| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 1. Поняття і система джерел |
||
|
Виникнення і розвиток адміністративного права в Німеччині як самостійної галузі права припадає на першу половину XIX століття. Нині значення цієї галузі права у ФРН зросла настільки, що практично всі соціально-економічні "управлінські" відносини в цій країні регулюються адміністративним правом. Швидке зростання функцій і повноважень виконавчих органів влади в Федеративної Республіки. Німеччини, як, втім, і в інших західноєвропейських країнах (як у кількісному так і в якісному відношеннях), поставив на порядок денний питання про надання діяльності з так званого публічного управління чіткого юридичного обгрунтування. Цю функцію, на думку німецьких юристів, має виконувати і в даний час успішно виконує адміністративне право. Для того щоб зрозуміти значення адміністративного права в сучасній Німеччині, необхідно розглянути його систему і основні інститути. У Федеративній республіці Німеччині поняття адміністративного права зв'язується з поняттям публічного управління, яке розглядається як діяльність і функція організованої державою соціальної системи органів. Основоположник німецької школи адміністративного права Отто Мейєр визначав публічне управління "як діяльність держави по здійсненню його цілей, за винятком законодавства та судочинства". Користуючись методом "від протилежного", інший відомий німецький юрист Вальтер Еллинек визначав таке управління як "діяльність у сфері урядової компетенції, яка спрямована на створення або припинення публічних відносин в інтересах держави та інших носіїв публічної влади". Як видно з вищенаведених визначень поняття "публічне управління", вони знаходяться в руслі західноєвропейської концепції поділу влади. Німецька теорія адміністративного права, як і теорія публічного управління, знаходиться в руслі континентально-європейської традиції. Вся історія європейської науки публічного управління зводиться до аналізу розвитку адміністративного права на відміну від США, де адміністративне право сформувалося значно пізніше, у другій половині XX століття, і зазнало значний вплив соціології. На думку західнонімецьких фахівців у галузі науки управління, адміністративне право не можна вивчати у відриві від його основи - реального публічного управління. Однак аж до останнього часу лежить в основі науки управління систематизація матеріальної структури діяльності публічного управління зустрічає значні труднощі і, на думку німецького адміністратівіста Коніг, така систематизація "в рамках загальної теорії адміністративного права залишається проблематичною" ". До поняття публічного управління тісно примикає поняття публічно-правової діяльності, яка виводиться методом виключення, обмежено по відношенню до "частноправовой" (або фіскальної) сфері, регульованої нормами цивільного права, де громадяни та юридичні особи виступають в їх взаємовідносинах з органами управління як рівноправних суб'єктів. Приклади тлумачення поняття управління за допомогою методу виключення нерідко зустрічаються в німецькій правовій літературі. Так, словник адміністративного права ФРН виводить поняття адміністративного права із завдань управління і характеризує його як "публічне право, яке не є державним, конституційним чи процесуальним". Обмежені можливості визначень публічного управління, виведених методом виключення, стали очевидні для багатьох вчених-юристів ФРН. Так найбільший юрист-административист ФРН Ернст Форстхоф висловив думку про те, що розкрити зміст поняття "управління" не можна способом "від протилежного ". На думку Форстхофа, завдання управління можна тільки більш-менш повно описати". Як вважає сучасний німецький административист Інго фон Мюнх, будь-яке позитивне визначення цього поняття є тільки канвою для пояснення сфери діяльності. В історичному аспекті у розвитку системи управління в Німеччині прийнято розрізняти три етапи: а) управління періоду абсолютизму в умовах поліцейської держави: б) управління періоду ліберального "правової держави"; в) управління періоду "суспільства споживання "," держави планованої економіки ". На противагу епосі лібералізму, яка ставила перед системою управління завдання обмеження діяльності фізичних та юридичних осіб, допомагаючи державі виконувати роль "нічного сторожа", для сучасної системи управління, на думку прихильників теорії "суспільства споживання", характерні "продуктивні завдання", особливістю концепцій західнонімецьких авторів цього напрямку служить те, що в умовах науково-технічної революції, швидкого зростання виробничого