змін очевидна: рішення Британського парламенту стають менш імперативними; Капський парламент, відповідно, набуває великі можливості диктувати свій політичний курс. Про досягнення певного компромісу в діяльності імперських і колоніальних законодавців - того самого компромісу, який сучасники воліли називати гармонізацією відносин - свідчить, крім іншого, «Офіційний звіт про резервованих біллі, що були схвалені або відхилені Її Величністю в раді по кожній з нижчезгаданих колоній з дня введення їх нинішніх конституцій до кінця 1890; а також звіт про відхилені актах »(тобто актах, на які Корона наклала вето без попереднього резервування - Д.Ж.) 154. Колонія Резервовані біллі Відхилені акти всього схвалені відхилені Домініон Канада 15 14 1 1 Нова Зеландія 56 53 3 1 Вікторія 28 26 2 1 Новий Південний Уельс 15 15 - - Квінсленд 11 8 3 - Тасманія 19 16 3 1 Південна Австралія 25 25 - 2 Ньюфаунленд - - - 4 Мис Доброї Надії 6 6 - - Західна Австралія - - - - Переважна більшість резервованих губернаторами биллей, таким чином, схвалювалося Імперським урядом. Мінімізація імперського втручання у справи місцевих легислатур, збереження потужних важелів імперського впливу, аморфність розмежування сфер компетенції колоніальних і імперської легислатур - саме ці чинники, як ми вважаємо, сприяли досягненню динамічного компромісу всередині імперії в законодавчій сфері. Губернаторам були делеговані великі права по контролю над місцевим законодавством. Разом з тим, губернаторські інструкції лише в загальних рисах визначали випадки та умови, коли ці права можуть і повинні бути застосовані. Все це дозволяло губернаторам при прийнятті рішень чуйно реагувати на стан справ в кожній конкретній колонії. Відсутність строгих обмежень і дріб'язкової регламентації з боку імперських властей надавало динамічність колоніальному законодавству. Зростаючі колонії не наштовхувалися на нездоланні і неприйнятні для них застарілі законодавчі норми. Внутріімперскіе зв'язку, відповідно, володіли значною гнучкістю і пристосовністю. Конфлікт супрематію дозволявся не в юридичній, а в практичній площині. Механізм формування правового поля імперії був чутливий до всього того комплексу об'єктивних економічних, соціальних, політичних факторів, які пов'язували імперію, роз'єднували її і визначали баланс сил та інтересів між країною-матір'ю і білими колоніями. Фраза Г. Дженкінса демонструє, як сучасники розуміли дане положення речей: «. У самих своїх підставах конституції наших самоврядних колоній - неписані, хоча від цього вони не стають менш конституційними, тому що їх походження лежить в практиці, яка ніколи не записувалася формально; ці конституції розвиваються, поповнюючись новими правилами з плином років »149. Прямим результатом відсутності адміністративно-політичного тиску на внутріімперскіе відносини стало їх різноманіття, неуніфі-цірованность. Г. Дженкінс зауважує: «Важко уявити будь-які дві колонії, що знаходяться в одних і тих же відносинах з країною-матір'ю. На одному кінці - самоврядні колонії, майже незалежні; а на іншому кінці - коронні колонії. »150. На наш погляд, зазвичай приписувана всім імперіям інтенція до административнополитической уніфікації була вкрай слабо виражена в Британській імперії. Більш того, багато британських політиків, журналісти та юристи другої половини XIX століття вбачали запоруку стабільності і показник прогресу імперії саме в тих властивостях державного організму, які сучасні дослідники узагальнюють як гетерогенність імперії. «У спочатку англійських колоніях, - констатує Пейн, - так само як і в Сполучених Штатах,. головні принципи юридичної теорії та практики цілком ідентичні. Але юридичні структури, які розвинулися на загальному базисі, надзвичайно різні, будучи неодмінно пристосованими до нових потреб кожної колонії »151. У 70-х рр.. в Капській колонії сучасники не зафіксували дійсно гострих зіткнень між органами самоврядування та імперськими властями навколо прийняття або відхилення тих чи інших законів. Механізм взаємодії в подібних питаннях був загалом налагоджений за весь тривалий період існування в колонії представницьких інститутів. Проте в системі представницького правління в Капе вже на початку 60-х рр.. виявився джерело безперервних конфліктів і політичної напруженості - а саме взаємини виконуючого губернатора і парламенту. Виникнення в міру розвитку колонії протиріч між виконуючим губернатором та місцевої легіслатурою розумілося сучасниками як явище, неминуче притаманне представницькому правлінню. Т. Мей так описує таку типову ситуацію: «. Радники губернатора при представницькому правлінні. це чиновники, призначувані Короною і постійно займають головні пости. Які б не були флуктуації думки в легіслатурі або в колонії в цілому, як би не були непопулярні заходи або особистості виконавчих чиновників, - вони (чиновники - Д.