Головна
Адвокатура Росії / Адвокатура України / Адміністративне право Росії і зарубіжних країн / Адміністративне право України / Арбітражний процес / Бюджетна система / Вексельне право / Цивільний процес / Цивільне право / Цивільне право Росії / Договірне право / Житлове право / Земельне право / Конституційне право / Корпоративне право / Криміналістика / Лісове право / Міжнародне право (шпаргалки) / Нотаріат / Оперативно-розшукова діяльність / Правова охорона тваринного світу (контрольні) / Правознавство / Правоохоронні органи / Підприємницьке право / Прокурорський нагляд в Україні / Судова бухгалтерія України / Судова психіатрія / Судова експертиза / Теорія держави і права / Транспортне право / Трудове право України / Кримінальне право Росії / Кримінальне право України / Кримінальний процес / Фінансове право / Господарське право України / Екологічне право (курсові) / Екологічне право (лекції) / Економічні злочини
ГоловнаПравоАдміністративне право Росії і зарубіжних країн → 
« Попередня Наступна »
Василенко І. А.. Адміністративно-державне управління в країнах Заходу: США, Великобританія, Франція, Німеччина: Навчальний посібник. Вид. 2-е, перераб. і доп. - М.: Видавнича корпорація «Логос». - 200 с., 2001 - перейти до змісту підручника

2.1. Американська школа адміністративно-державного управління

Сьогодні в теорії адміністративно-державного управління виділяються кілька історично сформованих шкіл і напрямків. Провідними серед них є американська, англійська, французька і німецька.

Американська школа «public administration» має загальну емпіричну спрямованість своїх досліджень. Це не дивно, оскільки політологічна традиція в цій країні з самого початку мала емпіричну орієнтацію. Про переваги емпіризму в політичній теорії говорили і говорять багато її представники. Професор Дж. Дріжек з Орегонського університету підкреслює, що будь-який прогрес у наукових дослідженнях «може бути охарактеризований як зростаюча здатність науки справлятися з випадковістю в емпіричних проблемах» 1.

Ще більш категоричний Дж. Ганнелл. «Наївно або претензійно розраховувати, - пише він, - що перебудова політичного життя, державного управління може відбутися на основі проникнення в суть екзистенціалізму, феноменології, лінгвістичного аналізу, герменевтики, критичної теорії і метаетікі» 2. Дж. Ганнелл вважає, що тільки на основі узагальнення практики політичного життя, політичного і державного управління може плідно розвиватися теоретична думка.

Ідеї Дж. Ганнелл повністю поділяє відомий американський політолог Ю. Меен: «Найкраща стратегія для політичних наук, - підкреслює він, - полягає в тому, щоб у максимальному ступені бути строго емпірічни» 3.

Кілька в іншому аспекті розглядає проблему емпіризму в політичних науках Р. Лейн. Він вважає, що в умовах науково-технічної революції відбувається широке вторгнення «наукових критеріїв і наукового знання» у сферу практичної політики, державного управління: «Дебати ще залишаються оціночними і партійними, але сфера ідеології скорочується під впливом панування знання» 4. Сама теорія адміністративно-державного управління необхідна для того, щоб зробити практику державного управління більш раціональною.

Вже на початкових етапах розвитку американської школи державного адміністрування багато її видатні представники були не тільки теоретиками, але й практиками. Професор Л. Уайт, який по праву вважається одним з основоположників класичного напряму в американській школі, вів велику практичну діяльність як члена Комісії у справах цивільної служби. Його фундаментальна теоретична робота «Введення в науку державного управління» (1926 р.) багато в чому є узагальненням практики державного адміністрування в США.

У теоретичному плані Л. Уайт багато в чому спирався на роботи Ф. Тейлора, Г. Гантта, Ф. і Л. Гілбрет, що займалися організацією управління в бізнесі. Слідом за Ф. Тейлором Л. Уайт стверджував, що оптимізація використання коштів в адміністративно-державному управлінні має бути орієнтована на досягнення поставлених цілей з максимальною ефективністю при мінімальних витратах. Основними принципами мистецтва державного адміністрування він вважав спеціалізацію, єдність розпоряджень, скорочення числа підлеглих, делегування відповідальності, централізацію, корпоративний дух (гармонію персоналу).

Л. Уайт вважав, що вчені повинні орієнтуватися на вивчення самих адміністративно-державних інститутів з метою оптимізації їх функціонування та розвитку. Основна увага в своїх роботах він приділяв розробці раціональної структури державного адміністрування як ієрархічної організації. При цьому Л. Уайт розглядав державне адміністрування як універсального процесу, що складається з декількох взаємопов'язаних функцій. Головними функціями серед них він вважав планування та організацію.

