§ 3. Регулювання адміністративної діяльності

Делеговане законодавство. Англійці називають адміністративне нормотворчість делегованим законодавством, тому що воно грунтується головним чином на делегуванні парламентом адміністрації нормотворчих повноважень. За винятком тих нечисленних випадків, коли адміністрація приймає нормативні акти на основі королівської прерогативи, вона не має власних повноважень на їх видання, а отримує їх від парламенту, який приймає для цієї мети особливі закони. Парламент передає адміністрації повноваження не тільки по доповненню і деталізації чинних законів, але іноді і по внесенню змін до чинних законів.

У Великобританії передача адміністративним установам нормотворчих повноважень не суперечить її конституції. Сама по собі практика делегування стала конституційною нормою.

Однак і парламент, і суди стежать за тим, щоб адміністрація не перевищувала свої повноваження, щоб вона приймала законні акти, тобто, формулюючи їх, врахувала всі положення делегує закону. Парламент в делегує законі може вказати які завгодно умови і обмеження, які адміністрація зобов'язана враховувати при розробці та виданні нормативних актів. Таке положення випливає з принципу верховенства парламенту. Парламент в змозі достатньо ефективно контролювати адміністративне нормотворчість. Урядова більшість в цих випадках у хід зазвичай не пускається, оскільки в адміністративних актах, як правило, вирішуються питання не політики (вони вже були вирішені на стадії прийняття законів), а найбільш прийнятного проведення цієї політики в життя. Перевіряючи акти установ, парламент з'ясовує, наскільки доцільна зроблена адміністрацією деталізація положень делегує закону.

Найчастіше нормотворчі повноваження делегуються міністрам. Якщо питання не відноситься до ведення якогось окремого міністра, відповідні повноваження передаються короні. Від імені корони акти у вигляді наказів в Раді видаються фактично прем'єр-міністром.

Нормотворча процедура у Великобританії менш формальна, ніж у США. Спочатку в силу Закону про публікації правил 1893р. адміністрація була зобов'язана, за виключенням деяких випадків, публікувати проекти нормативних актів заздалегідь. Але в 1946 р. ця загальна норма була скасована Законом про акти делегованого законодавства. Тим самим були залишені спроби формалізувати в установах нормотворчий процес. Лише в окремих випадках закони (наприклад, Фабричний закон 1961 р.) зобов'язують адміністрацію сповістити громадськість заздалегідь про намічуваному виданні акта, надати зацікавленим особам можливість висловити свою думку, провести у справі відкрите слухання.

У практиці британських установ більш поширені всякого роду неформальні процедури, зокрема проведення консультацій та створення дорадчих комітетів. Зазвичай адміністрація попередньо веде тривалі переговори з представниками зацікавлених осіб та організацій, влаштовує зустрічі та наради. Наприклад, багатотомні приписи міністра соціальних служб з питань управління національною службою охорони здоров'я представляють собою своєрідну угоду між адміністрацією і медиками. Британці не допускають можливості розробки адміністративного акта без проведення консультацій з зацікавленими особами. Законами часто передбачається створення незалежних дорадчих комітетів, що включають, як правило, представників громадськості. Так, відповідно до законів проекти правил процедури для трибуналів направляються в Раду з трибуналам, проекти розпоряджень з соціального забезпечення - в Дорадчий комітет з соціального забезпечення, проекти актів з поліції - в Поліцейський рада та Дорадчий поліцейський рада і т. д. Комітети самі встановлюють порядок розгляду цих проектів.

Більшість адміністративних актів контролюється парламентом згідно делегує законам в порядку, передбаченому Законом про акти делегованого законодавства. Якщо делегирующий закон передбачає, що акт установи може бути анульований резолюцією кожної з палат парламенту, то кожен парламентарій може виступити з пропозицією про його анулювання протягом 40 днів. Іноді делегирующий закон містить іншу, більш сувору формулювання: адміністративний акт не набирає чинності до тих пір, поки він не буде схвалений парламентом.

