| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
I. Громада |
||
|
Громада є первинний місцевий союз; вона існує скрізь, де є люди. Вона передує державі; але будова її змінюється згідно з станом суспільства. Первісна громада-родова; потім, з розкладанням родових відносин, утворюється громада громадянська, що представляє союз приватних інтересів. Вона має двояку форму: громада владельческая, групуються біля землевласника, і громада договірна, складова приватна товариство або корпорацію. Ми бачили, що в середні століття ці товариства мали політичний і навіть державний характер. Нарешті, з розвитком держави є громада державна, складова самостійний центр і ланка в державному управлінні. Однак і остання зберігає лежить в самій її природі характер приватного союзу з корпоративними правами. Громада родова є не більше як первісна форма, зникаюча в історичному процесі; громада державна стає органом і знаряддям вищого цілого; але справжня сутність цього союзу полягає в цивільному його значенні, як центру місцевих інтересів. Внаслідок цього, громада не перетворюється в чисто адміністративний поділ, а залишається самостійним союзом, з правами державної корпорації. У цьому полягає суттєва відмінність корпоративної громади від адміністративної. Тому, головне питання полягає тут у визначенні відносини громади, як члена державного управління, до корпоративних її елементам. Громада може розглядатися в трояком відношенні: 1) як місцевий союз у відношенні до своїх членам; 2) як юридичну особа, що володіє відомим майном; 3) як центр управління. У першому відношенні, народжується насамперед питання про приналежність особи до громади, або про право поселення (Niederlassungsrecht). Кожен громадянин повинен мати постійне місце проживання, де він користується своїми правами і виконує свої громадські обов'язки. Цією юридическою приналежністю до місця поселення, або проживання, відрізняється від простого перебування, яке є фактичне ставлення. У деяких державах потрібно, щоб кожен громадянин неодмінно був членом відомої громади. Однак немає потреби, щоб особа мала поселення неодмінно в корпоративній громаді; воно може належати і до громади адміністративної. Так, наприклад, у нас колишні дворові люди приписуються до волостях. Землевласники можуть вважатися поселенням у своєму повіті і там користуватися своїми правами і виконувати свої обов'язки. Включення їх до складу громад є питання історичний, який буде розглянуто нижче. Поселення в громаді може бути відкрите для всіх або залежати від згоди громади. Державний характер громади вимагає, щоб вона була відкрита, бо держава єдине і має єдину територію; по загальному праву, всякий громадянин може безперешкодно селитися і заснувати своє життя, де йому завгодно, користуючись усіма вигодами гуртожитку. Навпаки, корпоративне значення громади робить її замкнуті: вона володіє відомим майном, отже всякий новий поселенець зменшує частку старих; вона в деяких відносинах піклується про своїх членів і може за них відповідати, отже всякий новий член може становити предмет зайвої тяжкості. Звідси різні вирішення питання про право поселення і про ставлення старих членів до нових. Корпоративне значення громади установляет відмінність між громадянами і поселенцями. Перші суть справжні члени громади, другі ж тільки постійні жителі, які не входять в корпоративний склад,. хоча можуть, більшою чи меншій мірі, користуватися правами і нести обов'язки громадян. Ця відмінність існувало вже в давнину. У Греції були громадяни та метойкі, в Римі громадяни і поселенці (cives et incolae), У стародавньому світі, заснованому в значній мірі на патріархальному початку, приналежність до громаді вважалася природжений, нерозривним зв'язком, яка руйнувалася тільки в досить рідких випадках. Нове час вніс у ці відносини незрівнянно більш волі. Якщо, при такій зв'язку, тяжкості переважували вигоди, то право громадянства могло зробитися тяжелою повинністю, від якої все, по можливості, намагалися ухилятися. Так і було в Римській Імперії. Навпаки, при значущості вигод і невеликої тяжкості, право громадянства стає привілеєм відомих осіб або пологів, які можуть скласти нарешті вельми нечисленний, замкнутий союз, розсіяний по різних місцях і далеко не обіймає навіть більшості жителів громади. Остання перестає бути союзом місцевих інтересів; вона стає привілейовані корпорацією. Це-початок середньовічне, яке досі збереглося ще в багатьох громадах Швейцарії. Однак і тут початок вільного поселення більш і більш бере верх. Воно веде до того, що приналежність членів громади до корпорації громадян більшою частиною дає тільки право розпоряджатися громадським майном; права ж з управління більш і більш переходять на масу поселенців . З цим пов'язана зміна самого права громадянства. Як сказано, корпоративне значення громади тягне за собою придбання права громадянства не інакше, як за згодою громади. Там, де, як наприклад в нашій сільській громаді, кожен член отримує право на земельний наділ і громада відповідає за відбування повинностей, це згоду необхідно. Державне