Однак класична школа в адміністративно-державному управлінні недооцінювала вплив людського чинника на розвиток управлінського процесу. Тому досягнення соціальної психології та соціології в 20-30-х роках багато в чому поставили під сумнів універсальність класичних принципів, що претендують на загальність. Представники руху за людські стосунки (або «школа людських відносин») спробували пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих в них індивідів і груп. Найбільш відомими вченими цього напряму в США в 20-50-і роки були Мері Паркер Фоллет, Елтон Мейо, Абрахам Маслоу. Саме міс Фоллет була першою, хто визначив наукове управління як «забезпечення роботи за допомогою інших осіб». Вона звернула увагу, що чітко розроблені адміністративні структури і хороша заробітна плата співробітників не завжди вели до підвищення продуктивності праці, як це стверджували прихильники класичного напряму. Сили, що виникали в ході роботи між службовцями, іноді перевершували зусилля керівників повернути процес управління в потрібну сторону5.

Дослідження, проведені А. Маслоу, багато в чому дозволили зрозуміти причини цього явища. Він розробив ієрархію потреб, яка увійшла у всі підручники з наукового управленію6. Відповідно до його концепцією мотивами вчинків людей є в основному потреби не економічні (як вважали «класики»), а соціальні, егоїстичні, що дозволяють реалізувати творчі можливості, та інші, які можуть бути лише частково і опосередковано задоволені за допомогою грошей. Грунтуючись на цих висновках, А. Маслоу рекомендував використовувати прийоми управління людськими відносинами, що включають створення сприятливого психологічного клімату в колективі, консультації зі службовцями і надання їм більш широких можливостей для реалізації свого творчого потенціалу в роботі.

У 50-і роки в США виникає новий напрям в теорії адміністративно-державного управління - поведінковий підхід. На відміну від школи людських відносин; сосредоточившей увагу на методах налагодження міжособистісних відносин, в основу нового підходу покладено прагнення більшою мірою розкрити можливості людини в управлінському процесі, застосовував концепції поведінкових наук до державного адміністрування.

Дискусії навколо поведінкового підходу продовжувалися протягом всієї історії «public administration» у США. За цей час дуже змінився сам підхід і навіть модифицировалось назва: з біхевіоризму воно перетворилося на біхевіоралізм. Методологічне значення поведінкового підходу полягало не в тих чи інших конкретних висновках або пропозиціях, а в загальній орієнтації на перетворення теорії адміністративно-державного управління в «точну» науку. Спочатку формулювання критерію «точності» була запозичена з психологічної концепції біхевіоризму (створеної Дж. Уотсоном).

Відомий американський політолог Д. Істон зазначає у своїй статті, присвяченій еволюції біхевіоризму, що сенс психологічного біхевіоризму полягає в прагненні виключити з наукових досліджень все суб'єктивні чинники: цілі, наміри, бажання, ідеї - і залишити лише дані верифікованих спостережень. Але навіть у психології первісна парадигма «стимул - реакція» з часом поступилася місцем іншій - «стимул - організм - реакція», «що дозволяє врахувати як потенційно корисних почуттів, мотивизации та інші аспекти суб'єктивного сприйняття даних і реакції організму» 7.

Однак у теорії адміністративно-державного управління ніколи настільки рішуче не усуває суб'єктивні дані. Тому поява в 40-ті роки терміну «біхевіоралізм» і поступове зникнення зі словника американських політологів слова «біхевіоризм» пов'язані з прагненням підкреслити специфіку поведінкового підходу до теорії адміністративно-державного управління (і в інших політичних науках). Д. Істон вважає, що сенс бихевиорального підходу полягає не просто в прагненні до точності, а в надії на те, що «в кінцевому рахунку будуть знайдені якісь загальні змінні, які можуть лягти в основу теорії, що сприяє кращому розумінню поведінки людини у всіх областях »8.

У руслі поведінкового підходу розроблено чимало одиниць аналізу, які успішно застосовуються в державному адмініструванні. Г. Саймон ввів поняття «рішення» і розробив можливості його використання як в чисто теоретичному, так і в емпіричному плані. В даний час парадигма «прийняття рішень» визнана як найбільш загальної концепції при дослідженні управлінських процесів в теорії адміністративно-державного управління.

Д. Трумен запропонував концепцію «групи інтересів», яка використовується для аналітичних цілей у державному адмініструванні. Це групи «із загальними цінностями і установками, які висувають свої вимоги через державні інститути або, навпаки, висувають вимоги до останніх» 9. К. Дейч запропонував як одиниці аналізу повідомлення, а також канали його поширення.