Як вважає проф. Уейд, нагляд за делегованим законодавством в деяких відносинах - найефективніша сторона діяльності парламенту ". Всі акти, що підлягають контролю парламенту, проходять через його Об'єднаний комітет за актами делегованого законодавства, що складається з семи представників від кожної з палат. Комітет звертає особливу увагу на ті положення в актах установ, які передбачають збільшення оподаткування, виключення судового контролю над діями адміністрації, зворотне їх дію, незвичайний спосіб здійснення адміністративних повноважень, неясно викладені положення.

Нормотворчість центральних і місцевих органів управління контролюється також судами. Даючи правову оцінку акту установи, суди керуються зазвичай доктриною ultra vires, тобто вони вирішують питання про те, чи не чи перевищила адміністрація свої повноваження, не зловжила чи вона владою. Суди контролюють також дотримання установою процедурних правил. Визнавши акт незаконним, суд виносить постанову про його анулювання у формі декларативного судження.

Адміністративна юстиція. У Великобританії адміністративна юстиція здійснюється у двох формах: трибуналами, представляють собою своєрідні адміністративні суди, незалежні від інших установ, і міністерськими розслідуваннями. Трибунали діють головним чином у випадках призначення соціальних допомог та надання інших соціальних послуг. Розслідування проводяться міністрами тоді, коли вирішуються питання політики і їм необхідно перед прийняттям рішення вислухати думку зацікавлених осіб, громадськості. Вони проводяться по житлових справах, у сфері землекористування, зокрема у випадках примусового викупу земельних ділянок у приватних осіб для цілей загального користування.

Організація трибуналів і розслідувань, їх процедура регулюються Законом про трибунали і розслідуваннях 1971 Цим же законом (у початковій редакції 1957 р.) засновано постійно діючий Рада з трибуналам в якості наглядово-консультативного органу в системі виконавчої влади.

Трибунали - специфічно британське явище. Це - своєрідні " неформальні "суди. Вони займають проміжне положення між адміністрацією і загальними судами. Завдання трибуналу - встановлення наявності у конкретної особи права на допомогу або послугу, передбаченого конкретним законом. У середині 80-х років у Великобританії було понад 2 тис. трибуналів 40 різних видів. Найбільш численні серед них - трибунали з прибуткового податку, за національною службі охорони здоров'я, по соціальному забезпеченню та по соціальних допомог. Найбільш завантажені зазвичай трибунали, що займаються соціальними допомогами, трудовими спорами, оцінкою майна для цілей оподаткування та квартирної платою. Так, в 1986 р. апеляційні трибунали по соціальних допомог розглянули більше 90 тис. справ, місцеві оціночні суди - більше 48 тис., трибунали по квартплаті - понад 15 тис. справ, а промислові (по трудових спорах) трибунали брали наприкінці 80-х років до свого розгляду щорічно в середньому більше 39 тис. заяв. Число видів трибуналів продовжує збільшуватися, оскільки англійці воліють створювати щоразу нові трибунали замість того, щоб реорганізовувати старі. Трибуналів так багато, що буває важко розібратися, в який з них слід звернутися: наприклад, в трибунал по квартплаті, заснований в 1946 р., або в комітет з оцінки розміру квартирної плати, створений в 1965 р.

Британський трибунал повинен бути неупередженим арбітром у суперечці між приватними особами та адміністрацією. Він не може виступати від імені установи, як це часто буває в США. Тому трибунали повністю незалежні від адміністрації, і службовці держави як такі засідати в них не можуть. Щоб забезпечити незалежність трибуналів, вони комплектуються, як правило, не з числа державних службовців. Але бувають винятки. Наприклад , особливі уповноважені з прибуткового податку - це державні службовці, але вони повністю незалежні при здійсненні своїх судових повноважень. Головами трибуналів є зазвичай юристи, що працюють в них за сумісництвом. Вони призначаються відповідними міністрами з числа осіб, зазначених у списках, підготовлюваних лордом-канцлером. Інші члени трибуналу, як правило, представляють громадськість і не є юристами. Члени трибуналів працюють зазвичай неповний робочий день, а іноді й безкоштовно.

