| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Юридичні (формальні) джерела адміністративно-правового деліктного відносини. Зв'язок фактичного стану з нормами права |
||
|
У генезисі всякого правовідносини лежить суспільне ставлення. Сутність фактичних відносин, які висловлюються за допомогою права, полягає в об'єктивних суспільно-побутових зв'язках, що складаються в процесі матеріального виробництва між людьми і їх асоціаціями. Ці зв'язки проявляються при соціалізмі насамперед як інтереси, породжені об'єктивними соціальними умовами, що визначають відповідну спрямованість волі і дії індивідів '. У соціалістичному суспільстві вони мають характер суспільних чи загальнонародних інтересів і функціонують через різні форми діяльності людей. Сформовано вищий тип суспільних інтересів, коли вони поєднуються з особистими *, а всяка охорона громадського інтересу неминуче означає охорону і особистих. Це, однак, не виключає, що окремі особистості, неправильно зрозумівши суспільні інтереси чи ігноруючи їх, можуть протиставити себе народу і порушити ті правові приписи, які виражають загальнонародну волю. Ірраціональні дії і вчинки людей - також частина громадських зв'язків, хоча держава, його правові установи прагнуть до максимального витіснення аномальних відносин. Отже, життєві явища як об'єкт охорони за допомогою правових норм стають юридично 1 Див: Маркс К-, Енгельс Ф. Соч., Т. 18, с . 271; Плеханов В. Г. Вибрані філософські твори, т. 2. М., 1956, с. 260. * У сучасній філософії під інтересом (в сенсі матеріальних і духовних спонукань) розуміється не тільки те, що має безпосереднє значення для окремої людини, а й для суспільства, що може задовольняти особистість лише за посередництвом товариства (см.: Тугаринов В. П. Особистість і суспільство. М., 1965; 3 д р а в о м и с л о в М. Г. Проблема інтересу в соціологічній теорії. Л., 1964). 62 > 63> релевантними, але не «правовідносинами взагалі», а набувають специфічні риси, зумовлює характером тієї галузі права , норми якої здійснюють регламентацію фактичного відносини. Наприклад, державно-обов'язковий, примусовий характер норм адміністративної відповідальності повідомляється відповідному правовому відношенню. Для формування проступочного правовідносини необхідна сукупність юридичних передумов, що включають життєву ситуацію, регламентовану правовими нормами як юридичний факт, реальне його наступ, що спричиняє виникнення, зміну або припинення даного правовідносини, нарешті, наявність праводееспособності у суб'єктів. Не всякий життєвий факт - дія, явище, подія або пригода - отримує значення юридичного факту, так само як не кожне суспільне ставлення стає правовим. Лише таке життєве обставина породжує правові наслідки, яке передбачено юридичною нормою, преврашается з настанням цього факту в конкретні права та обов'язки певних осіб та органів, що співвідносяться з правами і обов'язками суб'єктів протистояння. З юридичного факту починається життя правової норми, її реалізація у формі правовідносини, що означає, що у держави в особі відповідних органів з моменту визнання фактичного стану в законному порядку виникає право адміністративного переслідування особи, яка вчинила проступок, і його покарання. Цьому праву кореспондує обов'язок правопорушника зазнати зазначеної міру примусу. Можна зробити висновок, що юридичні факти (інакше звані релевантними або юридично значущими) протиставляються всім іншим фактам, для правового життя «байдужим». Якщо певні життєві обставини не передбачені в гіпотезах діючих правових норм, то факт їх настання не породжує правового відносини *. Справедливо зазначалося * У радянській літературі були спроби обгрунтувати і інші погляди на природу і роль юридичних фактів. З концепцією, що надає основне значення суб'єктивними оцінками і заперечує роль юридичних фактів у механізмі правового регулювання, свого часу виступав П. І. Стучка. На його думку, поділ фактів на «юридичні» і «неюридичні» є апріорним, 63 > 64> О. С. Іоффе і М. Д. Шаргородським, що правове відношення виникає не просто з юридичних фактів, а з тих зазначених у законі змін, які має зазнати фактичне ставлення внаслідок настання юридичних фактів '. Оскільки кожне правовідношення визначається фактичними умовами і правовими нормами, підстава виникнення і здійснення адміністративно-правового відношення може бути зрозуміле і як юриди-ко-формальне, і у фактичному значенні. Перше - це норми права, що містяться в законах і підзаконних актах; другий - передбачене в законі протиправна дія (адміністративний проступок), що має матеріально-правове значення для виникнення