Д. Істон систематизував основні ідеї біхевіоралізма, спираючись на роботи Р. Даля, Ч. Хайнеман, Д. Уолдо, Д. Трумена. Він запропонував вісім основних принципів біхевіоральної методології. Стосовно до теорії адміністративно-державного управління вони можуть бути зведені до наступного.

1. Закономірності. Об'єктом дослідження повинні бути не стільки самі інститути і формальні моменти державного управління, скільки дії людей, спрямовані на досягнення оптимального управління. У поведінці людей в управлінському процесі можна виявити елементи повторюваності, піддаються узагальненню і систематизації в рамках теорії поведінки, що має пояснювальну і прогностичну цінність.

2. Верифікація. Достовірність узагальнень такого роду, в принципі, може бути проведена шляхом спостереження за відповідною поведінкою.

3. Методика. Способи отримання та інтерпретації даних не можуть прийматися на віру, а повинні використовуватися як гіпотетичних - їх слід критично вивчати, уточнювати і відбирати, щоб у підсумку прийти до строгим методам спостереження, фіксування та аналізу.

4. Кількісні методи. Використання кількісних методів не повинно бути самоціллю: їх варто застосовувати лише там, де це може дати практичний ефект.

5. Цінності. Моральна оцінка та емпіричне пояснення пов'язані з двома різними типами суджень, які в інтересах науки повинні аналітично розділятися. Однак дослідник поведінки в управлінському процесі вправі висловлювати судження обох роду разом чи порізно за умови, що він не приймає одне за інше.

6. Систематичність. Дослідження повинні бути систематичними, тобто теоретичне і емпіричне слід розглядати як взаємопов'язані частини конкретного й упорядкованого знання.

7. Чистий наука. Розуміння і пояснення поведінки в управлінському процесі логічно передує виробленню рекомендації для вирішення актуальних проблем адміністративно-державного управління.

8. Інтеграція. Оскільки державне адміністрування пов'язане з різними сторонами людської діяльності, неприпустимо ігнорувати в дослідженнях висновки інших суспільних наук. Визнання цієї взаємозалежності має сприяти інтеграції теорії адміністративно-державного управління з філософією, соціологією, психологією, політологіей10.

Найбільш цікавими концепціями управління, розробленими в рамках поведінкового підходу, є теорії X і Y Д. Макгрегора і теорія мотиваційної гігієни Ф. Герцберга.

Д. Макгрегор вважав, що стратегія управління базується на тому, як керуючий представляє свою роль по відношенню до рядових службовцям. Теорія X отримала назву статичної стратегії управління. Її основні постулати зводяться до наступного:

- середній службовець в силу своєї природи не любить працювати і при можливості прагне уникнути праці;

- внаслідок природженою неприязні до праці більшу частину службовців необхідно примушувати, контролювати, направляти чи погрожувати їм покаранням, щоб вони працювали напружено для досягнення цілей організації;

- середній службовець краще, щоб ним керували, прагне уникнути відповідальності, порівняно нечестолюбний і найбільше віддає перевагу власну безопасность11.

Д. Макгрегор вважав, що в цих положеннях міститься велика частка істини, але їх не варто перебільшувати, і пропонував погоджуватися з ними тільки за наявності надійних доказів їх справедливості в кожному окремому випадку. Однак більш гнучкою і ефективною концепцією управління він вважав теорію Y, яка отримала назву динамічної стратегії управління. Ось її основні положення:

 - витрати фізичних і розумових зусиль у процесі праці також природні, як в іграх або на відпочинку;

 - зовнішній контроль і загроза покарання не є єдиними засобами для орієнтації зусиль людей на досягнення цілей організації. Службовець здатний і буде сам себе контролювати, якщо він прагне до цілей, у досягненні яких він зацікавлений;

 - зусилля, прикладені службовцям до досягнення поставлених перед ним цілей, пропорційні очікуваному винагороді за їх здійснення;

 - середній службовець за відповідної підготовки і умов не тільки приймає на себе відповідальність, а й прагне до неї;

 - здатності яскраво проявляти творчу фантазію, винахідливість і творчий підхід до вирішення проблем організації властиві швидше широкому, а не вузькому колу людей;

 - інтелектуальні здібності середнього чиновника використовуються далеко не повністю в системі управленія12.

 Нижче наведені основні відмінності теорій X і Y Д. Макгрегора.

