| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 4. Контроль судів над адміністрацією |
||
|
Американські суди займають в системі органів державної влади виключно сильні позиції. Внаслідок поділу влади вони контролюють правомірність функціонування двох інших гілок: законодавчої і виконавчої. Саме суди виносять остаточні рішення з усіх спірних питань права. Ф. Гуднау писав у 1905 р., що метою судового контролю над адміністрацією є охорона прав приватних осіб. Ця їх функція випливає з тих повноважень, які покладені на суди конституціями та іншими законами. Право судів контролювати діяльність адміністративних установ базується на ст. Ill Конституції США. У розділі 2 цієї статті говориться: "Судова влада поширюється на всі спори, в яких Сполучені Штати є стороною". Оскільки установа представляє державу, то у випадку виникнення спору між ним і приватною особою і після того, як цей спір не вдалося врегулювати на рівні установи, приватна особа може вдатися на підставі даного положення Конституції до сприяння суду. Тим більше суд прийме до свого провадження скаргу на рішення установи у справі, сторонами в якому виступають приватні особи, тобто тоді, коли сама установа явно виконує судову функцію. До початку 80-х р. тільки у федеральні суди зверталося щорічно в середньому близько 9-10 тис. чол., Незадоволених рішеннями адміністративних установ. Близько 20% позивачів знаходили зазвичай підтримку з боку судів. Звернення до суду. Право на звернення до суду зі скаргою на неправомірні дії адміністрації передбачається, як правило, відповідним законом. Але навіть якщо в ньому немає прямих вказівок на таке право, це зовсім не означає, що воно відсутнє. Питання про те, чи є у особи при мовчанні законодавця право на подачу в суд скарги, вирішується в кінцевому рахунку самим судом. Це правило було сформульовано Верховним судом США в 1944 р. в рішенні по справі Stark v. Wickard. Протилежна позиція означала б, на думку суддів, що якісь адміністративні дії були б остаточними, навіть якщо має місце зловживання владою з боку адміністрації. Суди визнають адміністративне рішення остаточним лише в рамках системи адміністративних органів. Навіть якщо закон вказує, що суди не мають права переглядати подібні рішення, вони проте приймають скарги і на них, вважаючи, що суди не вправі переглядати лише ті рішення адміністрації, які відповідають всім вимогам закону. Якщо ж такої впевненості у них немає, то вони приймають справу до свого провадження. В рівній мірі суди не визнають остаточними також і ті дії адміністрації, які вчиняються, як вона вважає, в рамках її дискреционной влади. У таких випадках суд на прохання зацікавленої сторони вправі перевірити, чи не було допущено установою зловживання правом на розсуд. Аналогічну позицію з питання про остаточність адміністративного дії займають також і суди штатів. Питання про остаточність адміністративного рішення виникало також у зв'язку зі справами про депортацію іноземців. У 40-ті роки Закон про імміграцію передбачав, що адміністративний наказ про висилку з країни іноземця є остаточним. Як вказав в 1948 р. федеральний апеляційний суд у справі United States ex rel. Trinler v. Carusi, "наказ про висилку не остаточний в тому сенсі, що суди не можуть нічого з ним зробити. На практиці така остаточність ніколи не існувала внаслідок наявності процедури хабеас корпус". Подібну ж позицію зайняв потім і Верховний суд. Однак є остаточними і не підлягають судовій перевірці рішення адміністрації з питання про допуск в країну осіб, які перебувають за кордоном і які вважають себе громадянами США. Верховний суд у рішенні по справі Ng Fung Але v. White (1922), вказав, що Конгрес має право надати подібні повноваження адміністрації чинності Конституції. Позиція судів з питання про остаточність адміністративного рішення знайшла своє відображення в § 704 п'ятого розділу Зводу законів США: "Дія установи, підмет згідно закону перевірці, а також остаточне дію установи, для якого не передбачено іншого дієвого способу судового захисту, підлягають судовій перевірці ". Раз по даній категорії справ допустимо оскарження дій адміністрації до суду, виникає питання, чи має конкретна особа право на звернення до суду. У США право на звернення до суду має лише особа, безпосередньо зацікавлена в результатах того адміністративного дії, яке воно оспорює. У § 702 зазначено: "Особа, що несе правової збиток ... або особа, якій дією установи було завдано шкоди в сенсі відповідного закону має право на судовий перевірку такої дії". При цьому під правовим шкодою суди розуміють насамперед майновий збиток. При виникненні спору між приватною особою та адміністрацією постає питання: хто, установа або суд, повинен вирішити цей спір, тобто хто з них має так звану первинну юрисдикцію. Згідно з доктриною первинної адміністративної