| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
ГЛАВА ШОСТА. ФУНКЦІЇ І ЗАБЕЗПЕЧУЄ ЇХ СТРУКТУРНА ОРГАНІЗАЦІЯ ДЕРЖАВИ |
||
|
Поняття, зміст і ознаки функції держави. Общесоциальное, класове і національне у функціях держави. «Вічні питання» життя суспільства і функції держави. Еволюція функцій держави. Класифікація функцій. Структура держави, що забезпечує виконання функцій. Система органів держави. Державний апарат. Бюрократія і функції держави. Функції держави, державної влади, органу держави. У попередніх розділах, присвячених державі - його основними ознаками, влаштуванню, розглядалася статика держави, тобто то постійне, стабільне, стійке, що характеризує державно організоване суспільство. Визначалися соціальне призначення і пристрій держави, його якісні характеристики як політичної, територіальної, структурної організації суспільства, форма правління, національно-територіальний (національно-державне) та адміністративно-територіальний устрій, політичний режим. Але пізнання держави припускає вивчення не тільки його статики, але і його динаміки, тобто того, як цей соціальний інститут живе, діє, змінюється, розвивається, як виконує своє соціальне призначення. Теорія держави для опису, пояснення і прогнозування діяльної сторони держави використовує поняття функції держави - характеристики саме того, що і як держава "робить". Функція, як і багато інші обществоведческие поняття, не є власне юридичним і політичним поняттям. Воно запозичене з інших наук. Так, у математиці, фізиці поняття функції виражає залежність, коли при зміні однієї величини інша величина також змінюється певним чином. Але така вже властивість юридичної мови - він запозичує чужі поняття і наповнює їх своїм змістом, часом зрозумілим лише присвяченим, спеціально навченим особам, насамперед юристам. Причому таким змістом, який часом майже втрачає зв'язок з початковим. Ось і з поня-ством «функція», коли воно включається в юридичний понятійний апарат, відбувається цей процес. Функція в теорії держави означає напрямок, предмет діяльності того чи іншого політико-правового інституту, зміст цієї діяльності, її забезпечення. Саме в цьому сенсі йдеться про функції держави, уряду, міністерства, інших державних органів. Отже, функція держави - це аналізовані комплексно предмет і зміст діяльності держави на певному напрямку і забезпечують її засоби і способи. Поняття функції держави з'явилося і стало широко використовуватися на попередньому етапі розвитку вітчизняної теорії держави і права. У рамках марксистсько-ленінського підходу до дер-жави виділялися, як уже зазначалося вище, класова сутність держави, загальносоціальне і класове призначення держави, затверджувалося, що оскільки, і напрямок, і предмет, і утримуючи-ня діяльності держави, і забезпечує їх система структурних утворень змінюються залежно від зміни класової сутності і форми держави, остільки для визначення цієї залежності цілком доречним є поняття саме функції. І це поняття особливо широко було використано для визначення діяльності соціалістичної держави - його ролі як головного знаряддя побудови соціалізму, придушення експлуататорських класів, організації народного господарства, підтримки національно-визвольних рухів і т.п. При цьому нові (соціалістичні) функції держави тісно погоджувалися з новою (соціалістичної) сутністю держави - соціалістична власність, панування робітничого класу, правляча комуністична партія і т.п. На сучасному етапі розвитку вітчизняної теорії держави і права також зберігається функціональний підхід до діяльної боці держави, але з одним істотним уточненням: розширюється і поглиблюється розуміння соціального призначення держави, відкидається провозглашаемая раніше жорсткий зв'язок між змінами класових характеристик держави і, відповідно, його функцій. Цей зв'язок, як показав історичний досвід, виявилася більш багатогранною, на функції держави роблять визначальний вплив не стільки класові характеристики держави, скільки нові умови і проблеми сучасної життєдіяльності суспільства, існування цивілізації (екологія, ядерне озброєння, демографічні, сировинні та інші глобальні проблеми). Словом, і у функціональній характеристиці держави вітчизняна теорія також йде від попередньої методологічної вульгаризації і догматизації, враховує нові проблеми, але разом з тим зберігає і те позитивне, що було напрацьовано в цій галузі на попередньому етапі. Цінним виявилося насамперед саме поняття функції держави, її зміст і значення як однієї з важливих харак-теристик діяльної сторони держави. Дійсно, функціональний підхід дозволяє більш глибоко вивчати тривалий історичний процес виникнення, розвитку, зміни, руйнування, появи держав різних типів, видів, форм у різних народів, тобто процес формування та еволюції державності. Поняття державно-го якраз і характеризують наявність державної організації суспільства, різні етапи, які це суспільство проходить у своєму історичному державному бутті, і найголовніше - різні функції, які держава виконує. Іншими словами, тільки взяті в сукупності статичні і динамічні характеристики дозволяють глибоко пізнати природу такою складного соціального інституту, як держава. Так, держава ранньокласового суспільства забезпечувало, а часом і організовувало трудову діяльність землеробів-общинників, ремісників, а також життєдіяльність міста-держави і прилеглих до нього сільських громад, іригаційні роботи, створення і розподіл суспільних фондів, охорона різних форм власності. До функціональної діяльності держави належала і захист населення, завойовницькі походи, справляння податків, данини, захоплення чужих територій, організація внутрішньої і особливо зовнішньої торгівлі, духовне життя суспільства: будівництво храмів, підтримку релігійних вірувань, звичаїв, а також регламентація сімейно-шлюбних відносин - це та багато іншого було предметом, напрямком, змістом діяльності раннеклассового