 Теорія Х Теорія Y 1. Статистична стратегія управління 1. Динамічна стратегія управління 2. Подальше вдосконалення здібностей чиновника неможливо 2. Подальше вдосконалення здібностей чиновника можливо 3. Одноосібний повний контроль 3. Визнається наявність у чиновника потреби в селективної адаптації 4. Активність чиновника обмежена в силу самої природи людини 4. Активність чиновника в організації обмежена здатністю керуючих до керівництва 5. Неефективна робота організації обумовлена природою людей, якими необхідно керувати 5. Неефективна робота організації обумовлена поганим управлінням

 Д. Макгрегор розумів, що передумови теорії Y легко прийняти, але важко провести в життя. Він також підкреслював, що теорія Y - це тільки комплекс гіпотез, а не істин в останній інстанції. Її набагато легше застосовувати стосовно до управлінського персоналу середньої та вищої ланок, ніж до рядових службовцям, так як управляючі чинності займаного положення зобов'язані приймати рішення.

 Застосування теорії Y для мотивації керуючих - це, по суті справи, збагачення змісту їхньої праці, розширення їх обов'язків при відповідному збільшенні прав. У той же час застосування теорії Y до рядових службовцям не тільки збільшує їх роль в управлінні, але змінює зміст їх ролі, оскільки вони, традиційно не мали права приймати рішення, отримують такі права, а відповідальність їх не зростає.

 Однак залучення підлеглих до управління часто себе не виправдовує: не тому, що теорія Y невірна, а тому, що її важко реалізувати на практиці. Вдаються до неї керуючі часто просто не володіють необхідними для цього здібностями або дозволяють своїм службовцям приймати рішення тільки з несуттєвим питань (наприклад, вибір місця розташування стоянки автомобілів або буфету), або просять їх ради, а потім нехтують ним. Подібні керуючі можуть бути впевнені, що користуються методами колегіального керівництва, але це не так. Д. Макгрегор попереджав: якщо ви спробуєте застосувати теорію Y на такий штучній основі, вам і вашим підлеглим буде легше жити, якщо ви перейдіть на теорію X. Краще ефективно застосовувати теорію X, ніж неефективно - теорію Y.

 Концепція управління Ф. Герцберга також заснована на дослідженні мотивів поведінки людей в процесі управління. Ф. Герцберг виконав серію досліджень, припустивши, що праця, що приносить службовцю задоволення, сприяє його психічному здоров'ю. Його концепція отримала назву мотиваційної гігієни. Гігієна, як відомо, є наукою про підтримку здоров'я, але в даному випадку здорової психіки і гарного настрою в процесі роботи.

 Всі фактори, що позначаються на мотивах трудової поведінки, Ф. Герцберг поділив на дві групи: сприяють і перешкоджають задоволенню працею.

 У першу групу увійшли: трудові успіхи, визнання заслуг; власне процес праці; ступінь відповідальності; службове зростання; професійні рост13. Відповідно до теорії Герцберга, наявність будь-якого з цих факторів (або їх всіх) посилює позитивні мотиви трудової поведінки службовців, оскільки підвищує ступінь задоволеності роботою. Він вважав, що найефективніше задоволеність працею досягається збагаченням його змісту. Це означає, що службовцю варто надати можливість приймати самостійні рішення, спеціалізуватися в задовольняє його діяльності, мати перспективи службового зростання і т.д. Іншими словами, особи, які проектують робочі місця службовців, повинні прагнути до того, щоб на працівників досить активно впливали всі шість факторів, що сприяють задоволеності працею. Ф. Герцберг попереджав, що збагачення змісту праці не слід змішувати з розширенням кола обов'язків. Збагачення змісту праці робить роботу интересней, оскільки надає працівнику велику свободу дій, тоді як розширення кола обов'язків тільки збільшує обсяг роботи.

 Чинники, що перешкоджають задоволеності службовця працею, Ф. Герцберг пов'язував із соціально-психологічним кліматом в організації. Якщо будь-який з них виявляється неадекватним, це викликає невдоволення працівника і послаблює позитивні мотиви його трудової поведінки, посилюючи незадоволеність роботою. Якщо ж ці фактори адекватні, вони будуть активно мотивувати працівника. Ф. Герцберг виділив вісім таких мотивацій:

 - гарантії збереження роботи;

 - соціальний статус;

 - трудова політика в організації;

 - умови праці;

 - ставлення безпосереднього начальника;

 - особисті схильності;

 - міжособистісні відносини;

 - заробітна плата14.

 Ф. Герцберг попереджав, що на фактори невдоволення службовця трудовим оточенням варто звертати серйозну увагу. Коли вони усунуті, ви можете працювати з людиною, орієнтуючись на його потреби вищих рівнів, формувати мотиви його поведінки, використовуючи дію факторів задоволеності працею.

