| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
1.3. Основні категорії |
||
|
Основоположними категоріями в теорії адміністративно-державного управління є поняття «державне адміністрування», «адміністративно-державне управління», «бюрократія». Коли термін «бюрократія» зустрічається пересічному громадянину, він думає про бюрократичну тяганину, яку необхідно подолати, щоб домогтися якихось послуг або інформації. У соціальних науках адміністрацією чи бюрократією прийнято називати будь-яку великомасштабну організацію професійних службовців, чия основна обов'язок полягає в тому, щоб здійснювати політику тих, хто приймає рішення. В ідеалі державна адміністрація - це раціональна система або організована структура, призначена для кваліфікованого ефективного виконання суспільної політики. Вона має досить сувору ієрархію влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень опускається зверху вниз. Постараємося розібратися, в чому полягає сьогодні адміністративно-державне управління і що таке державне адміністрування. Для цього необхідно звернутися до сучасних наукових досліджень. У західній політології обидва ці поняття позначаються одним терміном «public administration». У вузькому сенсі слова «public administration» означає професійну діяльність державних чиновників. На російську мову це можна перекласти як державне адміністрування. Американська енциклопедія визначає державне адміністрування як «всі види діяльності, спрямовані на здійснення рішень уряду» 35. У широкому сенсі слова «public administration» це не тільки професійна діяльність чиновників, але і вся система адміністративних інститутів з досить суворою ієрархією влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень спускається згори вниз. У російській мові цьому поняттю відповідає адміністративно-державне управління. Французький політолог Р. Грегорі у своїй монографії «Французька громадянська служба» дає визначення адміністративно-державного управління як «особливої соціальної функції, спрямованої на упорядкування розвитку в інтересах всього суспільства, де державний чиновник виступає спеціальним агентом влади »36. Англійські політологи Джон Грінвуд і Девід Вільсон вважають, що адміністративно-державне управління - «це діяльність, організація інститутів і предметів вивчення» 37. Сьогодні більшість політологів вважають, що адміністративно-державне управління та державне адміністрування пов'язані з трьома сферами влади - законодавчої, виконавчої та судової. Такий підхід пропонують Д. Вільсон, Д. Грінвуд, Р. Грегорі, У. Джон, Р. Гордий, Л. Нігро, Ф. Нігро, М. Роскін38. Найбільш послідовно ця точка зору виражена в монографії американських політологів Ф. Нігро, Л. Нігро «Сучасне державне адміністрування». Автори дають розгорнуте визначення адміністративно-державної діяльності: «Державне адміністрування означає скоординовані групові дії в державних справах: 1) пов'язані з трьома сферами влади - законодавчої, виконавчої, судової - і їх взаємодією; 2) які мають важливе значення у формуванні державної політики і є частиною політичного процесу; 3) значно відрізняються від адміністрування в приватному секторі; 4) тісно пов'язані з численними приватними групами і індивідами, що працюють в різних компаніях і громадах »39. Ми пропонуємо такі визначення. Адміністративно-державне управління - це здійснення державної політики через систему адміністративних установ, при якому відповідальність за виконання державних рішень спускається згори вниз. Державне адміністрування - це діяльність професійних державних службовців по здійсненню суспільної політики. У всіх перерахованих вище визначеннях мова йде про об'єктивну характеристиці адміністративно-державного управління та державного адміністрування. Дійсно, адміністративна влада має об'єктивну природу: адміністрація насамперед підпорядкована закону і підзвітна представницьким органам. Лунаючи адміністрацією акти управління розвивають, уточнюють, деталізують, застосовують у конкретній обстановці існуючі закони. Однак владні повноваження реалізуються людьми. Їх виконання - процес вольовий, розумовий, емоційний, який може здійснюватися як правомірно, раціонально, так і волюнтаристськи, ірраціонально. Тому адміністративно-державне управління як суб'єктивна категорія може змінювати реальну дійсність у кращу і гіршу сторони. Це - величезна творча і руйнівна сіла40. Суб'єктивація влади відбувається з того моменту, коли людина зайняв керівну