конкретних правових відносин відповідальності *. Існує кілька критеріїв для класифікації юридичних фактів. Загальновизнаних з них два. По-перше, факти прийнято ділити за ознакою їх зв'язку з індивідуальною волею. Це юридичні події, тобто факти об'єктивного характеру, що здійснюються без участі волі. Сюди ж відносяться різні неправомірні стану, коли несвідомо діючі сили породжують такий стан речей, який суперечить праву (дії неосудних осіб). Потім - фак- абстрактним побудовою і саме по собі не може дати відповіді на питання, які ж факти є «юридично значущими». Тільки при розгляді конкретного правового відносини, вважав П. І. Стучка, можна встановити, які факти мають значення для даного правовідносини і які потрібно відкинути (див.: С т у ч-ка П. І. Курс радянського цивільного права, т. 2 . М., 1929, с. 211). Очевидно, що подібні версії відкривають дорогу правовому волюнтаризму, при якому керуються суб'єктивними бажаннями і довільними рішеннями окремих осіб замість наукового пізнання законів суспільного розвитку та їх нормативного закріплення. 1 Див: Іоффе О. С, Шаргородський М. Д. Указ. соч., с. 181; Бояджиев П. Правовідносини ™ в наказателното право. Софія, 1967, с. 192-194. * Підстави правової відповідальності в літературі зазвичай розглядалися з фактичної сторони. Лише останнім часом вжито комплексні, всебічні дослідження цього питання. Так, поглиблений аналіз юридичних і фактичних підстав відповідальності дан в монографії В. А. Василенко (див.: Василенко В. А. Відповідальність держави за міжнародні правопорушення. Київ, 1976, с. 59-61, 83-95). Про дослідження юридико-формальних підстав правової відповідальності див.: З а м о щ е н-ко І. С, Фарукшин М. X. Указ. соч., с. 71-72. 64 > 65> ти, які є наслідком свідомого волевиявлення, - юридичні дії: правомірні і неправомірні (делікти). Таке ж значення має і бездіяльність як форма протиправної поведінки. По-друге, є настільки ж традиційним в нашій теоретичній цивилистической та адміністративно-правовій літературі розподіл юридичних фактів за наслідками, до яких вони призводять, на факти, що тягнуть виникнення правовідносин (наприклад, факт видання акта з адміністративною санкцією веде до утворення відповідних охоронних відносин, факт вчинення проступку тягне встановлення адміні-стративно-деліктного правовідносини); факти, з якими пов'язані різні зміни правовідносин (такими фактами є ухилення від відповідальності, направлення справи на додаткову перевірку або передача його в товариський суд); факти, що тягнуть припинення правовідносин відповідальності (витікання строку давності, амністія, завершення покарання). Для повноти даного виду класифікації слід вказати і на юридичні обставини, що виключають виникнення адміністративно-деліктних відносин (наприклад, недієздатність або недосягнення віку деликтоспособности) 1. Деякі автори не надають класифікації особливого практичного значення. Видається, що, як і всяка систематизація матеріалу, класифікація відіграє позитивну роль у дослідженні закономірності взаємних зв'язків фактичних і адміністративно-правових відносин. Деякі юридичні факти можуть мати матеріально-правове, інші - процесуальне значення при зміні чи припинення правового відношення. Разом з тим одні й ті ж факти можуть породжувати певні правовідносини, припиняти інші, змінювати треті. Таке значення має, наприклад, факт припинення адміністративного переслідування і порушення кримінальної справи у зв'язку з визнанням в судовому порядку дрібного хуліганства кримінально караним. Або ж, навпаки, факт звільнення особи, винної у скоєнні злочину, який не представляє великої 1 Див: Красавчиков О. А. Юридичні факти в радянському цивільному праві. М, 1958, с. 29-31; Толстой Ю. К. Указ. соч., с. 13-14; Халфина Р. О. Указ. соч., с. 286; Алексєєв С. З Проблеми теорії права. Курс лекцій, т. 1, 349-352. 3 «2 65 > 66> суспільної небезпеки, від кримінальної відповідальності з притягненням до адміністративної відповідальності (ст. 51 Кримінального кодексу Української РСР). При всій різноманітності юридичних фактів, які є підставою виникнення адміністративно-діли-ктних відносин, їм притаманні загальні властивості. Кожен юридичний факт, по-перше, повністю відповідає характеру регламентируемого фактичного відносини, по-друге, виражається в діяльності або бездіяльності, що носить вольовий характер, по-третє, tfe може виникати внаслідок правомірних дій або подій. Підстава виникнення даного правовідносини іноді являє собою вже не поодинокий факт, а сукупність послідовно здійснюваних юридично значимих дій, з єдністю яких закон пов'язує певні