 Проаналізовані нами концепції свідчать про зміщення ракурсу вивчення адміністративно-державного управління у бік дослідження соціально-психологічних взаємин індивідів у процесі управління, що призвело до широкого використання представниками біхевіоралізма принципів мікросоціології (соціометрії). Суть цих принципів полягає в тому, щоб знайти відповідність між мікроструктурою групи (або психологічними відносинами між індивідами) і мікроструктурою суспільства.

 Однак поступово з'ясувалося, що принципи соціометрії дають позитивний ефект лише в експериментах, проведених на малих групах, і виявляються зовсім непридатними по відношенню до суспільства в цілому. Характер політичних і управлінських відносин у суспільстві визначається не психологічним світом окремих особистостей, а навпаки, самі суспільні відносини є визначальними стосовно соціально-психологічній структурі особистості.

 Прихильники біхевіоралізма, захопившись критикою інституційно-правового методу і підкреслюючи його нездатність виявити і виміряти чинники, що створюють відхилення в поведінці людей у процесі управління, самі опинилися в уразливому становищі. Надаючи першорядного значення вивченню різного роду даних з проблем малої соціальної важливості (наприклад, дослідженню ознак авторитарної особистості), вони залишили осторонь кардинальні проблеми адміністративно-державного управління.

 Накопичився величезний емпіричний матеріал піддавався обробці за довільно сконструйованим принципам. Більше того, така обробка незважаючи на широке використання ЕОМ ставала все складніше і складніше, оскільки потік фактичного матеріалу нагадував сніжний ком, скинутий з гори. Крім того, якщо поведінка індивідів в малих групах в управлінському процесі ще піддавалося якомусь кількісному вимірюванню, то стосовно до суспільства в цілому такі вимірювання виявилися явно недостатніми.

 Всі ці обставини сприяли виробленню критичного ставлення до традиційного біхевіоралізм і привели до появи нових тенденцій у державному адмініструванні після другої світової війни - «постбіхевіоралізм», «модернізму» і «структурному функціоналізму».

 На думку постбіхевіоралістов, основне завдання теорії адміністративно-державного управління полягає не стільки в тому, щоб описувати та аналізувати управлінський процес, скільки в тому, щоб інтерпретувати його в більш широкому сенсі - під кутом зору актуальних соціально-політичних цінностей.

 М. Фалко відзначає, що постбіхевіоралісти з самого початку виступили за «застосовність» і «дія», вважаючи, що саме ці категорії мають головне значення, а засоби і методи проведення дослідження - другорядне. Вони заявили, що теорія адміністративно-державного управління ніколи не була нейтральною наукою у своїх висновках і тому для розуміння меж дослідження необхідно ясно уявляти собі ціннісні критерії, що лежать в його основе15.

 Д. Істон виклав основні ідеї постбіхевіоралізм у своїй книзі «Політична система».

 Він вважав, що для вченого більш важливо усвідомити ставлення до проблеми і її сенс, ніж досконало оволодіти технікою досліджень. Тому необхідно подолати ідеологію «емпіричного консерватизму» традиційного біхевіоралізма: не слід «прив'язувати себе виключно до опису аналізу і фактів - це веде до обмеження розуміння цих фактів у більш широкому контексті» 16.

 Д. Істон закликав учених до дослідження та конструктивному розвитку демократичних цінностей. На його думку, вчений повинен нести особливу відповідальність за застосування своїх знань ». «Знати - значить нести відповідальність за дію, а діяти - значить брати участь у зміні суспільства. Споглядальна наука була продуктом XIX століття, коли існувала широка моральне згоду. Сучасна діяльна наука повинна відображати існуючий конфлікт у суспільстві з приводу ідеалів »16.

 У теорії адміністративно-державного управління ці ідеї знайшли вираження у вимозі розширити відповідальність «інтелектуалів» - експертів, роль яких полягає в тому, щоб охороняти існуючі цінності цивілізації і втілювати свої знання в життя. Іншими словами, постбіхевіоралізм є свого роду з'єднання позитивістського та ціннісно-ідеологічного підходу до дослідження проблем державного адміністрування.

 На перший погляд може здатися, що вихідні позиції постбіхевіоралізм є вкрай радикальними і виводять теорію адміністративно-державного управління за рамки тих установок, в яких вона з моменту свого виникнення перебувала. Тим часом це далеко не так. Представники постбіхевіоралізм не заперечують в цілому, а, навпаки, підтримують біхевіоральние методи і техніку, прагнучи зробити їх застосування більш обгрунтованим і переконливим для дослідження проблем адміністративно-державного управління. У широкій історичній перспективі постбіхевіоралізм означає можливість необхідних змін у державному адмініструванні при збереженні його головних принципів.