потенціалу характер держави змінюється. В адміністративно-правовій літературі Німеччини це положення першим висунув Е. Форстхоф. Під "продуктивним характером" Е. Форстхоф розуміє діяльність публічної адміністрації, спрямовану головним чином на розвиток "продуктивних сил суспільства", маючи на увазі втручання державного управління в сферу продуктивних, трудових, соціально-культурних та інших відносин. На його думку, структуру панування "індустріального суспільства" слід аналізувати не в рамках "класової теорії", а лише за допомогою категорії управлінської раціоналізації, що більшою мірою враховувало б "визначальну роль техніки" в сучасному суспільстві. Розвиваючи ці думки Е. Форстхофа, інший німецький административист Г. Бенхард відносить до функції прямого публічного управління реалізацію права на "організацію продуктивного обслуговування населення в соціальній, культурній та господарської областях, організацію індивідуального забезпечення громадян (призначення пенсій, допомог і т. д.), організацію боротьби з катастрофами ". Теорія, висловлена Е. Форстхофом, згідно з якою сучасна держава, зокрема німецьке, "серйозно відрізняється" від ліберального правової держави кінця XIX - початку XX століття, грунтується на принципі соціальної держави, проголошеного Конституцією ФРН. Цей принцип накладає певні зобов'язання на законодавчу владу і публічне управління. Соціальна держава припускає його пристосування до потреб сьогоднішнього суспільства, означає широкомасштабне втручання держави в сферу економічного і соціального життя, що в свою чергу означає зміни і в стилі управління, у виборі засобів адміністративного впливу. Положення про соціальне державі припускають таку задачу державного розвитку, у вирішенні якої у законодавчої і виконавчої влади відкрилися б здатності до прояву творчої ініціативи у вирішенні соціально-економічних питань, до цілеспрямованого і доцільному тлумаченню законів і підзаконних актів. Оскільки адміністративне право Німеччини до теперішнього часу несе на собі відбиток нормативізму, характерного для епохи ліберального правової держави, принципи соціальної держави повинні ставитися на чільне місце в разі конфліктів, які повинен дозволяти законодавець. У розвитку принципів соціальної держави, складових наріжний камінь сучасного публічного управління ФРН і адміністративного права, велику роль відіграє Соціальний кодекс, який у своїй Загальної частини діє з 1976 р. Соціальне законодавство ФРН, галузі якого являють собою відбрунькувалися від адміністративного права правові системи, передбачає, зокрема, право громадян на отримання юридичної допомоги та консультацій з питань, що належать до соціальних послуг, встановлює перелік соціальних послуг, порядок їх надання, а також обов'язки установ і відомств, які їх надають. Конституцією ФРН поряд з принципом соціальної держави також покладено в основу публічного управління принцип правової держави, що не виключає виконання адміністративним правом соціальної функції. Навпаки, на думку юристів ФРН, адміністративне право традиційно виконує соціальну функцію першорядного значення. Таке багатозначне твердження має на увазі необхідність критичного підходу до розширення рамок наукового підходу до вивчення управління, насамперед за рахунок методів, розроблених в останні десятиліття американської наукою управління, в якій теорія адміністративного права не грала чільної ролі. В даний час держава ФРН - "закінчене" правова держава, що встановлює досконалу захист прав особи від можливих порушень з боку публічного управління. При цьому прийнято посилатися на ст. 19 абз. 4 Основного закону (Конституція ФРН), відповідно до якої у разі будь-якого порушення прав особистості з боку органів публічного управління громадянин ФРН має право оскаржити ці дії адміністрації у встановленому юридичному порядку, тобто звертатися до судових інстанцій. З іншого боку, судові органи, посилаючись на конституційні положення, зобов'язані контролювати діяльність установ публічного управління, скасовуючи ті рішення, постанови та інші нормативні акти адміністрації, які суперечать праву і існуючим законам. У ФРН законодавчо врегульована можливість будь-якого громадянина домагатися в судовому порядку тих чи інших дій на свою користь з боку органів адміністрації. В основу діяльності публічної адміністрації ФРН покладено також принцип демократії. На думку німецьких юристів, в умовах рішення "продуктивних завдань" ефективна демократія можлива лише у формі правової держави. У свою чергу рішення продуктивних завдань сприяє розвитку демократії, без