юрисдикції установа має пріоритет перед Судом при вирішенні питань факту у сфері, в якій воно є фахівцем. Ще в 1922 р. Верховним судом в рішенні по справі Great Nothem Ry. v. Merchants Elevator Co. було визнано недоцільним доручити спочатку суду, а не Комісії междуштатной торгівлі винести рішення про розумність залізничного тарифу, встановленого компанією. Однак початкова юрисдикція виключно з питань права, тобто того, наскільки вірно установа тлумачить і застосовує норму права, належить судам. Разом з тим часто буває важко вирішити, чи є той чи інший питання виключно питанням права. У такого роду випадках суди надають адміністрації можливість висловитися перший. Зазвичай справа повинна пройти всі встановлені законом адміністративні інстанції, перш ніж воно "дозріє" для судової перевірки. Суди приймають до свого провадження "незріла" справа, тобто не пройшло всі адміністративні інстанції, тільки тоді, коли установа діє явно поза сферою своєї компетенції. Так, в 1967 р. федеральний апеляційний суд розглянув справу Wolf v. Selective Service Local Board за скаргою двох студентів, які посадовими особами Системи набору на військову службу були визнані винними у порушенні Закону про загальний військовий підготовки та службі. Скарга студентів була відразу ж прийнята і розглянута федеральним окружним судом, оскільки відомство перевищило свою юрисдикцію: право виносити рішення про винність в такого роду випадках надано не йому, а окружним судам. Особа може також звернутися до суду, якщо проходження всіх адміністративних інстанцій може завдати особі "непоправної шкоди". Така можливість прямо передбачена Зразковим штатним ЗАП і побічно випливає з § 705 Зводу законів США, який надає суду право припиняти виконання адміністративного рішення, що завдає "непоправної шкоди". Так, у справі Joint Anti-Fascist Refugee Committee v. McGrath (1951 р.) апелянт, Об'єднаний антифашистський комітет біженців, звернувся безпосередньо до суду з проханням про призупинення виконання рішення генерального атторнея, який в документі, направленому до Управління з перевірки лояльності, класифікував комітет в якості підривної організації. Управління направило цей документ у департаменти і незалежні відомства в якості керівництва при наймі та звільненні службовців. Верховний суд вирішив, що комітет мав право відразу звернутися до суду, так як зазначеним адміністративним рішенням йому міг бути заподіяна непоправної шкоди. Суди приймають до свого провадження також справи, які не пройшли всіх адміністративних інстанцій, якщо їм уже відомо думку адміністрації в аналогічних справах. Так, у згаданій справі Wolf v. Selective Service Local Board окружний суд знайшов, що студентам не мало сенсу проходити всі щаблі адміністративної сходи, оскільки позиція вищестоящих органів була для суду ясна: як Національне апеляційне управління Системи набору на військову службу, так і національний директор цього відомства, розглянувши справи інших учасників антивоєнної демонстрації, в якій брали участь апелянти, залишили в силі рішення місцевих управлінь. Форми судового контролю. Судовий контроль над адміністрацією в США поділяється на статутний і нестатутний. Статутна форма контролю має місце тоді, коли вона передбачена законом. Закон може вказати, що адміністративний наказ вводиться в дію судом, куди установа звертається з петицією або позовом щодо введення в дію наказу проти правопорушника. Розглядаючи петицію чи позов, суд перевіряє законність наказу. У такому порядку, наприклад, вводяться в дію заборонні накази Національної ради з трудових відносин. Петиції подаються до апеляційних, а позови - в окружні суди. Закон може також передбачити можливість оскарження приватною особою адміністративної дії або бездіяльності до суду. Вперше така форма судового контролю була передбачена Законом про Федеральної торгової комісії 1914 і після цього широко поширилася в законодавстві. В даний час більшість федеральних законів передбачає саме цю форму судового контролю. Зазвичай встановлюється 60-денний строк для звернення до суду. Приблизний штатний ЗАП рекомендує 30-денний термін для подачі скарги в окружні суди штату. До нестатутним формам судового контролю належать "прерогатівних" накази, які були успадковані американською системою правосуддя від англійських "судів справедливості". Прерогатівних накази декількох видів видавалися в Англії судами на прохання апелянта, коли закон не передбачав судового нагляду. Кожен з наказів видавався лише в тих випадках, для яких він призначався. Звернення до суду за наказом, не відповідали обставинам справи, призводило до невдачі. Суд констатував, що формальних підстав для видачі испрашиваемого прерогатівних наказу немає, і відмовляв скаржнику. Іноді навіть юристу було важко вирішити, видачі якого наказу просити у суду. Американські