 Дещо інший підхід до вивчення адміністративно-державної діяльності пропонують представники модерністського напряму. Не відкидаючи повністю ідеї біхевіоралізма, вони в той же час прагнуть подолати крайнощі і недоліки цього методу. Зокрема, модерністи пропонують доповнити його інституціональним підходом, тобто звернути основну увагу на вивчення самих адміністративно-державних інститутів.

 Один з видних представників модернізму Д. Сінгер пише: «Наукова теорія неможлива, якщо вона охоплює тільки біхевіоральние явища ... необхідно звернути увагу на інституційні явища, під якими я маю на увазі структуру, культуру і відносини» 17. Модерністи називають свій метод «справді науковим», «сцієнтистської». Характерними ознаками цього напрямку є не тільки критика біхевіоралізма від імені науки, а й прагнення подолати його силами цієї науки.

 Модерністи широко використовують теоретичні та емпіричні методи кібернетики, фізики і математики. Різні розділи математичної статистики, і в першу чергу факторний аналіз, різні види імітаційних моделей, метод контен-аналізу, вербальні абстрактні моделі, теорія ігор - такі основні методичні засоби модерністського напряму.

 Однак основний недолік методології модернізму полягає зовсім не в тому, що вона спирається на засоби природничих і точних наук, а в тому, що вона надто абсолютизує ці кошти, формалізуючи тим самим науковий аналіз державного адміністрування.

 З середини 50-х років в теорії адміністративно-державного управління стає популярним структурно-функціональний метод, чому неабиякою мірою сприяли роботи Д. Істона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Розглядаючи державне адміністрування в термінах структурно-функціонального аналізу, американські політологи зосередили увагу на факторах, що сприяють або перешкоджають інтеграції та стабільності існуючої системи адміністративно-державного управління. Прихильність ідеї соціальної стабільності поступово стає визначальною рисою американської школи адміністративно-державного управління.

 За Парсонсу, структурно-функціональний аналіз у державному адмініструванні пов'язаний з двома принципами: розподілом та інтеграцією. Розподіл зосереджується на засобах і неминуче веде до конфлікту. Інтеграція зосереджується на цілях і взаємозв'язку цілей, що створює стабільність адміністративно-державного управління.

 Розподілу в управлінському процесі підлягають «засоби», «персонал» і «нагороди». Засоби - це транспорт, житло, матеріальні блага, засоби виробництва. Найбільш важливі серед них - гроші і владу. Це свідчить про те, що розподільні процеси не є в системі державного адміністрування просто матеріальними.

 Розподіл персоналу - процес, який передбачає встановлення правил для поводження з коштами і розробку систем, що дозволяють людям переходити від однієї позиції до іншої. Тут мається на увазі навчання, відбір і призначення державних службовців. Освіта виступає лише першою фазою при розподілі персоналу в процесі управленія18.

 Існує кілька принципів, за якими може здійснюватися розподіл персоналу. Т. Парсонс виділяє чотири: універсалізм, партикуляризм, метод досягнень і метод розпоряджень. Принцип універсалізму припускає, що люди будуть оцінюватися відповідно до стандартів, що застосовуються до всіх (наприклад, освіта, професійна кваліфікація, стаж роботи і т.д.). Принцип партикуляризму, навпаки, припускає оцінювати людей відповідно до специфічних групових стандартів. При цьому під груповими стандартами можна мати на увазі професійні досягнення (метод досягнень) або певні приписи - соціальне походження, політична лояльність, національність і т.д. (Метод приписів).

 Третім видом розподілу в системі адміністративно-державного управління виступають нагороди. Парсонс має на увазі особливий вид нагородження - символічні елементи престижу. Будь-яка діяльність і будь-яка роль в адміністративно-державному управлінні оцінюється в термінах престижу. З цієї причини, Парсонс думав, що престиж «розподіляється» 19.

 Ставлення «нагород» до розподілу засобів виробництва і персоналу утворює ядро теорії інтеграції з точки зору структурно-функціонального аналізу. Існують два аспекти зв'язку між інтеграцією і розподілом в системі державного адміністрування. По-перше, наскільки добре в управлінському процесі розподіляються кошти. По-друге, яка координація між різними розподільними процесами. Наприклад, якщо в першому випадку може стояти питання про те, наскільки добре навчені державні службовці, то в другому - наскільки існуюча система навчання забезпечує фахівців необхідними знаннями.

