| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 2. Організація адміністрації |
||
|
Формально виконавча влада належить у Великобританії короні, яка номінально очолює весь адміністративний апарат країни. Цей апарат розпадається на центральні органи та органи місцевого самоврядування. Центральні адміністративні органи. До центральних органів відносяться, крім корони, прем'єр-міністр, кабінет, уряд, Таємна рада, міністерства і відомства. Прем'єр-міністр є головним радником корони. Його посада з'явилася в 1721 р., але перша згадка про нього в законі зроблено тільки в 1917 р. Ключове положення прем'єр-міністра в системі виконавчої влади грунтується на тому, що він є лідером партії більшості в парламенті. Прем'єр-міністр очолює уряд, керує діяльністю кабінету, міністерств і центральних відомств. Він вирішує питання про склад кабінету, числі міністерських постів, призначення міністрів і голів центральних відомств та інших головних керівників міністерств і відомств, вищих суддів, вищого командного складу збройних сил і інших посадових осіб. Кабінет виник ще наприкінці XVII в. в якості органу при короні, в якому засідали найбільш важливі міністри. У наш час він включає в свій склад зазвичай близько 20 членів. Серед них - прем'єр-міністр, лорд-канцлер (голова палати лордів), канцлер казначейства (міністр фінансів), державні секретарі (міністри) внутрішніх справ, закордонних справ, оборони, торгівлі і промисловості, інші найбільш важливі посадові особи держави щодо вибору прем'єр- міністра. Згідно з доповіддю Комітету по механізму державного управління 1918 (Комітету Халдейн) функціями кабінету є: 1) подання парламенту остаточного варіанту політики; 2) контроль за відповідністю дій органів виконавчої влади політичному курсу, затвердженим парламентом; 3) розмежування сфер і координування діяльності міністерств та відомств. Скликає кабінет і веде його засідання прем'єр-міністр. Протокол засідання кабінету звичайно не ведеться. Інколи не протоколюються навіть його рішення. Найбільш важливі рішення кабінету для надання їм юридичної сили оформляються у вигляді законопроектів, які направляються в палату громад, або у вигляді наказів корони в Таємного раді. В інших випадках рішення являє собою вказівку міністру або іншій посадовій особі центрального апарату, як він має діяти, і не має формально юридичної сили. Таке рішення накладає на адресата політичну, а не юридичну відповідальність за його невиконання, тобто воно не буде підтримано судом. Британський уряд не повинно, відповідно до закону, перевищувати 95 членів. В останні роки воно складається звичайно з 75-80 членів. В уряд входять міністри, що очолюють міністерства (вони називаються, як правило, департаментами), та їх заступники; міністри без портфеля; парламентські секретарі міністерств; особи, що займають деякі традиційні посади: лорд-канцлер, лорд казначейства, лорд-голова ради, канцлер герцогства Ланкастерського, лорд-охоронець друку, головний поштмейстер. У повному складі уряд ніколи не засідає і не приймає ніяких рішень, а є, по суті, групою осіб, які несуть колективну політичну відповідальність перед парламентом і що йдуть у відставку разом з його головою - прем'єр-міністром. На відміну від уряду Таємна рада при короні є органом, який приймає рішення. За своєю чисельністю (близько 300 чоловік) рада є найбільшим урядовим органом. До його складу входять всі міністри кабінету і деякі інші міністри, судді Апеляційного суду, архієпископи англіканської церкви, почесні члени. Але за звичаєм на засідання Таємної ради запрошуються лише кілька радників - прихильників уряду. Кворум для засідань ради складає всього лише 3 радника. На засіданнях Таємної ради оформляються рішення кабінету у вигляді наказів корони в Раді. Цими наказами оформляються як акти, що мають загальний характер, тобто нормативно-правові, так і індивідуальні акти, що стосуються окремих фізичних чи юридичних осіб, в тому числі і розпорядження про призначення посадових осіб адміністрації. Суди визнають правомірними лише ті накази корони в