значення громади вимагає, навпаки, щоб вона була відкрита для всіх. Поєднання цих двох начал веде до другої системі поселення, яка, зберігаючи корпоративне значення громади, робить її відкритою для сторонніх осіб при відомих умовах. Такими умовами можуть бути придбання землі, заняття ремеслом, сплата податей, постійне проживання в перебігу покладеного терміну. Іноді установляется відома плата за придбання права громадянства. У Швейцарії, наприклад, вносяться вкупние гроші (Einkauf), від 100 до 500 франків, пропорційно з завбільшки корпоративного майна, яким новий громадянин може користуватися. Таким чином, держава розбиває корпоративну замкнутість; громада, за відомих умов, зобов'язана прийняти поселенця в своє середовище. Нарешті, третя система, заснована на чисто державному початку, полягає в тому, що громада стає абсолютно відкритою для всіх. Всякий може вибирати собі постійне місце проживання, де йому завгодно, а разом користуватися всіма правами члена громади; відмінність між громадянами і поселенцями зникає. Це система французька. Вона застосовна особливо до міст, які становлять центри, куди стікаються жителі звідусіль. Однак і тут громада повинна бути огороджена від напливу осіб порочного поведінки або можуть пащу на неї тягарем. У цих видах, в Пруссії, поліцейським властям дається право відмовити в поселенні особам, зганьбленим судом, або які не в змозі себе прогодувати. У Франції, якщо новий поселенець на протязі року збідніє і зажадає підтримки, він може бути відісланий на колишнє місце проживання. Збереження більшою чи меншою мірою корпоративної замкнутості громади залежить від тих вигод, які вона надає своїм членам і від тієї відповідальності, яку вона несе за них перед державою. Відповідальність може бути троякого роду: 1) за сплату податей і 'виправлення повинностей; 2) за поведінку; 3) за матеріальне забезпечення. На останньому засноване піклування бідних. З відповідальністю природно зв'язується і більша або менша дисциплінарна владу над членами. Як скоро громада за них відповідає, так їй має бути надано право примушувати їх до виконання обов'язків, змушувати їх піклуватися про своє добробут і карати їх за погане поводження. Вища ступінь дисциплінарної влади полягає у праві суспільства видаляти своїх членів і віддавати їх в руки уряду, як абсолютно невиправних. Так, у нас, за вироком громади, порочні члени посилаються до Сибіру на поселення. Однак і ці корпоративні права та обов'язки більшою частиною зникають з розвитком державного порядку. При добре влаштованої фінансовій системі, повинності падають на майно кожного і стягуються з особи, а не з громади; відповідальність з останньою знімається. Взагалі, кругова порука служить ознакою дуже невисокої суспільного побуту. Вона становить загальне явище в варварські часи, коли суспільна влада не має інших засобів змушувати виконання обов'язків або переслідувати зло. Так наприклад, в англосаксонських законах ми знаходимо саме широке розвиток кругової поруки. Громада відповідала і за злочинців. Теж було і. В стародавній Росії. В даний час, у нас зберігається кругова порука щодо податків і повинностей. Але це не більше як залишок колишнього порядку, який-утримується внаслідок нестачі надійних органів у держави і перехідного положення громади від кріпосного стану до вільного. Точно також і щодо поведінки, кожен вільний людина має відповідати за себе. Провини осіб піддають їх дії кримінальних і поліцейських законів; але дисциплінарна влада над приватними людьми недоречна. Тому, в суспільстві, де визнається свобода, відпадають, як відповідальність громади, так і її дисциплінарна владу над членами. Залишається піклування бідних. Воно складає природне покликання дрібних спілок, які взаимною допомогою членів заповнюють недолік сімейної підтримки. Ці обов'язки громади отримали особливий розвиток у протестантських землях, внаслідок відібрання церковного майна, які в середні століття служили головним посібником піклування. У той час церква завідував цією справою. Коли ж це джерело припинився, обов'язок утримувати бідних була покладена на громади та парафії. Саме широке застосування ця система отримала в тих країнах, де вільне населення було відірване від землі. Таке було становище Англії. Там закони про бідних зробилися важким тягарем для місцевих союзів. Тільки докорінне перетворення 1834 внесло сюди більш раціональні початку, визначивши межі допомоги, способи піклування та допомоги з боку більш обширних спілок. І тут, з обов'язком піклування необхідно з'єднується деяка дисциплінарна владу; але вона додається тільки до дійсно прізреваемих, а не як попереджувальна міра, що було б несовместно з свободою осіб. Такі обов'язки корпоративних громад щодо своїх членів. Що стосується до наданих їм вигод, то вони залежать від майнового стану громади. Як приватна корпорація, громада має своє майно, своє господарство і свій бюджет. Останній становить перехід до адміністративного її значенням, бо витрати йдуть на управління. Майно громади може бути більш-менш широко. По суті справи, їй належать майна, службовці для суспільних потреб. Такі вулиці, дороги, водні шляхи. Громада може мати і свої будівлі для приміщення управління і для своїх. закладів, хоча, за браком власних коштів, ці потреби можуть задовольнятися і найманням. Крім того, як будь-яка приватна корпорація, вона може володіти майна, що дає. дохід: це-справа випадкова. Нарешті, громада може бути власником або власником всієї землі, на якій сидять жителі. 