яких вона була б неповною. Конституційні положення засновані на принципі демократії, що означає не тільки "безмежну юридизации" процесу здійснення публічної влади, а й обмеження цієї влади. Джерела адміністративного права ФРН як у формальному, так і в матеріальному значенні можна представити у вигляді певної системи, "вершину" якої утворюють Основний закон (Конституція) і акти вищих представницьких органів (бундестагу і бундесрату) і нормотворчість органів публічної адміністрації, включаючи урядові органи управління. Особливе місце в системі джерел права ФРН займають рішення Федерального адміністративного суду з деяких питань і норми міжнародних угод. На підставі Конституції ФРН адміністративна діяльність здійснюється на п'яти ступенях. Вище було сказано про верхню щаблі цієї діяльності, що є джерелом права, тобто органів федерації. Це - перший щабель, яка відповідає адміністративної діяльності органів федерації; другий ступінь - діяльності земельних адміністративних органів; третя ступінь - діяльності адміністрації округів, що знаходяться під контролем уряду земель; четверта ступінь - діяльності адміністрації районів і міст на рівні районів; п'ята сходинка - діяльності адміністрації громад. Дії (акти) названих органів, що мають загальнормативний (але не індивідуальне) значення, являють собою джерела права. Адміністративна діяльність на рівні першого ступеня, тобто діяльність органів федерації, виражається в нормотворчості федерального президента, уряду і федеральних установ. Президент ФРН вінчає вершину виконавчої влади в країні. Йому надано право призначати і звільняти у відставку федеральних міністрів, а також пропонувати бундестагу кандидатуру канцлера. Крім того, президент має можливість брати участь у засіданнях уряду і, отже, брати участь у виробленні рішень, які отримують форму нормативного акта, що посилює роль президента. Всі федеральні чиновники та офіцери призначаються і звільняються президентом за поданням відповідних відомств. Федеральний уряд, об'єднуючи і направляючи розгалужену мережу виконавчих органів, має можливість впливати на всі сторони життя країни. До компетенції уряду ФРН відноситься видання постанов на виконання законів, а з низки питань уряд (за згодою бундесрату) може видавати укази, що мають силу закону. Крім того, федеральний уряд за угодою з бундестагом вирішує спори, що стосуються повноважень нижчих органів на прийняття указів і актів управління. Свої акти управління уряд видає з метою регулювання відносин у господарській і соціальній сферах. Федеральний уряд має право вимагати від всіх установ, в тому числі і від урядових установ земель, надання необхідних йому документів. Воно може направляти в усі установи своїх уповноважених для нагляду за законністю. У деяких випадках бундестаг може делегувати уряду право видавати акти з тих питань, які віднесені до його компетенції (делеговане законодавство). Федеральне уряд сам визначає свій регламент, який потребує схвалення Федерального президента (ст. 65 Основного закону). Число членів уряду Основний закон не встановлює - він тільки визначає, що федеральний уряд складається з федерального канцлера і федеральних міністрів (ст. 62), і що федеральний канцлер повинен призначати одного з федеральних міністрів своїм заступником (ст. 69 абз. 1). Федеральний канцлер обирається без дебатів бундестагом за пропозицією Президента республіки більшістю його членів. Найважливіше повноваження федерального уряду - здійснення законодавчої ініціативи, можливість включати до бюджету нові витрати або допустити їх в майбутньому. Федеральний уряд може за згодою бундестагу видавати загальні адміністративні розпорядження, здійснювати спостереження за виконанням землями федеральних законів у відповідності з чинним правом. Для виконання цього завдання федеральний уряд може посилати своїх уповноважених до вищих установи земель, а за їх згодою - також і в підлеглі установи. В окремих випадках федеральний уряд може отримати на підставі федерального закону, видаваного з цього приводу, право давати вищим органам управління земель конкретні вказівки з виконання федеральних законів. У ФРН в даний час створені такі міністерства - закордонних справ, внутрішніх справ, юстиції, фінансів, оборони, у справах сім'ї та престарілих, у справах жінок і молоді, охорони здоров'я, транспорту, екології, пошти і телекомунікацій, адміністративно-архітектурного планування і міського будівництва , досліджень і технологій, освіти і науки. Всі федеральні міністри призначаються і звільняються федеральним президентом за поданням федерального