Ж.) продовжували перебувати в (Виконавчому - Д.Ж.) Раді колонії. Протягом багатьох років. доводилося вирішувати часто повторювані конфлікти з асамблеями; але оскільки принципи представницького правління розвивалися, чи не відповідальні перед парламентом керуючі неодмінно повинні були вступати в конфлікти з народної асамблеєю. Радники губернатора проводили одну політику, асамблея - іншу. Заходи, що пропонувалися виконавчою владою, відхилялися асамблеєю; заходи, що пройшли через асамблею, відхилялися Радою або губернатор накладав на них вето. Ворожість між асамблеєю і постійними і непопулярними чиновниками стала хронічною. Представницькі інститути в поєднанні з не відповідальною перед ними виконавчою владою погрожували анархією. »152. Високопостав лені колоніальні чиновники висловлювали аналогічні судження: «. Представницькі інститути без відповідального уряду існують лише на ранніх стадіях політичного суспільства. Інстинктивне прагнення представників полягає в тому, щоб захопити виконавчу владу ім'ям народу. Коли цю владу мають у руках міністри, яких представники можуть призначати або не призначати, то ця пристрасть (представників до контролю над виконавчою владою - Д.Ж.) до деякої міри задовольняється, і державне рівновага зберігається. Коли ж, навпаки, міністр не може бути зміщений в результаті якого-небудь незадоволення асамблеї, то ми завжди знаходимо згодом обмеження сфери його дій, применшує законодавством, що містить в собі такі деталі, які більш правильно було б залишити на розсуд виконавця. І виникає ситуація хронічної підозрілості та антагонізму між асамблеєю і виконавчою радою, яка виростає в реальні чи уявні посягання (на сферу повноважень іншої гілки влади - Д.Ж.) іноді з одного боку, іноді - з іншого »153. Джерело конфліктів тут очевидний: виконавча влада не була відповідальна перед представниками, в той час як сам глава виконавчої влади також не представляє населення колонії. Це, на наш погляд, один з ефектів інституційної подвійності імперської адміністративної структури. Всі згадані вище явища рельєфно позначилися в процесі розвитку самоврядування в Капській колонії. Більш того, як ми вважаємо, аналіз протистояння виконавчої та законодавчої влади в умовах представницького правління дозволяє виявити вектор розвитку інститутів самоврядування. У 60-х рр.. в Капській колонії відносини між губернатором та Асамблеєю обострілісь154. Як відомо, головна функція і основне джерело влади парламенту, відповідно до британської політичної і конституційної традицією, - це контроль над податками і бюджетом. Доходи і витрати - це природний і неминучий - свого роду, класичний - привід для непорозумінь між виконавчою і законодавчою владою в англійській політичної моделі, тим більше в умовах хро нического бюджетного дефіциту, який мав місце в Капській колонії в 60-х рр.. Однак губернатор був, перш за все, агентом Корони155, і тому досить природні внутріколоніальние розбіжності могли набувати характеру внутріімперского конфлікту, створюючи нову лінію напруженості у внутріімперскіх зв'язках. Весь час перебування Ф. Вудхауза на посту губернатора Капської колонії (1862 - 1870 рр..) - Це період безперервних суперечок і зіткнень виконавчої та законодавчої влади. Об'єктивна причина сформованої ситуації - значне перевищення витрат над доходами в колоніальному бюджеті. Майже щорічно - на кожній сесії парламенту - губернатор переконував представників, що збільшення податків та експортних мит неминуче. Асамблея зазвичай відхиляла всі пропозиції губернатора і, в свою чергу, пропонувала йому скоротити витрати. Вудхауз відповідав, що це вже невозможно156. Зрештою, нездатність існуючої системи управління вирішити будь-які поставлені перед нею завдання стала очевидною. Виник порочне коло: фінансові труднощі загострювали відносини влади, наслідком чого була паралізація системи управління, яка тому не могла впоратися з бюджетним дефіцитом. Наступник Вудхауза - Г. Берклі - констатував у своїй промові на відкритті сесії Капського парламенту 27 квітня 1871: «Цей експеримент (представницьке правління - Д.