 Відомий американський політолог Р. Мертон сформулював три універсальних постулату функціонального підходу:

 - функціонального єдності системи (погодженість функціонування всіх її частин);

 - універсального функціоналізму (функціональність - корисність);

 - функціональної необхідності.

 На початку 70-х років, коли кризові події попереднього десятиліття поставили під сумнів ідею про рівноважному стані суспільства, структурний функціоналізм став різко втрачати інтелектуальний кредит. Однак на початку 80-х років знову досягнутий стан відносної стабільності і посилення стабілізаційної орієнтації в теорії політики та теорії адміністративно-державного управління стимулювали нове звернення до функціонального підходу.

 Сьогодні термін «функціоналізм» в американській школі державного адміністрування не вказує на щось чітко визначене: якийсь набір понять, метод, модель чи ідеологію. Швидше він вказує на традицію.

 В останні десятиліття в США великий інтерес викликає концепція організаційного розвитку. Її витоки можна виявити в розробках, присвячених підготовці і підвищенню кваліфікації управлінського персоналу. У своїх теоретичних посилках вона багато чого запозичує з робіт А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта. До цих пір в американській школі не існує загальноприйнятого визначення концепції «організаційного розвитку». Однак можна сказати, що вихідною посилкою цієї концепції є твердження про зростання швидкості і ускладненні характеру змін соціального середовища.

 Фахівці з організаційного розвитку являють ідеальної структуру адміністративно-державного управління, побудовану за моделлю живого організму. На їх думку, такої організації повинні бути притаманні такі риси:

 - вона повинна пристосовуватися до нових цілей державного управління відповідно до вимог мінливої соціально-політичного середовища;

 - члени інститутів адміністративно-державного управління повинні здійснювати співробітництво і керувати змінами, запобігаючи їх руйнівний вплив на всю систему адміністративно-державного управління;

 - в розвиваються інститутах державного адміністрування участь кожного рівня в постановці цілей і прийнятті рішень є правилом, так що державні службовці відчувають свою залученість в планування та управління змінами;

 - розвиваються інститути адміністративно-державного управління повинні розташовувати сприятливими можливостями для самореалізації їх членів, для цього необхідно вільне спілкування (відкриті комунікації) та високу взаємну довіру державних службовців, що має сприяти конструктивному розв'язанню всіх протіворечій20.

 Отже, метою організаційного розвитку є підвищення ефективності функціонування системи державного адміністрування. Це забезпечується, крім усього іншого, здатністю адміністративних структур швидко і своєчасно адаптуватися до змін у соціально-політичному та економічному розвитку, до змін у структурі та методах самої системи управління. Інструментом у досягненні цієї мети служать зміни в поведінці професійних державних службовців, свідомо що вводяться шляхом цілеспрямованого впливу на систему ціннісних орієнтації людей, їх міжособистісні і міжгрупові взаємодії. Свої надії фахівці з організаційного розвитку пов'язують також з навчанням державних службовців новітнім управлінським методикам. Важливе значення надається створенню умов для більш інтенсивного використання людського потенціалу на базі різного роду методів поведінкових наук21.

« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "2.1. Американська школа адміністративно-державного управління"
  1. 4. Система адміністративного права
      це сукупність адмініст-ративно-правових інститутів і підгалузей. Адміністративне право складається з Загальної та Особливої частини. У Загальну частину включені такі інститути: 1. державне управління 2. виконавча влада 3. форми державного управління 4. методи державного управління 5. інститут правових актів 6. інститут державної служби 7. інститут адміністративного
  2. 1. Адміністративно-правова норма
      це нормативно-правові, що регулюють відносини у сфері державного управління, а також відносини управлінського характеру, що виникають у процесі здійснювала-тичних державної діяльності. Особливості адміністративно-правових норм: 1. Метою адміністративно-правових норм є забезпечення організації та функціонування всієї системи виконавчої влади. 2. Адміністративно-правові
  3. Командно-адміністративна система управління
      - Жорстка система управління народним господарством, заснована на ієрархічному розподілі функцій управління і не допускає відхилень від заздалегідь намічених планів, фактично побудована по армійському зразком. Методи командно-адміністративного управління виправдані в екстремальних ситуаціях - у воєнний час, при відновленні зруйнованого господарства і т.п. У звичайній ситуації необхідно
  4. 1. Суб'єкти адміністративного права
      це власники правий і обов'язків, якими вони наділені з метою реалізації повноважень, покладених на нього адміністративним правом. Суб'єкти адміністративного права можуть стати суб'єктами адміні-стративні пр-ний при наявності 3-х умов: 1. адміністративно-правові норми, які передбачають права і обов'язки суб'єкта 2. адміністративної правоздатності та дієздатності суб'єкта 3.
  5. 4. Державне управління
      це цілеспрямоване органі-зує подзаконная виконавчо-розпорядча діяльність орга-нів виконавчої влади, що здійснюють функції державного управління в галузях і сферах господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного (пристрої) будівництва. Існує 2 підходи до визначення розуміння державного управління. 1. Широке розуміння - це
  6. Від автора
      Пропонуючи увазі читачів це навчальний посібник, автор сподівається, що студенти відкриють для себе важливий напрямок сучасної політичної науки в країнах Заходу - теорію адміністративно-державного управління, одну з наймолодших і змістовних теорій управління суспільством. У минулому столітті Оноре де Бальзак з гіркою іронією писав: «Існує тільки одна гігантська машина, керована
  7. Г. І. Петров. Радянські адміністративно-правові відносини, 1972

