Головна
ГоловнаПолітологіяЗагальні питання політології → 
« Попередня Наступна »
Під ред. А.В. Іванченко .. Російське народовладдя: розвиток, сучасні тенденції і протиріччя / Под ред. А.В. Іванченко. - М.: Фонд «Ліберальна місія». - 300 с., 2003 - перейти до змісту підручника

6.1. Від демократичного централізму до місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування сьогодні розглядається в якості невід'ємної частини конституційного механізму народовладдя в Російській Федерації. Будучи самостійним рівнем публічної влади, найбільш наближеним до населення, і елементом громадянського суспільства, місцеве самоврядування покликане грати роль однієї з гарантій справжньої демократії в країні. Процеси розвитку нормативної моделі російського місцевого самоврядування та фактичного становлення цього найважливішого соціального інституту повною мірою відобразили в собі проблеми і протиріччя політико-правових реформ двох останніх десятиліть.

Ідеї самоврядування, залучення широких верств населення до вирішення місцевих завдань включалися в офіційну ідеологічну доктрину держави ще в радянський період. Однак реально в основу організації місцевої влади до кінця 1980-х років було покладено принцип єдності системи Рад як органів державної влади. Поради формували виконавчі комітети, які формально були підпорядковані і підзвітні їм і вищестоящим виконавчим органам, а фактично служили провідниками політики партійних органів. Організаційним принципом побудови системи Рад був демократичний централізм, який формально допускав самостійність на місцях, але фактично полягав в повній централізації державної влади, відсутність у місцевої влади власної виключної компетенції та фінансової самостійності. Згідно з Конституцією СРСР 1977 року місцеві Ради мали право приймати загальнообов'язкові правові рішення в межах, встановлених законодавством Союзу РСР, союзної і автономної республіки. Однак будь-які рішення місцевих Рад могли бути скасовані вищестоящим Радою.

Роль публічних галузей вітчизняного права в ті роки була досить специфічною. З одного боку, держава домагалося належної якості правового масиву, його точності і несуперечності, важливим завданням вважалося зміцнення соціалістичної законності. У законодавстві були чітко врегульовані численні конкретні питання, що складали предмет повсякденної діяльності місцевої влади. З іншого боку, у сфері питань, що мають політичне значення, партійна програма або вказівки керівних органів на практиці могли означати значно більше, ніж конституційні принципи або норми закону.

Адміністративна система успішно підстраховувала право. Прогалину в законодавстві, відсутність необхідної регламентації питань організа-ції влади будь-якого рівня, одним словом, відсутність автономно працюючого правового механізму було дозволено, не викликало складних колізій чи криз. Єдина вертикаль влади, безальтернативні вибори, одностайне голосування в Радах всіх рівнів не вимагали складного правового регулювання відповідних відносин.

Однак було б неправильно бачити в радянській системі організації місцевої влади тільки негативні риси. У тій системі певні місцеві питання могли вирішуватися в інтересах держави і місцевого населення набагато більш оперативно і ефективно, ніж в сьогоднішніх умовах. Однак не можна не визнати, що радянська модель організації місцевої влади в її колишньому вигляді не вписувалася в стратегію корінних економічних і політичних перетворень в нашій державі, яка передбачає становлення інститутів правової держави і громадянського суспільства.

Поява російського місцевого самоврядування в його сьогоднішньому вигляді стало результатом викликаних об'єктивною необхідністю процесів, по-перше, децентралізації влади, а по-друге, посилення її демократичних начал. Але, безумовно, самі процеси реформування інститутів влади, створення нової нормативної правової бази йшли під значним впливом суб'єктивних чинників, були непослідовні і суперечливі.

Реформатори часто досить туманно уявляли собі кінцеву мету своїх дій. Бажання перебудувати місцеву владу, повернути її обличчям до людей, зробити ефективнішою поєднувалося, з одного боку, з ідеологічними установками минулих років, а з іншого - з утопічними підчас уявленнями про місцеве самоврядування як про суверенну влади, першооснові держави і т. п. Політики , від яких залежало створення якісно нової нормативної правової бази місцевого самоврядування, як правило, не мали системного наукового світогляду і необхідного досвіду, вчилися на власних помилках.