держави, його функціональною характеристикою. З розвитком, зміною раннеклассового держави, переходом до інших типів держави («азіатського способу виробництва», рабовласницькому, феодальному) одні функції втрачають своє значення, інші, навпаки, розростаючись, наповнюються новим змістом, стають основними . Наприклад, основними функціями у держави «азіатського способу виробництва» стають функції захоплення чужих територій, жорсткого захисту державної власності при допущенні приватної власності, організації землеробських робіт (видача насіннєвих позик, збір і розподіл врожаїв, кадастрова оцінка земельних угідь на всій часом вельми великій території держави). На цьому етапі державності у багатьох суспільств основною функцією держави стає підтримку соціального розшарування суспільства, забезпечення панування різних класів, соціальних груп, кланів. Держава «азіатського способу виробництва» охороняє пануючу ідеологію, як правило, релігійну, здійснює будівництво грандіозних храмових споруд, гробниць, створює розгалужену судову систему, підтримує нормативно-правову регламентацію, в економіці формує та забезпечує головним чином розподільні відносини. Унікальні держави іншого типу, що виникають на рабовласницької основі, - держави Стародавньої Греції та Стародавнього Риму - поряд з іншими функціями забезпечують насильницькі захоплення іноземців, звернення і використання їх як рабів, а потім і звернення в рабство власних громадян. У цих державах розвиваються не розподільні, а товарно-грошові відносини, що включають в економічний оборот і раба як товар, відбуваються формування та захист правових систем, опосредствующих ринкові товарно-грошові відносини. В основі цих відносин лежить приватна власність, яка стає особливим предметом турботи і захисту держави. У державах Європи та Азії, що спираються на феодальний лад, функції держави також змінюються: захист, підтримка кріпосницькихвідносин стають важливою діяльної стороною держави. У ці відносини, як відомо, входить позаекономічний прикріплення селян в землі, розвиток феодальної власності, збереження різних відносин між сеньйорами і васалами, князями і міськими громадами, станового стану суспільства і т.п. Нарешті, багатопланове зміна функцій відбувається при переході товариств до капіталістичним і соціалістичним типам державної організації. Змінюються характеристики, у тому числі устрій держави, і залежно від цього змінюються і їхні функції. Наприклад, в економічній області відбуваються переходи від невтручання держави в економічне життя (функція «нічного сторожа» - спочатку у буржуазної держави) до тотального регулювання виробництва, розподілу у соціалістичної держави, а в соціальному житті - від захисту прав і свобод людини до повного фактичного нехтування цих прав і свобод під гаслами диктатури, придушення класових супротивників, ліквідації експлуатації (знову ж у соціалістичного тоталітарної держави). Все це схематичне виклад залежності між змістовними і формальними характеристиками держави та її функціями знадобилося для того, щоб показати, що історичний досвід дійсно дає теорії держави підставу стверджувати: з еволюцією держави змінюється і діяльна сторона держави, ця діяльність наповнюється новим змістом, виникають нові структури держави, інші засоби і способи, що забезпечують функції держави. Та й саме поняття функції вже використовується в науковій літературі не стільки для показу її залежності, особливо від класової суті держави, скільки просто для характеристики, описи діяльності держави. Крім того, це поняття стало використовуватися і для обліку зв'язку функцій держави з багатьма етнокультурними, ідеологічними, духовними та іншими факторами воздейст-вия. Разом з тим треба звернути увагу і на наступне. Теоретичний опис, узагальнення виконуваних функцій різними державами дозволяють віднести різні сторони діяльно-сти держави саме до функції. На думку Л.А. Морозової, до цих ознак належать: міцно склалася предметна діяльність держави у найважливіших сферах суспільного життя - економічній, політичній, соціальній, духовній (ідеологічної, релігійної), правовий; непо-безпосередніх зв'язок між сутнісними, формальними характеристиками держави та її соціаль-вим призначенням, яке і реалізується в діяльності держави; напрямок діяльності дер-жави на рішення великих соціально-економічних, політичних та інших завдань, досягнення круп-них, суспільно значущих цілей, які постають на кожному історичному етапі розвитку суспільства; діяльність держави в певних формах (найчастіше правових) і з застосуванням особливих, в тому числі владно-примусових методів. Сукупність цих ознак дозволяє стверджувати, що дійсно мова йде про функціональну характеристику держави, про наявність у того чи іншою держави відповідних функцій. Функціональна характеристика дозволяє вивчати не тільки державу конкретного типу, форми у того чи іншого народу в той або інший конкретно-історичний період, але і державність цього народу. Розглядаючи розвиток, зміну функцій, можна бачити, і те, як розвивалася, змінювалася у певному зв'язку і сама державна ор-ганізації суспільства в тривалому історичному процесі. У цьому сенсі, наприклад, можна ут-верждать, що тільки вивчення державності Росії, відклався на тривалій історичній шкалі починаючи приблизно з державних реформ Петра Першого (тобто протягом приблизно 300 років), дозволить зрозуміти і успішно вирішити сучасні проблеми організації та діяльності нинішнього Російської держави. Вивчення цієї державності тільки за 80 років, тобто з 1917 року - соціалістичний етап - вже не є достатнім для вирішення сучасних складних завдань відродження та процвітання Російської держави, його нової функціональної орієнтованості. Слід ще раз підкреслити, що поява тих чи інших нових функцій на різних етапах розвитку державності конкретних суспільств не має строго визначеного, причинно-наслідкового