'Таке саме становище більшої частини сільських громад у Великій Росії. Тут виникає питання про общинному володінні, що має у нас вельми важливе практичне значення саме в даний час. Це питання може бути з'ясований тільки історично. Вище було вже сказано, що общинне володіння становить первісну форму поземельнійвласності. Воно існувало й існує у безлічі диких народів, що живуть під умовами патріархального побуту. Перша громада є родова. Той же порядок встановився в Європі при первісному поселенні варварських народів. Однак тут уже з ранніх часів, поруч з громадами власністю ми знаходимо і особисту. З ослабленням родових зв'язків остання більш і більш бере верх. Природним спадкоємцем распадающегося роду є сім'я. Однак ця заміна родової власності личною відбувається не раптом. Розкладання общинного володіння становить плід довготривалого історичного процесу, який йде тим швидше, чим сильніше вплив цивилизующую елементів. У закутках, що пішли від історичного життя, сліди цих первісних відносин зберігаються досі. Породила їх патріархальна зв'язок давно зникла, а побудований на ній побут втримався, як уламок старовини. Родова громада з часом замінюється гражданскою. Як товариство вільних людей, остання грунтується вже на "підставах особистої власності. Це не ціле, пануючий частинами, а союз роздільних одиниць, що з'єднуються в ім'я спільних інтересів. Однак і тут є початок, який може вести до встановлення або до закріплення общинного володіння, а. саме, кріпосне стан, в з'єднанні з наділенням людей. землею по силам, у видах відбування повинностей. Таким є було походження общинного володіння у нас. У стародавній Росії, поки селяни вільно переходили з місця на місце, общинного володіння, з постійними переділами землі, не було. У приватних маєтках нові поселенці сідали кожен на окремому ділянці, за договором з власником. Чорні ж землі, не перебували у приватному володінні, належали князю, який стягував тягло, тобто. податі і повинності, з поселених на них селян. Відповідальною особою перед князем була волость, якої тому прісвоівалась і роздача пустопорожніх земель новим поселенцям, зобов'язує сплачувати податки і відбувати повинності нарівні з іншими. Землі лунали в більшому або меншому розмірі,, за обопільною згодою. Але придбаними таким чином ділянками селяни володіли потомственно; вони навіть продавали і віддавали їх в монастирі, із збереженням тільки обов'язки власників нести тягло нарівні з іншими. Так тривало до тих пір, поки селяни не зробилися кріпаками. Знищення вільного переходу змінило всі колишні відносини. Поселені на землі кріпосні люди повинні були вже не добровільно, а обов'язково нести тягло на користь приватних власників або держави;: а так як земля сама по собі, при надмірному її різноманітті, не мала ціни, внаслідок чого самі податі і повинності остаточно падали на робочі сили, то і ділянки треба було розподіляти за готівковими силам. У цих видах селяни наділялися землею, а з множенням народонаселення доводилося приступати до переділів. Так виникло даний наше общинне володіння. Очевидно, що тут громада зовсім не є власником землі;. вона не може ні розпоряджатися нею на свій розсуд, ні відчужувати її. більш як посередник для розподілу землі між окремими особами, несучими тягло. Справжнім власником вона стає тільки із звільненням селян. У нас, усталене століттями общинне володіння було збережено Положенням 19-го Лютого, головним чином тому що воно представляє зручний спосіб стягнення повинностей, які все-таки залишилися на обличчях, під круговою відповідальністю громади. Але цей залишок кріпосного побуту безсумнівно повинен зникнути з розвитком свободи і громадянськості. Повинності, які несуться з землі, повинні падати на землю, а з тим разом повинні знищитися і кругова порука і пов'язане з нею общинне володіння. Останнє було природним явищем в громаді родової, де особа поглиналося союзом; воно могло існувати в громаді кріпак, де земля належить землевласникові, а обробні її люди отримують її в наділ для відбування повинностей; але воно несовместно з общиною вільною. Як приватний громадянський союз, вільна громада грунтується на початку особистого права; громадська зв'язок є тільки заповненням, у видах взаємної допомоги. Звичайно, можуть існувати приватні союзи, в яких люди, спонукувані релігійними переконаннями, установляет спілкування майн. Такі були суспільства перших християн; такі ж товариства менонітів. Можуть бути й інші товариства, наприклад військові, які, не цінуючи землею і маючи її в достатку, володіють її спільно. Але тут спілкування встановлюється добровільно, а не примусово, і