суди пішли шляхом скорочення та уніфікації форм нестатутного контролю. Відправним пунктом тут послужило рішення Верховного суду по справі Degge v. Hitchcok (1913). В даний час з прерогатівних наказів на федеральному рівні залишилися Хабеас корпус, мандамус і інджанкшн. З'явилася нова форма - декларативне судження. Найважливішою, хоча і рідко зустрічається на практиці, формою судового контролю є хабеас корпус. Він передбачений Конституцією США. У перекладі з латинської "habeas corpus" означає "ти маєш тіло". Наказ хабеас корпус призначений для звільнення з-під варти незаконно задерживаемого особи і адресується судом посадовій особі, який містить іншу особу в ув'язненні, з вимогою доставити в'язня до суду і повідомити суду причину його арешту. Якщо суд вирішить, що затримання було незаконним, він наказує звільнити заарештованого. Американські юристи називають хабеас корпус "великим судовим документом свободи". До хабеас корпус суи вдаються тоді, коли не можуть бути застосовані ніякі інші засоби, зокрема, коли закон оголошує рішення адміністрації остаточним. Мандамус, або зобов'язує інджанкшн - це наказ суду, що зобов'язує установа припинити бездіяльність і здійснити те, що відповідно до закону воно має зробити. Після прийняття Конгресом в 1962 р. Закону про мандамусе і підсудності всі федеральні суди отримали право на видання наказів мандамус. Інджанкшн, або заборонний інджанкшн - це наказ суду, що забороняє посадовій особі або установі почати дії або вимагає припинити дії, які відповідно до закону вони не можуть робити. Декларативне судження - це думка суду по якомусь юридичному питання, найчастіше щодо прав та обов'язків сторін у справі. Сторони можуть звернутися до суду з тим, щоб дізнатися його думку з предмету спору. Знаючи заздалегідь позицію суду, вони часто воліють врахувати її і відмовляються від тривалого і дорогого процесу. На рівні федерації практика винесення судами декларативних суджень отримала схвалення законодавців ще в 1934 р., коли був прийнятий перший Закон про декларативні судженнях. Федеральний ЗАП закріпив всі вищевказані статутні і нестатутние форми судового контролю, перетворивши останні по суті також в статутні: "Формою судової перевірки є спеціальна нестатутна перевірка, що здійснюється зазначеним у законі судом, або за відсутності такої перевірки або її недостатності будь-яка інша прийнятна форма законного дії суду, включаючи декларативне судження, заборонний або зобов'язує інджанкшн або хабеас корпус ". Процес скорочення видів прерогатівних наказів та їх уніфікації відбувався і в штатах. Тут так само, як і у федерації, найбільш поширеними формами судового контролю стали накази інджанкшн і декларативне судження. У більшості штатів також є закони про декларативні судженнях. На відміну від федерації в штатах зберігся наказ кво варанта у зв'язку з тим, що велика кількість посадових осіб обирається там населенням. Судовий наказ кво варранти застосовується для з'ясування питання, чи має дана особа право на заняття свого посадового місця, тобто чи правильно воно вибрано. Об'єктами судової перевірки є адміністративні дії, оформлені насамперед у вигляді нормативних та індивідуальних актів. Крім них суди перевіряють також такі адміністративні акти, як повідомлення для преси, консультативні постанови, внутрішні директиви у вигляді листів керівника установи. Масштаби судового контролю. Питання про масштабі судового контролю належить до числа найважливіших в проблематиці адміністративного права. Протягом багатьох років серед американських юристів йшли запеклі суперечки між прихильниками розгляду судом адміністративної справи "заново" і прихильниками обмеженого контролю, що полягає у перевірці судом лише юридичної сторони справи. У 1912 р. Верховний суд, перевіряючи у справі Interstate Commerce Commission v. Union Pacific R.R. наказу Комісії междуштатной торгівлі про зниження залізничного тарифу, сформулював принципові положення, що стосуються меж перевірки судом адміністративного рішення. Він вказав, що суд "не повинен розглядати питання про доцільність наказу або про те, чи виніс би він подібне ж рішення на підставі аналогічних свідчень ... Висновок Комісії підлягає судової перевірці, але, якщо воно підтверджується доказами, то приймається судом як остаточне" . Рішення суду по цій справі визначило обсяг перевірки судами висновків адміністрації з питання факту. Воно санкціонувало систему обмеженого судового контролю. Право виносити рішення з питання факту було надано адміністрації, і се рішення могли перевірятися лише з точки зору їх обгрунтованості доказами у справі. Всі спірні питання права, як і раніше, повинні були остаточно вирішуватися судами. Федеральний ЗАП закріпив систему обмеженого судового контролю. Він уповноважував суди перевіряти як формальну сторону справи (порушення встановлених законами або іншими правовими нормами процедур), так і істотну сторону (порушення матеріального права, зокрема порушення положень Конституції та інших законів щодо прав і обов'язків приватних осіб, і винесення рішень, які не обгрунтованих фактами по справі). У § 706 п'ятого розділу Зводу Законів вказується кілька підстав, за якими суд може визнати адміністративне дію, рішення або висновок незаконним і скасувати його: 1) якщо воно довільне, випадкове, являє собою зловживання дискреційною владою або іншим чином не відповідає закону, 2) якщо воно порушує конституційні права, повноваження, привілеї або імунітети; 3) якщо установою перевищена встановлена законом компетенція, не дотримані обмеження і т. п.; 4) якщо установою не було дотримано встановлена законом процедура; 5) якщо дія, рішення або висновок не грунтуються на істотних доказах; 6) якщо рішення не обгрунтовується фактами в такій мірі, що "факти підлягають розгляду перевіряючим судом знову". Ці повноваження дозволяють суду провести істотну перевірку не тільки дотримання та застосування установою законів та інших норм права, тобто вирішити всі спірні питання права, але у виняткових випадках перевірити і фактичну сторону справи. К. Дейвіс, підсумовуючи положення федерального ЗАП, вважає, що об'єктами судового нагляду є питання юрисдикції, тобто компетенції, статутного тлумачення, справедливої процедури і суттєвих доказів. При вирішенні судами питання про масштаби судової перевірки адміністративного рішення за основу була взята ситуація, яка виникла англо-американська судова практика у кримінальних та цивільних справах. Насамперед було враховано досвід функціонування суду присяжних, в якому, спрощено кажучи, присяжні констатують наявність або відсутність тих чи інших фактів, а суддя застосовує закон. Далі, була прийнята до уваги також практика апеляційного розгляду судом другої інстанції рішень суду першої інстанції. Апеляційний суд, що розглядає справу на підставі протоколу суду першої інстанції, зазвичай обмежується виразом своєї думки з питань правильного застосування закону, не перевіряючи рішення нижчестоящого суду з фактичної сторони. Відповідно цьому американські суди при перевірці адміністративної справи звертають увагу головним чином на питання тлумачення і застосування установою норм права, так як вважається, що суддя має більш високу, ніж адміністратор, кваліфікацією для винесення правильного рішення щодо спірного юридичного питання. За фактичної ж боці справи суд висловлює свою думку лише тоді, коли установа прийняв необгрунтоване або явно помилкове рішення. Судді вважають, що службовці адміністрації компетентніше їх в технічних питаннях, оскільки вони є фахівцями у відповідній області. Обгрунтованість і виправданість адміністративного рішення фактами по справі згідно американської правової доктрині також є питанням права, а не факту. У тих випадках, коли адміністративне рішення досить обгрунтовано наявними у справі доказами і установа не зробило грубої помилки при оцінці доказів, суд відсторонюється від подальшої перевірки істоти справ. "Суд виконає своє завдання, якщо знайде, що мається раціональна основа для висновків, зроблених адміністративним органом", - йдеться в рішенні Верховного суду у справі Mississippi Valley Barge Co. v. United States (1934). Інакше кажучи, суд не може замінити своїм рішенням рішення адміністрації стосовно фактів справи, крім випадків необгрунтованості адміністративного рішення або вчинення установою грубої фактичної помилки. До появи в 1946 р. Федерального ЗАП суд не переглядав весь протокол по адміністративній справі, що не знайомився з усіма доказами по ньому. Він знайомився лише з тими частинами протоколу, з тими доказами, на які установа посилалося в обгрунтування свого рішення. Всі противне думку адміністрації судом до уваги не приймалося. Суд оцінював лише достатність доказів, покладених установою в основу його рішення. Достатні самі по собі докази визнавалися істотними. Таким чином, до 1946 р. заклад було по суті справи повним господарем при винесенні рішення з питання про існування того чи іншого факту. Суд лише стежив за тим, щоб висновок посадової особи з питання про факт було достатньо обгрунтованим наявними у справі доказами. Несприятливий характер такого становища для сторони, що програла справу, був очевидний. В області так званих спеціальних знань вона зазвичай не могла скільки-небудь успішно сперечатися з адміністрацією і була беззахисною. Невдоволення цим було однією з найважливіших причин розробки і прийняття Федерального ЗАП. Згідно § 706 "суд перевіряє весь протокол або частини його, зазначені стороною, і приділяє належну увагу правилу про помилку, що завдає стороні шкоду", тобто з'ясовує, чи не була при оцінці доказів допущена помилка, яка може нанести