посаду, яка, будучи первинної організаційною одиницею, компонентом апарату, які мають частина його компетенції, не безособистісному. З її допомогою індивідуальна воля службовця трансформується в державну. Посада можна порівняти з роллю, а службовця - з актором, що грає добре чи погано написану для нього автором роль. Адміністративна посада, трансформуючи індивідуальну владну волю в державну, багаторазово підсилює першу у всіх її проявах, як позитивних, так і негативних. Історія знає чимало прикладів, коли адміністративна влада «пігмея» перетворювала в «гіганта». Це особистісне посилення відбувається за допомогою всіх елементів, що становлять зміст даної посади: її авторитету, повноважень та ін Вступ на посаду одночасно нерідко буває пов'язано з отриманням різних матеріальних і нематеріальних благ, що не може не впливати на особисті якості керівників. У останніх може гіпертрофуватися смак до влади, і тоді відбувається зворотний процес: державна воля трансформується в особисту, державна влада привласнюється посадовою особою, використовується у власних видах і інтересах. У підсумку керівний працівник служить не суспільству, а самому собі, його особиста воля (що стала державною) задає тон останньої, направляє її з нераціонального, неправомірному або навіть злочинному путі41. Одна з форм привласнення адміністративної влади - зловживання нею, коли керівник використовує довірені йому службові повноваження для протекціонізму, незаконного придбання різних соціальних благ і т.д. Значно більш деформована форма привласнення державної волі - Демонія адміністративної влади. Під останньою розуміється одержимість волі керівника, який прагне вирішити великі державні завдання і одночасно переслідує власні егоїстичні цілі (спрага великої влади, слави, почестей і т.д.). Найбільш небезпечне її прояв - прагнення до розширення сфер діяльності, безконтрольного властвованію42. Демонія влади штовхає керівника йти далі можливих меж, не рахуючись з людськими, матеріальними і фінансовими витратами, нехтуючи інтересами конкретних людей, їх суб'єктивними правами. «Багатовіковий досвід показав, що виконавча влада за природою своєю" прагне до незалежності і безконтрольності. Цьому сприяють численні чинники: можливість спертися на бюрократичний апарат, нею ж створюваний, завжди і скрізь протистоїть представницьким органам як їх антипод; розпорядження знаряддями примусу ..., володіння інформацією, пов'язане з безкарністю її приховання або збочення, і т.п. »43. Прагнення адміністративної влади стати всеохоплюючою, необмеженою, безконтрольною обумовлено деякими чинниками. Перший фактор - генезис влади, прогресивний розвиток якої йде шляхом поділу, відділення від «єдиної і неподільної» двох інших - законодавчої та судової, зміцнення останніх і розширення їх впливу на адміністративну. А вона, використовуючи існуючі традиції, погляди, структури, прагне не поступатися своїх позицій, звільнитися від контролю, перетворити його на фікцію, красивий орнамент своєї могутності. Другий фактор, не менше потужний, - надзвичайні обставини, війни, епідемії, стихійні лиха, технічні, екологічні, економічні катастрофи, масові заворушення, що вимагають встановлення надзвичайних режимів, в умовах яких роль і повноваження виконавчої влади різко посилюються. Третім фактором є залежність від адміністрації інших влад. Останні виникають пізніше, не відразу створюють свою фінансову базу , інші засоби впливу, їхні апарати нечисленні і т.д. Адміністрація бере активну участь у підборі кандидатів у депутати та на судові посади, здійснює організаційно-матеріальне та інформаційне забезпечення представницьких і юрисдикційних систем, готує для одних питання, а для других - кримінальні справи, допомагає задовольняти матеріальні та культурні потреби депутатського і судового корпусів, спокушаючи їх представників посадами, закордонними відрядженнями, а в наших умовах ще й квартирами, машинами, дачами, різноманітними привілеями. Четвертий фактор - сутнісні особливості самої адміністративної влади: її універсальність, величезний апарат, економічна міць, наявність в її безпосередньому віданні численних джерел інформації, великого арсеналу примусових засобів. До цього потрібно додати об'єктивно обумовлену і закріплюється правом «свободу розсуду», оперативну самостійність «виконавчо-розпорядчих органів» 44, яка різко зростає в умовах надзвичайних ситуацій. Демонія виконавчої влади своє логічне завершення