характеру, не жорстко детерміновано новою формою держави. Разом з тим така більш-менш причинна залежність все ж характеризує ті функції держави, які перед-ставляют собою найважливіші напрямки діяльності держави у визначальних областях його суще-ствования: в економічній, політичній, соціальній та інших. Основні функції (найбільш важливі напрямки діяльності держави) все ж досить «чуйні» до глобальних змін основних характеристик держави. Інші ж функції, як, втім, і основні в деяких своїх аспектах, піддаються потужному впливу стабільних етнокультурних пластів життя суспільства, національних, територіальних особливостей, традицій тощо Тому новий тип держави, що з'явився в розвитку конкретного державно організованого суспільства, може в явній або прихованій формі зберігати і навіть розвивати деякі старі функції. Наприклад, фактичне імперське зміст окремих зовнішньополітичних функцій царської Росії зберігав і розвивав СРСР, хоча формально наявність такого функціонального змісту всіляко заперечувалося в офіційній ідеології та політиці соціалістичної держави. Таким чином, в державності того чи іншого суспільства зберігається спадковість функцій, але діє і механізм поновлення функцій. Зокрема, на появу нових функцій впливають самоорганізаційні, суб'єктивні і навіть випадковістю (сінергетіческіс) процеси, а не тільки та чи інша ступінь залежності функцій від зміни основних ознак, насамперед форми держави. Найменш мінливе і найбільш стабільно загальносоціальне зміст функцій держави, то, яке формується для вирішення основних соціальних, політичних, в тому числі геополітичних, економічних і інших завдань, які зачіпають інтереси всього суспільства на тривалому історичному шляху його життєдіяльності. Основні загальносоціальні функції забезпечують існування, благополуччя, а часом і виживання самого суспільства. Саме в цьому сенсі державна організація суспільства набуває велику соціальну цінність. Вже ранні міста-держави - первісна державна організація суспільства, співаючи-вившись на вильоті присвоює економіки як необхідна реакція на кризовий стан людства беруть на себе загальнозначущі соціальні функції, про які мова йшла вище при є характеристики раннеклассового держави, і насамперед функцію забезпечення виробляє економі-ки (землеробство, скотарство, металургія, металообробка, кераміка тощо). І тим самим демонстр-ріруют соціальну цінність державної організації суспільства. Саме ця організація в значній мірі рятує людство як біологічний вид від вимирання, переводить людство в соціальну фазу розвитку, еволюції, створює цивілізацію. І якщо знову, як передбачають багато вчених, людство опиниться в кризовому стані в XXI столітті через дії екологічного, демографічного, сировинного та інших факторів, які можуть дійти до загрозливого всьому людству рівня, то можна припустити, що тільки новий розвиток державності, поява нових загальносоціальних функцій зможе забезпечити необхідний порядок, координацію, інші стани, що забезпечують існування цивілізації, її порятунок, відтворення. Словом, загальносоціальне зміст функцій, яке зберігалося протягом всієї історії державності, надавало велику соціальну цінність державі, хоча часом набувало і вельми різноманітні, навіть химерні форми. Наприклад, до такого загальносоціального змістом у деяких народів відносилося: підтримання мореплавання, морської торгівлі (острівні держави), захист і відтворення рибних ресурсів (деякі північні або тихоокеанські країни). А у інших народів саме збереження своєї мовної або релігійної самобутності ставало об'єктивно загальсоціальним змістом діяльності держави незалежно від того, який тип це держава являло або в яких формах пристрої існувало і функціонувало. Основи існування деяких народів в конкретних умовах проживання на певній території, з певними географічними, кліматичними та іншими характеристиками переростали в «вічні питання», у вічний предмет державної діяльності. Саме вони наповнювали загальносоціальні функції конкретним змістом, який доводилося реалізовувати протягом століть на будь-якому етапі державності, щоб забезпечити життєдіяльність і виживання того чи іншого суспільства, того чи іншого народу. Тут же важливо підкреслити, що саме загальносоціальні функції характеризують найбільшою мірою діяльну сторону держави, що, до речі, умалялось, а часом і взагалі ігнорувалося на попередньому, марксистсько-ленінському етапі вітчизняної теорії держави і права. Невиконання або неякісне ис-полнение саме цих функцій держави приводило і приводить до ослаблення держави, а часом і до її розпаду, руйнації і навіть зникнення. До таких загальсоціальним функцій відносяться забезпечення національної безпеки, ліквідація наслідків стихійних лих та екологічних катастроф, реалізація соціальних програм підтримки охорони здоров'я, соціального забезпечення непрацездатних, захист прав і свобод громадян та багато іншого. Найбільш мінливими, жорстко прив'язаними до соціального призначенням і формою конкретної держави є класові функції держави. Класову боротьбу в суспільстві виділяв ще Платон. Він же прив'язував до її різним формам, ступеня впертістю або, навпаки примирення, ті чи інші функції держави, саме існування, долю, природу держави. І теоретична думка багато століть відображає класові функції в державності багатьох народів. Класові функції - це ті напрямки діяльності держави, які найбільш повною, яскравою ступеня висловлюють класові інтереси, волю того класу, тієї соціальної сили, групи, що панують у даному суспільстві, захоплюють і здійснюють державну владу. Таким чином, мова йде про широке розуміння класів як певних соціальних, організованих структур суспільства. До класовим функцій відноситься насамперед придушення панівним класом за допомогою держави (головним чином використовуючи каральні органи держави - армію, поліцію) своїх класових супротивників. Причому придушення на первісних етапах розвитку державності здійснюється позаекономічним примусом: привласнюються результати чужої праці, чуже майно, класові супротивники усуваються від участі в політичному, духовному житті суспільства, використовується судове й в основному позасудове переслідування, здійснюється їх переселення в регіони з досить важкими умовами життя, а іноді і взагалі класові супротивники усуваються фізично. Але класові функції можуть здійснюватися й економічним шляхом, що характерно для наступних етапів державності: за допомогою системи податків, зборів, мита, тарифів, участю держави в грошовій системі, наприклад шляхом емісій, інфляції, за допомогою трудового законодавства, що встановлює жорстку систему штрафів, обмежень в заробітній платі, тривалість робочого дня, трудову повинність і т.