тримається тільки поки всі члени згодні жити за такого порядку. Примусове початок є право, джерелом якого є свобода особи, огороджена законом. Тому, в підставі всякого правомірного порядку лежить початок особистої власності; приватні спілки створюються з вільних осіб. З іншого боку, як орган держави, громада має значення в галузі управління, а не у відносинах власності. Без сумніву, держава може наділити землею відому громаду, визнаючи членів тільки тимчасовими власниками; але це буде штучне створення державного порядку, який заперечує приватне право. Всього менш з істинно державними вимогами совместна корпоративна і станова замкнутість, складова неминучий наслідок общинного володіння. Послідовно проводячи це початок, треба визнати власником землі не громаду, а держава, яке вже розподіляє її між громадами, надаючи останнім подальше розподіл між членами. Але тоді громада перестає бути самостійним союзом; вона стає чистим органом держави, і притому не як правлячого союзу, а як землевласника. Це саме той порядок речей, про який мріють соціалісти; але для подібних ідеалів немає місця ні в науці, ні в житті, бо вони одно суперечать природі громади, природу держави і свободі особи. Тому, на сучасне наше общинне володіння можна дивитися тільки як на залишок віджилого порядку, який повинен зникнути з подальшим розвитком громадянськості. Можуть зберегтися більш-менш великі общинні землі; але підставою вільного громадянського ладу може бути тільки початок особистої власності. Яке б не було майно громади, воно належить їй, як юридичній особі, яка має значення не тільки приватне, але JH державне. Тому, у своїх розпорядженнях вона піддається тим обмеженням, яким підлягають взагалі державні корпорації. Її господарство не може розглядатися, як господарство приватних осіб, бо воно ведеться примусовим шляхом і служить суспільним потребам. Ми бачили, що тут необхідний контроль держави. Він має на увазі: 1) захистити майбутнє, не тільки в інтересах наступних поколінь, але і в інтересах держави, бо розорена громада може бути не в змозі нести свої обов'язки і держава примушена буде прийти їй на допомогу; 2) захистити меншість або членів, які користуються меншими правами, від несправедливого розподілу вигод і тягарів; 3) забезпечити правильне вживання справжніх коштів,, бо громада бере участь у тих загальних витратах держави, які пов'язані з місцевими потребами. На цій підставі піддаються попередньому вирішенню вищої влади: 1) придбання та відчуження майна, до чого відноситься і поділ общинних земель між членами; 2) довгострокові оренди; 3), зміна правил постійного користування; А) нові податки і позики; 4) ведення тяжб. Справи малого розміру можуть бути надані рішенням самих громад, великі дозволяються місцевою владою, урядовими виборними, або нарешті установами, складеними з тих і інших; найважливіші же сходять до центральної влади. Право вирішувати ті чи інші дії місцевих і корпоративних влади називається іноді адміністративної опіки (tutelle administrative). У різних законодавствах ця система більш-менш розвинена, Зменшення опіки звичайно супроводжується розвитком законодавчої регламентації. Закон детально визначає, які витрати і в яких межах можуть бути зроблені громадами. У класичній країні місцевого самоврядування, в Англії, громади піддаються в господарському відношенні значним обмеженням. Так, по новітньому закону про управління приходами, складовими елементарну громаду, парафіяльний рада не може не тільки продавати і міняти, а й віддавати в оренду землі та будівлі, придбані шляхом податків або на кошти, службовці заповненням податків, на термін більше-одного року, без згоди центральної Колегії Місцевого Управління (Local Government Board). Він не може зробити ніякого витрати і укласти зобов'язання, що тягнуть за собою позику, без згоди ради графства (county council). Позики для покупки 9емель або споруди будівель, а також і для всяких пристроїв і установ, входять в межі законних повноважень общинних влади, можуть бути заключаеми не інакше, як за згодою ради графства та Колегії Місцевого Управління. Взагалі, зловживання при колишньому корпоративному пристрої повели до значного посиленню адміністративної опіки в Англії. До чого може вести безконтрольне господарство навіть при самому широкому праві голосу, наданому жителям, показують великі північноамериканські міста, де саме безсоромне розкрадання громадських сум досягає неймовірних розмірів. Колись Токвіль ставив громади в Сполучених Штатах прикладом для європейських народів, що прагнуть до політичної свободи; нині вони можуть служити хіба тільки застереженням. Господарство громади ведеться на підставі кошторису, чи бюджету, який є план господарства. Він містить в собі розпис доходів і витрат. І ті й інші поділяються на звичайні і надзвичайні. У видатках можуть бути статті обов'язкові і необов'язкові, перші ті, які мають на увазі задоволення загальних і необхідних потреб, другий, якими задовольняються потреби місцеві, співмірними з коштами. До перших належить участь в утриманні місцевого