отримує в тоталітарних суспільствах, при створенні адміністративно-командних систем, в яких адміністрація поглинає громадянське суспільство, в структурі держави домінує управлінський апарат, а накази і імпульси, не зустрічаючи стримувань і противаг, з величезною силою спрямовуються вниз від центру до периферії. Що можна протиставити демонії адміністративної влади? Насамперед створення ефективної системи стримувань і противаг, які могли б упокорити демонічні властивості адміністративної влади і перетворити її в інститут, надійно служить суспільству. Розвиток громадянського суспільства і забезпечує його потреби законодавства поряд з поділом влади - необхідні умови перетворення адміністративної влади у виконавчу владу правової держави. Створення сильної законодавчої та судової властей дозволяє скоротити повноваження адміністрації, демократично її формувати, спрямовувати та контролювати. Активізація роботи законодавчих органів, розвиток адміністративної юстиції, утворення господарських судів і ряд інших заходів - це важливі кроки в реалізації ідеї поділу влади. Дієвим фактором демократизації управління є закон. Він надає формальну визначеність діяльності суб'єктів управління, упорядковує її, чітко встановлює їх повноваження, створює перешкоду сваволі. За допомогою законів представницькі органи направляють діяльність виконавчо-розпорядчого апарату, передбачають відповідальність суб'єктів управління за протиправні службові дії, спонукають службовців правомірно використовувати свої повноваження і виконувати службові обязанності45. Ще одним фактором протидії демонізму адміністративної влади є високий рівень професійної та політичної культури державних службовців. Здатність посадових осіб прислухатися до громадської думки, поважати представників народу, відповідати перед ними за свої дії, постійно пам'ятати про межі своєї влади можлива в умовах міцних демократичних установлень в державному управлінні і високого рівня правової культури суспільства. Дуже важливо, щоб такі категорії, як «підпорядкування закону», «відповідальність перед представницьким органом», «повага прав громадянина», стали правовими та політичними цінностями, соціально усвідомленими і глибоко відчутими кожною посадовою ліцом46. Саме тому у всіх демократичних країнах світу важливе значення надається професійній підготовці державних службовців. Спеціальність «public administration» існує у провідних університетах Західної Європи та США. Як приклад можна привести Американський університет у Вашингтоні. Тут створена Школа державних справ (The School of Public Affairs). Школа має три кафедри: уряду, права і суспільства, державного управління. Студентам пропонуються програми з державного управління, політичних наук, права, управління державними фінансами, розвитку людських ресурсів. Акцент на вивчення політичних наук зроблений не випадково. Динамічний процес соціальних змін наприкінці XX століття вимагає принципово нових якостей і навичок від професійних державних службовців і керівників. Вони повинні володіти сучасними методами і засобами реформування державних організацій, мати здібності управляти інноваційними процесами, переборювати соціальну та організаційну інертність бюрократичних структур. Це передбачає глибокі знання теорії політики, управління, конфліктології політичного аналізу, теорії прийняття рішень, соціального прогнозування. Всі програми об'єднані однією метою - розвинути в кожному студенті здібності вченого, фахівця і лідера. У Росії в 1992 р. Роскадри спільно з Навчально-методичним об'єднанням вузів за напрямом навчання «Менеджмент» розробили пакет документів про відкриття нової спеціальності 07.18 «Державне та муніципальне управління». Комітет з вищій школі Міністерства науки Росії включив її до переліку спеціальностей вищої освіти і надав право кадровим центрам готувати фахівців даного профіля47. Перефразовуючи А. Барбюса, можна сказати, що професійне політичне утворення допоможе державним адміністраторам «перекласти» ідеї та дії політиків з «державної» і «політичного» мови на мову цивільний. Саме тому державне адміністрування визнано всім цивілізованим світом як особливо важливою для суспільства діяльності, яка народилася на перетині політичної теорії та практики. На відміну від «ідеальної моделі» бюрократії за М. Вебером сучасна модель адміністративно-державної діяльності включає дуже складні характеристики. Це обумовлено тим, що значний вплив на управлінський