| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2. Область |
||
|
Область представляє таке ж. поєднання двох протилежних начал, як і громада. З одного боку, це союз місцевих інтересів, з іншого боку вона утворює адміністративний округ. Те чи інше значення може переважати. Середньовічні області становили самостійні цілі, з своєю особливою життям; вони користувалися повну адміністративну, а звичайно навіть политическою незалежністю. Нова держава підкорило ці розрізнені частини вищому єдності; воно зробило їх членами загального організму. Але в інших державах залишилися історичні ділення, а з тим разом збереглася фортеця обласного союзу. В інших же старий розподіл поступилося місцем новому, чисто адміністративному, внаслідок чого тут переважає адміністративний характер. Так, у Франції, Революція знищила колишнє поділ на провінції і замінила його поділом на департаменти. Цим порвані були всі колишні зв'язки і відносини. Ніщо так не сприяло знищенню старого порядку і водворению нового. Але через це саме зникло корпоративне, або суспільне значення області; вона втратила яку самостійність і цілком підкорилася центральної влади. Однак і навколо адміністративного центру можуть утворитися місцеві зв'язку, які лежать в природі речей. Мало-помалу адміністративний округ наповнюється новою життям і стає корпоративним союзом. Чим ширше і повніше розвиток суспільної життя, тим міцніше стають ці зв'язки. З цього можна бачити відміну області від громади. Общинна зв'язок дається сама собою, силою речей; люди, що живуть разом, завжди мають спільні інтереси. Але в області люди живуть розсіяні, іноді на досить значних просторах; тут зв'язок набагато отдаленнее. Часто немає розумної причини, чому жителі відомої місцевості належать до тієї області, а не до іншої; сама область може бути більше або менше. Іноді це визначається природними даними, будовою грунту, шляхами сполучення, племінними особливостями; але ще частіше тут діють історичні причини, які з'єднують людей в дрібні союзи. Ці зв'язки зберігаються, коли в народі сильні історичні початку, але як скоро, зі зміною життя, вони слабшають, адміністративні розрахунки легко можуть брати верх. Адміністрація повинна узгоджуватися з існуючим общинним поділом, але вона сама може визначати розподіл обласне. Внаслідок цього, корпоративне початок, взагалі, набагато менш сильно в області, ніж в громаді. Все, що ми говорили про право поселення, про приналежність членів до громади, про відповідальність останньої, про дисциплінарну влади, тут відпадає. Область відкрита для всіх і не відповідає ні за кого. За межами громади, більш тісна корпоративний зв'язок можлива тільки в окремих станах, входять до складу області, але не в області, як єдиному цілому. Значення останньої обмежується сферою господарської та адміністративної. У цих межах коло діяльності області, як корпорації, більш тісний за змістом, але більш великий за обсягом, ніж коло діяльності громади. У господарському відношенні, область може бути власником майна; але воно незрівнянно менш значно, ніж майно громади. Остання, як місцева корпорація, має безпосереднє відношення до землі і часто є, справжнім землевласником; область ж може зовсім не мати майна, окремого від керованих нею закладів. Але з іншого боку, засоби її, взагалі, набагато обширнее, ніж кошти окремих громад, бо тут злягається те, що там розрізнено: невелике обкладання дає значні суми . Тому область може заводити установи та вживати роботи, перевищують сили окремих громад. Вона поповнює нестачу коштів і занадто тісний обсяг діяльності останніх. Теж саме має місце і в адміністративній сфері. Область має менш предметів відомства, ніж громада. З одного боку, від неї відпадають деякі предмети чисто місцеві, якось, пристрій міст і сіл, водопостачання, каналізація, пожежна поліція, з іншого боку, деякі предмети отримують державне значення. Така поліція безпеки. У громаді це прямий інтерес місцевих жителів; в області це становить природну приналежність урядової влади. Точно також і інші інтереси, за своїми розмірами, переходять в інтерес державний. Так наприклад, обласні школи більш входять у державну систему народної освіти, ніж школи початкові, або народні. Наближаючись таким чином до держави за розмірами своїх інтересів, область представляє і більшу кількість адміністративних сил, ніж громада. Тут більше людей і засобів, ширше терені, значніше освіту і інтереси, більше гласності, менше дрібних зіткнень. Хороша адміністрація не завжди