п. Слід зазначити, що саме ті чи інші класові функції оголошувалися на попередньому етапі вітчизняної теорії держави, на її марксистсько-ленінському етапі, найбільш значимими, основними, що виражають класову сутність держави. При цьому робилися спроби теоретично обгрунтувати, що на деяких етапах державності, наприклад на соціалістичному, ці класові функції були загальносоціальними, вигідними всьому суспільству. Використовувалася схема: класові функції соціалістичної держави виражають інтереси більшості народу, трудящих і, стало бути, є загальносоціальні. При цьому ігнорувалося, що класові функції не дозволяють вирішувати багато загальносоціальні, «пічні» проблеми життя суспільства і навіть заганяють ці життєво важливі, загальносоціальні проблеми в тупик, ведуть до «банкрутства держави». Ігнорувалося і та обставина, що, здійснюючи класові функції, держава формує особливий шар, «номенклатуру», правлячу еліту, яка за допомогою династичного механізму привласнює суспільні і державні посади, соціальні, побутові, медичні привілеї, і, прикриваючись демагогічною завісою служіння класу, певної соціальної групи або навіть суспільству, народу, фактично за допомогою держави забезпечує лише свої власні номенклатурні, бюрократичні, елітарні інтереси. Поряд з класовим змістом функцій держави велике значення завжди мало в життєдіяльності державно організованого суспільства і національний зміст функцій. Це також дуже важлива характеристика держави. Вона пов'язана з тією діяльністю держави, яка спрямована на збереження і розвиток національної культури, мови, самобутності, традицій, самого існування і відтворення етносу, який, власне, і виступає в державній організованій формі як діючий суб'єкт всесвітньої історії. Національний зміст функцій держави близько до загальносоціального, але не зливається з ним. Вельми часто державна діяльність повинна забезпечувати саме національні інтереси етносу, що формує державу, чи стосується це геополітичних інтересів, захисту співвітчизників, що опинилися в силу тих чи інших історичних, політичних процесів на території інших держав, розвитку національної самосвідомості, релігійного відродження тощо Сюди ж входить і задача гармонізації інтересів етносу та етнічних меншин на самій території держави, якщо населення має багатонаціональний характер. Відносини з діаспорою, яка формується із співвітчизників за кордоном - ще одна важлива функція держави. Як правило, ці відносини повинні будуватися на засадах підтримки діаспори, захисту прав і свобод співвітчизників. Однак історія знає і функції боротьби з діаспорою, коли вона формувалася після громадянської війни (еміграція), ставила метою реставрації колишніх порядків. Національна характеристика функцій держави охоплює не тільки їх зміст, на спрямованість, але і те, як цей зміст реалізується, тобто в яких формах, за допомогою яких способів ці функції здійснюються: у демократичних чи авторитарних, політичних чи насильництву-них формах. Аналіз національного змісту функцій держави демонструє і соціальну цінність держави, ефективність існування етносу в державно організованої формі. Цей аналіз показує, чому розпад, руйнування, а тим більше зникнення государ-ства являє собою не що інше як національну катастрофу. Стає зрозумілим, чому пра-во націй на самовизначення у своєму фінальному змісті формулюється як право на утворення власної держави, чому цю ж кінцеву мету мають багато національно-визвольні рухи, чому, часом не рахуючись з майновими жертвами, людськими життями, так люто борються за формування власної державності ті або інші соціальні і національні сили. Але підкреслимо: на основі історичного досвіду людства постає питання про соціальний ціну, яку доводиться платити народу при здійсненні національно-змістовної діяльності держави, особливо в сучасних умовах, коли так переплітаються національні, політичні, територіальні та інші інтереси, коли з'явилися ядерні та інші грізні кошти , які можуть бути використані для вирішення міжнаціональних, етнічних конфліктів. Крім того, слід враховувати, що на Землі в даний час живе більше 2000 етносів, більшість з яких в своїй національній самосвідомості розуміє соціальну цінність власної державності. Але чи можливе існування такого числа держави на Землі, не народжує чи сучасний стан державності принципово нові, зокрема укрупнення, типи і форми держав? Поява Європейського співтовариства, нова роль ООН, утворення СНД свідчать, що такі самоорганізуються сінергестіческіе процеси в історії державності почалися і мають осмислюватися також в рамках теорії держави. У попередньому розділі - про форму держави - ми вже приділили увагу деяким з цих проблем. Тут же, розглядаючи загальні питання взаємозв'язку між пристроєм і функціями державного-ва, слід звернути увагу і на те, що не тільки ті чи інші функції держави визначаються стійкими характеристиками держави, а й сама форма держави може визначатися його функціями. Так, якщо держава ставить за мету проведення агресивних, загарбницьких воєн, розширення своєї території, починає здійснювати саме такий політичний курс, то і організація