процес наприкінці XX століття надає науково-технічна революція, і зокрема нові інформаційні технології. Такі технології використовуються як оперативний засіб раціоналізації управлінської діяльності, без чого уявити сучасну систему адміністративно-державного управління вже невозможно48. Постараємося виділити основні характеристики адміністративно-державної діяльності в 90-і роки XX століття: - розробка, здійснення і оцінка державних програм з використанням сучасних методів соціально-політичної та соціально-економічної діагностики, ідентифікації та розпізнавання образів, агрегування інформації та її комп'ютерної обробки (за допомогою методів математичного моделювання соціальних процесів при розробці управлінських рішень на локальному, регіональному та національному рівнях); - прогнозування та облік у практичній діяльності позитивних і негативних тенденцій у розвитку суспільних явищ, розробка заходів щодо локалізації та усунення недоліків, визначення потреби в змінах і нововведеннях і здійснення практичних дій з їх реалізації; - аналізування, узагальнення та інтерпретування соціальних, політичних та економічних показників, що характеризують стан району, регіону, країни; - організація та проведення емпіричних досліджень з вивчення соціально-політичних і соціально-економічних процесів в області (регіоні, країні) для пошуку оптимальних управлінських рішень, прийняття таких рішень; - застосування раціональних прийомів пошуку, обробки, зберігання та використання необхідної соціальної, політичної, економічної та наукової інформації. Динамічно змінюється і стиль адміністративно-державного управління. Якщо чиновники на початку століття уникали ризикованих дій, не любили змін, боялися допустити помилки, оскільки вони були адміністративно карні, то наприкінці XX століття стиль адміністративно-державного управління принципово змінився. Ідеальний бюрократ Сучасний чиновник - Уникає ризику - Йде на ризик у необхідних ситуаціях - Займається рутинною діяльністю, виконуючи тільки те, що задано - Постійно бере інновації - Концентрує увагу на самій діяльності - Концентрується на результатах діяльності - Не любить змін - Прагне до змін - Уникає допускати помилки, вони адміністративно карні - належить до помилок з розумінням і вчиться на них - Концентрує увагу на обмеженнях - Концентрує увагу на що з'являються можливості - Висуває на перший план безпеку - Висуває на перший план необхідність досягнень - Не має бажання переучуватися - Прагне постійно підвищувати кваліфікацію Але на цьому розбіжності з «ідеальною моделлю бюрократії» за М. Вебером не закінчуються. Кожної, хто мав справу з державними службовцями, може підтвердити, що бюрократія не є байдужою, передбачуваною і певної, як вона описана в ідеальній моделі М. Вебера. У системі державної адміністрації, як у будь-який інший організації, імпровізація, відступ від форми і прагнення «пустити пил в очі» при прийнятті рішень - звичайні явища. Державні службовці рідко діють в стерильних умовах, які маються на увазі у М. Вебера. Далі, бюрократія за М. Вебером служить високостратіфіцірованному авторитарному суспільству - такому, в якому середній громадянин «не заперечує» бюрократові. Демократичні країни Європи і Америки наприкінці XX століття - це вже зовсім інше суспільство, в якому і звичайні громадяни, і законодавці, не бентежачись, критикують державну адміністрацію, закликають створювати комісії з розслідування для пояснення дій високопоставлених державних служащіх49. Сьогодні державні чиновники на високих політичних посадах змушені прислухатися до настроїв громадськості та рахуватися з думками в парламенті. Вони не надходять - так насправді і не можуть надходити - тільки на підставі прецеденту чи паперових процедур. Експерти ООН з адміністративно-державної діяльності вважають, що до адміністративно-державного управління необхідний новий підхід. Принципове значення набуває «більш широку участь громадськості у визначенні цілей розвитку, розробці планів і прийнятті рішень за державними програмами і проектами, а також щодо їх здійснення» 50. Для того щоб адміністративно-державна діяльність була успішною, вона повинна приводити до змін у загальних настроях, буднях і способі життя громадян. Крім цього структура державних служб до кінця XX століття зазнала суттєвих змін у багатьох країнах. До середини 70-х років основний упор в адміністративно-державному управлінні робився на ділові якості професійних