Справа в трибуналі розглядається колегією у складі голови і двох членів, що представляють різні інтереси, наприклад, підприємців та працівників. Такий склад забезпечує збалансований, зазвичай прийнятний підхід для обох сторін по справі. В якості клерків у трибуналах працюють державні службовці, призначувані відповідними міністрами. Щоб не допустити домінування клерків, головами трибуналів намагаються призначити "сильних" особистостей.

Процедура в британських трибуналах менш формальна і витрати сторін менш значні, ніж в адміністративних установах США. Протокол, як правило, не ведеться, жорсткі правила відбору доказів не застосовуються, участь адвокатів не обов'язково, інтереси сторін часто захищають представники профспілок, справи нерідко розглядаються навіть у відсутність сторін.

Головні процедурні правила для трибуналів встановлені Законом про трибунали і розслідуваннях. Вони передбачають відкриті засідання, участь адвокатів та інших представників сторін, вільний виклик свідків, право сторін на ознайомлення з усіма документами по справі, обгрунтування на їх вимогу рішення трибуналу. Більш докладні правила містяться в законах, що засновують окремі трибунали, або деталізуються відповідними міністрами і оформляються ними у вигляді нормативних актів. Ці правила, подібно до багатьох інших правових актів, зазвичай дуже докладні і складні для розуміння.

Свій внесок у нормативне регулювання порядку роботи трибуналів вносять і суди. Вони вимагають, щоб трибунали у своїй роботі керувалися принципами природного правосуддя, відповідно до яких сторони у справі мають право знати істота справи і знайомитися з документами, представленими протилежною стороною.

Рішення трибуналів можуть бути оскаржені з питань права в Високий суд, потім - в Апеляційний суд і, нарешті, в палату лордів. При цьому питанням права вважається не тільки правильність застосування норми права, а й обгрунтованість рішення фактами по справі.

Іноді закони засновують над трибуналами апеляційні органи, які розглядають скарги з питань права. Такий апеляційною інстанцією, наприклад, для апеляційних трибуналів соціального забезпечення є уповноважені по соціальному забезпеченню - незалежні юристи високої кваліфікації та авторитету. Але і в таких випадках суд, спираючись на принципи загального права і природного правосуддя, приймає до свого розгляду скаргу, якщо апеляційний трибунал зробив грубу помилку в оцінці доказів у справі.

Так чи інакше, якщо у суду виникає сумнів в обгрунтованості постанови трибуналу, він знаходить яке-небудь виправдання для прийняття скарги до свого розгляду.

 Щорічно міністерствами проводяться тисячі відкритих розслідувань у зв'язку з ліквідацією нетрів, примусовим викупом приватних земельних ділянок для суспільних потреб, з будівництвом доріг, ліній електропередач, трубопроводів, ліцензуванням транспорту і т. д.. Всі ці питання вважаються політичними, оскільки вони зачіпають інтереси не тільки конкретних приватних осіб, а й населення окремих місцевостей, а іноді і всієї країни. Їх рішення належить до компетенції міністерств, і за це вони несуть персональну відповідальність перед парламентом.

 Розслідування проводяться тоді, коли вони передбачені відповідними законами. Їх мета - залучення всіх зацікавлених осіб у процес розробки та прийняття політичних рішень. До прийняття в 1958 р. Закону про трибунали і розслідувань такі рішення приймалися в обстановці секретності: зацікавлені особи не знали, чим обгрунтував міністр плановане захід; доповідь міністру інспектора, що проводив розслідування, був закритим; міністр не був зобов'язаний інформувати про аргументи, покладених ним в основу свого остаточного рішення. Таким чином, при проведенні розслідування по суті не дотримувалися фундаментальні принципи справедливого правосуддя. Закон про трибунали і розслідуваннях ввів правило про обгрунтування міністром його остаточного рішення, якщо того вимагають сторони у справі. Два інших нестачі були виправлені головним чином шляхом зміни процедурних правил проведення розслідувань.