управління і приписаних до нього будівель, утримання місцевої поліції, місцеві дороги, яке визначається законом участь в утриманні громадських закладів, що мають почасти державний характер, виправлення різних державних повинностей, утримання шкіл, особливо там, де навчання обов'язково, нарешті сплата боргів. Інші витрати надаються розсуд громади, наприклад, мостові, освітлення, водопроводи, каналізація, пристрій медичної частини і т. п. У чому полягає тут інтерес держави? По перше, в тому, щоб обов'язкові статті були неодмінно включені до кошторису в необхідних розмірах. Підстави обкладення та розміри витрат повинні бути визначені законом; потім уряду належить право включати яті статті до кошторису, якщо вони не внесені самою общиною. Але урядової влади не може бути надано право включати ці статті за власним розсуд, а не на вимогу закону, бо тоді самостійність громади зникає. По-друге, інтерес держави полягає в тому, щоб громади не робили руйнівних витрат, які можуть впасти на них важким тягарем і зробити їх нездатними нести свої звичайні повинності або навіть вимагати допомоги з боку держави. Звідси право урядової влади контролювати необов'язкові витрати. Це право доречно особливо в тих випадках, коли витрати вимагають значного піднесення податків або позик. Але нерідко нові підприємства спочатку обходяться звичайними засобами, а потім вже тягнуть за собою надзвичайні витрати. Такі підстави, чому в деяких європейських державах общинні бюджети представляються на затвердження урядової влади. Менша ступінь опіки та більш згодна з самостійністю громад полягає в тому, що контролюючої влади дається право протесту проти статей, противних законом або громадської користь, при чому, якщо у відомий термін протест не послідував, то кошторис сама собою набирає законної сили. З свого боку, громадам може бути надано право заперечувати проти постанов влади, і тоді справа переноситься на остаточне рішення вищого адміністративного судилища. Такий порядок речей всього більше забезпечує правильне управління, погоджуючи вимоги держави з належною ступенем незалежності місцевих органів. Там, де вищої влади представляється бюджет, природно повинні представлятися і щорічні звіти. Це тим доречніше, що общинна звітність нерідко буває вельми незадовільна, як по недоліку знань і вміння, так і внаслідок особистих впливів. Однак подвійний контроль, один з боку представників громади, другий з боку урядової влади, легко може повести до сутичок. Тому бажано, щоб правила місцеве звітності затверджувалися загальними адміністративними постановами. Тоді контролюючої влади залишається тільки спостерігати за їх виконанням. Нарешті, як центр управління, громада, з одного боку, має свої місцеві справи, а з іншого відає деякі справи державні. Перше, як уже сказано, називається власним відомством, другий відомством препоручения (fonctions deleguees). До першого розряду відносяться: 1) внутрішнє господарство, тобто, управління майном, місцеве благоустрій, утримання общинних закладів, благодійних, навчальних, лікарень і т. п.; 2) місцева поліція, як господарська, тобто, пожежна, торгова, промислова, санітарна, так і охорону зовнішнього порядку та безпеки; 3) місцевий суд, тобто, розглядом дрібних проступків і позовів. До другого розряду відносяться покладаються на громади загальнодержавні справи, то: 1) оприлюднення законів та виконання розпоряджень уряду; 2) розкладка і збір державних податків і виконання повинностей, 3) виробництво загальних виборів; 4) ведення цивільних списків, складання актів та участь в народних переписах; 5) загальна поліція. Очевидно, що ці два розряди справ у багатьох відношеннях стикаються. Тому, у видах охорони самостійності громади вельми важливо визначити, що саме належить громаді і що державі. Можна сказати взагалі, що господарська частина становить власну справу громади. У цій області їй повинні бути надані, як автономія, тобто право видавати обов'язкові постанови, так і самоврядування, тобто Завідування справами допомогою виборних осіб. З боку держави тут доречний тільки контроль, а не розпорядження. Точно також громаді може бути надана господарська поліція, хоча тут вже є галузі, які вимагають втручання держави, наприклад інспекція фабрик. Ще більшою мірою це додається до загальної поліції. Місцева безпеку знаходиться в такого тісного зв'язку з общею, що відокремили ці дві галузі немає можливості. Чим більше розвиваються внутрішні та зовнішні зносини, чим легше злочинцям укриватися від правосуддя, змінюючи місцеперебування, тим необхідніше підпорядкування поліцейської діяльності загальному керівництву. Це відчувається особливо в багатолюдних громадах, де найзначніше і самий інтерес держави в охороні спокою і безпеки. Звідси нерідко виділення поліції з відомства общинних влади; особливо в містах вона звичайно вручається агентам уряду. Але так як безпека складає разом з тим істотний місцевий інтерес, то громади залучаються до витрат і зберігають право видавати обов'язкові постанови за угодою з поліцейської влади. Без такого виділення поліції з