державних службовців, їх політичну нейтральність і гарантований термін перебування на посаді. Проте з кінця 70-х років важливе значення стало приділятися політичної лояльності, а в ряді випадків і активної політичної ролі державних службовців (особливо тих, які займають високі пости в адміністративному керівництві і управлінні). На практиці це означає швидшу перестановку в рядах старших адміністраторів і додання політичного характеру певним посадам. У деяких країнах (США, Франція) співробітники цивільних служб стають членами партій і партійними функціонерамі51. Німецькі політологи Г. Шмідт і Х. Трайбер розробили ідеальний тип сучасної «політичної бюрократії». Вони зіставили основні характеристики адміністративно-державної діяльності наприкінці XX століття з діяльністю бюрократії «класичного типу». Ось запропонована ними схема52: Діяльність «класичної бюрократії» Діяльність «політичної бюрократії» - Орієнтація на «загальне благо», «суспільні інтереси» тощо - Орієнтація на різні політичні групи, інтереси і цілі. - Переконання в тому, що проблеми повинні вирішуватися на суто діловій основі, політично нейтрально. - Переконання в тому, що проблеми повинні вирішуватися в процесі політичних переговорів шляхом досягнення компромісів. - Плюралістична політична смуга забезпечення (парламент, партії, групи інтересів і т.д.) в принципі розглядається як зайва і навіть небезпечна. - Плюралістична політична смуга забезпечення визнається необхідною для проведення в життя політичних і державних рішень. - Відхиляється участь мас в політиці та управлінні. - У принципі схвалюється політична активність мас. - Рівність як політична мета. - У принципі схвалюється рівність як політична мета. - Слабка взаємодія між бюрократами й політиками. - Щодо інтенсивна взаємодія між бюрократами й політиками. - Елітна солідарність (переконаність у тому, що чиновники держапарату мають являти собою еліту в моральному та інтелектуальному відношенні). - Незначна елітна солідарність. - орієнтація на процедурні способи діяльності. - Орієнтація на програмні та проблемні методи діяльності (участь у розробці та оцінці державних програм, прийняття рішень). Коментуючи схему німецьких політологів, слід підкреслити, що тези про орієнтацію бюрократії на різні політичні групи і партії і навіть про певну політичну самостійності вищого чиновництва в прийнятті рішень сьогодні практично не оскаржуються західними політологами. Расширяющаяся масштабність і технічна комплексність державного управління припускають, що чиновники самі вирішують багато завдань, що мають політичне значення. Слід зазначити, що деякі вчені дуже похмуро інтерпретують зрослу політизацію адміністративного процесу. Так, англійський політолог Б. Хидей стверджує, що сучасна бюрократія намагається керувати політиками. Він пише: «Як мінімум, чиновники здійснюють значний вплив на політику міністра. Вони приймають рішення, які міністр лише візує або про які йому навіть не доповідають. На більш високому рівні влади великі чиновники, діючи індивідуально, планують автономну політичну стратегію і намагаються нав'язати її міністру. Вони можуть навіть проводити обструкцію політиці міністра, використовуючи маневри, що ведуть до відстрочення прийняття рішень, або висуваючи технічні аргументи, або знаходячи союзників в інших міністерствах або серед груп тиску. Нарешті, найпохмуріша інтерпретація зводиться до того, що не тільки окремі чиновники, а й вся вища адміністрація виступає згуртовано за певну політику і намагається її диктувати уряду »53. Однак твердження Б. Хідея про єдину політику, що проводиться вищою адміністрацією, абсолютно справедливо викликає заперечення багатьох вчених. Американський політолог Н. Глік звертає увагу на те, що значна структурна роздробленість держапарату заважає виробленню загальної політичної стратегії бюрократії. Він вважає, що сукупність цілей і цінностей високопосадовців не утворює єдиної політичної доктріни54. Нам здається, остання точка зору більш переконливою. Слід додати, що вищі посади в держдепартаменті заповнюються, як правило, «патронажними» методами, що означає періодичну змінюваність великих адміністраторів. Це також перешкоджає виробленню єдиної стратегії бюрократичного апарату. Разом з тим теза про те, що бюрократія перетворилася на реальну політичну силу сучасної держави, не викликає заперечень.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "1.3. Основні категорії" |
||
|
||