стороні серйозний збиток. Тепер при оцінці правильності висновку посадової особи за фактом суд повинен, отже, враховувати і докази на користь протилежної думки. Відповідно змінився і обсяг поняття "істотні докази". Воно стало включати в себе не тільки достатність доказів, покладених адміністрацією в обгрунтування її ув'язнення, але і розумність цього висновку. Суд запитує себе, чи можна, враховуючи всі наявні у справі докази, зробити те висновок про факт, яке зробила адміністрація. "Істотними доказами", - вважає Б. Шварц, - є, отже, такі докази, які могли б привести розумної людини до винесення рішення щодо спірного питання. Докази, покладені в основу укладення про факт, є суттєвими, якщо з них може бути зроблений розумний висновок про наявність факту ". Розширення обсягу перевірки судом фактів по справі означає, що тепер йому поряд з перевіркою формальних, зокрема процесуальних, моментів доручається приділяти більше уваги суті справи. Разом з тим суд не обов'язково замінює своїм висновком за фактом укладення, винесене установою. Не виключено, що на підставі наявних у справі доказів може бути зроблений інший висновок про факт, ніж той, який був зроблений адміністрацією. Але якщо і висновок, до якого прийшов установа, теж може бути зроблений, суд залишає його в силі. Як заявив в 1939 р. член федерального апеляційного суду Ратлідж у виступі по справі International Association of Machinists v. National Labor Relations Board, істотні докази повинні бути такими, які розумна людина прийме як керівництва, хоча інші подібні люди, можливо, так і не зробили б. Винесення висновку про факт в таких випадках залишається повністю на розсуд установи. "Вибір серед можливих висновків належить установі, - зазначив з цього приводу Апеляційний суд штату Нью-Йорк в 1940 р. в рішенні по справі Matter of Stark Restaurant, Inc. V. Boland, - і його висновок вважається обгрунтованим доказами і остаточним, якщо інші особи могли б розумно зробити аналогічний висновок ". Питання про розумність адміністративного рішення в цілому по справі, а не по окремих його фактами, тісно пов'язаний з питанням про дискреційних повноваженнях адміністрації. Федеральний закон виключає судовий контроль над діями, досконалими установою на виконання його дискреційних повноважень, якщо, звичайно, відсутня зловживання правом на розсуд. У справі Butz v. Glover Livestock Со. (1973) департамент сільського господарства видав заборонний наказ щодо компанії, яка застосовувала фальшиві ваги, і призупинив на 20 днів її діяльність. Федеральний апеляційний суд затвердив заборонний наказ, але скасував 20-денну призупинення, незважаючи на те, що департамент мав законне повноваження на накладення подібного покарання. Верховний суд скасував постанову апеляційного суду в частині, що стосується відновлення діяльності компанії, вказавши, що нижчий суд здійснив "неприпустиме втручання в компетенцію адміністрації, оскільки департамент міг на свій розсуд застосувати до правопорушника одну або дві санкції". Перевірка судом рішення адміністрації за допомогою правила про істотні доказах аналогічна фактично перевірці судового рішення нижчої інстанції судом вищої інстанції за допомогою правила про "явній помилці". При цьому термін "явна помилка" значно більш зрозумілий, ніж термін "істотні докази", так як припускає виявлення в ув'язненні про факт очевидного невідповідності між доказами і виведенням з них, неможливість для "розумного" людини зробити подібний висновок при наявних доказах. Нерідко буває важко вирішити, чи є даний питання питанням права або питанням факту. Коли відмінність між "правом" і "фактом" недостатньо ясно, американські юристи говорять про "змішаному питанні права і факту", і тут судам знову надається можливість висловити свою думку про те, хто - адміністрація чи суди - виносить остаточне рішення з такого питання. У 1904 р. Верховний суд у рішенні по справі Bates & Guild Со. v. Payne заявив: "Якщо в наявності змішаний питання права і факту і суд не може розділити його так, щоб показати, де є правова помилка, рішення передбаченого законом адміністративного суду остаточно". Суд надав, отже, адміністрації право виносити остаточні рішення з змішаним питань права і факту. В рівній мірі суди поступилися адміністрації поле діяльності і з питання про "юрисдикционном факт", тобто факт, за наявності якого установа має право пустити в хід свої владні повноваження. Так, у справі Packard Motor Со. v. National Labor Relations Board (1947 р.) виникло питання, чи можна віднести виконробів до категорії робітників і службовців або вони відносяться до категорії підприємців. Національна рада з трудових відносин відніс виконробів до категорії робітників і службовців і тому санкціонував їх профспілка. Верховний суд залишив у силі наказ ради. Він вирішив, що з'ясування характеру