державної влади набуває авторитарний, антидемократичний, підчас тоталітарний характер. І навпаки, формування демократичного політико-правового режиму (панування права), що спирається на поділ влади, народовладдя, на пріоритет якості життя, прав і свобод людини, стає можливим лише в умовах виконання державою функцій забезпечення мирного існування, благоденства суспільства, соціальної та правової захищеності його громадян, їх ефективної економічної і політичної самостійності, трудової діяльності. Відзначимо також, що деякі функції держави мають змішане зміст; загальносоціальне, класове, національне. Так, загальносоціальні характер може бути властивий ідеологічній функції держави, коли вона виражається в захисті державою пануючої релігії, що є цементуючою суспільство силою. Це особливо характерно для теократичних держав. Але, як відомо, в таких державах справа доходить навіть до фізичного знищення так званих єретиків, невірних. І тоді вже функція захисту релігії перестає бути общесоциальной, перетворюється на вузькогруповим. Дійсно, ідеологічна функція може мати гранично класовий, груповий характер, що, наприклад, стало характерним у соціа-лістіческіх державах тоталітарного типу, коли марксистсько-ленінська ідеологія оголошувалася державної, перебувала під специфічною захистом держави (її поліцейські органи мали своєю метою безпосередню захист панівної марксистсько -ленінської ідеології). Вище вже зазначалося, що функції держави піддаються не тільки впливу власне дер-жавних змін, а й змін умов існування самої держави, тобто змін зовнішніх умов, зовнішнього середовища, в якій «живе», діє держава. Для визначення цього впливу в теорії держави використовується поняття еволюції функцій держави, яке включає розвиток і зміна функцій як під впливом змістовних і формальних харак-теристик держави, так і під впливом розвивається зовнішнього середовища. І якщо про перші процес-се (пристрій держави - функції) йшлося вище, то на другому процесі, хоча б коротко, схема-тично, треба зупинитися спеціально. При цьому, зрозуміло, слід враховувати, що обидва процеси не відірвані один від одного, хоча і характеризуються відносною самостійністю. Перш за все-го на функції держави справляє визначальний вплив науково-технічне, інтелектуальний розвиток всієї цивілізації. Функції всіх, без винятку, сучасних держав схильні віз-дії науково-технічних досягнень XX століття. Причому цей вплив двояке. З одного сторо-ни, з'являється життєво важливий напрямок діяльності держави: підтримка науки, особливо фундаментальної, використання її результатів, розвиток і збагачення інтелектуального потенціалу-ла суспільства. З іншого - обмеження небезпеки, яка виникає від неконтрольованого появи і використання сучасних науково-технічних досягнень. Це особливо стосується ядерних техно-логій, генетики, медичної біології і т.п. У сфері науки для держави з'являється нова область діяльності - підтримка і захист інтелектуальної власності, тобто створення умов для успішної наукової діяльності, охорона власності результатів наукової праці їх творцям, забезпечення справедливої оцінки цієї праці і гідної винагороди за використання цих результатів. У XX столітті цивілізація загартовувалась, викликаним соціальною боротьбою навколо державної (суспільної) і приватної власності (поява держав соціалістичного типу, відродження приватної власності в багатьох державах після краху тоталітарного соціалізму, формування у цьому зв'язку нових правових систем і т.д.). Але XXI століття буде характеризуватися соціальними зіткненнями в сфері речової та інтелектуальної власності, а не тільки в сфері приватної та державної, як це було раніше. Не менш важливою є діяльність держави щодо обмеження шкідливих наслідків на-учно-технічного прогресу, особливо в таких нових галузях, як генетика, медична біологія та ін Формується новий науковий напрямок - біоетика, пов'язана з трансплантацією органів челове-ка, зміною підлог, штучним заплідненням, виникають проблеми евтаназії. І без контролюючого і регламентує державного втручання в цю область також не обійтися. Визначальний вплив на еволюцію функцій держави робить і екологічний фактор. Суть цього впливу полягає в тому, що якщо кожна сучасна держава не візьме на себе обов'язок підтримувати умови існування людей на власній території, а також не стане взаємодіяти з іншими державами в збереженні общепланетарной середовища існування людства, то в самий найближчий час неминучий загальноцивілізаційний колапс, глобальний кризу. Такий сучасний екологічний імператив в його державному ламанні. Радіоактивні відходи, промислове забруднення водних і повітряних ресурсів, скорочення лісів - цих легких Землі, - інші несприятливі наслідки - все це жахливі реалії сучасного людського існування. Людство - особливий біологічний вид, який існує, створюючи одночасно умови для свого знищення, вимирання. Ці умови-відходи життєдіяльності людини в самому широкому сенсі. Захист від цієї загрози завжди виступала соціальною функцією. Вже в додержавної організації суспільства відбувалися постійні перекочівлі кланів, первісних груп через забруднення середовища проживання. І тільки створення в давнину каналізаційних споруд, нехай і примітивних, дозволило людству перейти до осілості, утворити міста, інші постійні поселення. Але зараз проблема значно складніша: безвідходні технології - це одна з цілей, досягнення якої тільки й дозволить людству існувати. Без їх створення та всепланетного застосування, як вважають багато вчених, людству не вижити. Державна діяльність в цьому напрямку - безумовна вимога сучасності. Еволюція функцій у цій галузі набуває інший якісний рівень, вимагає іншою мірою обов'язковості, забезпеченості економічними, адміністративними, правовими засобами і методами. Інтернаціоналізація світової економіки, загальне переплетення економічних інтересів, поява і панування