Раді, які не виходять за рамки королівської прерогативи або за рамки законів, що делегують повноваження короні. Міністерства та центральні відомства (останні називаються часто публічними корпораціями) є галузевими або функціональними "органами управління. Особливістю британської адміністрації є наявність територіальних міністерств: по справах Шотландії, Уельсу та Ірландії. Міністерства та відомства Великобританії є публічними юридичними особами, і до них можуть пред'являтися в суді позови. Міністри і глави центральних відомств вправі видавати нормативно-правові та індивідуальні акти. Міністри крім того мають численні повноваження з контролю за діяльністю центральних відомств та органів місцевого самоврядування. У багатьох випадках центральні органи мають підпорядковані їм самостійні відділення на місцях. Головним зовнішньополітичним органом є міністерство закордонних справ та у справах Співдружності. До силових міністерствам належать міністерства оборони і внутрішніх справ. Міністерство юстиції відсутня. Його функції здійснюють фактично міністерство внутрішніх справ, лорд-канцлер (один з головних юридичних радників уряду), генеральний атторней і генеральний солісітора, провідні в судах від імені уряду цивільні справи і здійснюють кримінальне переслідування, і деякі інші посадові особи. Комплектуванням апарату міністерств займається міністерство цивільної служби. Управління у сфері народного господарства покладено на міністерства та публічні (державні) корпорації. приватнопідприємницьку сектор регулюється порівняно м'яко і в основному міністерствами: фінансів; торгівлі і промисловості; енергетики; транспорту; сільського господарства, рибальства і продовольства. Націоналізований сектор (залізничний транспорт, зв'язок, атомна, вугільна, газова, електроенергетична і сталеливарна галузі промисловості, а частково також автодорожній, повітряний і водний транспорт) управляється під контролем відповідних міністерств державними корпораціями: Британської транспортної комісією; Залізничним радою; Управлінням атомної енергії; Національним вугільним радою; Газової корпорацією; Електроенергетичною порадою: Британської корпорацією сталі; Управлінням британських аеропортів; Торговим управлінням та іншими. Уряд призначає голову та інших членів колективного керівництва корпорації, дає їм вказівки з найважливіших питань, контролює їх діяльність за всіма напрямами, наприклад, щодо здійснення капіталовкладень. Мало того, воно втручається в поточні справи корпорації. Найбільший розмах адміністративно-правове регулювання має в соціальній сфері. Управління та контроль здійснюють тут перш за все міністерства: зайнятості, освіти і науки ; соціального забезпечення; навколишнього середовища. Крім цього існує безліч адміністративних трибуналів, які розглядають спори між адміністрацією і приватними особами. Соціальне регулювання може бути розділене на три види: 1) регулювання землекористування; 2) розподіл грошової допомоги; 3) надання нефінансової допомоги, тобто послуг в натурі. Державою робляться великі зусилля для організації розумного і ефективного використання обмежених земельних ресурсів, тобто організації землекористування. Майже на всі види будівництва та інші форми використання землі звичайно потрібен дозвіл адміністрації. При цьому права приватних землевласників можуть бути істотно обмежені. З питань землекористування існує велике, складне і заплутане законодавство. Закони надають адміністрації повноваження видавати дозволи на той чи інший вид використання земельних ділянок або приймати рішення про примусове вилучення земельних ділянок у їх власників для суспільних потреб: будівництва доріг та інших споруд, організації місць відпочинку і т. д. Звідси величезна кількість спорів між адміністрацією та приватними особами. Оскільки питання землекористування вважаються важливими політичними питаннями, відповідальність за них покладена на державного секретаря (міністра) навколишнього середовища. Особи, незадоволені рішеннями місцевих органів, звертаються до міністра, який