| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2.2. теорія адміністративно-державного управління у Великобританії |
||
|
Вивчення державного управління в системі англійського академічного суспільствознавства почалося в кінці минулого століття, коли при Лондонському університеті була заснована Лондонська школа економіки і політичних наук. У цій школі, а пізніше в Оксфордському, Кембриджському, Манчестерському, Ліверпульському та інших університетах до другої світової війни було зосереджено викладання і вивчення державного управління, політичних інститутів, державної служби, англійського конституційного та адміністративного права. Ці дисципліни викладалися на однойменних кафедрах або кафедрах політичної науки. Наукові дослідження до початку 30-х років зводилися, як правило, до формально-юридичному опису державно-правових інститутів, оскільки панував інституціональний підхід до вивчення адміністративно-державного управління. Найбільш відомими вченими в цей період були Е. Баркер, Д. Коул, Г. Ласкі, Ч. Маннінг, У. Робсон, Г. Файнер і ін Починаючи з 30-х років в англійській школі адміністративно-державного управління починають панувати біхевіоральние методи вивчення державного адміністрування. З самого початку в рамках бихевиоральной методології склалися дві основні тенденції - соціологічна та економічна, джерелами яких стали два різних розуміння природи людської поведінки. Економісти розглядали політику і державне управління як сферу раціональної діяльності людей з незмінними цілями, що зводяться до прагнення отримати максимальну вигоду. Прихильники соціологічного підходу, навпаки, прагнули уникнути подібної однозначності і примітивізму, вбачаючи в політичній поведінці і державній діяльності результат впливу культурних традицій, яким людина підкоряється в більшості випадків неосознанно22. Ще в 1908 р. відомий англійський психолог Дж. Уоллес заявив про кризу в політичних науках і державному управлінні, викликаному тим, що раціоналізм відмовлявся від вивчення зв'язків між політичною поведінкою і «людською натурою», яка визначається культурними , соціальними і расовими чинниками. Уоллес вперше поставив серйозно питання про значення неусвідомлених мотивів і політичної діяльності та про роль пропагандистських символів у державному управленіі23. Ці та багато інших ідеї Уоллеса були пануючими в англійській школі «public administration» аж до 50-х років XIX століття. Економічний підхід в ці роки був на «другому плані» до тих пір, поки не стало відомо про успіхи формальних методів економічного аналізу. Найбільшими представниками соціологічного напряму стали Е. Берч, І. Берлін, У. Різ, Р. Роуз. На думку І. Берліна, основним у філософії державного управління є «покора і насильство», тому обходити питання виправдання влади і підпорядкування їй учені не вправе24. Наявність або відсутність консенсусу щодо авторитету держави в суспільстві Р. Роуз вважає головним питанням будь-якої політичної системи. Авторитет державної влади може бути виміряний, з одного боку, ступенем її підтримки громадянами, а з іншого - тим, наскільки останні підкоряються її законам25. У. Різ виділяє три основні значення терміна «держава» в англосаксонській політологічній традиції: «політично організоване і територіально обмежене суспільство», «політично організоване відповідно до моральних ідеалами суспільство», «уряд як установа» . Останнє значення, підкреслює У. Різ, набагато частіше зустрічається в наші дні26. У роботах Е. Берча розглядаються три поняття відповідальності в державному управлінні: відповідальність перед громадською думкою, проведення продуманої державної політики, заснованої на всебічному аналізі проблем; відповідальність перед парламентом. На думку Е. Берча, англійська політична культура в якості головної чесноти висуває другий тип відповідальності, коли уряд йде навіть на втрату популярності заради здійснення того курсу, який здається йому найбільш доцільним. Е. Берч вважає, що англійська державна система надає можливість впливати на громадську думку: уряд може і повинен знаходити компроміс з провідними групами суспільства, виховувати громадськість, щоб вона усвідомила мотиви, рушійні урядової деятельностью27. Відповідальність членів уряду перед парламентом виражається у відповідальності кожного міністра за діяльність уряду в цілому і його відповідальності за керовану ним державну службу. Проте ефективність парламентського контролю за діяльністю уряду постійно знижується: у «заднескамеечников» немає ні часу, ні достатніх знань, щоб вникати в складні проблеми державного управління. Що стосується груп інтересів, то вони воліють проштовхувати свої рішення крім парламенту, тому багато державні та військові проблеми містяться в значній мірі в тайне28. Е. Берч дуже насторожено ставиться до того, що характер прийняття державних рішень модифікувався в результаті реформ 1966-1975 рр.. і допускає певну ступінь взаємопроникнення між світом державної політики, її офіційними представниками та університетами, підприємцями і працюючими по найму. Серед факторів, що впливають на прийняття