транснаціональних компаній, інші економічні фактори планетного значення - ще одна сфера, що робить вплив на еволюцію функцій. Шлях від конфронтації до співпраці і, нарешті, до партнерства проходить більшість держав сучасного світу в зовнішньоекономічній діяльності. До нової еволюції функцій держав підштовхує і розвивається інформатизація суспільства, створення баз даних, всепланетних інформаційних систем, формування общепланетпого інформаційного простору. Але, безумовно, найпотужніше вплив на еволюцію функцій держав надає об'єктивна потреба виключити саму можливість використання ядерної та іншої зброї масового ураження, усунути небезпеку безконтрольного використання ядерних, хімічних і інших технологій. Зазначена вище еволюція функцій зачіпає в тій чи іншій мірі всі, без винятку, сучасні держави. Разом з тим відбувається еволюція функцій, що зачіпає окремі держави, особливо в економічній області, зокрема тоді, коли конкретні суспільства розвиваються в напрямку ринкової економіки, переходять від соціалістичних, розподільних відносин до товарно-грошових, від тоталітарних режимів до ліберально-демократичним. Вивчення еволюції функцій держави, практичне використання наукових знань у цій області передбачає насамперед впорядкування всього державно-правового матеріалу, який накопичила теорія держави в цій області. Для цього, як зазначалося вище, у пізнанні державно-правових явищ і процесів у теорії держави і права використовується метод класифікації, бо без цього методу упо-рядочіть і зіставити все різноманіття державно-правових явищ і процесів попросту не-можливо. Ефективно використовується метод класифікації і при вивченні функцій держави. Класифікаційні критерії, тобто ознаки (їх сума), що дозволяють віднести ті чи інші функ-ції до конкретного класу, групі, мають різний характер. Виділяють, наприклад, об'єкти та сфери дер-жавної діяльності, територіальний масштаб, спосіб державного впливу на об-суспільних відносини, взаємини держав, зміст функцій. Дійсно, в наукових і практичних цілях функції держави можуть бути класифіковані за різними критеріями. За часом дії вони діляться на постійні, здійснювані державою на всіх етапах його існування, і тимчасові, поява яких викликано специфічними умовами суспільного розвитку, а припинення - їх зникненням. За сфер політичної на спрямованості (внутрішня і зовнішня політика) функції держави поділяються на внутрішні, що представляють його діяльність усередині країни, що визначають його роль в житті даного суспільства, і зовнішні - діяльність за її межами, в якій проявляється роль держави у взаєминах з іншими державами . Внутрішні і зовнішні функції будь-якого державі тісно пов'язані, оскільки зовнішня політика, що визначає лінію поведінки з іншими державами, небагато чому залежить від внутрішніх умов існування даної держави. За сферами суспільного життя функції держави можуть бути розділені на економічні, соціальні, політичні та здійснювані в духовній сфері. До числа критеріїв можна віднести принцип поділу влади і класифікувати функції держави на основі цього принципу. Відповідно функції поділяються на законодавчі (правотворчі), управлінські, правоохоронні, втом числі судові, та інформаційні. Особливість даної класифікації полягає в тому, що вона відображає процес реалізації державної влади. Це чисто формальна класифікація, прив'язана до сукупності гілок державної влади законодавчої (представницької), виконавчої, судової, - але тим не менше вельми часто використовувана в наукових і практичних цілях. Слід звернути особливу увагу на інформаційну функцію, яка характеризує діяльність четвертої влади - засобів масової інформації. Вона - ця функція - має своє містить жаніе, способи і структури, своє забезпечення. Специфіка цієї функції полягає в способах її впливу на суспільство: цілеспрямована інформованість населення, підчас маніпулювання суспільною свідомістю, інші способи передачі інформації створюють необхідні умови для існування і функціонування інших гілок влади, всієї держави. Класифікація функцій, яка спирається на поділ влади, не у всіх вчених-юристів викликає визнання. Справа в тому, що це, як вважають багато вчених, власне, не функції держави, а функції здійснення ня державної влади або гілок влади: правотворчість, керування, судова діяльність і т.д. Відбувається, на їхню думку, змішання функцій держави та державної влади. Функції ж держави - це діяльність держави, взятого у своїй цілісності, з єдиної політичної, структурної, територіальною організацією. Тому в теорії держави найбільш поширене і признаваемо членування функцій на внутрішні і зовнішні, тобто на визначення діяльності держави по відношенню до суспільства, особливою організацією якого і є держава (внутрішня функція), і по відношенню до інших державно організованим товариствам, іншим державою (зовнішня функція). Внутрішні функції держави проявляють себе в економічний, політичної, соціальної, ідеологічної сферах життя суспільства. Наприклад, в економічній області на різних етапах державності функції можуть виконувати роль «нічного сторожа» (невтручання в економічне життя), виконувати регулятивну соціальну роль, здійснювати господарсько-організаторську функцію, забезпечувати облік міри праці і міри споживання, планово-програмне вплив на економіку і т.п. Зрозуміло, що та чи інша функція більш-менш яскраво проявляється на відповідному етапі державності, наприклад, облік міри праці і міри споживання («Не трудящий та не їсть») в ранньокласових, соціалістичних державах. Зовнішні функції - захист суспільства від нападів ззовні, мирне співробітництво з іншим і державами, забезпечення геополітичних інтересів і т.