6.2. Розвиток законодавчої бази місцевого самоврядування: завдання та протиріччя

Прийняття за орієнтир у законотворчості Європейської хартії місцевого самоврядування та її подальша ратифікація федеральним законом в чому визначили зміст сучасної вітчизняної доктрини пристрої місцевої влади. Минув після прийняття нової Конституції Російської Федерації десятиліття показало життєздатність моделі автономної в рамках закону місцевої влади і разом з тим утопічність уявлень про можливість повного відокремлення місцевого самоврядування від державної влади. Як справедливо зазначав С.А. Авакьян, «цілком очевидно, що місцеве самоврядування є варіантом публічної влади, і в цьому плані воно не може бути ні штучно, ні як-небудь ще відокремлене від державної влади» 84.

На практиці самостійність місцевого самоврядування вийшла однобокою. З одного боку, були закріплені істотні правові гарантії цієї самостійності. Федеральний закон від 28 серпня 1995 року «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», слідуючи логіці Конституції, лише рамочно врегулював питання організації місцевого самоврядування, надав можливість муніципальним утворенням самим вирішити сутнісні питання структури органів місцевого самоврядування та порядку їх діяльності, дозволив різноманіття схем територіальної організації місцевого самоврядування в суб'єктах Російської Федерації, продекларував самостійність місцевих бюджетів. Правові позиції, сформульовані в 1996-2002 роках у ряді актів Конституційного Суду Російської Федерації, заборонили суб'єктам Російської Федерації втручатися у формування органів місцевого самоврядування, зумовлювати питання їх організації та взаємодії, ущемляти право населення на участь у виборі територій здійснення місцевого самоврядування і т. д . Судовий захист прав місцевого самоврядування стала повноцінним елементом правової практики.

З іншого боку, органи місцевого самоврядування не отримали обіцяної їм самостійності навіть у тих питаннях, які названі іманентними місцевому самоврядуванню самою Конституцією. Так, стаття 132 Конституції Російської Федерації встановила право органів місцевого самоврядування самостійно встановлювати місцеві податки і збори. Однак рамки закріплених федеральним законодавцем загальних принципів оподаткування і зборів в Російській Федерації усікли більше 90% цієї самостійності, що було визнано суперечать Констітуціі85. Або, приміром, органи місцевого самоврядування зовсім не отримали продекларованого тією ж статтею Конституції права самостійно здійснювати охорону громадського порядку, так звана муніципальна міліція залишилася де-юре і де-факто федеральной86. Одним словом, виявилося, що органи місцевого самоврядування вирішують більшість питань місцевого значення не самостійно, а часом у дуже вузьких рамках федеральних законів і підзаконних актів.

Крайня недостатність власної фінансової бази муніципальних утворень - обумовлена й не так чиєюсь суб'єктивною волею, скільки загальним кризовим станом економіки країни, що не забезпечує надходження в казну коштів, адекватних завданням публічної влади, - багато в чому знизила демократичний потенціал конституційної моделі російського місцевого самоврядування. Дотаційні муніципальні освіти виявилися в кабальної залежності від органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації. При цьому конституційний принцип самостійності місцевого самоврядування непередбачено обернувся для нього своєю негативною стороною.

Повноваження законодавчих органів суб'єктів Російської Федерації з регулювання порядку організації і здійснення місцевого самоврядування виявилися усіченими, вкрай обмеженими, якщо брати для порівняння розвинені федеративні держави, що мають повноцінне місцеве самоврядування. Виник серйозний пробіл у законодавчій базі, яка задає територіальні, компетенційні та організаційні основи місцевого самоврядування. Нездатність багатьох муніципальних утворень своїми силами створити якісну правову базу місцевого самоврядування приводила до бюрократизації місцевої влади, безконтрольності чиновників, неефективного використання і без того мізерних місцевих фінансів.