 Закон про міському та сільському землекористуванні 1959 надав лорду-канцлеру повноваження встановлювати правила процедури для розслідувань після консультації з Радою з трибуналам. Такі правила були підготовлені лордом-канцлером для різного роду розслідувань. Так, наприклад, правила примусового викупу землі передбачають, що міністр щонайменше за 28 днів до початку розслідування зобов'язаний надати всім противникам проекту письмову заяву з викладенням мотивів розробки проекту і думки інших установ, що підтримують проект; надати зацікавленим особам можливість ознайомитися з планами і макетами ; обгрунтувати письмово своє остаточне рішення, прикласти до нього доповідь інспектора або його виклад і надати на вимогу копії цієї доповіді. Процедурними правилами визначається, як правило, і коло учасників розслідування. Це сторони та треті особи, на яких здійснення проекту може відбитися несприятливо. Правилами звичайно надаються широкі можливості для представництва учасників розслідування, виклику та опитування свідків, проведення оглядів на місці, залучення до справи доказів. Ввівши вимога про обгрунтування міністрами їх рішень, закон 1958 істотно полегшив роботу судів з перевірки законності їх дій і тим самим зняв завісу секретності з процесу розробки і прийняття адміністративного рішення.

 Інспектор, який веде розслідування, виносить тільки рекомендаційне рішення. Остаточне вирішення питання залишається зазвичай за міністром. По суті, має місце поділ функцій. Завдання інспектора - виявлення всіх фактів у справі, завдання міністра - прийняття рішень, причому, як вважають британці, політичних. По відношенню до інспектора міністр виступає як би в ролі апеляційного суду: він застосовує норми права до встановлених фактів і застосувати може по-своєму. Якщо міністр не згоден з інспектором в ув'язненні за фактом або виявляються нові факти, сторони сповіщаються про зміну фактичної сторони справи, розслідування поновлюється і сторонам надається можливість висловити свої міркування з нововиявленими обставинами.

 Більшість головуючих на розслідуваннях інспекторів - це службовці міністерства навколишнього середовища, оскільки основна маса слухань стосується житла та землекористування. Щорічно вони проводять кілька тисяч розслідувань. Деякі установи, наприклад міністерства транспорту, освіти і науки, а іноді і міністерство навколишнього середовища, використовують як інспекторів незалежних осіб, з тим, щоб забезпечити більшу об'єктивність при розгляді справ. У Шотландії участь незалежних інспекторів - явище звичайне.

 Проведення розслідування інспектором дозволяє керівництву установи чинити значний вплив на результат процесу. Найбільш серйозні факти необ'єктивного розгляду справ стають іноді об'єктами судового розгляду. Суд має право анулювати остаточне рішення міністра, коли з'ясовується, наприклад, що після закінчення розслідування інспектор провів додаткові консультації тільки з однією стороною.

 Інформація, релевантна "§ 3. Регулювання адміністративної діяльності"

1. 4. Об'єкт і предмет банківських правовідносин
     Банківські відносини - це об'єкт для різних правовідносин, в яких бере участь кредитна організація. У цьому об'єкті кожна галузь права має свій предмет. Банківські відносини - це загальний об'єкт для всього комплексу правовідносин, які їх опосередковують у правовому регулюванні. Але в цьому загальному об'єкті є такі елементи, які стають об'єктами конкретних галузевих
   