  8. Література
      Авторитаризм і демократія в країнах, що розвиваються. М.: Наука, 1996. Адміністративне право зарубіжних країн. Навчальний посібник. М.: СПАРК, 1996. Американські президенти. Ростов-на-Дону: Фенікс, М.: Зевс, 1997. Ардан Ф. Франція: державна система. М.: ЮЛ, 1994. Бєльський К. Поділ влади та відповідальність у державному управлінні (політологічні аспекти). Навчальний посібник.
  9. 1. Адміністративно-правове становище громадян визначається обсягом і характером адміністративної правосуб'єктності:
      1) адміністративна правоздатність - це здатність гражда-нина мати певні права, передбачені нормами адміністра-тивного права і виконувати покладені на нього обов'язки у сфері дер-жавного управління. Вона виникає з моменту народження і припиняється смертю 2) адміністративна дієздатність - здатність громадянина своїми діями набувати, а також здійснювати
  10. 5. Предмет адміністративного права
      не охоплює всі гро-ні відносини, що виникають у сфері державного управління. Ці відносини регулюються іншими галузями права. Адміністративне пра-во взаємодіє з наступними галузями права: 1) конституційним. Воно бере початок у нормах конституційного права, що регулюють принципи організації та діяльності виконавчої влади, права і свободи громадян. 2)
  11. Додаткова література
      Василенко І.А. Адміністративно-державне управління в країнах Заходу: США, Великобританія, Франція, Німеччина. - М., 2000. Державне управління: основиг теорії та організації. (Ред. B. А. Козбаненко). - М., 2000. Законодательнигй процес в США. (Ред. С.А. Кочерян). - М., 1990. Косолапов H.A. Політико-психологічна типологія конфлікту. - Політична наука в Росії:
  12.  3. Сучасна система адміністративно державного управління: структура та функції
      3. Сучасна система адміністративно державного управління: структура і
  13.  2. Провідні наукові школи адміністративно державного управління в країнах Заходу
      2. Провідні наукові школи адміністративно державного управління в країнах
  14. Василенко І. А.. Адміністративно-державне управління в країнах Заходу: США, Великобританія, Франція, Німеччина: Навчальний посібник. Вид. 2-е, перераб. і доп. - М.: Видавнича корпорація «Логос». - 200 с., 2001

  15. 1. Адміністративне право
      це одне з найважливіших галузей пра-ва. За допомогою адміністративного права держава регулює систему суспільних відносин що виникають у процесі організації та функціонування виконавчої влади, тобто у сфері державного управління, місцевого самоврядування, в області реалізації уполномо-ченнимі органами та посадовими особами управлінських функцій. Адміністративне право - це
  16. ДОДАТКИ
      Додаток 1. ПРОГРАМА КУРСУ «АДМІНІСТРАТИВНО-ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ У КРАЇНАХ ЗАХОДУ: США, Великобританія, Франція, НІМЕЧЧИНА» У програмі відображені основні теми, розроблені в цьому навчальному посібнику. Цей курс призначений для студентів, що спеціалізуються у вивченні політичної науки, держави і права, державного адміністрування. Тема 1.
  17. § 3. Управління системою освіти в Республіці Білорусь
      Управління системою освіти в Республіці Білорусь носить державно-громадський характер і здійснюється на основі розмежування компетенції органів законодавчої та виконавчої влади, державного управління освітою, місцевого самоврядування, освітніх установ, громадських організацій та формувань. Республіканські і місцеві громадські організації в
© 2014-2021  ibib.ltd.ua