або задовольняє їхні скарги, або влаштовує відкрите слухання - розслідування, щорічно тисячі таких розслідувань проводяться інспекторами цього міністерства. Законами регулюються також відносини між домовласниками і квартиронаймачка. Спори між ними про величину квартплати (ренти) у приватному секторі не відносяться до категорії питань політичних і розглядаються тому не міністром, а комітетами з оцінки розміру квартирної плати, які є трибуналами. Рішення такого трибуналу може бути оскаржене в Високий суд (нижча інстанція Верховного суду). Держава надає соціальну грошову допомогу по системам трьох видів: 1) національного страхування, 2) відшкодування шкоди, заподіяної на виробництві; 3) допомоги бідним. Згідно із Законом про соціальне забезпечення 1975 держава надає допомогу матерям, вдовам, безробітним, хворим; призначає пенсії по старості (у тому числі і непрацюючих жінок), видає інші грошові допомоги. Спори з питань призначення допомог розглядаються спочатку місцевими апеляційними трибуналами соціального забезпечення, а по друге інстанції - уповноваженим соціального забезпечення, рішення якого з питань права можуть бути оскаржені в Апеляційний суд (друга інстанція Верховного суду). Система відшкодування виробничого шкоди бере свій початок в законах про компенсацію працівникам 1897 З 1975 р. суперечки з компенсацій за тимчасову непрацездатність (до 28 тижнів) розглядаються згаданими трибуналами та уповноваженим. сперечається з компенсації за постійну непрацездатність займаються спеціально призначувані практикуючі лікарі по першій інстанції, медичні апеляційні трибунали - по другий і уповноважений - по третій. Потім рішення уповноваженого може бути оскаржено до суду. Законодавство про допомогу бідним має багатовікову історію. Сучасна система цієї допомоги введена Законом про соціальне забезпечення 1986 Посібники бідним до 1988 р. називалися додатковими посібниками, а нині іменуються соціальною підтримкою (income support). На них британці, що живуть нижче межі бідності, мають не привілей, а право. Управління системою допомоги бідним здійснюється незалежним відомством - Комісією з додатковим посібниками. Скарги з питань призначення допомог розглядаються апеляційними трибуналами, потім уповноваженим соціального забезпечення і, нарешті, судами. Ряд посібників видаються особливим Соціальним фондом, і скарги за їх призначенням розглядаються посадовими особами цього фонду, а потім - згаданими трибуналами, рішення яких можуть бути в ряді випадків остаточними. Нефінансові соціальні послуги надаються державою у сфері освіти, охорони здоров'я і гуманітарних служб. У галузі освіти суперечки між приватними особами та адміністрацією виникають рідко, наприклад, у зв'язку із зарахуванням дитини в певну школу. Законом про освіту 1944 були засновані трибунали з незалежним школам, яким доручено розгляд спорів у зв'язку із здійсненням державного контролю за якістю освіти у приватних школах. У 1946 р. була заснована національна служба охорони здоров'я, яка потім неодноразово реформувалася. Так, закон 1973 істотно централізував управління цією службою і посилив її підпорядкування міністру соціальних служб. В даний час Англія розділена на 14 регіонів, в кожному з яких є місцевий дорадчий комітет з представників різних категорій практикуючих лікарів, який надає допомогу міністру в управлінні наданням медичних послуг . Регіони поділяються на округи (їх в Англії та Уельсі 98), в яких утворюються громадські ради охорони здоров'я, об'єднані консультативні комітети, а також комітети сімейних практикуючих лікарів. Ці останні створюють комітети служби, які по першій інстанції розглядають скарги як лікарів, так і пацієнтів. В якості другої інстанції за такими скаргами виступають комітети практикуючих лікарів. Рішення комітету про виключення лікаря зі списку практикуючих підлягає затвердженню Трибуналом національної служби охорони здоров'я, постанова якого може бути оскаржене міністру. Органи місцевого самоврядування. У Великобританії сформувалося порівняно незалежне від центру