взаємовідносин між виконробами і підприємцями, з одного боку, і робітниками і службовцями, з іншого, міг найбільш кваліфіковано здійснити рада. Факти, характеризували особливий статус виконробів, якраз і були юрисдикційними фактами. В якості юрисдикційного факту розглядається також приналежність особи, яка перебуває за кордоном, до громадянства США. З'ясування питання про громадянство в такого роду випадках повністю передано у відання адміністрації. Відповідальність адміністрації за шкоду. Для приватної особи, яка оспорює рішення адміністрації, просте скасування його судом може виявитися недостатньою. Тому в разі визнання судом акції установи неправомірної приватна особа може подати позов про відшкодування збитку. Спочатку відповідно до загального правом державні службовці підлягали майнової відповідальності за свої неправомірні дії на таких же підставах, як і приватні особи. Довгий час державні посади займалися заможними людьми, здебільшого - представниками аристократії, які були в змозі відшкодувати заподіяну ними шкоду. У наші дні переважна більшість службовців мають основним джерелом свого існування платню, яку вони отримують від держави. Державна служба стала б непривабливою, якби службовцю доводилося виплачувати зі своєї кишені відшкодування за збиток, що виник через те, що він належним чином виконував закон (при гасінні пожежі, наприклад, використовував чи пошкодив чуже майно) або виконувала вказівки вищестоящих посадових осіб, які, на його погляд, розумно відповідали обставинам справи. Тому в США стали поступово відмовлятися від необмеженої відповідальності державних службовців у випадках заподіяння ними шкоди приватним особам. В даний час службовці адміністрації, які мають квазісудові або дискреційні повноваження, які у межах цих повноважень і не винні в умисному порушенні закону, згідно з американськими законами та судовій практиці звільняються від відповідальності за шкоду, заподіяну ними при виконанні службових обов'язків. У США повний відповідальності державних чиновників за їх службові дії відповідав раніше повний, "суверенний" імунітет держави. Відразу ж після війни за незалежність принцип майнової недоторканності державної скарбниці був зобов'язаний своїм існуванням значною мірою фінансової нестабільності молодих американських штатів, а потім і федерації. Але вже в середині XIX в. починається процес поступового визнання майнової відповідальності держави за окремі дії його посадових осіб. Найважливішою віхою на цьому шляху було установа в 1855 р. Претензійного суду. Однак цей процес досяг поки що лише стадії часткової відмови від принципу абсолютної недоторканності державної скарбниці. З 1946 р. майнова відповідальність федеральної скарбниці за шкоду, заподіяну державними службовцями, регулюється Федеральним законом про претензії з заподіяння шкоди. Закон починається заявою про те, що федерація несе відповідальність за претензіями з заподіяння шкоди "у такому ж порядку і в такому ж обсязі, як і приватна особа за аналогічних обставин". Однак слідом за цим багатообіцяючому заявою закон вказує 12 випадків, коли скарбниця не несе майнової відповідальності. Мабуть, єдина область, що не виключена під дії закону 1946 р., - це автотранспортні події. Тому американці називають його жартома "федеральним законом про недбале водінні автомобіля". Закон про претензії з заподіяння шкоди виключає відповідальність держави за шкоду, заподіяну його службовцями, якщо вони діяли правомірно, належним чином, з "належною турботою" або діяли неправомірно, навмисне порушуючи закон тобто здійснюючи правопорушення. Відповідальність держави, отже, залишається у випадках неправомірного, але не умисного, а недбалого виконання службовцями їхніх обов'язків, та й то лише тоді, коли їх поведінка не потрапляє під дію застережень. З цього загального правила є виняток, зроблене в 1974 р. у вигляді поправки до закону 1946 р. Згідно закону 1974 США відповідають за позовами проти федеральних службовців правозастосовних органів (охорони правопорядку, слідчих, департаменту оборони) у зв'язку із застосуванням насильства, образою дією, незаконним затриманням і утриманням під вартою, умисним кримінальним переслідуванням, зловмисним використанням процесуальних законів. Держава, вимушене відшкодувати збиток, заподіяний приватній особі службовцям, може надалі пред'явити регресний позов до винної в недбалості службовцю. Таке право, як випливає з позиції, зайнятої Верховним судом у справі United States v. Oilman, є у держави лише в тому випадку, якщо воно спеціально обумовлено у відповідному законі. Можливість пред'явлення регресного позову службовцю має якоюсь мірою дисциплінувати службовця, примусити його до належного виконання обов'язків. Незважаючи на всю його обмеженість, закон про претензії з заподіяння шкоди був великим