При цьому багато питань організації місцевого самоврядування стали регулюватися не нормами законів, а циркулярними листами і директивними вказівками органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, фактично контролюючих доходи дотаційних місцевих зо-тов. У частині вирішення соціальних завдань, таких як охорона здоров'я, освіта, соціальний захист населення і т. д., органи місцевого самоврядування, всупереч закріпленим у Конституції Російської Федерації принципам, виявилися елементом єдиної вертикалі державних органів, зайнятих реалізацією відповідних функцій. Залежність органів і посадових осіб місцевого самоврядування не стільки від волі і думки населення, скільки від фінансового диктату виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації в чому девальвувала то, в ім'я чого замислювалася самостійність російського місцевого самоврядування.

У цих умовах насущними стали завдання забезпечення справжньої фінансової та господарської самостійності російського місцевого самоврядування одночасно з посиленням ролі законодавчого регулювання процесів його інституціоналізації та здійснення. При нерозвиненості форм безпосередньої демократії та об'єктивної складності їх використання в муніципальних утвореннях, що не мають фінансової бази для проведення дорогих референдумів, тільки якісна законодавча база могла гарантувати ефективність місцевої влади та її відповідальність перед населенням.

Згідно Європейської хартії місцевого самоврядування органи місцевого самоврядування мають свободу дій в межах, встановлених законом. У більшості зарубіжних країн з демократичним політичним режимом докладний законодавче регламентування організації місцевого самоврядування розглядається як необхідна умова існування цього інституту. Так, у Франції структура органів місцевого самоврядування, їх компетенція, порядок формування жорстко задані законом, що аж ніяк не заперечує права населення на участь у самоврядуванні. У Швеції, як і в Росії, комунальні органи організаційновідособлені від держави і самостійні. Однак Комунальний закон Швеції самим докладним чином регулює їх структуру і порядок діяльності. Структура і принципи діяльності органів місцевого самоврядування Німеччини визначаються законами земель, а не самими комунами. Демократичні принципи організації місцевої влади, закріплені в законі, не заперечують, а, навпаки, гарантують самостійність і ефективність місцевого самоврядування.

Насправді місцеве самоврядування в Російській Федерації полягає в діяльності його органів, але не самого населення. При цьому пересічний громадянин має не більше можливостей впливати на зміст статуту муніципального освіти, ніж на утримання федерального закону. Передача сутнісних питань організації місцевого самоврядування на власний розсуд місцевої влади на практиці нерідко призводить до порушен-нию прав громадян на здійснення місцевого самоврядування, оскільки конкретні органи і посадові особи на місцях, що реалізують відповідні повноваження, аж ніяк не завжди ставлять інтереси громадян вище власних інтересів.

Порушенням конституційного принципу самостійності місцевого самоврядування буде втручання посадової особи виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації, від волі якого залежить надання фінансової допомоги місцевому бюджету, в процеси заміщення керівних посад в органах місцевого самоврядування або управління муніципальною власністю. Однак права місцевого самоврядування не можуть бути порушені виданням норми закону, що встановлює відповідальність органів місцевого самоврядування перед населенням або розумні обмеження для посадових осіб місцевого самоврядування.

На жаль, абсолютизація самостійності місцевого самоврядування не сприяла нарощуванню демократичного потенціалу цього соціального інституту. Можна навести показовий приклад. У Постанові Конституційного Суду Російської Федерації від 2 квітня 2002 року № 7-П, прийнятому у зв'язку з скаргами громадян А.Г. Злобіна і Ю.А. Хнаева, була сформульована наступна правова позиція: «... закони суб'єктів Російської Федерації в усякому разі не можуть перешкоджати муніципальних утворень самостійно вирішувати, які підстави та порядок відкликання посадових осіб місцевого самоврядування повинні бути передбачені статутом муніципального освіти» 87. Так була вирішена проблема розмежування предметів правового регулювання законів суб'єктів Російської Федерації і нормативних актів муніципальних утворень у питаннях відкликання населенням виборних посадових осіб місцевого самоврядування: законодавець не повинен заважати муніципальних утворень самостійно визначати у своїх статутах, за яких підстав і в якому порядку населення зможе відкликати посадових осіб місцевого самоврядування.