п. - Також характеризують діяльність держави як цілісну організацію суспільства, але вже звернену не всередину, а назовні його життєдіяльності. Розподіл функцій на внутрішні і зовнішні - це певне спадок, який дістався сучасної вітчизняної теорії держави від її попереднього марксистсько-ленінського методологічного підходу. На попередньому етапі в теорії держави класифікація функцій жорстко прив'язувалася до класової суті держави. Внутрішні функції проходили по «відомству» класової суті держави, наприклад господарсько-організаторська функція найбільш яскраво характеризувала соціалістична держава, адже його призначення, як декларувалося, зводилося до побудови соціалістичної економіки. У всіх колишніх підручниках незмінно підкреслювалося, що «в міру просування до комунізму економічна роль держави посилюватиметься, у зв'язку з чим неіз-менно зростає роль, обсяг і складність змісту його господарсько-організаторської функції, оскільки вона має на меті створення матеріально-технічної бази комунізму ». Історичний досвід показав, що це не так. І на сучасному етапі якраз потрібна відмова від державного па-терналізма, відхід від зрівняльної психології та соціального утриманства, що випливали із органі-Заторське-господарської функції держави. Зовнішніх функцій, як правило, відводилася роль загальносоціальних функцій: боротьба за мир, забезпечення міжнародного співробітництва тощо, хоча найчастіше все це мало демагогічний характер. Зараз членування функцій на внутрішні і зовнішні втратило певною мірою своє значення, тому що багато внутрішні функції набувають зовнішній характер (наприклад, екологічний напрям діяльності держави), і навпаки. Більш важливим стає виділення глобальних функцій держави, що характеризують діяльність сучасної держави в екологічній, демографічній, сировинній, космічній сферах, в галузі створення і використання ядерної, інформаційної технологій, в області захисту прав і свобод людини і в інших сучасних глобальних державних сферах діяльності, які зачіпають всю цивілізацію. Особливу проблему представляє вирішення питання про централізації і децентралізації функцій держави, який має кілька аспектів. В умовах тоталітарного і, як правило, унітарної держави відбувається надмірна централізація функцій - більшість питань вирішується в центрі. В умовах федеративної держави, створення нових державних утворень, наприклад СНД, з неминучістю постають питання про розмежування сфер діяльності між центром і суб'єктами федерації, між надгосудірственнимі органами та органами держави. При цьому виникає цілий ряд протиріч, що стосуються розподілу власності, чіткого визначення меж (державних і адміністративних), подвійного громадянства, свободи пересування громадян та багатьох інших питань. Наприклад, в межах Російської Федерації виникають проблеми децентралізації функцій. Необхідно розмежувати сфери діяльності повноважень між федеральними органами державної влади РФ і органами влади на місцях як би трьох рівнів: органами влади республік, що входять до складу Російської Федерації, органами влади автономних областей і округів і органами влади країв, областей і міст Москви і Санкт-Петербурга . Є такі пи-тання, при вирішенні яких централізація, що розуміється як монополія центру, не тільки неминуча, але й корисна справі. Це відноситься до таких стратегічних питань, як спільна оборона, забезпе-ня національної безпеки та політичної стабільності, освоєння космосу, забезпечення транс-порту, зв'язку і т.п. Але є питання іншого роду, де об'єктивно потрібна децентралізація функцій держави, облік місцевої специфіки, який може бути здійснений тільки місцевими органами влади. Наприклад, в процесі переходу до ринкової економіки для забезпечення стабільних робочих місць необхідно тісна взаємодія центральних органів та органів місцевого самоврядування. Але проблеми децентралізації функцій в Російській Федерації властивий ще один аспект. Ви-ше вже зазначалося, що становлення багатоукладної ринкової економіки спричиняє зміну ролей го-державу і людини в суспільстві. Формування саморозвивається громадянського суспільства, перебуваючи-ного з економічно, політично і юридично самостійних (автономних) суб'єктів, припускає-лага звуження ролі держави, у тому числі звуження її функцій, і розширення ролі громадян та їх об'єднань. У функціональну характеристику держави входить і розгляд тих засобів і способів, які забезпечують виконання державою своїх функцій. Такий забезпечує структурою є державний апарат - система органів держави, створюваних спеціально для виконання функцій держави. Підкреслимо, що функції держави, а не різні функції різних гілок влади, забезпечує державний апарат у цілому, в комплексі, в системі. Але при цьому, зрозуміло, кожна ланка цього апарату, кожен орган має і свої власні функції, що представляють поділ праці з управління суспільством. Ось чому треба розрізняти функції держави, функції державної влади і функції державних органів. Отже, для забезпечення виконання своїх функцій у будь-якій державі формується спеціальна структурна організація, звана державним апаратом. Він уособлює матеріальну силу державної влади. Апарат держави - це система державних органів, взаємопов'язаних спільними принципами, єдністю кінцевої мети і взаємодією, наділених владними повноваженнями, а також мають в своєму розпорядженні матеріально-технічними можливостями для здійснення своїх функцій. Державні органи є структурними ланками державного апарату. Для утворення державного органу необхідна правова основа, тобто видання спеціального нормативно-правового акту. Зазвичай система державних органів встановлюється конституцією (основним законом держави). Розрізняють представницькі законодавчі органи, що приймають закони (парламент, верховний рада, федеральні збори, конгрес тощо), органи виконавчої влади (уряд, міністерства і відомства), - на ці органи покладається обов'язок організовувати реалізацію прийнятих законів. І нарешті, судові органи, що вирішують різні майнові та інші спори, контролюючі виконання законів. Державні органи забезпечують здійснення сильної та ефективної державної влади, яка не обов'язково