може бути влаштована в громаді за браком коштів та людей; але вона набагато легше дається в області. Остання становить справжній центр місцевого управління у всякому скільки-небудь значному державі. Цим значенням області визначаються її відносини, з одного боку до громади, з іншого до держави. Обласне пристрій заповнює общинне. Область відає установи, які перевершують кошти окремих громад або вимагають сукупної дії. Цього роду установи утримуються, на рахунок спільних коштів або так, що громади несуть свою частку витрат. -В останньому випадку, розподіл витрат і визначення в них участі громад і області належать до відомства обласного представництва. Однак, так як область сама є тут зацікавлені сторони і можуть виникнути сутички між двома корпораціями, то подібні розкладки нерідко підлягають твердженням урядової влади. Так наприклад, у Франції, генеральні поради подають думки (donnent leur avis) на рахунок труднощів, які виникають між громадами при розподілі видатків, і подають висновки (deliberent) на рахунок участі громад і області в місцевих витратах. Якщо ж установляется загальне обкладання, то народжується питання: якою мірою це обкладення поширюється на ті чи інші громади? Це питання стосується особливо участі міст у загальних витратах. Він вирішується по-різному. В Англії міста понад 50.000 мешканців і деякі інші, що утворюють окремі графства, абсолютно із'емлются з обласного обкладення. Розподіл між містом і графством деяких загальних джерел доходу відбувається полюбовним угодою або через третейського рішення центральної влади. В інших країнах, наприклад у нас, міста входять до складу областей і підлягають загальної розкладці. Однак вони суттєво відрізняються від сіл, як предметами, так і способами обкладання: в селах головна податная тяжкість падає на землі, в містах на будинки і промисли. А так як, при корпоративної самостійності громад, міста самі себе оцінюють і обкладають, то зрозуміло, що тут легко можуть виникнути зіткнення. З одного боку, міста можуть оцінювати себе занадто низько, внаслідок чого зайва тяжкість падає на села; з іншого боку, багате місто може зробитися для області джерелом доходів без відповідного участі останньої в міських витратах. Головні підстави і розмір оподаткування очевидно повинні визначатися законом; але потім, у розподілі тягарів завжди залишається значна частка розсуду. Тут рішення має належати обласному представництву, проте з затвердження урядової влади, яка одна може дотримати неупереджене ставлення між зацікавленими сторонами. Обласним зборам нерідко довіряється розподіл податків і повинностей не лише місцевих, а й державних, по окремих частинах області, тобто, по округах, які в свою чергу виробляють розподіл по громадам. Під Франції, всі виникаючі звідси суперечки вирішуються остаточно Генеральними Радами, бо тут область є не зацікавлений 'стороною, а вища інстанція, якої притому близько відомі положення і інтереси громади. Така фінансова зв'язок обох союзів. Що стосується до адміністративного відомства, тобто предмети, які становлять разом інтерес громад і області. Такі дороги, взаємне страхування, продовольство, медична допомога, нарешті промисловість і торгівля. Дороги, по самому своїй властивості, як зв'язок різних місцевостей, складають спільний інтерес обох спілок; тут потрібна участь тих і інших. Однак одні дороги ближче стосуються громади, інші області. Звідси звичайне поділ доріг на великі і польові; перші містяться областю, друга громадами. Поділ надається обласному представництву, проте з затвердження урядової влади, бо тут не тільки стикаються різні інтереси, але замішаний і інтерес державний. Найкращі польові дороги можуть мати більшу або менше значення, а тому тут можлива участь області у витратах, а з тим разом і вищий. контроль управління. Навпаки, взаємне страхування, продовольство і медична допомога суть справи, цікавлять безпосередньо громади; вони стають обласними тільки по недоліку общинних коштів або там, де потрібні загальні заходи. Тут область приходить на допомогу громадам. Особливо взаємне страхування, там, де воно стає предметом громадського управління, може бути засноване тільки на широкій солідарності. У великих містах воно може обмежуватися межами громади; але для сіл воно неминуче стає обласним справою. Щодо продовольства, громади повинні складатися під контролем області, яка, з своєї боку, надає їм допомоги, а в разі широко поширеного лиха, приймає загальні заходи. Область в цьому діда служити