відомства общинних влади, не тільки уряд може позбутися необхідних органів на місцях, але при пануванні партій поліцейська влада може зробитися знаряддям всіляких утисків. Приклади представляють соціалістичні муніципалітети в деяких містах Франції, де поліція цілком покладається на виборних мерів. Тільки суворе підпорядкування поліції вищої влади може покласти межу цього злу. Що стосується до суду, то общинний суд абсолютно доречний там, де громада сама є органом права, тобто там, де панує звичай, наприклад в наших селах. Але з розвитком громадянськості це джерело права більш і більше поступається вищих форм, закону і юриспруденції. Тоді для общинного суду залишається, в цивільній галузі, примирливе розгляд, що становить предмет світової юстиції, а в області кримінальної, покарання поліцейських проступків; так як тут громаді надається право робити обов'язкові постанови, то вона є джерелом закону. В обох випадках потрібно вища інстанція, виборна або урядова, яка могла б дати належні гарантії громадянам проти місцевих утисків або нестачі юридичних знань. Ясно, що чим більше на громаду покладається покладених справ, тим більше вона підпорядковується урядової влади, що несе на собі загальну відповідальність за виконання всіх державних вимог. Тут, з самого суті справи, уряд повинен мати не тільки контроль або опіку, а й право наказувати і вимагати виконання своїх розпоряджень, тобто, начальницьку влада (Autorite). Виборний представник громади є разом агентом і знаряддям уряду. Зіткнення, неминучі при таких різнорідних функціях, роблять бажаним відділення власне державних справ від громадських та доручення їх різним органам. Тільки обмежуючись суто господарських областю, громада може оберігати свою самостійність без шкоди державному управлінню. Звичайно, в дуже малих громадах це повело б до зайвого ускладнення управління; але тут цей недолік може бути заповнений общиною адміністративною. Щодо контролю над общинним управлінням, вельми важливе питання полягає в тому, кому він довіряється? У видах охорони самостійності громад, нерідко він надається виборним обласним колегіям, наприклад, у Франції і в Бельгії постійної депутації генеральних рад, в Англії в деяких випадках порадою графства. Вельми доцільні установи, складені частиною з виборних осіб, частиною з урядових, якими є наші присутності з міським і селянських справах. Але тут істотно важливо, який елемент має перевагу: виборний або урядовий. Там, де переважає останній, самостійність громад легко може перетворитися на привид. У всякому разі необхідно в остаточній інстанцій влаштувати незалежне адміністративне судилище, яке одне зможе забезпечити інтереси самоврядування. Двоякий характер громади виражається і в її пристрої. З суспільної точки зору, воно визначається тими елементами, які входять до її складу. Тут перш за все ми зустрічаємо відмінність між містом і селом. Воно визнається не у всіх законодавствах. Там, де суспільне значення громади зникло і залишилося одне адміністративне, там установляется однаковий пристрій для міст і сіл. Таке становище громад у Франції, де внаслідок цього вони втратили будь-якої самостійності і зробилися чистими органами держави. Але як скоро громада визнається спілкою громадських елементів, так необхідно взяти до уваги відмінності, що кореняться в самій природі речей. Звичайно село набагато малолюдних міста. Величезні села є винятком. Головне підставу сільського життя становить землеробство, до якого приєднуються і дрібні промисли. У новий час в селах стали заводити і фабрики, які вносять сюди власне міський елемент, видозмінюється простоту і одноманітність відносин. Але і в чисто землеробських селах є відмінності, що випливають з самого характеру поземельнійвласності. Маса сільського народонаселення складається з дрібних землевласників і: працівників. Але поряд з ними є один або кілька іноді вельми великих власників. Протилежність станів і способу, життя проявляється у всій своїй різкості особливо при виході громади з кріпосного стану. Звільнені селяни залишаються поряд з своїм колишнім паном. Між ними немає ще середніх, перехідних положень, що утворюють зв'язок різноманітних елементів. Одна особа або небагато абсолютно виділяються з общини. Протилежність ще посилюється при становому розходженні, або коли це розходження ще свіжо в пам'яті, а воно, Хто стирає не скоро. Питається: яке місце і значення слід дати в громаді цим особам? Якщо надати їм голе рівний з іншими, то значні інтереси будуть поставлені на одну дошку з дрібними, і перші неминуче будуть принесені в жертву останнім, що одно суперечить вимогам справедливості і суспільної користі. А з іншого боку, неможливо дрібні інтереси принести в жертву великому, особливо ж дати приватному особі таке переважне значення в суспільній справі, яким воно може скористатися для своїх приватних вигод. Ці скрутні відносини представляють можливість різних поєднань, які позначають перехід від владельческого стану громади до чисто державному. 