повинна бути авторитарною, диктаторської. Необхідна і можлива легітимна (заснована на законі) сильна влада. Державні органи, як офіційні представники держави, мають право видавати нормативно-правові (загального характеру) або індивідуальні правові акти (акти застосування права), обов'язкові для виконання. Для державного апарату потрібні спеціально підготовлені кадри чиновників-управлінців, що володіють необхідною кваліфікацією і професіоналізмом. Шар людей, зайнятих на роботі в апараті держави і професійно займаються управлінням громадськими справами, визначають як бюрократію (від грец. «Бюрократ» - столоначальник, букв.: «Влада столу»). Але цей термін використовують і для позначення негативної характеристики таких проявів у діяльності державного апарату, як формалізм, тяганина, кар'єризм, прагнення-ня до особистої вигоди, корумпованість і черствість, байдужість до людей і їх потреб. Для подолання цих негативних явищ використовуються демократичні методи і стиль роботи, поні-травнем не як абстрактна ідея, а як ціла система спеціально розроблених і реально діючих заходів і механізмів, покликаних приборкати, стримати бюрократизацію. Таким коригуючих засобом служить принцип «поділу влади», який передбачає створення системи взаємних «сдер-жек і противаг». Ефективні такі заходи, як заміщення посадових постів за конкурсом, пере-вод управлінського апарату на роботу за контрактом, позбавлення державних службовців права навчаючи-ствовать у комерційній діяльності, але одночасно встановлення для них високого рівня заро-бітної плати, що забезпечує їх зацікавленість у чесній службі . Управлінський апарат повинен бути інструментом органів влади, обраних і контрольованих народом. Діяльність дер-жавного апарату повинна здійснюватися на основі принципу законності, що припускає строге, точне і неухильне дотримання законів. Державний орган слід відрізняти від різних громадських організацій, об'єднань. Він наділяється владно-примусовими повноваженнями для здійснення своїх функцій, має свою сферу, свою область занять, яку іменують предметом відання. Для функціональної характеристики державного органу використовується поняття компетенції, яке означає взятий в єдності коло і обсяг повноважень та обов'язків, що належать цьому державному органу, а також предмет його відання. Державний орган може робити тільки те, що йому дозволено. Принцип «дозволено все, що не заборонено» не належить до діяльності державних органів. Цей принцип діє у сфері майнових відносин громадян, юридичних осіб. Державний орган, як правило, реалізує свою компетенцію, видаючи відповідні акти (постанови, розпорядження, накази, інструкції тощо). Але для певної категорії державних органів основним є реальна господарська, організаційна, владна діяльність. Державні органи мають певні форми діяльності, ієрархію, наприклад виділяють центральні та місцеві органи. Такі галузі юридичної науки, як наука державного права, наука адміністративного права, здійснюють спеціальне вивчення державного органу, державного апарату. У теорії держави завдання ставиться скромніша: визначити взаємозв'язок функцій держави та забезпечують їх виконання структур, тобто державних органів. Підкреслимо практичне значення правильного теоретичного вирішення цього питання. Так, державний орган слід створювати під ту чи іншу функцію, а не навпаки - створювати орган, а потім знаходити йому заняття, функцію. Втім, необов'язково і створення окремого державного органу під кожну нову функцію держави. Вже наявні в державному апараті органи можуть взяти на себе і нові функції, їх компетенція може бути розширена. Ці положення, коли вони дотримуються в державного життя, набувають великого значення для практичної організації найбільш ефективної діяльності держави, вико-нання його соціального призначення. Навпаки, неприпустимо дублювання одних і тих же функцій різними органами. У теоретичному плані дуже важливо відзначити, що саме державні органи якраз характеризують формування в державі особливого шару людей, фізично відірвано-го від матеріального виробництва, але виконує дуже важливі управлінські функції. Цей шар відомий під різними назвами: чиновники, бюрократи, управлінці, функціонери, но-менклатуру, менеджери і т.д. Він являє собою об'єднання професіоналів, зайнятих управлен-ного працею - це особлива і важлива професія. Як правило, цей шар людей забезпечує ви-конання функцій держави, державної влади, державних органів в інтересах суспільства, народу. Але в певній історичній обстановці функціонери можуть стати на шлях забезпечення власних інтересів. Тоді-то і виникають ситуації, коли для тих чи інших осіб створюють спеціальні органи (синекуру) або шукають цим органам нові функції і т.п. Таким чином, орган держави - це спеціально створена структура, складова частина державного апарату, наділена компетенцією, необхідної для здійснення функцій. Побудова апарату держави має йти від функцій до органу, а не навпаки, і на суворій правовій основі. Відзначимо також, що поняття органу держави використовується в широкому і вузькому сенсі. У широкому - це орган державної влади, а у вузькому - це орган, орієнтований на спеціальну функцію, необхідну для життєдіяльності суспільства. Нарешті, ієрархія державних органів передбачає підзвітність і підконтрольність одних органів іншим. Деякі інші важливі питання цієї теми (бюрократичний і демократичний централізм, злам «державного апарату», конфлікти особистих і суспільних інтересів на державній службі та ін.) будуть розглянуті в розділі восьмий стосовно до функціонування та еволюції Російської держави. Так, ці теоретичні проблеми можна буде засвоїти краще, використовуючи конкретний і предметний матеріал, яким так багата наша сьогоднішня політико-правова дійсність. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Глава шоста. ФУНКЦІЇ І забезпечує їх СТРУКТУРНА ОРГАНІЗАЦІЯ ДЕРЖАВИ" |
||
|
||