Далеко не відразу була правильно зрозуміла ідея балансу інтересів держави в цілому, місцевих колективів і особистості. Сильно виражений політичний характер процесу становлення місцевого самоврядування обумовлювався також тим, що різні політичні сили шукали союзників серед керівників місцевої влади, то обіцяючи їм безмежну самостійність, то наполягаючи на їх фактично повної підпорядкованості центру. Створення заснованої на демократичних принципах нормативної правової бази місцевого самоврядування йшло на тлі параду суверенітетів, грубих порушень загальноприйнятої в цивілізованих країнах ієрархії правових актів різного рівня, безвідповідальних політичних рішень і драматичних подій. Проте інститут російського місцевого самоврядування розвивався і ставав невід'ємним елементом соціальної практики.

У квітні 1990 року набрав чинності Закон СРСР «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР», який вперше встановлював систему місцевого самоврядування в її сучасному розумінні і розвиток якого передбачалося в законодавствах союзних і автономних республік. Саме в цьому документі вперше простежувалася ідея закріпити гарантії місцевого самоврядування, які можуть доповнюватися, але не можуть бути скасовані, обмежені ієрархічно нижчестоящими законодавчими актами.

Права місцевих Рад як представницьких органів влади істотно розширювалися. Закон допускав судовий захист прав і законних інтересів органів місцевого самоврядування. Важливою новелою союзного закону було введення інституту муніципальної власності, яка була названа комунальної. Закон також закріплював податкові джерела місцевих бюджетів. Однак він не був вільний від елементів традиційного принципу демократичного централізму, зокрема, зберігалася підпорядкованість Рад різних рівнів та їх виконкомів.

У грудні 1990 року були внесені доповнення до Конституції СРСР. Зокрема, встановлювалося, що в систему місцевого самоврядування, крім місцевих Рад народних депутатів, входять органи територіального громадського самоврядування, збори громадян, інші форми безпосередньої демократії. При цьому місцеві Ради як і раніше іменувалися органами державної влади.

Найважливішим етапом становлення місцевого самоврядування на території Росії став прийнятий в липні 1991 року Закон РРФСР «Про місцеве самоврядування в РРФСР».

Його також слід віднести до законодавства перехідного періоду, не до кінця послідовно встановлювати нову систему організації влади на местах81. Проте до цих пір багато практичні працівники вважають його актом, найбільш вдало регламентував діяльність органів місцевого самоврядування. Закон вводив багаторівневу систему нормативного регулювання порядку організації та здійснення місцевого самоврядування. Республіки у складі РРФСР отримали право видавати закони про місцеве самоврядування, а районні, міські, селищні та сільські Ради - приймати положення (статути) про місцеве самоврядування.

Закон «Про місцеве самоврядування в РРФСР» закріпив єдину для всієї Росії схему органів місцевого самоврядування, диференційовану за рівнями: міст, районів, сіл (селищ). Закон виходив з принципу поділу влади на муніципальному рівні і одночасно встановлював систему стримувань і противаг у відносинах між місцевою Радою і місцевою адміністрацією. Фактично він сприяв посиленню місцевої виконавчої влади, поставивши хрест на володіла умами в попередній період ідеї повновладдя Рад.

Російський закон 1991 (з наступними змінами та доповненнями) зберіг важливе значення в системі джерел муніципального права і після прийняття Конституції України 1993 року і нового федерального законодавства про загальні принципи організації місцевого самоврядування. По-перше, значна частина його статей в новий період не втратила юридичної сили. Зокрема, Федеральний закон від 28 серпня 1995 року «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» встановлював, що до прийняття суб'єктами Російської Федерації законів про розмежування предметів ведення муніципальних утворень діють статті Закону РРФСР 1991 року, що визначають повноваження місцевих Рад і місцевих адміністрацій різного рівня в частині, що не суперечить Конституції Російської Федерації і пізнішому федеральному законодавству. У багатьох суб'єктах Російської Федерації зазначені закони так і не були прийняті, як не були прийняті і закони, що регулюють питання організації територіального громадського самоврядування та зборів (сходів) громадян. У цій частині також продовжували діяти відповідні норми Закону 1991 року.

По-друге, цей закон містив детальну регламентацію безлічі конкретних питань організації місцевого самоврядування, в тому числі що стосуються структури її органів. Виявилося, що місцеве нормотворчість, незважаючи на істотне розширення його самостійності, далеко не завжди воліло шукати власні оригінальні нормативні рішення. У прийнятих у другій половині 1990-х років законах суб'єктів Російської Федерації та статутах муніципальних утворень часто можна було зустріти знайомі дослівні формулювання російського Закону 1991 року.