1) Громада ставиться в залежність від великого землевласника, який стверджує її вироки і є в ній суддею, і поліцейським начальником. Це залишок приватної влади, що йде від кріпосного права, але несовместной з державними началами. 2) З знищенням залежності, землевласник виділяється з громади, не входить до її складу, а підпорядковується прямо окружному або обласному управлінню. Це положення саме природне при різкому розходженні великого землеволодіння і дрібного. Іноді з великих маєтків утворюються особливі власницькі громади, як нині встановлено в Пруссії. Землевласник не має вже патримониального суду, але в поліцейському і господарському відношенні він є главою громади, що природно випливає з його положення. Приватній особі не може бути надано право покарання, яке складає приналежність державної влади, але встановлення поліцейських правил і охорону порядку в межах маєтку абсолютно сумісні з державними началами. Поняття про самоправство замінюється тут визнаним законом правом господаря. Ми бачили, що з вотчин, як природних спілок, утворилися самі держави. Зі знищенням політичного їхнього характеру залишається значення їх, як приватних спілок, які входять до складу громадської життя і повинні бути визнані державою. При цьому, звичайно, на приватні розпорядження власника необхідно допускається скарга судової або вищої адміністративної влади, якій належить остаточне рішення. 3) Великі землевласники входять до складу громади, але отримують в ній особливі права, наприклад самостійне участь в управлінні, помножене право голосу, право скарги на рішення, незгодні з їх інтересами. 4) З плином часу, з роздроблення маєтків, з появою більш-менш значного числа середніх землевласників, згладжується різка протилежність елементів; тоді є можливість знищення привілейованих положень і рівняння прав членів. Однак і тут бажано забезпечення великих інтересів від поглинання дрібними. У цих видах, у Франції, навіть і тепер, для деяких рішень, що тягнуть за собою великі витрати, призиваються до участі найбільш обкладені (les plus imposes). Інші члени сільської громади складаються, головним чином, з домохозяєв, тобто землевласників та орендарів, і працівників. Домохазяїни складають саме підставу сільської громади. Вони головні платники податей і центр місцевої корпорації. Різких відмінностей між ними немає, вони більш-менш рівні між собою і мають однаковий інтереси. А тому сільська громада в головному своєму складі представляє однорідне ціле. Але працівники зовсім відмінні від домохазяїнів і нерідко мають інтереси прямо протилежні першим, наприклад, щодо користування громадським майном, у питаннях продовольства, піклування, навіть у поліцейських порядках. Тим часом, по суті справи, вони не можуть мати одинакого представництва з домохозяевами, бо інтереси останніх крупніше, здатність їх вище, на них лежить головний тягар податей, внаслідок чого вони повинні завідувати витратами. За таких умов, інтереси працівників легко можуть бути принесені в жертву. Навпаки, там, де установляется загальне право голоси, працівники, маючи кількісна перевага, можуть вирішувати справи на свою користь, на шкоду домохозяевам. Чим ближче інтерес, тим більше приводів до сутичок і тим більше небезпека неправильного рішення. Тут порушуються самі корінні вимоги суспільної справедливості, бо виробництво витрат залежить немає від тих,. хто несе тягар податей, а від тих, хто його не несе. Перекручується і природне відношення класів. Підлеглі в приватній сфері працівники стають панування в сфері суспільної. Це-справжня грунт для демагогії. З цих утруднень існує тільки один результат: вознесіння общинних рішень на затвердження вищої влади, тобто, опіка. Ясно, що сільська громада тільки при однорідності основних елементів і простоті відносин в стані сама себе врівноважити. Як же скоро, з вищою розвитком, під впливом свободи, оселяється нерівність, а з тим разом різка протилежність інтересів при самому тісному їх зіткненні, так вона повинна шукати опори у вищій влади. На це вказує сама її природа. Сільська громада не складає окремого цілого, як місто; вона природно зливається з окружающею областю. До того ж вона занадто бідна засобами та освітою. Внаслідок цього, нерідко близькі один до одного громади з'єднуються в більш великі союзи, що утворюють маленькі округи. Такі наші волості, французькі кантони, англійські союзи (Unions), прусські волосні ділянки (Amtsbezirke). Корпоративна сільська громада заповнюється адміністративною. Зовсім інші елементи містить в собі місто. Він заснований головним чином на рухоме майно і на різноманітності занять. Він же центр вищої освіти та управління. Тому місто являє більшу різноманітність і менш різку протилежність інтересів, ніж село. Тут між станами, положеннями і заняттями установляется безліч постійно змінюються переходів. При такої рухливості елементів, міське представництво скоріше може бути урівноважене без шкоди того чи іншого класу. Так як головну матеріальну основу міського життя становить рухома власність, та переважне значення має тут середній стан, який утворює посредствующее ланка між крайніми, то