правові наслідки. Система взаємопов'язаних юридичних фактів, передбачених кількома нормами права або нормами декількох галузей права, утворює складний фактичний (юридичний) склад *. На перший погляд, у сфері адміністративної відповідальності відсутнє поняття складного фактичного складу. Насправді ж для виникнення і розвитку деяких проступочних відносин необхідна наявність сукупності фактичних умов, з якими закон пов'язує певні правові наслідки. Саме по собі діяння може не бути релевантним і лише всі фактичні умови, взяті разом, мають юридичне значення. Якщо, скажімо, мова йде про адміністративну відповідальність за порушення правил торгівлі, боротьби з бур'янами, про марнотратство електроенергії тощо, то кваліфікація діяння як проступку можлива лише за умови вчинення протиправних дій в керівній посаді '. * Тут немає необхідності відтворювати мала місце дискусію про термінологічному позначенні системи юридичних фактів (див.: Красавчиков О. А. Указ. Соч., С. 27, 65-67; X а л ф і -н а Р. О. Указ. соч., с. 297-299; Алексєєв С. С. Загальна теорія соціалістичного права, с. 171-178). 1 Див: Указ Президії Верховної Ради СРСР від 27.03. 1965 «Про адміністративну відповідальність осіб за марнотратне витрачання електричної та теплової енергії». - Відомості Верховної Ради СРСР, 1965, № 13, с. 166; Положення про Державну інспекцію по якості товарів і по торгівлі Міністерства торгівлі УССР.-СП УРСР, 1965, № 8, с. 113 та ін 66 > 67> Фактичний (юридичний) склад може складатися з декількох дій або фактичних обставин, між якими є причинний зв'язок проступку і наслідків, заподіяних їм (завданих збитків). Зазначені матеріально-правові підстави за наявності процесуальних передумов: раніше винесеного адміністративного постанови, позову, заявленого особою, що володіє процесуальної право-і дієздатністю, роблять можливим розгляд позовної заяви у зв'язку з адміністративним проступком в народному суді в порядку цивільного судочинства. Тим самим адміністративний проступок може бути підставою не тільки для виникнення правовідносин адміністративної відповідальності, але водночас і для цивільно-правової або дисциплінарної відповідальності. Фактичний склад є і в правопорушення неповнолітніх - їх адміністративні проступки можуть перебувати у причинному зв'язку з винним протиправною поведінкою батьків (їх замінюють), оскільки аморальну поведінку останніх надає шкідливий вплив на дітей. На питання, чи може породжувати правове відношення відповідальності кожен окремо взятий елемент фактичного складу, має бути дана однозначна відповідь: проступок - юридичний факт, елементи його складу - елементи факту. Окремо взяті елементи не будуть юридичним фактом, не викличуть застосування норми. У даний главі вивчається зв'язок административ-но-деліктного відносини з фактичним його підставою, а це зобов'язує, хоча б IB загальних рисах, торкнутися проблеми причинності адміністративних деліктів. Але слід визнати, що це - - тема самостійних великих досліджень, посильних колективу фахівців - представників кількох наук, і насамперед кримінології. Адміністративна кримінологія (правильніше сказати, деліктологія) ще тільки зароджується як наука. Спроба об'єднати досягнення кримінології та теорії адміністративного права зроблена в плані вивчення криміногенних наслідків окремих складів адміністративних проступків, тобто в плані переростання їх в злочину '. Проте до цього часу не досліджень- 1 Див: Лобзяков В. П., Овчинский С. С. Адміністративно-правові заходи попередження злочинності. 3 *> 67 > 68> лись, так сказати, початкові процеси, не вивчались причини скоєння адміністративних проступків. У нашій країні, де злочинність - явище регрессирующее, де створені всі можливості для її ліквідації, чималу питому вагу серед усіх правопорушень припадає на адміністративні проступки. Дрібне хуліганство, дармоїдство, дрібні розкрадання соціалістичної власності, різні порушення правил експлуатації автотранспортних засобів і користування природними ресурсами, невиконання приписів про протипожежний та паспортному режимах і т. д. небезпечні тим, що, порушуючи громадський порядок, нормальне здійснення трудових процесів, дезорганізуючи побут трудящих , вони є як би «резервом» злочинів, оскільки можуть перерости в злочину, якщо з ними наполегливо не боротися. Статистика свідчить, що кількість злочинів в окремих районах УРСР, які відбуваються особами, регулярно порушують адміністративні закони - дармоїдами, порушниками паспортного режиму, становить 30-35% усіх правопорушень. У соціалістичному суспільстві вперше знищені об'єктивні причини для вчинення