кроком вперед на шляху відмови від принципу абсолютної невідповідальності держави за дії його посадових осіб. До кінця 50-х років становище було несприятливим для потерпілих також і в штатах. В окремих штатах майнова відповідальність держави стала з самого початку предметом конституційного регулювання. Деякі з конституцій штатів дозволяють судові позови проти штату у зв'язку із заподіянням його службовцями збитку, інші конституції прямо забороняють подібні позови. У більшості штатів діє принцип загального права, згідно з яким позов не може бути пред'явлений державі без його на те згоди. Серед штатів, які давно допускали такі позови, слід зазначити Вірджинію, де з 1778 р. вони дозволені, і Каліфорнію, де відповідальність штату за недбалі дії його службовців передбачена законом в 1893 р. У 1954 р. 24 штату лише в рідкісних випадках передбачали майнову відповідальність держави. Тільки в 13 штатах така відповідальність наступала в більшості випадків. З цих 13 лише Нью-Йорк взяв на себе майже повну відповідальність. У цьому штаті ще в 1929 р. закон був такий: "Справжнім штат ліквідує імунітет від відповідальності за шкоду, заподіяну його посадовою особою та службовцям ..." Претензійної суду було доручено "приймати до розгляду всі претензії проти штату про відшкодування шкоди, заподіяної майну чи здоров'ю неправильною поведінкою або недбалістю посадових осіб або службовців штату під час виконання ними їх службових обов'язків". У 60-ті роки суди штатів повели активний наступ на доктрину суверенного імунітету держави. У 1961-1964 рр.. щонайменше 10 верховних судів відмовилися від своїх колишніх рішень, якими вони звільняли державні установи від відповідальності за заподіяну ними шкоду. Так, в 1961 р. Верховний суд Каліфорнії, в рішенні по справі Muscopf v. Corning Hospital District, назвав імунітет держави при здійсненні його службовцями управлінських функцій "помилковим і несправедливим". Позивач у цій справі, пацієнтка госпіталю, скаржилася на те, що по недбалості працівників лікарні вона впала і вдруге пошкодила стегно, яке їй там лікували. Суд визнав лікарняний округ відповідальним, але відстрочив на два роки виконання своєї постанови надалі до перегляду легіслатурою штату обсягу відповідальності у справах про заподіяння шкоди. Через два роки законодавчі збори штату прийняли новий закон про претензії з заподіяння шкоди. Подібно федеральному закону закон Каліфорнії також містить численні обмовки, що обмежують сферу його дії (їх всього 8). Але на відміну від федерального закону каліфорнійський вказує також і випадки, коли відповідальність держави наступає. При цьому легіслатура штату, враховуючи вищезазначене рішення суду, мало не всю свою увагу зосередила на медичній практиці установ. Разом з тим каліфорнійський закон передбачає більш широку відповідальність держави, ніж федеральний. Поряд з відповідальністю за недбалі Недіскреціонная дії він покладає на нього майнову відповідальність також за цілий ряд умисних дій службовців. Нью-Йорк, Каліфорнія і багато інших штатів пішли далеко вперед у порівнянні з федерацією в справі розширення відповідальності держави. Формально не відмовляючись від імунітету держави у справах про відшкодування шкоди, федеральні і штатні установи вдаються до манівців, що дозволяє обійти закон. Найважливішими з них стали: 1) "приватні закони"; 2) застереження про виконання господарських функцій; 3) конституційні положення про вилучення приватного майна для суспільних потреб; 4) страхування; 5) відшкодування установою службовцю суми позову, задоволеного проти останнього судом; 6) добровільна виплата вартості збитку самим установою. Дія приватних законів поширюється на конкретних осіб або групи осіб. Вони не є нормативними актами. Приватні закони в переважній більшості мають справу з претензіями до державної скарбниці або стосуються імміграції та натуралізації окремих осіб. Проект приватного закону проходить через Конгрес або легіслатури штату в такому ж порядку, як і проект звичайного, "публічного", закону і надходить на підпис президенту США або губернаторові штату. Приватні федеральні закони містяться разом з публічними законами у виданні "Statues at Large". Зазвичай сотні претензій до федеральної скарбниці оплачуються щорічно допомогою приватних законів. Закони більшості штатів передбачають відповідальність за шкоду, заподіяну їх службовцями при здійсненні господарських функцій. Суди розглядають як виконання господарських функцій організацію адміністрацією всякого роду підприємств, що беруть участь в господарському обороті. У Каліфорнії це мости, дороги, гавані, пристані, доки, гідротехнічні споруди, нафтові свердловини, аеропорти, вуличний транспорт, автомобільні стоянки, аудиторії, общинні театри. Управлінськими функціями (збиток, заподіяний при їх виконанні, не підлягає