найважливішу роль в міському представництві відіграє правильне пристрій цензу. Загальне право голосу і тут веде до переважання маси, складової виразку особливо великих міст. З іншого боку місто, при набагато цілковитому розвиток життя, укладає в, собі незрівнянно більш загальних державних інтересів, ніж село. Чим ширший місто, тим значніше в ньому інтерес держави. Особливо столиці стоять в цьому відношенні в винятковому становищі. Цим природно викликається контроль держави, однак без шкоди самоврядуванню, яке завжди залишається корінним початком міського життя, скрізь, де вона має деякий розвиток. Історично міста були головним центром корпоративних спілок, а разом розвитку свободи. Ми бачили, що в середні століття вони користувалися державними правами, тоді як села носили на собі переважно владельческий характер. З розвитком державних почав державні права міст відпадають, але корпоративна їх самостійність, навіть при необхідному підпорядкуванні їх урядовому контролю, залишається вимогою, випливають із самої їхньої природи. Що стосується до організації общинного управління, то при однорідності елементів, там, де великі одиниці виділяються з його складу, село являє можливість безпосередньої демократії. Це - мирську управління, яке існує у нас, а також частково в Північній Америці, в Пруссії, в Швейцарії. Члени громади нечисленні; вони знають один одного і легко можуть сходитися; справи нескладні і близько відомі всім. А тому тут можливо безпосереднє рішення. Виборний початок доречно тільки в обширних селах або при вельми розсіяних поселеннях. Збори домохазяїнів або виборних становить перший суттєвий елемент общинного управління. Де його немає, там немає і общинної самостійності. Але крім того, потрібна виконавча влада. У невеликих селах вона зосереджується звичайно в одній особі, старості. У більш обширних громадах йому надаються товариші, які разом з ними утворюють виконавчу колегію. Рідко виконавча влада вручається кільком особам разом, без відмінності голови і членів; такі, наприклад, в Північній Америці виборні люди (selectmen). Істотний питання полягає в тому: яким чином призначається староста? Тут можуть бути різні системи: призначення від уряду, вибір, нарешті, призначення із середовища виборних осіб. Перша система позбавляє громаду якої самостійності; другий сама природна там, де староста заправляє тільки чисто общинними справами; третя доречна там, де йому довіряється і загальне управління. При включенні в громади великих землевласників, їм може бути надано самостійне участь у громадському управлінні. Якщо ж громада утворює владельческий союз, землевласник природно стає її главою, при чому їй може бути надано право призначати замість себе іншу особу, з затвердження урядової влади. Крім старост і товаришів, можуть бути й інші особи, які обираються або призначаються по черзі на різні посади, як-то: писар, окладчікі і збирачі податків, хранителі громадських: магазинів, піклувальники шкіл, поліцейські служителі, сторожа і т. п. У північноамериканських громадах, які взагалі користуються наибольшею самостійністю і відають самі державні справи, такі приватні посади існують в безлічі, виправляються безоплатно звичайно незалежні один від одного. У місті основні елементи управління ті ж самі, що і в селі, саме: міська рада, або дума, і виконавча влада, колегіальна або одноосібна. Але тут недоречна безпосередня демократія: збори було б занадто численне; притому інтереси занадто складні. Тому, міська дума завжди є виборними. Але при різноманітності інтересів тут можлива і доречна складна система представництва, по станам або корпораціям, там, де вони існують, або з різними поєднаннями цензу. Вибір тієї чи іншої системи залежить від значення входять до складу міста суспільних елементів. Виконавча влада, при просторості справ, звичайно довіряється колегії, з єдиним-особою на чолі; воно є головним представником корпорації. Якщо ця особа, разом з тим, служить органом уряду, то і тут доречно призначення його з числа виборних осіб або затвердження урядової владою. Останнє має місце і там, де обширність міських інтересів зводить їх на ступінь інтересів державних. Таким є особливо становище столиць. Іноді голові дається право затверджувати постанови думи, при чому, у разі спору, питання переноситься на рішення вищої влади. Так встановлено в Пруссії. Крім цих загальних міської влади, може існувати окреме управління частин міста, а також різних входять до складу його корпорацій. Нарешті, місто укладає в собі різноманітні установи, в'язниці, робочі будинку, благодійні заклади, лікарні, школи, при різному участю міських влад та урядових в їх управлінні. Як сказано, нормальне правило полягає в тому, що в області господарської уряду належить контроль, а місту управління. Однак і в господарському відношенні місто не складає замкнутою в собі одиниці. Він полягає в необхідного зв'язку з навколишнім його областю, а тому тут виникає питання про стосунки. його до обласного управління.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "I. Громада" |
||
|
||