державних рішень, він відзначає позицію прем'єр-міністра, «перший серед рівних» в кабінеті, діяльність членів кабінету, тиск профспілок та організації промисловців, рядових членів парламенту та засобів масової інформації, які за традицією вважаються виразниками громадської думки. Е. Берч вказав також на зміну поняття «первинної відповідальності уряду» в сучасній Великобританії. На початку сторіччя під нею малася на увазі відповідальність уряду перед Короною, яка втілює єдність і спадкоємність національного життя. Сьогодні під нею розуміють відповідальність уряду перед народом29. В останні десятиліття в працях учених соціологічного напряму центральною стала проблема стабільності державних інститутів. Більшість англійських політологів шукають причину їх стабільності в політичній культурі країни. Основою аналізу служить поняття консенсусу як демократичної процедури. На думку Дж. Баджо, ступінь консенсусу залежить від рівня політичної культури й активності. Виборні особи і державні чиновники одностайні в думці, що існуючі державні інститути «чутливі» до запитів рядових громадян, що ці інститути користуються підтримкою останніх, і що їх збереження важливіше за будь розбіжностей між політичними силами. Політично пасивні особи, навпаки, не бачать демократичності державних інститутів і не вважають, що вони користуються загальною підтримкою. Хоча апатична маса і проявляє згоду щодо цінності найбільш загальних демократичних норм у державі, але ступінь консенсусу різко знижується, коли мова заходить про їх реальний прімененіі30. Однак наявність прямої залежності між ступенем консенсусу з проблем стабільності державних інститутів і рівнем політичної культури й активності викликають сумніви. Той же І. Бадж, досліджуючи разом з Дж. Брендом, М. Марголіс і Е. Смітом політичні кола Глазго, виявив, що у членів міської ради «продемократичні симпатії» були набагато слабкіше, ніж у партійних функціонеров31. Цікаві роздуми про вплив культурних факторів на форми лідерства в державних структурах Великобританії можна знайти в роботі Д. Кевенея. Автор вважає, що форми, лідерства, які виникли в країні, не співставні з поняттям харизматичного лідерства, висунутого М. Вебером. Реалізація особистих здібностей лідера у Великобританії цілком залежить від традиційних інститутів, поза якими шлях «нагору» в британській політичній системі неможливий. Так, прем'єр-міністр в очах виборців має авторитет не стільки через свого поста або людських достоїнств, скільки завдяки своїй приналежності до однієї з традиційних партій. Керівником країни може стати тільки той, хто пройшов весь курс політичної соціалізації: від рядового члена парламенту до лідера фракції. Це передбачає підпорядкування традиційним правилам ігри32. Тільки в період світових війн посаду прем'єра міг зайняти аутсайдер: новатор, що володіє неабиякими особистими якостями (Черчілль) 33. Економічний напрям в англійській школі адміністративно-державного управління почало набирати силу після другої світової війни. На відміну від соціологів, які робили ставку на вивчення впливу культурних традицій і системи цінностей, економісти розглядали державне управління як сферу раціональної діяльності людей. Відомий англійський політолог Б. Баррі розробив концепцію «економічного типу» державної влади, здійснюваної шляхом погроз і обіцянок. Владні відносини в суспільстві Б. Баррі розглядає в поняттях виграшів і втрат. Він вважає, що владні відносини мають місце тільки тоді, коли одна сторона виграє від їх збереження більше, ніж інша, розташовуючи можливостями домагатися покори останньою ціною мінімальних убитков34. Для вимірювання покори Б. Баррі пропонує наступний критерій: покора А влада Б тим більше, чим більше розходження між ними в даному вопросе35. При цьому А кориться Б в тому випадку, якщо для нього вартість поступливості менше вартості можливих втрат у випадку санкції з боку Б. Імовірність застосування санкції залежить від того, наскільки витрати на їх використання для Б перекриваються розміром виграшу у випадку покори А36. Сам дослідник вважає, що хоча його модель і пояснює деякі аспекти процесу здійснення владних відносин у державі, вона досить обмежена. Зокрема, ця модель не бере до уваги відмінностей, що існують між об'єктивним характером мотивів, погроз, обіцянок і суб'єктивністю їх воспріятія37. Видатний англійський філософ М. Оукшотт, який очолював у 50-60-ті роки кафедру політичної науки Лондонської школи економіки, розробив дві концепції адміністративно-державного управління: цільову та цивільну. На думку М. Оукшотта, ці типи адміністративно-державного управління в чистому вигляді не зустрічаються ніде, оскільки являють собою ідеальні теоретичні конструкції. Але можна сказати, що європейські народи пройшли шлях від «несвідомої солідарності цільового об'єднання» в рамках держави в епоху пізнього середньовіччя до свідомої громадянської асоціації наших днів. Однак і сьогодні цей процес не завершений: в одних державах (західних демократіях) ідеал «громадянської асоціації» здійснено більшою мірою, в інших - меншою. Але і в західних демократіях можливі ексцеси повернення до режиму цільового державного управленія38. М. Оукшотт пропонує наступну характеристику цільового державного управління. Громадяни в такій державі розглядаються як працівники підприємства, що існує для досягнення певних цілей (добробуту, рівня виробництва, культурної єдності і т.