2. 52. Матеріальне і процесуальне право. Співвідношення матеріального і процесуального права в різних правових системах.
     За субординації в правовому регулюванні розрізняють матеріальні і процесуальні галузі права. Матеріальні галузі права (матеріальне право) - прямо регулюють суспільні відносини. До них відносяться конституційне (державне), цивільне, адміністративне, кримінальне та ін право. Процесуальні галузі права (процесуальне право) - визначають процедуру реалізації матеріального права і
   
3. Г. І. Петров. Радянські адміністративно-правові відносини, 1972
   
   
4. І. А. ГАЛАГАН. АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ У СРСР. Процесуальне регулювання, 1976
   
   
5.  1. Поняття адміністративного права, його предмет.2. Метод адміністративного права.3. Джерела адміністративного права.4. Система адміністративного права.5. Співвідношення адміністративного права з суміжними галузями права.
     1. Поняття адміністративного права, його предмет.2. Метод адміністративного права.3. Джерела адміністративного права.4. Система адміністративного права.5. Співвідношення адміністративного права з суміжними галузями
   
6. 5. Предмет адміністративного права
     не охоплює всі гро-ні відносини, що виникають у сфері державного управління. Ці відносини регулюються іншими галузями права. Адміністративне пра-во взаємодіє з наступними галузями права: 1) конституційним. Воно бере початок у нормах конституційного права, що регулюють принципи організації та діяльності виконавчої влади, права і свободи громадян. 2)
   
7. 1. Банківське право та адміністративне право
     Найбільш близьким до банківського права за методом правового регулювання є адміністративне право. Однак банківське право не слід розглядати як складову частину адміністративного права. Для цього немає юридичних підстав. Перш за все, слід враховувати, що санкції, які нерідко застосовуються Банком Росії до кредитних організацій, порушують економічні нормативи, ніяк
   
8. 2. Метод правового регулювання інвестиційної діяльності
     У правового регулювання інвестицій немає свого методу, тобто застосовується, відповідно, метод правового регулювання тієї чи іншої галузі права, а для іноземних і зарубіжних інвестицій - галузі, існуючої в правовій системі приймаючої держави і держави інвестора. Симбіоз методу правового регулювання різних правових галузей не може формувати ні оригінального методу
   
9. 1. Адміністративне право в системі юридичних наук: значення, взаємовідносини з іншими галузями права.
     Адміністративне право як галузь права - це сукупність правових норм, покликаних регулювати в інтересах громадян і держави суспільні відносини управлінського характеру, що складаються в сфері діяльності органів виконавчої влади всіх рівнів, у внутрішньоорганізаційної діяльності інших державних органів, а також у процесі здійснення об'єднаннями громадян
   
10. 1. Адміністративно-правова норма
      це нормативно-правові, що регулюють відносини у сфері державного управління, а також відносини управлінського характеру, що виникають у процесі здійснювала-тичних державної діяльності. Особливості адміністративно-правових норм: 1. Метою адміністративно-правових норм є забезпечення організації та функціонування всієї системи виконавчої влади. 2. Адміністративно-правові
    
11. 1. Адміністративно-правове становище громадян визначається обсягом і характером адміністративної правосуб'єктності:
      1) адміністративна правоздатність - це здатність гражда-нина мати певні права, передбачені нормами адміністра-тивного права і виконувати покладені на нього обов'язки у сфері дер-жавного управління. Вона виникає з моменту народження і припиняється смертю 2) адміністративна дієздатність - здатність громадянина своїми діями набувати, а також здійснювати
    
12. 3. Метод адміністративного регулювання: значення, зміст і практичне застосування.
      Поряд з предметом адміністративного права важливого значення набуває метод правового регулювання, що характеризує становище сторін в даних правовідносинах. Він пов'язаний з встановленням і забезпеченням прав і обов'язків сторін. У найбільш загальному вигляді метод адміністративно-правового регулювання можна позначити як нерівність сторін, тобто як метод влади і підпорядкування. Один з учасників