природним посередником між громадою і державою. допомоги. І тут веденню області підлягають, з одного боку, ті установи, які перевершують кошти громад, наприклад будинку божевільних, центральні лікарні, з іншого боку випадки, що вимагають загальних заходів, якось, боротьба проти епідемій. Що стосується до промисловості і торгівлі, то і вони входять в коло відомства області тільки в розмірах, переважаючих общинні інтереси. Сприяння промисловості і торгівлі, як пояснено вище, полягає у встановленні загальних умов, що сприяють продуктивності та обігу, і в усуненні перешкод. Ці умови можуть мати чисто общинний характер. Такі, наприклад, пристрій торгових ринків і пристаней, встановлення базарів і ярмарків; однак, так як тут можуть стикатися інтереси різних місцевостей, то вище рішення належить обласному представництву, а у випадках важливих, переважаючих інтереси самої області, потрібен дозвіл вищого уряду. До обласних установ належать і спеціальні навчальні закладу, досвідчені хутора і тому подібні установи, корисні для всіх і перевищують кошти окремих громад. Нарешті, до ведення області відноситься усунення перешкод, що вимагає спільних заходів, якось, боротьба з шкідливими тваринами. У всіх цих справах виявляється знову істотна відмінність між містом і селом. Міста, особливо великі, мають незрівнянно більшими засобами, ніж села, а тому можуть самі собою задовольнятися. Звідси зустрічається на практиці виділення міст з обласного управління. Область становить необхідне заповнення села, якому вона набагато потрібніше, аніж місту. З суспільної точки зору, обласне управління є власне завершення сільського, а не міського. Але служачи зв'язком громад, як представник сукупних інтересів, область підноситься над ними в якості вищої інстанції. Тому, крім загальних справ, обласному представництву надається іноді контроль над власне общинними справами. Ми вже бачили, що в деяких державах він довіряється виборним обласним колегіям, в інших змішаним установам. Це служить гарантією від адміністративного сваволі; громадським властям ближче місцеві інтереси. Але якщо контроль має на увазі огорожу не лише місцевих, а й державних інтересів, то найважливіші справи необхідно повинні сходити на затвердження вищої урядової влади. Це тим більш доречно, що сама область знаходиться в багатьох відносинах під контролем держави. Це приводить нас до питання про ставлення цих двох союзів. Все сказане вище про громаду пріложімо і до області. Як юридична особа, що має державне значення, область підлягає контролю держави. Уряд і тут охороняє законне вживання засобів, інтереси меншості, вигоди майбутніх поколінь, нарешті, свої власні інтереси. Якщо область, володіючи великою кількістю сил і засобів, ніж громада, містить в собі більше елементів самостійності, то з іншого боку, тут сильніше виявляється протилежність інтересів між різними частинами; тут народжуються зіткнення між громадами і областю; самі ці інтереси, як сказано, за своєю значущості і просторості, ближче стосуються держави, а тому природно викликають втручання державної влади. Тому, звичайно на затвердження уряду представляються обласні бюджети, придбання, відчуження та способи вживання майн, укладення позик, позови, статути громадських закладів, нарешті видавані обласним представництвом загальні постанови. Але підкоряючись вищої влади, область, також як громада, повинна бути огороджена від свавілля. Чим значніше її положення, тим більше має бути забезпечена її самостійність. І тут вища гарантія права полягає в вознесіння спірних питань на дозвіл вищого адміністративного судилища, що користується незалежністю, а у справах, які вирішуються розсудом, у наданні остаточного рішення вищим урядовим установам і нарешті самої верховної влади. Цей тісний зв'язок державних і обласних інтересів веде до поєднання в обласному управлінні обох елементів: урядового та громадського. У громаді переважає, якщо не виключно володарює, корпоративне початок; в області державна влада отримує набагато більш значний розвиток. Однак і тут можуть існувати різні системи управління. Крайню ступінь децентралізації представляє управління області чисто виборними владою, за відсутності всякого урядового елемента. Таким є пристрій графств в Сполучених Штатах. Тут це пояснюється пануванням демократії та союзним пристроєм, який доводить управління до найменших розмірів. У північних штатах саме графство позбавлене майже всякого значення: головний центр місцевого управління лежить в