канцлера. Їх повноваження починаються з моменту складення присяги і закінчуються після скликання нового бундестагу. Як федеральні міністри, так і федеральний канцлер не вправі займати будь-яку іншу оплачувану посаду, здійснювати комерційну або професійну діяльність. Законом прямо не обумовлено, які акти може видавати міністр, але Основний закон встановлює, що "закон може уповноважити ... федерального міністра ... видавати постанови" (ст. 80). Міністр не може бути депутатом бундестагу. Федеральний уряд вирішує наявні внутрішньополітичні і соціальні питання. Широкі повноваження уряд отримує в галузі фінансів. Воно, зокрема, бере участь у складанні бюджету, а в процесі його виконання наділяється ініціативою щодо його зміни. Так, уряд має право дати згоду бундестагу на збільшення бюджетних витрат, запропонувати зменшити бюджетні надходження в даний час або запропонувати скоротити їх у майбутньому. У разі якщо бюджет не затверджений законом на наступний рік, воно має право здійснювати витрати, необхідні: а) на проведення заходів, передбачених раніше виданими законами; б) на виконання юридично обгрунтованих зобов'язань федерації; в) на завершення будівництва і будівельних робіт. У тому випадку, якщо федеральний уряд приймає рішення з питання, що належить до фінансової діяльності, без участі федерального міністра фінансів або ж приймає рішення без урахування його думки, останній може заявити протест. Протокол засідань федерального уряду направляється федеральному президенту, який може висловити заперечення проти його змісту або редакції. У разі розбіжностей протокол повертається уряду, яка зобов'язана висловити свою думку щодо спірного питання. Постанови федерального уряду - нормативні акти, контрассігнуемие компетентними галузевими міністрами. Постанови реєструються відомством федерального канцлера, після чого набирають чинності. Земельні уряду складаються з прем'єр-міністрів і міністрів. Земельні міністри призначаються прем'єр-міністром землі, про що повідомляється ландтагами. Міністри землі вступають на посаду після прийняття присяги перед прем'єр-міністром і депутатами ландтагу. Існування поряд з федеральними земельних органів в ранзі урядів і міністерств земель, обумовлює федеральної формою державного устрою ФРН, служить важливою особливістю, яка визначає систему місцевої адміністрації країни. У країні нині налічується 16 земель, а значить і 16 прем'єр-міністрів та урядів, які очолюють систему управління, тобто систему органів публічної адміністрації. У зв'язку з монопольним становищем федерації у сфері управління іноземними справами і обороною в землях ФРН немає відповідних міністерств. В іншому система міністерств в землях, з урахуванням місцевих потреб і особливостей, приблизно повторює систему федеральних міністерств, що забезпечує тісні контакти центру та земель і практичне керівництво місцевими справами з центру. Крім того, згідно зі ст. 84 Основного закону федеральний уряд для нагляду за виконанням федеральних законів землями може направляти своїх уповноважених у відомства земель; при виконанні федеральних законів за дорученням федерації керівники відомств середньої ланки повинні призначатися за згодою федерального уряду (ст. 85). Землі країни поділяються на територіальні урядові округу (бецірк). Загальна чисельність округів - близько 50, причому на чолі кожного округу варто уповноважений уряду землі (урядовий президент). Його основне завдання - стежити за тим, щоб на території округу дотримувалися урядові акти. Таке право уповноважений уряду отримує завдяки тому, що він призначається урядом землі. Уповноважені земель (урядові президенти) мають широкі правами в галузі управління, включаючи контрольні та наглядові функції за органами комунального управління. Адміністративно-територіальною одиницею є райони (крайс або дандкрайс), загальна чисельність яких більше 460, і міста-райони, наділені відповідним правовим статусом районів - їх близько 180 (крайсштадти). Райони є нижчими органами власне державної адміністрації. Представницький орган району - крейстаг або крейсрат (районне збори). Глава району - ландрат - обирається або безпосередньо населенням, або районним зборами. До складу району можуть входити невеликі громади (невеликі міста і селища). Громади, включені в систему управлінської діяльності району, є носіями певних управлінських функцій: утримання комунальних реальних шкіл, професійних навчальних закладів, гімназій, а також комунально-господарських служб, призначених для населення та мешканців прилеглих дрібних громад. Громада (гемейнде) є