Від чиєї ж суб'єктивної волі на практиці залежало зміст статуту муніципального освіти? Не секрет, що в першу чергу - від волі глави муніципального освіти, який, як правило, був спікером представницького органу місцевого самоврядування, почасти - від волі депутатів, які стверджували голосуванням проект статуту, і практично не залежало від волі пересічних громадян, що проживають в муніципальній освіті . Щоправда, в одному муніципальному освіту з тисячі статут приймався безпосередньо населенням, але й там воно, як правило, мало лише можливість відхилити статут як цілісний документ, але не скоригувати його окремі норми.

Коли глава муніципального освіти при розробці проекту статуту стане вирішувати, за яких підстав і в якому порядку населення матиме право його відкликати, про чиїх інтересах він подумає в першу чергу - про свої або населення? Чи буде він зацікавлений у встановленні реального демократичного механізму своєї відповідальності перед жителями муніципального освіти? Захищаються чи права населення передачею повноважень щодо встановлення відповідальності виборних осіб муніципальної влади фактично самим цим особам? Відповіді на ці питання видаються очевидними.

У згаданій постанові Конституційного Суду зазначений висновок зроблений виходячи «з права населення муніципального освіти на самостійне визначення організації місцевого самоврядування (статті 130 і 131, частина 1 Конституції Російської Федерації)» 88. Однак зазначені норми Конституції нічого не говорять про виключне право населення на самостійне визначення організації місцевого самоврядування. Вони кажуть про виключне право населення здійснювати місцеве самоврядування: вирішувати питання місцевого значення, володіти, користуватися і розпоряджатися муніципальної власністю - безпосередньо і через органи місцевого самоврядування, а також визначати структуру органів місцевого самоврядування. Але хіба Конституція Російської Федерації (пункт "н" частини 1 статті 72, частина 2 статті 76) не наказує законодавцю регулювати питання організації місцевого самоврядування шляхом встановлення загальних принципів?

Реформа законодавчих основ місцевого самоврядування, розпочата в 2002-2003 роках з ініціативи Президента Російської Федерації та включає в себе прийняття нової редакції Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», була обумовлена необхідністю наблизити органи місцевого самоврядування до населення, забезпечивши при цьому їх реальну здатність ефективно господарювати на своєму рівні. У 2003 році зроблено лише перший крок на шляху цієї реформи. Буде потрібно ще кілька років, перш ніж у розвиток нового федерального закону будуть прийняті інші федеральні закони і на їх основі - закони суб'єктів Російської Федерації, перш ніж будуть внесені зміни в сотні тисяч нормативних правових актів муніципальних утворень, перш ніж будуть уточнені території здійснення місцевого самоврядування та сформовані його нові легітимні органи.

Результати реформи місцевого самоврядування покаже тільки час. Недостатньо глибокий попередній розрахунок наслідків - характерна риса методології всіх реформ останніх років у нашій країні. І хоча нову редакцію федерального закону давно чекали і правознавці, і практики, залишаються сумніви з приводу корисності багатьох запропонованих новел. Завдання встановлення демократичних основ муніципальної влада не зводиться до уніфікації моделей територіальної та інституціональної організації місцевого самоврядування. Насторожує і вилучення з відання законодавців суб'єктів Російської Федерації майже всього обсягу їх повноважень з регулювання організації та здійснення місцевого самоврядування.

 У федеративних державах законодавча регламентація місцевого самоврядування здійснюється в значній частині суб'єктами федерації. У цьому відображаються принципи федералізму, поділу та децентралізації влади. З центру не можна законодавчо врегулювати всі без винятку питання організації місцевого самоврядування в усіх куточках Росії. У кожному регіоні можливі свої моделі і свої специфічні принципи організації місцевого самоврядування - це випливає з букви і духу російської Конституції. Якісна нормативна база місцевого самоврядування, що забезпечує демократизм та ефективність цього соціального інституту, може бути створена тільки на основі розумного з позицій практики розмежування предметів регулювання федеральних законів, законів суб'єктів Федерації і нормативних правових актів, що приймаються самими муніципальними утвореннями. 