правопорушень, у тому числі адміністративних проступків, і вони відбуваються з різних суб'єктивних причин, в силу пережитків минулого, ще існуючих у свідомості та психології окремих особистостей, в їх побуті. Але крім причин, які штовхнули конкретну особу на правопорушення, повинні виявлятися сприяють цьому умови, а ними є: упущення у правовому вихованні, безкарність перших малозначних порушень норм суспільної поведінки, відсутність у конкретних випадках достатньої турботи про умови праці та побуту, недоліки обліку та охорони державного та громадського майна, недоліки в діяльності органів охорони громадського порядку з виявлення та припинення проступків і т. п. Тісно переплітаючись, взаємодіючи, причини та умови визначають генезис правопорушень. Однією з причин адміністративних проступків є пияцтво певної частини громадян, що зловживають спиртними напоями та за місцем проживання. З пияцтвом пов'язана переважна більшість порушень громадського порядку. За даними В. Ф. За- 68 > 69> харових, в структурі останніх 50% становить дрібне хуліганство, вчинене в нетверезому стані, 26% - поява в громадських місцях у п'яному вигляді, що ображає суспільну моральність, 15%-розпивання спиртних напоїв у місцях, спеціально для цього не відведених, і т. д '- Кожне третє дорожньо-транспортна пригода - результат перебування водія в стані сп'яніння. Явищами, які можуть причинно обумовлювати пияцтво, бувають недостатня активність адміністративних органів, господарських та інших керівників і громадських організацій по боротьбі з пияцтвом, алкоголізмом і самогоноварінням, порушення правил торгівлі спиртними напоями, недоліки в антиалкогольному вихованні 2. Крім того, умовою, благоприятствующим укоріненню цього зла, є вплив «бувалих» п'яниць, згубний звичай «обмивати» день зарплати, відхід у відпустку, преміювання, отримання «могоричів» горілкою і вином. Не так давно в м. Запоріжжя опитано 150 осіб, покараних в адміністративному порядку за вчинення дрібного хуліганства в нетверезому стані. Семеро з них пояснили, що, напиваючись, дотримувалися тим самим згадані вище «питні» звичаї; 80 - під впливом і за прикладом товаришів, батьків; 47 - у порядку розваги і лише 16 - через сімейні, життєвих негараздів. З пияцтвом взаємодіють і інші причини скоєння мелкохуліганскіх дій, інших порушень громадського порядку. Це такі суб'єктивні психологічні моменти, як духовна убогість, аморальність правопорушника, почуття неповноцінності, його соціальна безвідповідальність і пр. Досвід боротьби з проступками цього різновиду показує, що вони набувають латентний характер: хуліган, який витісняється з громадських місць міст, «уходіг в квартиру». До 80% викликів, що надходять до органів внутрішніх справ м. Житомира, - з квартир. Абсолютна більшість випадків - хуліганство3. Однак 1 Див: Захаров В. Ф. Актуальні питання адміністративної відповідальності за порушення громадського порядку в період комуністичного будівництва. Автореф. канд. дис. Харків, 1972, с. 11. 2 Див: Известия, 1978, 25 квітня. 3 Див: Правда України, 1975, 21 дек. 69 > 70> видозміна хуліганства не повинно вести до відмови від боротьби з ним під приводом, що «побутове» хуліганство нібито неможливо щодо членів сім'ї. Ліквідація умов, що сприяють поширенню дрібного хуліганства, можлива при активізації всіх засобів боротьби з ним: громадської думки, особливо такого важливого методу його, як розголос; товариського суду; пропаганди санітарно-гігієнічних знань про згубний вплив алкоголю на здоров'я; профілактичної роботи за місцем проживання правопорушника . Свою роль може зіграти і залучення осіб, схильних до правопорушень, в активну громадську роботу. Наполегливе роз'яснення громадянам кримінального, адміністративного та антиалкогольного законодавства, правил соціалістичного співжиття в необхідних випадках має поєднуватися з жорсткістю адміністративної відповідальності. Нерідко причиною адміністративних правопорушень є незнання чинного законодавства, загальнообов'язкових правил поведінки, трудової діяльності. Причиною багатьох дорожньо-транспортних пригод є погане знання правил руху і, внаслідок цього, порушення їх водіями. Приводить до провини нетверде засвоєння техніки безпеки, діючих санітарно-гігієнічних правил, інструкцій і нормативів держпожнагляду. Так, недотримання протипожежних правил адміністрацією ряду господарських органів і установ кілька років тому в одній з областей УРСР зумовило збільшення кількості пожеж на 30% і зростання збитків від них в 6 разів. Причини самовільної забудови, як показує вивчення цього питання студентської науково-дослідницькою