| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
4.1. Конституція Росії про розвиток народовладдя, демократичної державності і цивільних ініціатив |
||
|
Чи стане Російська Федерація демократичною державою? Сформуються у нас в країні ефективні інститути громадянського суспільства, контролю виборців за діями влади? Відповіді на ці питання досі залишаються відкритими. І справа тут зовсім не в тому, що за кілька останніх років у Росії знову посилилися авторитарні тенденції. Коріння проблеми набагато глибше. Через десять років після проголошення нових демократичних форм і принципів організації державного і суспільного життя країна не тільки не просунулася у справі будівництва громадянського суспільства і демократичної правової держави, але, навпаки, рух у цьому напрямку явно застопорилося. Російська держава і суспільство знову не розуміють один одного. Чиновники всіх рівнів твердять про необхідність сильної російської державності, екстрено приймаються закони про зміцнення вертикалі виконавчої влади, створюються федеральні округи. Однак гарантій того, що в підсумку це позначиться на ефективності роботи державного апарату і бюрократія нарешті повернеться обличчям до громадян, до цих пір немає. Цілісної програми розвитку країни федеральні структури влади так і не сформулювали. Стає все більш очевидним, що процес модернізації російської державності, зміцнення правової системи вироджується в чергову адміністративну перетрушування державного апарату. Що ж до таких вихідних конституційних принципів російської державності, як повновладдя народу, поділ влади, верховенство закону, а головне - пріоритет прав та інтересів громадянина, то вони не отримують свого розвитку в поточному законодавстві. У цьому напрямку намітився явний застій. Виклики часу не знаходять відповіді в розробках і діяльності політичних партій, які шукають підтримку не в серцях виборців, а в кабінетах чиновників виконавчої влади, лобіюючи вирішення дрібних поточних питань своєї діяльності. Для того щоб країна вийшла на новий етап свого розвитку, російська політична еліта повинна дати суспільству відповіді на нові глобальні виклики сучасного світу, співвіднести перспективи розвитку нашої країни з світовими тенденціями. У тому числі необхідно чітко відповісти на питання: яку політичну, економічну систему ми будуємо, які управлінські функції є державними, а які цілком можуть бути передані партіям, обществен-ним організаціям, громадянам? Наш власний історичний досвід свідчить про те, що без залучення громадян, всього суспільства в рішення щоденних завдань управління країною нас чекає чергове суворе розчарування. Реалії поки такі, що ми не можемо виконувати навіть завдання, вже закріплені в Конституції. Адже згідно з чинною Конституцією Росія оголошена демократичною, правовою державою. Однак, як показує практика, ці положення Конституції залишаються нереалізованими насамперед через слабку залученості в облаштування економічної, соціальної, політичної життя країни пересічних громадян. Приклади відвертого ігнорування бюрократією положень Конституції про демократичну, соціальну природу російської державності залишаються без належної оцінки з боку ЗМІ, політичних партій, громадських організацій. Надії на те, що сам факт прийняття Конституції як нової правової основи життя країни вже сам по собі гарантує оновлення державності, ілюзорні. Переконливим прикладом може служити положення Конституції, згідно з яким Росія є правовою державою. Не можна заперечувати, що це положення вже зіграло і продовжує відігравати надзвичайно важливу роль у розвитку країни. Разом з тим, для того щоб це відчули на собі конкретні громадяни, кожен представник влади має ставитися до права конкретного громадянина, як до найвищої цінності. Тоді принципи визнання, дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина стануть і загальним обов'язком держави. Конституція Російської Федерації виходить з того, що демократична правова держава повинна бути добре організованим, ефективним і вміло керуючим справами країни. Саме за рівнем ефективності влади для громадян ми судимо про те, що має представляти собою сучасну демократичну державу. Від держави найбезпосереднішим чином залежить стан як всього суспільства, так і основних сфер його розвитку: економіки, політичної системи, соціальної сфери, науки, освіти, мистецтва. Призначення держави як відкритої організації публічної влади в тому й полягає, щоб від імені народу, в його інтересах керувати країною. У цьому його основна цінність для суспільства і громадян. Якщо держава слабшає, втрачає нитки управління, контроль за ходом розвитку і прогресом суспільства, країна та її громадяни опиняються