У 1991 році також були внесені суттєві доповнення в Конституцію Росії, її відповідний розділ отримав назву «Місцеве самоврядування в Російській Федерації». У статті 138 Конституції встановлювалося, що місцеве самоврядування забезпечує самостійне рішення громадянами всіх питань місцевого значення через обрані ними органи чи безпосередньо.

Розвиток правової бази місцевого самоврядування не було строго поступальним процесом, в ньому відбивалися численні протиріччя і витрати політики реформування економічного і політичного ладу. Появі в 1991 році побудованого на демократичних принципах нового російського законодавства про місцеве самоврядування супроводжувало рі-шення V З'їзду народних депутатів РРФСР, яка надала президенту ряд додаткових повноважень, наслідком чого стало призначення зверху, а не обрання голів адміністрацій усіх рівнів. Процес розробки нової Конституції Росії, прийняття якої повинно було з'явитися головним кроком у справі створення нової моделі місцевого самоврядування, збігся за часом з конфронтацією гілок державної влади і трагічними подіями осені 1993 року, з наступним розпуском законно обраних Рад усіх рівнів та Указное регулюванням питань організації місцевого самоврядування.

Затверджене президентським Указом від 26 жовтня 1993 Положення про основи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації на період поетапної конституційної реформи, ряд інших указних актів істотно обмежили повноваження представницьких органів місцевого самоврядування, зробили головними фігурами глав місцевих адміністрацій , фактично повністю підлеглих вищестоящому державному апарату. Проте вказні акти дозволили сформувати новий склад представницьких органів місцевого самоврядування, забезпечили спадкоємність місцевої влади на період до прийняття відповідних законів.

Прийняття Конституції Російської Федерації 1993 року зумовило другий етап розвитку сучасної вітчизняної муніципальної доктрини. Конституція не ввела детальної регламентації питань місцевого самоврядування, однак сформулювала ряд найважливіших принципів цього інституту. У главу 1 Конституції, визначальну основи конституційного ладу, була включена стаття 12, що встановлює принципи організаційної відособленості органів місцевого самоврядування від органів державної влади та самостійності місцевого самоврядування в межах своїх повноважень. У цій же главі, у статті 15, була закріплена правова норма, яка зобов'язує органи місцевого самоврядування дотримуватися Конституції Російської Федерації і закони. Присвячена місцевому самоврядуванню глава 8 Конституції Росії складалася всього з чотирьох статей, що містять основні норми-принципи, що підлягають розвитку в законодавстві.

1 січня 1995 набула чинності перша частина нового Цивільного кодексу Російської Федерації. Кодекс вперше ввів поняття муніципального освіти як суб'єкта права, а також закріпив право муніципальної власності.

Важливою віхою становлення нової моделі організації місцевої влади в Росії з'явився Федеральний закон від 28 серпня 1995 року «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». Його прийняттю Державною Думою передувало тривале обговорення цілого ряду альтернативних законопроектів, дискусії, розгляд значи-ного числа поправок. У наступні роки практика виявила чимало недоліків в цьому федеральному законі, однак він дозволив реалізувати основні принципи місцевого самоврядування, закріплені в новій Конституції Росії та Європейської хартії місцевого самоврядування, окреслив коло завдань регіонального і муніципального правотворчості, закріпив найважливіші гарантії місцевого самоврядування.

 Прийняті в 1997-1998 роках федеральні закони «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації», «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», «Про основи муніципальної служби Російській Федерації», Податковий та Бюджетний кодекси Російської Федерації, а також інші федеральні законодавчі акти істотно доповнили нормативну базу місцевого самоврядування.

 Деякі акти, які намагався приймати федеральний законодавець, так і не були введені в дію, наприклад федеральні закони «Про основи статусу виборного особи місцевого самоврядування в Російській Федерації», «Про основи формування муніципального замовлення», «Про загальні принципи наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями в Російській Федерації ». 