наступною після районів адміністративно-територіальною одиницею. Загальна чисельність населення громади рідко перевищує 30 тис. жителів. Главами адміністрації у громадах, також як і в районах, є ландратами і бургомістри, які отримують свої посади в різних землях на різних підставах, що значною мірою зумовлено сформованими традиціями. Частина з названих посадових осіб обирається безпосередньо населенням (наприклад, в землях Баден-Вюртемберг, Баварія), а частина - обирається представницькими органами (наприклад, обирається муніципальними органами в землях Гессен, Північна Рейн-Вестфалія). Тим самим вони набувають статусу посадових осіб. Громада на території своєї діяльності є виключним і самостійним носієм публічного управління. Згідно ст. 28 Основного закону громадам та їх об'єднанням забезпечується право регулювати всі справи місцевого співтовариства в рамках законів під свою відповідальність. Головним органом громади є муніципальна рада. Він визначає основні принципи управління громадою і повноважний вирішувати всі проблеми громади, якщо проблеми не віднесені законодавством до компетенції бургомістра або якщо муніципальний рада не передав свою компетенцію бургомістру. Представництва громад - общинні муніципальні ради. Вибрані населенням члени общинного представництва здійснюють свою діяльність на громадських засадах. Бургомістр, який очолює общинний муніципальна рада, обирається безпосередньо населенням (наприклад земля Баден-Вюртемберг, Баварія) або муніципальним радою (наприклад Гессен, Північна Рейн-Вестфалія). У громадах з населенням понад 50 тис. чоловік бургомістр іменується обер-бургомістром. За найважливіших питань громади рішення правомочна приймати тільки муніципальна рада (прийом на роботу, призначення на посаду та звільнення муніципальних співробітників та ін.) Як приклад організації місцевого самоврядування в ФРН можна навести таку організацію на території землі Баден-Вюртемберг. Положення про громади землі Баден-Вюртемберг в редакції від 30 жовтня 1983 р., змінений законом від 23 червня 1984 р. в відповідності зі ст. 2 Основного закону ФРН, гарантує громадам право на самоврядування. У Конституції цієї землі говориться, що "громадам має надаватися право самостійно регулювати всі питання місцевого рівня в рамках законів. Об'єднання громад також мають в рамках своєї законодавчої компетенції і за умови дотримання законів право на самоврядування". Конституція землі Баден-Вюртемберг в ст. 71 містить положення, які розширюють і конкретизують положення Основного закону ФРН. Зокрема, в ст. 73 Конституції землі Баден-Вюртемберг міститься положення про те, що земля повинна дбати, щоб громада і об'єднання могли виконувати свої завдання, а також фіксується їх право стягувати власні податки і збори відповідно до закону. Крім того, стаття закріплює право громад на частину податкових надходжень землі. Ці фінансові можливості служать передумовою того, що право на самоврядування на є порожньою фразою. Бургомістр, який очолює муніципальна рада, обирається на 8 років, керує муніципальної адміністрацією та представляє громаду. Якщо число жителів громади більше 2 тис. чоловік, він є штатним чиновником, а якщо менше 2 тис. - чиновником на громадських засадах, що призначається на певний термін. В якості керівника адміністрації бургомістр відповідальний за керування громадою в цілому, тобто здійснює всі функції поточного управління і виконує всі розпорядчі обов'язки. У громадах з кількістю жителів понад 100 тис. можуть бути утворені окремі райони і створені районні ради. Районна рада має право висловлювати свою думку в муніципальній раді з усіх важливих питань, що стосуються його району. Провідне положення в комунальній системі ФРН займають райони, які є складними територіальними об'єднаннями. Пункт 1 статті 21 Конституції ФРН передбачає створення представницьких органів в землях, районах і громадах. Громади, включені в єдину систему управлінської діяльності району, є носіями певних управлінських функцій, до яких відноситься утримання комунальних реальних шкіл, професійних навчальних закладів, гімназій, а також комунально-господарських служб, призначених для населення самого міста і жителів прилеглих дрібних громад. Переважна кількість жителів ФРН є міським. На частку сільських громад припадає менше 10% населення ФРН. Більше третини населення країни проживає сьогодні в невеликих за розміром містах. У ФРН, на відміну від США і 'Великобританії, відсутня пряме перерахування в законах прав, обов'язків і предметів діяльності комунальних органів. До області діяльності віднесені