д.). Формальне рівність відсутній - цінність людини визначається її внеском в «спільну справу», що означає підпорядкування індивідуальності корпоратизму. Законодавство носить адміністративний, регулюючий, прикладний характер. Поняття справедливості звужується до принципу справедливості розподілу, мета якого - підпорядкувати вимоги рівності завданням ефективності системи адміністративно-державного управління. Навпаки, громадянська асоціація об'єднує своїх членів, не зв'язуючи їх спільністю цілей. Це не означає, що вони діють безцільно: просто державне управління не ставить своїм завданням заохочувати небудь вид цілеспрямованої діяльності. Сукупність дотримуваних громадянами норм поведінки гарантує збереження їх прав і свобод. Таким чином, підкреслює М. Оукшотт, «управління стає особливою обмеженою сферою діяльності щодо забезпечення та підтримання загальних норм поведінки, які розглядаються не як розпорядження, нав'язують основні види, діяльності, а як засоби, що надають людям можливість займатися на свій розсуд будь-якою діяльністю» 39 . Однак цей «ідеальний» тип адміністративно-державного управління не досягнуть ще ніде - європейські народи тільки рухаються в даному напрямку. Останнім часом в англійській школі «public administration» з'явилися нові підходи та напрямки. Найбільшим впливом серед них користується система «м'якого мислення». На чолі цього напряму стоїть Пітер Чекланд, керівник дослідницької програми, здійснюваної Ланкастерским університетом. Система «м'якого мислення» з'явилася як наслідок невдалої спроби застосування інженерної методології (твердого підходу) до дозволу малоструктурованих проблемних управлінських ситуацій. Система «жорсткого мислення» виходила з передумови іманентної системності реального світу (і сфери управління) і бачила проблему в пошуку оптимальних шляхів руху до відомих або заданим цілям. Система «м'якого мислення» перенесла ознаку системності з реальності на процес її пізнання. Цей підхід дозволяє структурувати управлінські процеси за допомогою дослідження різних поглядів і позицій та обговорення їх правомірності в конкретних обставинах. На думку П. Чекланд, єдиний спосіб вивчити цілісність - подивитися на неї з якомога більшої кількості точок зору. Він свідомо йде від традиційної парадигми оптимізації існуючих процесів, заснованої на спробі ідентифікації та аналізу систем у реальному світі. Свій підхід П. Чекланд вважає швидше інтерпретаційних, ніж функціональним. Рішення проблем в управлінській діяльності П. Чекланд розглядає як ніколи не закінчується процес пізнання. У кожному окремому випадку для формування керуючого впливу необхідно всебічне вивчення ситуації, щоб досягти пристосування учасників, залучити їх в управлінську проблемну ситуацію, у процес формування майбутнього стану своєї організаціі40. Ще одним новим напрямком є організаційна кібернетика. Вона виникла як контрнаправленіе по відношенню до управлінської кібернетиці, що вирізнялася зайвою механістичністю. Філософсько-соціологічною парадигмою організаційної кібернетики виступає структуралізм. Структуралізм виходить з наявності деякої моделі каузальних процесів, що відбуваються на глибоких структурних рівнях систем. Ці процеси продукують піддаються спостереженню феномени і відносини. Таким чином, структуралізм намагається пояснити феномени, доступні нашим почуттям, дією прихованих, неспостережуваних механізмів. С. Біер ввів центральне поняття організаційної кібернетики - балансуюча сістема41. На його думку, система може бути віднесена до балансуючої в тому випадку, якщо вона здатна реагувати на зміни навколишнього середовища, навіть якщо ці зміни не можуть бути передбачити в період створення системи. Щоб залишитися балансує протягом тривалого часу, система повинна досягти «необхідної різноманітності», щоб відповідати складності навколишнього середовища, з якою вона вступила в контакт. Різноманітність являє собою суб'єктивну міру - міру станів, відповідних певної мети - виживанню системи (продовженню її існування). Отже, мета організації завжди є компроміс між вимогами зовнішнього середовища і її внутрішніми функціями, а стратегія організації може бути визначена як стратегія балансу. С. Біер стверджує, що подібні системи повинні мати п'ятьма функціями: організації, координації, контролю, збору і обробки інформації, розробки політики. Завершуючи характеристику англійської школи адміністративно-державного управління, слід підкреслити, що в останні десятиліття вона відчуває значний вплив американських політологів. Це вплив особливо помітно в прикладних дослідженнях, яким приділяється більше уваги, ніж у попередній період.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2.2. Теорія адміністративно-державного управління у Великобританії" |
||
|
||