 Найважливішою рисою нової моделі місцевого самоврядування, закріпленої в Конституції Російської Федерації 1993 року, стало відсутність єдиної схеми організації місцевого самоврядування та багаторівневість його нормативної бази. Після вступу в силу нової Конституції законодавство суб'єктів Російської Федерації про місцеве самоврядування стало формуватися практично одночасно з федеральним законодавством, а в деяких регіонах навіть з деяким випередженням. За основу регіональних законів, прийнятих до серпня 1995 року, зазвичай бралися положення президентських указів, тимчасово регулювали питання місцевого самоврядування, або якого-небудь з проектів федерального закону. Як наслідок, значна частина регіональних законів мала кілька серйозних недоліків. По-перше, це наявність протиріч між законом суб'єкта Російської Федерації і прийнятим пізніше федеральним законом. По-друге, це неповнота нормативно-правового регулювання питань місцевого самоврядування, які відповідно до новоприйнятого федеральним законом підлягали регулювання законами суб'єктів Російської Федерації. У результаті в багатьох суб'єктах Російської Федерації в кінці 1990-х років законодавці були змушені приймати нові редакції своїх законів про місцеве самоврядування. 

 Після вступу в силу Федерального закону від 28 серпня 1995 року «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській 

 Федерації »активізувалося і муніципальне правотворчість, більш ніж у дванадцяти тисячах муніципальних утворень Росії були прийняті статути. Причому в цих документах тепер знаходив правове закріплення найважливіше питання - про структуру органів місцевого самоврядування. В умовах нової правової системи на місцевому рівні були прийняті сотні тисяч нормативних правових актів, що регламентують різні питання місцевого значення. Довів свою працездатність інститут судового захисту прав та інтересів місцевого самоврядування. У другій половині 1990-х років судовими інстанціями був накопичений значний практичний досвід вирішення спорів, що виникають у сфері місцевого самоврядування. 

 Логічним завершенням другого етапу становлення нормативної правової бази місцевого самоврядування можна назвати затверджені Указом Президента Російської Федерації від 15 жовтня 1999 Основні положення державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федераціі82. Цей професійно підготовлений документ ставив завдання вироблення стратегії законодавчої діяльності в галузі місцевого самоврядування, намічав конкретні правові рішення. У числі невідкладних завдань були названі формування муніципального права як комплексної галузі права, проведення фундаментальних наукових досліджень в галузі місцевого самоврядування. На жаль, з'явившись в період зміни правлячих еліт, цей документ виявився незатребуваним на практиці. 

 Після минулих в березні 2000 року виборів Президента Росії позначилися нові тенденції в державній політиці по відношенню до місцевого самоврядування. Федеральна влада позначила нові пріоритети у сфері вдосконалення місцевого самоврядування: посилення відповідальності органів місцевого самоврядування перед державою, строгий контроль за законністю місцевого правотворчості, підвищення ролі федерального законодавства у встановленні правових засад місцевого самоврядування. Ці пріоритети в цілому відповідали потребам практики, проте конкретні кроки з реалізації проголошуваних ідей не можна було назвати вдалими. Наочним прикладом тому може служити Федеральний закон від 4 серпня 2000 року № 107-ФЗ, який змінив положення Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», що стосуються відповідальності органів місцевого самоврядування перед государством83. 

 Закон від 4 серпня 2000 року, за задумом його розробників, був покликаний посилити відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування за видання правових актів, що суперечать законодавству. Однак на ділі сталося зворотне. Закон фактично ліквідував саму можливість відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою. 

 По-перше, він звузив коло суб'єктів такої відповідальності лише до представницького органу місцевого самоврядування і глави муніципального освіти, тобто вивів з-під відповідальності інші органи та інших посадових осіб місцевого самоврядування. По-друге, закон передбачив відповідальність тільки у разі видання нормативного правового акта, тобто вивів з-під відповідальності індивідуальні правові рішення. І це при тому, що близько 90% всіх незаконних актів на місцевому рівні - це акти, ненормативні, не правила, а конкретні рішення - про відведення землі, про виділення фінансів і т. д. По-третє, в якості підстави відповідальності вказують не видання незаконних актів (як це було до серпня 2000 року), а лише невиконання в строк судових рішень про їх скасування. Тобто некараним стало систематичне видання на муніципальному рівні незаконних нормативних актів за умови своєчасного виконання прийнятих по них судових рішень. 

 Зазначений механізм відповідальності не спрацював жодного разу, хоча, тільки за офіційними даними російської прокуратури, число щорічно прийнятих на місцевому рівні незаконних актів становить десятки тисяч. Законодавчі рішення, подібні названому Федеральним законом від 4 серпня 2000 року, приймалися не в інтересах розвитку місцевого самоврядування, а на догоду політичній кон'юнктурі, під красиві промови про посилення відповідальності влади. Проте розвиток законодавчої бази місцевого самоврядування, вдосконалення конституційної доктрини організації місцевої влади залишалися найважливішими практичними завданнями. 