 Інформація, релевантна "6.2. Розвиток законодавчої бази місцевого самоврядування: завдання і протиріччя "

1. Глава шоста. ФУНКЦІЇ І забезпечує їх СТРУКТУРНА ОРГАНІЗАЦІЯ ДЕРЖАВИ
     розвитку вітчизняної теорії держави і права. У рамках марксистсько-ленінського підходу до дер-жави виділялися, як уже зазначалося вище, класова сутність держави, загальносоціальне і класове призначення держави, затверджувалося, що оскільки, і напрямок, і предмет, і утримуючи-ня діяльності держави, і забезпечує їх система структурних утворень змінюються залежно
   
2. Глава восьма. ТЕОРЕТИЧНІ ПИТАННЯ РОСІЙСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ
     розвитку радянського суспільства і Радянського дер-жави. Радянська форма правління та її еволюція на сучасному етапі. Основні зовнішні та внутрішні функції Радянської держави, їх еволюція. Форма правління, національно-державний і адміністративно-територіальний устрій, політичний режим сучас-ного Російської держави. Функції і апарат Російської держави на сучасному
   
3. Глава дев'ята. ТЕОРІЯ ПРАВА ЯК ЮРИДИЧНА НАУКА
     розвиток такого яскравого і складного соціального інституту, як право. При цьому головна увага приділяється закономірного і випадковому в праві, основним правовим системам, іншим головним характеристикам права в цілому як соціального інституту. Походження ж права було розглянуто в главі третій цієї книги. Тривалий час на попередньому етапі вітчизняної юридичної думки право
   
4. 4.1. Конституція Росії про розвиток народовладдя, демократичної державності і цивільних ініціатив
     розвитку країни федеральні структури влади так і не сформулювали. Стає все більш очевидним, що процес модернізації російської державності, зміцнення правової системи вироджується в чергову адміністративну перетрушування державного апарату. Що ж до таких вихідних конституційних принципів російської державності, як повновладдя народу, поділ влади,
   
5. 4.2. Удосконалення державних механізмів здійснення народовладдя на федеральному рівні
     розвитку російського політичного процесу, оптимізація системи поділу влади диктує необхідність більш чіткого визначення в законодавстві нових механізмів взаємодії уряду і Державної Думи. Необхідно підвищити відповідальність законодавчої влади за хід реформ і стан справ у Росії і, отже, забезпечити більш активну участь Державної Думи в
   
6. 6.1. Від демократичного централізму до місцевого самоврядування
     розвитку нормативної моделі російського місцевого самоврядування та фактичного становлення цього найважливішого соціального інституту повною мірою відобразили в собі проблеми і протиріччя політико-правових реформ двох останніх десятиліть. Ідеї самоврядування, залучення широких верств населення до вирішення місцевих завдань включалися в офіційну ідеологічну доктрину держави ще в
   
7. 6.3. Проблеми реформування територіальної організації місцевого самоврядування
     розвитку та конкретизації. Цей акт міг би мати форму нової редакції глави 2 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» або окремого федерального закону. Проте ні в 2000, ні в 2001 році такого продовження не було, до Державної Думи не вносилися законопроекти, в яких була б зроблена спроба системно і комплексно
   
8. 7.2. Розвиток виборчого законодавства. Його сучасне стан
     розвитку російського виборчого законодавства. Якщо на першому етапі після прийняття Конституції Росії регулювання виборів в суб'єктах Російської Федерації з боку федерального законодавця носило переважно рамковий характер і у федеральних законах за загальним правилом не визначався зміст конкретних виборчих процедур, то після прийняття зазначеного федерального закону
   
9. 8.6. Тенденції та проблеми розвитку зарубіжної демократії
     розвитку особистості »179. Досвід еволюції зарубіжних демократій у сфері державного будівництва в кінці XX - початку XXI століття свідчить про тенденцію до деякого відходу від колишніх схем організації державної влади, визначеному ослабленні жорсткості поділу влади. Створюються форми правління, що поєднують риси президенціалізму та парламентаризму, здатні в залежності від
   
10. Види і стадії адміністративного права
      розвитку РФ, її регіонів і галузей економіки в) розробляє фінансовий баланс держави, забезпечує економічне обгрунтування окремих статей доходів і витрат Феде-рального бюджету г) проводить аналіз економічного стану країни д) формулює пропозиції щодо основ цінової політики і т.д. 2) Міністерство палива та енергетики РФ (Міненерго). Найважливіше завдання - забезпечення