групою під керівництвом автора у Вінницькому р-ні (Вінницька обл.), Складаються в незнанні відповідного законодавства забудовниками. Опитування показало, що ніхто з них не знайомий з «Положенням про порядок затвердження і здійснення схем районного планування», затвердженим постановою № 400 Ради Міністрів УРСР від 9.08.1968 р., з постановою № 936 Ради Міністрів УРСР від 20.06.1959 р. « Про заходи боротьби з самовільною забудовою в сільській місцевості УРСР ». Той факт, що 75% всіх забудовників починають будівництво без дозволу райвиконкому, обуслов- 70 > 71> льон тим, що з року в рік не ведеться робота з роз'яснення та пропаганди законодавства про порядок будівництва та плануванні. Забудовники не знайомі з генеральним планом забудови даної місцевості, оскільки він не доведений до всього населення. Ряд мешканців району будують будинки там, де відповідно до генплану повинні зводитися торгові, соціально-культурні та адміністративні. Самовільна забудова здійснюється і в місцевості, віднесеної за планом до так званої неперспективною зоні. Причиною деяких проступків можуть стати прояви безвідповідальності, безпечності, неорганізованості деяких громадян і посадових осіб. Саме цим можна пояснити різні форми порушення правил паспортної системи, все ще поширені у великих містах. Вивчення сприяють цьому умов дозволило б паспортним органам проводити прийоми громадян в більш зручний для них час, знайомити широкі верстви населення з нормами паспортного закону, а також посилити відповідальність посадових осіб підприємств, організацій, установ за прийом громадян на роботу без паспортів або з непрописаною паспортами. Користолюбство як прояв у окремих громадян культу споживання і наживи є причиною таких проступків, як дрібні розкрадання державного і громадського майна, а також заняття різними видами кустарного чи ремісничого промислу, забороненого законом. У обстежених високорозвинених промислових районах з високим рівнем зайнятості, таких як Криворізький (Дніпропетровська обл.), Дніпровський (м. Київ), Заводський (м. Миколаїв), Харцизький (Донецька обл.), Цей промисел у відсотках до загального числа скоєних у 1974 м. проступків склав відповідно 3,1%; 16,7; 7,2; 5,7%. Це дозволяє зробити деякі висновки про корисливої спрямованості проступку. У деяких місцевостях заняття забороненим промислом виражається не тільки в «звичних» його формах - в пошитті одягу, ремонті взуття, годинників, у виготовленні і продажу різних виробів, айв перевезеннях населення на транспортних засобах, що належать громадянам на праві особистої власності, і т. п . Отже, комплексний підхід 71 > 72> до вирішення проблеми викорінення даного проступку повинен будуватися з урахуванням декількох факторів. Подальше планомірне розміщення продуктивних сил має поєднуватися з налагодженням більш чіткої роботи транспорту, з підвищенням культури обслуговування населення; поліпшення роботи органів працевлаштування - з активним використанням принципу матеріального стимулювання; посилення роботи з правового виховання громадян - з жорсткістю в необхідних випадках адміністративного переслідування правопорушників. Отже, формування системного, цілісного уявлення про конкретні шляхи усунення адміністративних проступків знаходиться в прямій залежності від вивчення причин і умов їх вчинення. Якщо застосування норм та освіта деліктних правовідносин обумовлено наявністю відомих фактів, визначених у гіпотезі норм, то в якості конкретних підстав виникнення правовідносин ці юридичні факти встановлюються правовими актами - законами та підзаконними актами. Ними-то і створюється можливість правового зв'язку. Перелік основних видів юридичних фактів як умов встановлення, здійснення та припинення правових відносин цивільної та кримінальної відповідальності наводиться в Основах цивільного законодавства СРСР і союзних республік і Особливої частини кримінального законодавства. Що ж стосується адміністративних проступків, то як юридичні факти, які породжують правовідносини адміністративної відповідальності, вони нормативно закріплені, а їх склади досить чітко змальовані в адміністративному законодавстві. Від інших правових актів, зокрема, що видаються органами влади та управління з питань державно-управлінської, виконавчо-розпорядчої діяльності, ці закони і підзаконні акти відрізняються специфічними цілями, об'ємом дії та державно-примусовими засобами забезпечення. Виступаючи за межі акта управління, будучи ширше його за діапазоном дії, вищевказані акти відбуваються з наміром породити правоохоронні відносини з потенційною адміністративною відповідальністю не