громаді. В Америці немає навіть обласного представницького зібрання; обираються одні виконавчі, особи. У Європі, Французька революція 1789 року засновано на чисто виборному початку місцеве управління в створених нею департаментах; але в результаті виявилося повне безсилля центральної влади, що, в свою чергу, повело, у вигляді реакції, до знищення всякої обласної самостійності і до призначення всіх влад з центру. Тільки помалу в обласне управління введено було знову виборне початок, і то в дуже обмежених розмірах. В Англії, перетворення новітнього часу точно також заснували обласне управління на чисто виборному початку. За законом 1888 року, на чолі графств поставлений рада (County Council), що обирається загальним голосуванням, навіть з долученням жінок. І тут цей пристрій позначає панування демократії. Виборні ради можуть, втім, підлягати більшому або меншому контролю з боку держави. У Північній Америці, при повному майже відсутності центрального управління, цей контроль не існує. В Англії ж деякі справи, якось, відчуження майна, укладення позик, вимагають затвердження центрального уряду, якому представляються і щорічні звіти рад графства. Абсолютно протилежно цій демократичній системі то обласне самоврядування, яке існувало в Англії до останнього перетворення. Воно полягало в призначення усіх місцевої влади від уряду, з місцевих жителів. беззмінно і при безоплатному. відправленні посад, через що управління віддавалася в руки місцевому заможного класу. Тільки шериф, нині виборний, призначався на один рік, у вигляді повинності; але ця посада, колись найважливіша в графстві, з плином часу втратила всяке істотне значення і залишилася тільки пам'яткою старовини. Навпаки, величезним впливом користувався лорд-лейтенант, завжди великий землевласник і пер королівства. Від нього йшли всі уявлення про призначення світових суддів, на яких лежало все дійсне управління. Вони були не тільки суддями, а й адміністраторами графства; і податі і витрати, все визначалося світовим з'їздом, без будь-якої участі представницького початку в оподаткуванні. Це пояснюється тим, що місцеві податі падали виключно на нерухому власність, а світові судді, призначувані в необмеженій числі з місцевих землевласників, становили головну масу платників. Цим способом аристократія, не відділена від народу становими привілеями, тримала в своїх руках всі місцеве управління. Гнейст, докладно вивчав цю систему, вважає її справжнім типом місцевого самоврядування. Але насправді, це форма чисто аристократична, притому спеціально пристосована до умов Англії. Вона передбачає, з одного боку, переважно судовий характер адміністрації, а з іншого боку парламентське правління, яке віддавало призначення місцевої влади в руки уряду, що виходить з тієї ж аристократії. Тому, чим більше, з часу Білля про Реформі 1832 року, який розширювалося панування середніх, а потім і нижчих класів, і чим більше, з іншого боку, висувалися завдання цієї адміністрації, тим більше ці установи поступалися місцем іншим, заснованим на виборному початку. З поступовим відділенням різних галузей, за світовими суддями залишався тільки привид влади, поки нарешті в 1888году, консервативне уряд зважився зробити останній крок. У світових суддів віднята була вся адміністративна частина, яка передана була виборним радам. За ними залишився тільки суд і якийсь участь у справах поліції. Ця звеличилось Гнейстом система нині відійшла в область минулого і навряд чи коли-небудь воскресне в цій формі. Істотним залишається початок безоплатного відправлення місцевих посад заможними класами, що дає останнім переважне значення на місцях; але це початок, в правильному порядку, має поєднуватися з іншими. Саме на такому поєднанні різноманітних почав, що входять до складу місцевого управління, заснована система, пануюча на європейському материку. У ній поєднуються урядове початок і виборна, однак у різних комбінаціях. Вищим осередком місцевої влади служить завжди обласної начальник, який призначається урядом. Він є органом держави, що зв'язує різні місцевості з центральною владою. При ньому звичайно складається виконавча рада з призначаютьсяурядом осіб. . Такі, наприклад, у нас Губернское Правління, а у Франції Рада Префектури. У Пруссії, замість однієї загальної колегії складаються окремі Правління (Regierangen) у кожному з адміністративних округів або повітів (Bezirke), на які діляться провінції, Крім того, при начальнику області для власне місцевих справ може складатися рада