 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "6.1. Від демократичного централізму до місцевого самоврядування"
  1.  Глава пя-тая. ПРИСТРІЙ ДЕРЖАВИ
      демократичної і аристократичної республік, тієї влади, яка лежить в основі відповідної форми правління: демократія (влада народу), аристократія (влада еліти, обраних), охлократія (влада натовпу), геронтократія (влада навчених, літніх), олігархія (влада немно -гих) і т.д. Протягом багатьох століть політико-правова теорія продовжувала продиратися крізь джунглі
  2.  Глава шоста. ФУНКЦІЇ І забезпечує їх СТРУКТУРНА ОРГАНІЗАЦІЯ ДЕРЖАВИ
      демократичних чи авторитарних, політичних чи насильництву-них формах. Аналіз національного змісту функцій держави демонструє і соціальну цінність держави, ефективність існування етносу в державно організованої формі. Цей аналіз показує, чому розпад, руйнування, а тим більше зникнення государ-ства являє собою не що інше як національну
  3.  Соціальне, економічне та внутриполитическоеположение Росії на рубежі ХІХ-ХХ століть
      демократична робоча партія (1898-1903), партія соціалістів-революціонерів (1902) та ін Створення пролетарської партії - РСДРП, було підготовлено діяльністю Г.В.Плеханова, В.І.Леніна, Ю.О.Мартова та інших лідерів майбутньої партії . У 1883 р. Плеханов з кількома однодумцями заснував у Женеві невелику групу «Визволення праці» і почав пропаганду марксизму. У 1895 р. Леніним у Петербурзі
  4.  § 1. Конституція: поняття і види в правовій системі
      демократичного централізму. Чинна Конституція Російської Федерації була прийнята 12 грудня 1993 всенародним голосуванням (референдумом). Російська Конституція як за формою, так і за змістом істотно відрізняється від своїх попередниць. 216 Принципи та юридичні властивості Конституції РФ Так, пріоритет прав і свобод людини, як основний принцип правової держави,
  5.  6.Крестьянскій або пролетарський соціалізм? (Ідеї, організації, діячі)
      демократичним рухом шістдесятників. І вже з початку своє-го виникнення народництво не представляло з себе єдиного течії. У ньому була і ліберальна, і революційна струмінь. Так, на відміну від поширеного раніше погляду народницька організація «Земля і воля» (1861-1864 рр..) Основним засобом впливу на селянство вважала пропаганду, а в її програмі фігурувала передача
  6.  8. Російський консерватизм другої половини X IX в.
      демократичними силами, з прийдешніми реформами. Таким чином, консерватизм трактується за допомогою негативних визначень, виступаючи як антитеза програмі змін взагалі. Цей підхід зумовлений тим, що консерватизм в цілому ототожнюється лише з однією, притому найбільш примітивною його модифікацією - егоїстичним консерватизмом (або корпоративним), який виражається в реакційності найбільш
  7.  4. Становлення адміністративно-командної системи і режиму особистої влади І В. Сталіна
      демократичні традиції, за багато століть народ звик до єдиновладдя в державі. Невисока культура переважаючого селянського населення створювала передумову для того, щоб будь-яка сильна особистість отримала підтримку широких мас. У силу низької загальної та особливо політичної культури, культової психології люди і думки не допускали про злочинність дій людини, якого офіційна
  8.  54. Фашизм та інші види авторитарних режимів
      демократичної концепції індивідуалізму фашизм висуває концепцію нації, народу, інтереси якого завжди, скрізь і в усьому превалюють над інтересами окремих лічностей.Установленіе відкрито террористичен-ського режиму при фашизмі супроводжується соціальною демагогією, яка зводиться в ранг офіційної ідеології. фашизм висуває гасла «національного соціалізму». Фа-шізму теоретично
  9.  9. Характеристика принципів державного управління.
      демократичною, соціальною, правовою державою. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Законність повинна бути
  10.  1.2. Діалектичні закономірності реформування силових структур при переході до громадянського суспільства
      демократичному суспільстві. Серія «Наукові доповіді», № 51. М.: Московський громадський науковий фонд, 1998. С. 73. На початку XIX століття колегії замінюються міністерствами, і після придушення повстання декабристів Росія встала на шлях військово-поліцейської кріпосницької диктатури. Розпочаті демократичні перетворення були припинені. Тому ще однією особливістю реформ сучасної епохи повинно