місцеве самоврядування. Історично воно виникло як наслідок привілеїв за самостійним внутрішньому управлінню, які протягом століть міста отримували від корони. В даний час характерними рисами британського місцевого самоврядування є: наявність у органів місцевого самоврядування статусу юридичних осіб (корпорацій); володіння адміністративними повноваженнями на відповідних територіях; відома фінансова самостійність, у тому числі право на встановлення місцевих податків; виборність керівників місцевих органів. Складові частини Великобританії (Англія, Уельс, Шотландія і Північна Ірландія), а також її столиця управляються по-різному. Згідно законам про місцеве управління 1972 і 1985 рр.., Англія розділена на графства (їх 39) і міські округи (36). Графства діляться на округи (296). Округу в графствах складаються з більш ніж 10 тис. парафій. Уельс поділений на графства (8), що складаються з округів (37); низові територіальні одиниці тут називаються громадами. На всіх цих територіях за винятком невеликих парафій і громад населенням обираються ради, які, є юридичними особами - корпораціями. Поради графств, округів і міських округів функціонують 4 роки і оновлюються перші 3 роки щорічно на одну третину. Поради парафій і громад обираються на 3 роки без щорічного поновлення. У парафії рада обирається, якщо в ньому проживає не менше 150 виборців. Парафії без ради управляються зборами виборців. Рада обирає щорічно зі свого складу голову (у місті він називається мером) і віце-голови, які здійснюють виконавчу владу і очолюють апарат найманих службовців муніципалітету. У парафіях без порад такий виконавчою владою є голова зборів виборців, обираний щороку цими зборами. До відання парафій і громад закон відносить: розподіл земельних ділянок, промисли і художня творчість, туризм, пішохідні доріжки, автобусні стоянки, общинні зали, місця відпочинку, землі під кладовища, поховання. У компетенцію рад округів і міських округів входить: оподаткування, міське та сільське землекористування, заводи та установи, житлове будівництво, місцеві дороги та стоянки автотранспорту, відпочинок, видовища і реклама, боротьба з шумом і охорона здоров'я, збір відходів, кладовища. У міських округах ради займаються також школами, бібліотеками та соціальним забезпеченням. До відання рад графств належить: поліція, пожежна охорона, землекористування, дрібні акціонерні компанії, дороги (за винятком магістральних доріг і мостів), соціальні служби, освіта та бібліотеки, музеї та художні галереї, працевлаштування молоді, продовольство і медикаменти, деякі служби по захисту інтересів споживачів, прибирання сміття, парки та місця відпочинку. Відносно Шотландії діє Закон про місцеве управління 1973 р., згідно з яким тут було створено 9 регіонів, 53 округу, 3 острова як територіальні одиниці і 1343 громади. У кожній з цих територіальних одиниць населенням обираються ради. Законом врегульовані і повноваження рад усіх трьох рівнів У Північній Ірландії існує 6 графств, розділених на 26 округів. Поради цих територіальних одиниць займаються питаннями розвитку територій і керують усіма службами місцевого значення - під контролем столичних міністерств і відомств. Особливо організовано і керування Лондоном. Законами про місцеве самоврядування 1963 і 1985 рр.. Великий Лондон розділений (за винятком його центру - Сіті) на 32 району, керованих районними радами, які створюються в тому ж порядку, як і окружні ради. До відання рад та створюваних ними міжрайонних управлінь належать: розвиток території, податки, житлове будівництво, транспорт, освіта, охорона здоров'я та соціальне забезпечення, очисні споруди, пожежна безпека, бібліотеки, парки. Особливо управляється лондонський Сіті: трьома палатами (головна з них - спільну Раду), до складу яких входять лорд-мер, радники, шерифи, олдермени і лівермени. Корпорація Сіті має більше повноважень, ніж міські округи Англії. Члени місцевих рад працюють в них безоплатно або за сумісництвом. Вони утворюють галузеві та функціональні комітети і комісії, в яких і вирішуються основні