тільки в галузі державного управління, а й у сферах промисловості, землекористування, трудової, фінансової, торговельної і т. п. З цієї при- 72 > 73> чині вони не можуть бути віднесені до актів управління. Мета цих міжгалузевих актів обумовлює їх категоричність, а державно-владний і обязивающе-заборонний характер робить необхідним забезпечення їх санкцією у вигляді адміністративного покарання. Специфіка норми, що породжує правоохоронне відношення, в порівнянні з регулятивної правовою нормою виявляється і в тому, що складовим елементом першого обов'язково є санкція. Регулятивні ж норми охороняються за допомогою інших норм (охоронних) або «гарантуються всією системою чинного права» '. Нормативні приписи, що містяться в актах з адміністративною санкцією, в сукупності утворюють підгалузь - охоронне адміністративне право. До числа актів, що встановлюють і характеризують конкретні склади проступків відповідно до положень про нормотворчості, визначеними в Конституції СРСР і конституціях союзних республік, належать закони й постанови вищих представницьких органів Союзу РСР і союзних республік, а також акти, затверджені законами і постановами; укази і постанови Президії Верховної Ради Союзу РСР і Президій Верховних Рад союзних республік, як і акти, затверджені указами та постановами Президії Верховної Ради; постанови союзного і республіканського урядів і акти, затверджувані цими постановами. Але підстави виникнення адміністративно-делікт-них відносин закріплені і змальовані не тільки в законах СРСР, союзних республік, в інших загальнодержавних і республіканських актах. Ними регламентуються принципові положення і склади проступків, віднесені до виключної або спільній (з союзною республікою) компетенції органів СРСР і союзної республіки. Певне коло юридичних фактів встановлюється актами місцевих Рад народних депутатів з адміністративною санкцією (в Українській РСР - загальнообов'язкові рішення). Завдання радянського державного управління занадто різноманітні, численні і динамічні, щоб можна було вичерпно регулювати актами Іоффе О. С, Шаргородський М. Д. Указ. соч., с. 159. 73 > 74> вищих органів влади (законами основними і звичайними, законодавчими указами) всю діяльність місцевих її органів та апарату управління. Законодавча влада до того ж віддалена від місць, де закон виконується, щоб бути в змозі пристосуватися до всіх особливостей місцевих умов. Неможливо передбачити в законах всього різноманіття предметів правоох-рани - як відносин, фактично порушуваних, так і належних охоронятися правом '. 1 Див: Andrejew I. Про niektorych nowych teoriach przedmiotu ochrony w prawie karnym. - Panstwo i prawo, 1958, № 1, s. 21-22. 2 Див: В. І. Ленін. зібр. соч., т. 33, с. 93; Маркс К-, Енгельс Ф. Соч., Т. 19, с. 19. 3 В. І. Ленін. зібр. соч., т. 39, с. 378; т. 29, с. 136-137. 74 > 75> які є одночасно і місцевими органами союзно-республіканських і республіканських міністерств і відомств. У силу цього загальнообов'язковими рішеннями регулюються не тільки справи місцевого, а й загальнодержавного значення, що проводяться в життя на місцях. Це дає підставу розрізняти загальнообов'язкові рішення, що видаються Радами з предметів їх виняткового ведення (як приклад можна назвати прерогативу місцевих Рад з видання рішень з санкціями, якими регулюються правила торгівлі на колгоспних ринках), так і рішення, що видаються Радами у розвиток нормативних актів вищих органів. При цьому можливе не просте повторення в рішеннях змісту законодавчих актів, якими встановлюються вихідні, початкові норми, а «конкретизація в рамках закону» 'правил, виражених сумарно і вимагають деякого розвитку, уточнення з урахуванням специфічних місцевих умов. Ось чому, видаючи загальнообов'язкові рішення, місцеві Ради повинні встановлювати в них такі приписи та обов'язки, які не передбачені актами вищих органів влади або управління, якщо такі видавалися цими органами з даного питання. Скажімо, закріплена ст. 4 Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 15.12.1961 р. «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку», компетенція Рад з регулювання правил охорони курортів і зон лікувального значення, благоустрою та збереження житлового фонду визначається потребою конкретизації та застосування на місцях нормативних актів центрального значення - положення «Про санітарної охорони курортів і місцевостей лікувального значення», затвердженого постановою № 500 Раднаркому СРСР від 10.04.1940 р., та постанови ВУЦВК і РНК УРСР від 4.05.1933 р. «Про заходи збереження зденаціоналізованого житлового фонду» 2. Загальнообов'язкові рішення і акти законодавчої влади різні, хоча і порівнянні поняття. Про останній говорять деякі загальні їм властивості юридичної - Міцкевич А. В. Акти вищих органів Радянської держави. М., 1967, с. 81. * СП СРСР, 1940, № 14, ст. 289; СЗ УРСР, 1933, № 29, ст. 375. 