Ж.) до справжнього моменту триває майже сімнадцять років, протягом роботи майже п'яти різних парламентів і під егідою двох адміністраторів чудової енергії та здібностей; ... виявлено, наскільки я можу судити, що нинішня система працює негармонійно і незадовільно »157. В умовах інституційної подвійності імперської адміністративно-політичної структури введення представницького правління в колоніях викликало напругу в системі відносин «агент Корони - представники колоністів ». Актуалізували в міру соціальноекономічного та політичного розвитку колонії, це напруга могло бути знято лише двома способами: 1. введення відповідального уряду, тобто розширення контролю легіслатури над виконавчою властью158; 2. обмеження прав легіслатури, повернення колонії статусу коронної. Вудхауз прекрасно розумів, що збереження статус-кво неможливо і необхідно вибрати який-небудь з цих двох путей159. Губернатор запропонував другий варіант. Однак рішучість, з якою він був відкинутий як в Капе, так і в Лондоні, продемонструвала, що в рамках обраної стратегії імперського будівництва другий варіант був важкореалізований в Капській колонії. Необхідно відзначити, що введення відповідального уряду оптимізував систему управління колонією, усували можливість конфліктів між губернатором і колоністами з широкого кола внутріколоніальних питань. Особливо в Лондоні побоювалися парламентсько-губернаторських розбіжностей в бюджетно-податковій та фінансовій сфері, тобто саме в тій сфері, де були сфокусовані економічні інтереси колоністів, і конфлікти в якій, отже, були найбільш небезпечні для лояльності переселенців по відношенню до країни-матері. Політичні діячі метрополії не бажали, щоб імперські зв'язки виявилися під загрозою внаслідок вну-тріколоніальних суперечок між гілками влади, що знову-таки робило Британський уряд більш прихильним до ідей колоніального самоврядування. Так, наприклад, підстави для конфліктів, подібних тим, які виникали в Капе при Вудхауза, були згодом усунені на загальноімперському рівні. «І тепер існує очевидна конституційне правило, - згадує Г. Дженкінс, - що свідчить, що Імперський парламент не буде вводити податки в якому-небудь британському володінні, а також що безпосередній контроль над фінансами цього володіння здійснює уряд цього володіння »160. А. Тодд вказує на аналогічні обмеження прав губернаторів: «У колоніях з відповідальним урядом губернатор не повинен брати на себе відповідальність за фінансові заходи і витрати, що здійснюються парламентом, якщо вони не суперечать закону. Ці питання входять у сферу повноважень міністрів, відповідальних перед парламентом. Більш того, конституційний губернатор не бере участі у формуванні проекту бюджету, який готується відповідальними міністрами - главами відповідних департаментів суспільної служби »161. Таким чином, політичний розвиток Капській колонії на рубежі 60 - 70-х рр.. демонструє той факт, що відповідальний уряд логічно випливало з представницького правління в силу ряду внутрішніх властивостей останнього. Часткове впровадження британських політичних інститутів в імперську адміністративну структуру вирішувало ряд складних проблем, що стоять перед імперією, але надалі створювало нові складнощі, які могли бути дозволені лише при більш повному відтворенні механізму парламентської демократії в колоніях або при відмові від його відтворення. Останнє було до того часу вже практично неможливо. Британська політична модель сама по собі була сформувалася і налагодженої в метрополії логічно вибудуваної системою взаємозалежних принципів. Будь-які вилучення з цієї системи (подібні непод-контрольності міністрів парламенту) викликали в ній протиріччя. Можна сказати, що британська політична модель, пересаджена в колонії спочатку лише частково, прагнула до повного розгортання, до повної реконструкції на новому грунті, подібно до того, як відбувалося становлення політичних інститутів в самій Великобританії. Втім, імперська адміністративно-політична структура розвивалася не у вакуумі; на її динаміку справляло величезний вплив стан всього комплексу внутріімперскіх зв'язків.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 2. Конституювання і становлення інституту представницького правління в Капській колонії в 50 - 70-х роках XIX століття" |
||
|
||