питання. Звичайно дві третини складу комітету - це радники, а одна третина - наймані радою експерти. Столичні міністерства і відомства здійснюють значний контроль над органами місцевого самоврядування. Насамперед, місцеві органи залежать від центру у фінансовому відношенні. Оскільки надходжень від місцевих податків та інших доходів не вистачає на покриття витрат, для отримання грошової допомоги зі столиці (зазвичай на покриття 40% їхніх витрат), особливо цільовий, вони змушені підкорятися вказівкам центру. Крім того, міністерства і відомства виробляють переоцінку вартості майна, оподатковуваного місцевими податками, дають дозвіл на отримання позик, стверджують адміністративні акти місцевих органів. Деякі міністри вправі навіть брати на себе виконання обов'язків тих місцевих органів, які, на їх думку, не справляються зі своєю роботою. Закони, прийняті в 1980-1989 рр.., Значно посилили роль центру, обмежили самостійність органів місцевого самоврядування. Громадянська служба. Основи сучасної цивільної служби у Великобританії були закладені ще в 1850-1870 рр.. Тоді були запроваджені відкриті конкурсні іспити для вступу на державну службу і заснована незалежна від інших адміністративних органів Комісія цивільної служби як керівного органу системи набору службовців. В основу цивільної служби був покладений також принцип відділення управління від політики. Відповідно до цього принципу всі посадові особи діляться на змінюваних політиків (їх близько 100 чоловік) і незмінюваних адміністраторів. Перші з них - це прем'єр-міністр, міністри, державні секретарі та деякі інші особи, які змінюються в разі відходу уряду у відставку. До других належать професійні службовці, які не йдуть у відставку незважаючи на зміну уряду. На практиці, звичайно, вищий шар службовців бере участь у розробці політичних рішень, але відповідальність за політику несуть в кінцевому рахунку не вони, а міністри. Цивільними службовцями є працівники міністерств і центральних відомств, найняті в цивільному якості і оплачувані з коштів, що виділяються парламентом. Крім політичних діячів до них також не належать судді, військовослужбовці, службовці поліції, органів місцевого самоврядування та публічних корпорацій, вчителі та працівники національної служби охорони здоров'я. Цивільні службовці разом з усіма цими категоріями працівників охоплюються більш широким поняттям - "службовці публічного сектора". Питання цивільної служби регулюються в основному не законами, а наказами корони в Раді, циркулярами міністерства фінансів та інших міністерств, оскільки ця служба вважається прерогативою корони. Питання цивільної служби ставилися до 1981 до ведення міністерства цивільної служби. Потім це міністерство було ліквідовано і з 1987 р. управління цивільною службою здійснюється міністерством фінансів і Управлінням міністра цивільної служби, яким з 1968 р. традиційно є прем'єр-міністр. Громадянська служба підрозділяється на внутрішню і дипломатичну. Главою внутрішньої служби є постійно секретар кабінету, на посаду якого зазвичай призначається лорд-охоронець друку. Дипломатичною службою керує державний секретар (міністр) закордонних справ та у справах Співдружності. Всі цивільні службовці розділені на категорії та групи, усередині яких посади розподілені по розрядах (щаблях). Група старших політичних і адміністративних керівників є вищою і включає постійних секретарів міністерств, їх заступників і помічників заступників. Ці керівники зараховуються на посади і перебувають на них в особливому порядку. Решта службовці розділені на кілька категорій. Перша "загальна", категорія включає групи: адміністративну (старші виконавці, учні - адміністратори, секретарі-помічники, клерки та їхні помічники та інші посади); економістів, статистиків, співробітників служби інформації та інші групи. Друга категорія - це науковці. Третя категорія - технічні фахівці (архітектори, інженери та ін.) Є також категорії юридичних та науково-дослідних працівників. У нижчу категорію входить допоміжне-технічний персонал: друкарки і