відшкодуванню, якщо це прямо не передбачено законом) суди вважають такі, виконання яких забезпечує "народне здоров'я і безпека". У Каліфорнії до них відносять діяльність поліції, в'язниць, протипожежних установ, лікарень, художніх галерей, парків, зоопарків, шкіл, літніх таборів, дитячих майданчиків, каруселей, плавальних басейнів, а також проведення таких заходів, як спалювання бур'янів на пустирях, поліпшення муніципальних доріг , проводка суден у гаванях і догляд за людьми похилого віку. Тому, як це не курйозно, якщо, наприклад, хтось через поганий стан сходів в установі впав і пошкодив собі ногу, то суд з'ясовує, яку функцію, управлінську або господарську, виконує установа, а якщо в будівлі розташовується кілька установ, то в яке з них потерпілий прямував. І тільки після цього він вирішує питання про можливість залучення установи до відповідальності. V і XIV поправки до Конституції США встановлюють, що "ніяка приватна власність не буде відбиратися для суспільних потреб без справедливої винагороди". Установа тому повинно виплатити вартість використаного їм приватного майна або завданої цьому майну збитку. За такого роду справах була неясна відповідальність держави в тих випадках, коли мова йшла про перешкоди, які чинить установою вільному та ефективному користуванню приватною особою його нерухомим майном. Такими перешкодами можуть бути, наприклад, гуркіт і сліпуче світло військових літаків, що проносяться над птахофермою, розташованої поруч з аеродромом; повторювані затоплення землеволодіння внаслідок функціонування водосховища; неодноразове ведення артилерійського вогню берегової батареєю поверх літньої зони відпочинку; дим з залізничного тунелю і т. д. У таких випадках Верховний суд дійшов висновку, що мало місце вилучення майна для суспільних потреб. У 1947 р. у справі United States v. Dickinson він висунув доктрину "наступного вилучення", вказавши, що приватне майно вважається вилученою установою відповідно до Конституції, "якщо користуванню ним власником установа чинило перешкоди, що свідчать про те, що так само, як і у взаєминах між приватними особами, шляхом угоди або з плином часу був придбаний сервітут ", тобто право використання чужого майна для власних потреб. Установа може застрахувати себе від будь-яких претензій з заподіяння шкоди, що означає, по суті, визнання відповідальності держави за передбачені договором страхування дії його службовців. Установа виплачує страхової компанії внески, а особа, яка зазнала шкоди від установи, отримує від компанії відповідне відшкодування. Якщо держава відповідно до закону не несе ніякої майнової відповідальності за певні дії його службовців, єдиним суб'єктом, проти якого приватною особою заявляється позов, виявляється службовець. Однак держава може заздалегідь погодитися сплатити суму, яку за рішенням суду буде зобов'язаний виплатити службовець. Так, в Каліфорнії закон передбачає: "Якщо службовець ... просить установа захистити його від пред'явленої йому претензії або позову про відшкодування шкоди, заподіяної його дією чи недоглядом по службі, і якщо таке прохання заявлена у письмовій формі не менш ніж за 10 днів до судового розгляду, установа виплатить по будь-якому судовому рішенню, світової угоді або врегулювання претензії або позову, з якими воно згідно ". Коли сума претензії невелика, установа уникнення судового процесу і пов'язаних з ним витрат нерідко воліє задовольнити претензію. Таким чином часто надходять поштові установи. Приватна особа нерідко звертається до службовця установи з проханням висловити свою думку з якого-небудь питання, з тим щоб мати можливість врахувати позицію адміністрації і вступити відповідним чином. Так, проходила у справі Federal Crop Insurance Corp. v. Merrill (1947) в якості позивача урядова корпорація видала акт, який містив положення про те, що яра пшениця, посіяна по озимої, може бути застрахована відповідно до Закону про федеральний страхування врожаю від посухи. Корпорація застрахувала посів, так як в документах, поданих фермером корпорації, не було вказано про пересів хліба, але про що знав її службовець. Через два місяці урожай загинув, але корпорація, дізнавшись про пересів пшениці, відмовилася виплатити страховку. Верховний суд звільнив корпорацію від відповідальності за шкоду, заподіяну неправильним радою її службовця. Таким чином, американці вважають за необхідне зберегти імунітет установи щодо неправильних рекомендацій його службовців для того, щоб не допустити прийняття ними на себе повноважень, що виходять за межі їх компетенції, тобто в цілях недопущення дій ultra vires. Суди покладають на заснування відповідальність тільки тоді, коли вона спеціально передбачена законом або адміністративним актом.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 4. Контроль судів над адміністрацією" |
||
|
||