75 > 76> природи, на підставі яких можна порівнювати дані поняття. Для отримання оптимального виведення від зіставлення методом логічного порівняння всього того, що їх сбліждет і розрізняє, приймемо за основу, що порівнюються поняття однорідні за їх істотним ознаками '. Слід також мати на увазі, що, використовуючи даний метод, можна дати найбільш повну характеристику правових джерел юридичних фактів, які є підставою виникнення адміністративно-деліктних відносин. Акти місцевих Рад, що передбачають адміністративну відповідальність, подібно актам законодавчої влади мають нормативне значення - спрямовані на встановлення юридичних правил загального характеру з визначенням обов'язків для всього населення (окремих груп його) або для посадових осіб державних органів (громадських організацій) незалежно від відомчої та службової підпорядкованості . Нормативні приписи і в тих, і в інших актах поєднуються з державним велінням, завдяки чому реальні факти (дії, вчинки) визнаються правилами, що мають юридичну силу, що містять загальнообов'язковий імператив. І ті, і інші акти, так би мовити, «поведінкового» змісту. Вони регламентують або вимоги певної поведінки з боку громадян чи посадових осіб, або вимоги утримання від певних вчинків або способу дій, або встановлюють дозвіл на ті чи інші дії, можливість здійснення яких поставлена в залежність від настання спеціальних умов (наприклад, акти з питань боротьби з епідеміями, стихійними лихами і т. д.). Загальнообов'язкові рішення, як і закони, адресуються невизначеному числу осіб, випадків. І хоча існує ієрархія актів органів влади залежно від їх юридичної сили *, в сенсі обов'язковості для виконання вони рівнозначні. Такий висновок можна зробити при аналізі, на- 1 Див: Кондаков Н. Н. Логічний словник-довідник. 2-е вид. М., 1975, с. 568-569. * «Чим вище представницькі повноваження органу влади, - підкреслює Ю. А. Тихомиров, - тим більше юридична значимість його актів» (Тихомиров Ю. А. Управлінське рішення. М., 1972, с. 80). 76 > 77> приклад, ст. 11 Цивільно-процесуального кодексу Української РСР, в якій вказується, що суд зобов'язаний вирішувати справи на підставі законів Союзу РСР і союзних республік, указів Президії Верховної Ради СРСР, Президій Верховних Рад союзних республік, постанов вищих органів державного управління Союзу РСР, союзних республік. Суд застосовує також акти, видані іншими органами державної влади і управління в межах наданої їм компетенції. Звідси випливає, що загальнообов'язкові рішення, поряд із законодавчими актами загальнодержавного та республіканського значення, мають однакову силу як підстави для вирішення справ, що надходять до судових органів. Є загальні моменти і в способі прийняття, затвердження, введення в законну силу. Перед загальнообов'язковим рішенням не ставиться вимога введення в дію лише за умови, що воно не буде опротестовано вищим органом влади або прокурором. Тим самим даний підзаконний акт зближується з законом, який не підлягає контролю або затвердженню з боку будь-якого іншого органу держави, не може бути скасований, змінений або призупинений ніяким іншим державним органом1. Закони можуть бути скасовані або замінені тільки актами, що мають законодавче значення: указами Президії Верховної Ради, виданими з окремих питань компетенції Верховної Ради в період між її сесіями. Загальнообов'язкові рішення можуть бути скасовані нормативними актами вищестоящих Рад і припинятися актами вищестоящих виконкомів. Єдина умова, яку висувають перед загальнообов'язковим рішенням,-витікання певного терміну (10 днів), протягом якого населення повинно ознайомитися з ним. Як бачимо, Радам надано самостійність, що виключає моменти яких обмежень при прийнятті загальнообов'язкових рішень. Однак існують і відмінності між законами, що встановлюють підстави виникнення адміністративно-деліктних відносин, і аналогічними актами місцевих органів влади. Насамперед розмежування Див: Міцкевич А, В. Указ. соч., с. 63-64, 77 > 78> можна провести по мети, що стоїть перед ними. Головне для таких законодавчих актів - примусова охорона інтересів Радянської держави і всіх трудящих, закріплення в юридичній формі охоронних тенденцій, наділення їх обов'язкової силою. Нормотворчість ж місцевих Рад має на меті пошуки найкращих форм поєднання інтересів і волі груп виборців з приписами правоохоронних