питання, пов'язані головним чином з обслуговуванням населення. Усі завдання муніципального управління можуть бути розділені на три групи: добровільні, обов'язкові і доручені. До добровільним відносяться всі справи, які муніципалітети вирішують за власним розсудом. Наприклад, на власний розсуд вони мають право створювати такі об'єкти соціально-культурного призначення, як бібліотеки, музеї, спортмайданчики, будинки престарілих і вирішувати їх адміністративні питання. Це - найбільша категорія справ. До обов'язкових належать завдання, що встановлюються законодавством земель. Це так звана "делегована сфера впливу": санітарний нагляд, дорожнє будівництво, пожежна охорона. Комунальні органи, в першу чергу громади та середні міста, виступають як органи управління, які дають громадам зобов'язують доручення, а останні їх виконують. До дорученою справах звичайно ставляться поліцейські функції, служба вуличного руху, будівельний і промисловий нагляд, нагляд за бездомними, облік чисельності населення і т. д. Ці функції в тому чи іншому обсязі виконують всі місцеві органи самоврядування, починаючи від громад і закінчуючи районами та містами в ранзі району. Адміністративне регулювання відносин здійснюється у формі видання актів як нормативного, так і індивідуального значення. Цими ж актами регулюється і адміністративно-поліцейська діяльність, яка грає не останню роль в діяльності комунальних органів, хоча згідно з Основним законом поліцейська діяльність у ФРН входить до компетенції земель. На практиці виконання значної частини поліцейських функцій лягає на муніципальні органи. Це, наприклад, застосування заборонних та дозвільних заходів, що відносяться до мітингів і демонстрацій, масовим зібранням, організації збору підписів, різним формам політичних торжеств, ярмарків, фестивалів і т. д. Громади, як і будь-які інші юридичні особи публічного права, тобто як будь-яка муніципальна корпорація підлягають контролю з боку держави. Державні установи мають законодавчо закріплені повноваження з контролю муніципальних органів. Розрізняються правової та професійний нагляд. Правовий нагляд здійснюється у випадках, коли органи місцевого самоврядування виконують завдання, віднесені до кола власних повноважень. Він обмежується тим, що забезпечується виконання законодавчо передбачених та взятих на себе органами місцевого самоврядування публічно-правових завдань і зобов'язань, а також законність їх управлінської діяльності. У разі, якщо органами місцевого самоврядування не допускається протиправних дій, скоєних за їх власним вільному розсуд, держава не має права втручатися в управлінську діяльність муніципальних органів. Професійний нагляд за муніципальними органами здійснюється з метою забезпечення належного виконання делегованих їм повноважень. У цьому випадку нагляд держави передбачає не тільки правомірність рішення поставлених перед муніципальними органами завдань, але включає також питання, які вирішуються на розсуд громади. У будь-якому випадку наглядові рішення контролюються в судовому порядку. За законодавством ФРН вищим органом правового нагляду за діяльністю муніципальних органів є міністерство внутрішніх справ ФРН. Органами правового нагляду середньої ланки для всіх громад є окружне управління. Районна адміністрація - пандратсамт як нижня ланка управління є органом правового нагляду первинного порядку. Органи правового нагляду за муніципальними органами середніх і вищих інстанцій не вправі безпосередньо використовувати засоби правового нагляду, з можливості впливу обмежуються тим, що вони дають вказівки підпорядковується їм органам правового нагляду. Органи правового нагляду має право опротестувати рішення і постанови громади, що порушують закон, вимагати, щоб вони були скасовані протягом певного терміну. Вони можуть також вимагати, щоб дії, що робляться на основі подібних постанов і рішень, були припинені. Протести мають припиняє дію. Рішення громади, яке відповідно до закону повинно бути представлено органам правового нагляду, може виконуватися тільки тоді, коли органи правового нагляду підтвердять його законність або опротестують його протягом місяця. Іноді в літературі ФРН в системі місцевого самоврядування розглядаються і округу. Провідне місце в управлінні округом займає урядовий президент, який призначається виконавчою владою землі. Урядовий президент володіє широкими повноваженнями в галузі управління, включаючи контрольні та наглядові функції за органами комунального управління.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 1. Поняття і система джерел" |
||
|
||