з виборних осіб. Така в Бельгії Постійна Депутація (Deputation perjnanente), яка обирається обласним представництвом; нині це установа введено у Франції, а також і в Пруссії (Provincialrath). урядові або "мішані. До останніх належать наші Губернські по селянським і по міських справах Присутності, Лісові комітети і т. п. Взагалі, вища зосередження місцевої влади в одному особа народжує двоякого роду відносини: 1) до інших осіб, які призначаються від уряду і керуючим окремими частинами; 2) до місцевих представників. Поділ місцевого управління на різні галузі становить істотну необхідність при скільки-небудь розвиненої Організації. Зосередження всієї влади в руках однієї особи, якими є, наприклад, у нас в старовину були воєводи, служить ознакою абсолютно дитячого стану управління. А так як теж поділ установляется і в центрі і на місцях, то звідси народжується підпорядкування місцевих органів центральним, тобто, відома централізація по галузям. Кожна частина має на місцях своїх агентів. Такі управління військове, фінансове, шляхів сполучення, народної освіти. Але се іншого боку, обласне управління, складаючи одне ціле, має утворити загальну систему. Звідси народжується свого роду централізація, чисто місцева. Ці дві системи як би перетинають один одного: загальна централізація вимагає безпосереднього підпорядкування місцевих галузей центральній владі, які не можуть діяти через органи від них незалежні; місцева централізація, з свого боку, вимагає підпорядкування тих же галузей обласному начальнику. Звідси неминуча складність управління і можливість зіткнень. Питання дозволяється тем. що обласному начальнику належить не управління окремими галузями, а нагляд і сприяння. Місцевий нагляд действительнее центрального, і він довіряється начальнику області. Однак він різний у додатку до тих чи інших галузях управління, по самому відмінності їх властивостей. Абсолютно усувається всякий вплив адміністрації на судову частину; це потрібно незалежністю судової влади, становить наріжне початок істинного правосуддя. Точно також військове управління звичайно відокремлюється від цивільного, як засноване на зовсім інших засадах. З'єднання їх в одних руках веде до того, що цивільна влада вручається військовим начальникам, бо військова влада не може бути ввірена цивільним правителям. Але така система спотворює характер цивільної влади. Вона вводить в громадянську область, засновану на законності і на дотриманні всіх інтересів, початок військової дисципліни. Звідси загальне правило, від якого відхилення може бути викликане тільки надзвичайними обставинами, що ці дві влади повинні бути розділені, сприяючи один одному у виконанні обов'язків. З інших галузей, народне просвітництво становить особливу систему, яка мало приходить в зіткнення з рештою управлінням, а тому тут нагляд обласного начальника менш докладемо, ніж в інших частинах; він може стосуватися тільки політичного спрямування. Місцевому начальнику не може бути довірений і технічний нагляд, який вимагає спеціальних відомостей, наприклад щодо шляхів повідомлення. Отже, йому належить тільки загальний нагляд за цивільним управлінням і прийняття потрібних заходів, коли потрібне сприяння загальної адміністрації. Що стосується до місцевого представництва, то воно може мати двояке значення: або воно може обмежуватися постановами про місцеві справах або йому дається участь у самої виконавчої влади. Перша система існувала у Франції з часів Наполеона I-го до нинішньої республіки. Представницьке зібрання грає тут роль місцевої законодавчої палати. Воно робить надані йому законом постанови про місцевих справах, обговорює кошторису, розглядає звіти і подає свою думку про місцеві потреби. Для цього воно збирається періодично. Але виконавча влада цілком належить обласному начальнику, який таким чином грає двояку роль: органу вищого уряду та виконавчої влади щодо місцевих справ. Підстави цієї системи полягають в тому, що 1) виконавча влада діє успішніше, коли вона зосереджена в одних руках; 2) що місцеві інтереси і спільні в обласному управлінні зливаються, а тому вимагають загального напрямки. Правило, якого постійно трималася французька адміністрація, полягало в тому, що нарада є справа багатьох, а виконання одного. При такій системі, управління безсумнівно простіше, дешевше і сильніше, ніж при поділі виконавчої влади; але урядове початок рішуче переважає, хоча і обмежується рішеннями місцевих представників. Останні, маючи незалежну від них і що стоїть