стенографістки, особисті секретарі, діловоди, прибиральники, посильні. Набір старших службовців (з 7-го по 1-й розряди) і деяких інших кандидатів здійснюється Комісією цивільної служби. Для цього проводяться конкурсні письмові іспити і співбесіди. Останнім часом перевага віддається усним співбесід, особливо при наборі на посади високопоставлених службовців. Іспити та співбесіди для заміщення цих посад проводяться зазвичай за програмами університетів Оксфорда і Кембриджа, які і поставляють основну частину чиновницької еліти. Минулі конкурс отримують від комісії посвідчення службовця, яке дає право на заміщення відповідної посади. Вони стають довічними (до досягнення пенсійного віку) службовцями. Їм гарантується зайнятість, а передчасні відставки і звільнення вкрай рідкісні. Призначення на посади службовців вищої групи проводяться міністром цивільної служби, а призначення на інші посади - відповідними міністерствами, які, починаючи з 1991 р., самі здійснюють набір службовців нижчих розрядів під контролем Комісії цивільної служби. Оплата праці службовців проводиться з урахуванням оплати в приватних організаціях. Розмір її залежить від багатьох обставин: категорії, групи, розряду, стажу, цінності та складності робіт, які для цієї мети детально класифіковані. Просування по службі і переміщення з міністерства в міністерство, з групи групу ускладнені. Службовці підлягають обов'язковому державному страхуванню та мають право на пенсії по старості (зазвичай з 60 років) та інвалідності. При цьому вони не зобов'язані робити внески до пенсійного фонду. Право на пенсію в розмірі однієї третини заробітної плати виникає у них при стажі роботи в 10 років і досягненні мінімального віку виходу у відставку. Службовець може бути звільнений достроково на розсуд адміністрації, і її рішення може бути оскаржене в Апеляційний рада цивільної служби, а потім - до суду. Громадянська служба накладає деякі обмеження на свободи службовців. Так, службовцям вищих груп заборонено займатися загальнонаціональною політикою, а брати участь у місцевій політичній діяльності можна тільки з дозволу керівництва відповідного міністерства, відомства. Такий же дозвіл на участь у політичній діяльності потрібна і для цивільних службовців нижчих груп. При цьому вони зобов'язані виявляти лояльність і стриманість у всьому, що стосується їх установ. Працівники публічних торгово-промислових підприємств займаються політикою безперешкодно. Для службовців міністерств і відомств існують обмеження також і на участь у фінансових операціях. Наприклад, вони не повинні брати участь у таких угодах з акціями, земельними ділянками та іншим майном, які можуть призвести до зіткнення їхніх приватних інтересів з інтересами служби. Після закінчення служби вони можуть займатися деякими видами діяльності, тільки отримавши на це спеціальний дозвіл. З 1946 р. службовцям дозволено мати свої профспілки. У наші дні їм не заборонено також страйкувати. Для врегулювання спорів між службовцями та адміністрацією з приводу оплати праці, пенсійного забезпечення, годин роботи, просування по службі, дисциплінарних стягнень, умов праці і т. д. створений спеціальний орган - Національна рада Вітлі, що складається з керівників міністерств та представників профспілок службовців. Якщо рада не вирішить спір, то воно надходить до адміністративного трибунал - Арбітражний суд у справах цивільної служби. На відміну від цивільних службовців зі службовцями органів місцевого самоврядування укладаються договори найму, недотримання яких може1 стати предметом судового розгляду. Найм деяких працівників здійснюється лише за згодою відповідних міністрів. У всіх органах місцевого управління існує єдина шкала оплати праці службовців та однакові умови праці, вироблені національним і провінційними об'єднаними радами, в яких на рівних засадах представлені адміністрація та службовці. Пенсійні права службовців місцевого управління повністю врегульовані законодавством.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 2. Організація адміністрації" |
||
|
||