законів '. Ці акти значно розрізняються за об'ємом, тобто областям, за якими в їх адміністративну компетенцію входить право видання таких розпоряджень. Суттєвою особливістю актів органів законодавчої влади - володіння вищою юридичною силою, що визначається місцем цих органів у загальній системі органів держави. Юридична ж сила загальнообов'язкових актів місцевих Рад на кілька порядків нижче. Це підзаконні акти. Вони не можуть суперечити чинним загальносоюзним і республіканським законам, а також актам вищих органів влади і управління. Грань між актами місцевих Рад і законодавчими можна провести і за ознакою повноти здійснення державно-владних повноважень, які в загальнообов'язкових рішеннях не можуть бути проявлені в повному обсязі, як це має місце в законах. Повноваження на видання регіональних актів з адміністративною санкцією делегуються місцевим органам влади, які самостійно видають їх не за власною ініціативою, а у випадках, обумовлених у законі або законодавчому указі. Акти місцевих органів влади безпосередньо не встановлюють адміністративних покарань. Встановлення загальних бланкетну санкцій становить виняткову компетенцію законодавчої влади. У рішеннях Рад визначаються склад і перелік проступків, що підпадають під ці санкції. Загальнообов'язкові рішення відрізняються від закону обмеженістю терміну і простору дії: закони діють невизначений час аж до скасування, а загальнообов'язкові рішення (акти короткострокового характеру) не можуть бути видані на термін, що перевищує два роки. Їх застосування в порівнянні з законами локалізовано, 1 Див: Азовкін І А, Місцеві Ради в системі органів влади. М., 1971, с. 36. 78 > 79> обмежене рамками території області, міста, району *. Підводячи деякі підсумки, відзначимо, що, по-перше, аналіз зв'язку правового відносини і «стоїть за ним» фактичного явища показує, що юридичне відношення є правова форма функціонування, дозволу побутових конфліктних ситуацій. По-друге, акти з адміністративною санкцією встановлюють юридичні факти, точніше кажучи, припускають відомі фактичні умови, з наявністю яких з'єднують певні юридичні наслідки. Суб'єктивні юридичні права та обов'язки, що утворюють правовідносини відповідальності, випливають з диспозиції, а адміністративне покарання визначається у санкціях правових приписів цих актів. По-третє, правоохоронний нормативний акт, заборони якого, звернені до всіх і до кожного окремо, створюють стан абстрактної (активної, позитивної) відповідальності, може бути юридичною фактом, що породжує відповідне правове відношення. Такий юридичний факт збігається з набранням чинності норм-заборон **. По-четверте, акти законодавчої влади та акти місцевих органів влади, що встановлюють адміні- * У спеціальній літературі негативно ставляться до можливості кодифікації регіональних правил з адміністративними санкціями і у зв'язку з цим наводяться різні аргументи (див.: Петров Г. І. Сутність радянського адміністративного права. Л., 1959, с. 138; Коренев А. П. кодифікація радянського адміністративного права. М., 1970, с. 59). Видається, що одним законом, хоча б і у формі кодексу, неможливо охопити всього різноманіття конкретно-побутової обстановки. Часті зміни регіонального законодавства зажадають систематичних оновлень кодексу, а це суперечило б його ідеї як стабільно і відносно постійного закону. До того ж викладені в доступній для кожного формі загальнообов'язкові рішення, що публікуються в масовій пресі, є дієвим методом ознайомлення широких кіл трудящих з адміністративно-правовими нормами, і справа правового виховання не виграла б від заміни рішень кодексом. ** Затвердження С. С. Алексєєва про те, що правові відносини не можуть «випливати» безпосередньо «із закону» (див.: Алексеев С. С. Проблеми теорії права, т. 1, с. 342), потребує, на думку автора, в уточненні, оскільки ставить під питання юридичні підстави, джерела такої реальності, який є загальні охоронніправовідносини. І справді, звідки ж з'являються вони, якщо не з самого факту видання нормативно-охоронного акту?! В інших роботах це питання вирішується позитивно (див.: Лазарєв Б. М. Компетенція органів управління. М., 1972, с. 90). 79 > 80> стративно відповідальність - супідрядні видові поняття, що відносяться в рівній мірі до родового поняття - «акти з адміністративною санкцією». Обсяги супідрядних понять складають самостійні, що не збігаються один з одним частини родового поняття.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Юридичні (формальні) джерела адміністративно-правового деліктного відносини. Зв'язок фактичного стану з нормами права" |
||
|
||