над ними виконавчу владу, позбавляються істотного на неї впливу, через що значно применшується корпоративне значення союзу. Тут є автономія, але немає самоврядування. Несумісних такого порядку з суспільним значенням області, що представляє вищий союз місцевих інтересів, повела до того, що ця система нині всюди залишена. Представникам області дається участь в самому управлінні. Однак і тут можуть бути різні ступені. Виборні особи або утворюють виконавчий рада, що складається при начальнику області, або їм надається самостійне управління власне місцевими справами. До першого розряду відносяться згадані вище Постійні Депутації, встановлені спочатку в Бельгії, а нині введені і у Франції, а потім і в Пруссії, де вони іменуються провінційної ради. Ця система має ту вигоду, що місцеве управління не поділяється на дві частини, а утворює одне ціле, із загальним напрямком. Але обласної начальник, обмежений у своїх діях постояти Депутації, отримує тут двоїстий характер: з одного боку він залишається виконавцем наказів уряду, з іншого боку не є виконавцем рішень зборів, під постійним наглядом складається при ньому виборного ради. Тут неминучі внутрішня різнобій і зіткнення, з яких є один, тільки правильний результат: поділ відомства, з наданням власне місцевих справ представникам суспільства, під контролем урядової влади. Тільки через це начальник області отримує належне йому положення; він є НЕ виконавцем волі місцевого представництва, а органом центральної влади, що має вищий контроль над місцевим самоврядуванням. Ця система існує у нас. Вона введена і в Пруссії, де поруч з Провінційним Радою, що складається при обер-президенті провінції, встановлена Провінційна Депутація (Provincialausschuss) з самостійним іісполнітельним органом, в обличчя земського директора (Landesdirector), або земського начальника (Laodeshaoptmann). Утруднення полягає тут у поділі власне місцевих справ і державних. І тут нормальне правило полягає в наданні власне місцевого господарства органам самоврядування. Чим більше їм довіряється власне державних справ, тим більше вони повинні-підкорятися урядової влади. Обмеженням відомства забезпечується самостійність. Але в цих межах їм повинна бути надана достатня влада для виконання своїх обов'язків. Ця влада, звичайно, може прийти в зіткнення з іншими: де на одному терені діють різні влади, зіткнення неминучі. Дозвіл їх належить вищому адміністративному судилищу, поставленому в незалежне становище. Воно складає вищу гарантію всякого, самоврядування. Урядовий контроль необхідний і для урівноваження різних елементів, входять до складу обласного представництва. Ці елементи суть велике землеволодіння, міста і села. Ці елементи можуть мати становий характер. Тоді місце великого землеволодіння займає дворянство, як вищий стан в державі. Там, де станові відмінності згладжуються, дрібне землеволодіння природно входить до складу сільських громад, але велике землеволодіння залишається самостійним суспільним елементом, який має свій характер і своє значення, і якому, тому, подбати особливе місце в представництві. Це-аристократичний елемент місцевості. В інших відділах державної науки буде доведено, що велике землеволодіння завжди і скрізь складає одну з істотних основ всякого міцного суспільного і державного побуту; в землеробських країнах особливо, великі маєтки є центрами культури і розсадниками освіти. Тут ми повинні вказати лише на те, що юридичний лад повинен виражати існуюче в житті ставлення громадських елементів; Тому й поєднання їх в сукупному представництві залежить від різноманітності історичних і життєвих умов, в яких знаходиться народ. Загальною мірки тут немає. Взагалі, завдання розумного законодавства полягає в тому, щоб при справедливому дотриманні всіх інтересів, дати порався освіченим елементам; отже, все залежить від того, де вони знаходяться. Чим менше розвинена міська життя, тим більше значення має в цьому відношенні велике землеволодіння і тим вище становище воно природно займає в місцевому представництві. Однак, область тільки при невеликому обсязі може служити головним центром для корпоративних інтересів. Як скоро межі її розширюються і укладають в собі різноманітність умов, так потрібна менша одиниця, де б могли сходитися однорідні елементи. Таковою служить округ. Якщо селянство природно переважає в селі, промисловий клас у місті, то головним центром великого землеволодіння є округ.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2. Область" |
||
|
||