у важкому становищі. Російська держава на рубежі XX і XXI століть виявилося аж ніяк не в кращому своєму стані. Воно перевантажено виконанням явно невластивих йому функцій і не справляється з новими викликами часу. У значитель-іншої мірою це спадщина радянських уявлень про державність, яка охоплює всі сфери життєдіяльності. Позначилися і традиційні перегини. Рішуче засудження суспільством колишнього тоталітарної держави, відкрита критика його керівників стала огульної і трансформувалася в негативістську ставлення до держави взагалі, державності в цілому. У суспільстві став зміцнюватися стереотип діяльності державних службовців як тимчасових правителів, людей, що прийшли на службу виключно з корисливих, а не професійних спонукань. У результаті сталося серйозне ослаблення авторитету держави, підрив довіри до нього з боку громадян. Саме внаслідок цих причин відбуваються постійні провали потрібних економічних і соціальних проектів демократичних реформ, які в принципі можуть бути здійснені тільки в опорі на якісний правовий інструментарій та за підтримки суспільства. На жаль, системних висновків з цього конфлікту так і не зроблено. Державна бюрократія, перебудувавши свої ряди і зміцнивши внутрішню дисципліну, зайнялася відродженням звичної вождистської державності. У відповідь на це суспільство, громадяни повертаються до кухонних обговорень дій влади і попросту бойкотують суспільно-політичні заходи. У підсумку програють усі. Суспільство і держава втрачають перспективи співпраці. Примирити їх може тільки вироблення нової концепції розвитку демократичної та правової держави в опорі на потужний громадський потенціал і канали прямого і зворотного зв'язку структур влади і громадян. Поки ці механізми замінені прямим лобіюванням партійних, корпоративних, регіональних інтересів у парламенті, уряді, у Президента Російської Федерації, громадяни не будуть підтримувати держава, вони будуть вважати його чужим собі. Більше того, у відповідь на забуття їхніх інтересів державою громадяни стали бойкотувати вибори, офіційні судові процедури захисту своїх інтересів, встаючи на шлях хабарів, підкупу чиновників. Таким чином, потреба суспільства, громадян в ефективному демократичній державі - це не чийсь популістський політичний лозунг напередодні чергових парламентських виборів, а засіб виживання всього суспільства, механізм захисту інтересів нашого багатонаціонального народу, російських громадян в сучасному глобальному міфе. Адже радянське союзну державу, в якій ми жили останнім часом, розпалося насамперед тому, що центральна його частина - КПРС, монополізувала право прийняття відповідальних рішень, втратила здатність розвиватися і враховувати мінливі внутрішні і зовнішні умови. Це сталося через відсутність політичної конкуренції, альтернативності виборів, реального громадянського контролю, втрати державними органами суспільної підтримки. Як випливає з нашого попереднього аналізу, поняття «демократія» і «народовладдя» прийшли у наше життя не з Заходу чи Сходу, їх нам ніхто не нав'язував, вони здавна були притаманні природі російської державності і є багатовікової традицією російського народу. Проте в ті періоди розвитку Російської імперії, Союзу РСР, Росії, коли влада ігнорувала традиції народовладдя, не враховувала реального волевиявлення людей, нашу країну осягали найсильніші катаклізми. Так сталося в жовтні 1917 року, коли більшовики проігнорували підсумки виборів до Всеросійських Установчих зборів і силою захопили владу. З цієї ж причини стався розвал союзної державності на початку 90-х років минулого століття. Громадяни висловилися на референдумі за збереження Союзу РСР, проте державний апарат виявився нездатним здійснювати свої управлінські функції. Силовий конфлікт влади у вересні - жовтні 1993 року ще раз підтвердив відірваність влади від народу. Законодавча та виконавча гілки влади, діючи жорстко і конфронтаційно, знову не змогли домовитися шляхом погоджувальних процедур і вдалися до військової сили в придушенні своїх опонентів. Всі ці приклади говорять тільки про одне: загроза повернення в Росії до жорсткої авторитарної влади, неважливо, партійної чи державної, постійно переслідує нашу країну всупереч традиціям, ментальності! російського народу. Однак навіть короткочасна опора на вільне волевиявлення людей забезпечує російської державності здатність до розвитку і оновленню інститутів влади. Звідси випливає важливий висновок: процедури виборів, референдумів, обговорення важливих державних рішень, ротації кадрів державних службовців повинні бути невід'ємним, системоутворюючим елементом механізму здійснення влади. Вони необхідні будь-якій країні, яка хоче існувати і розвиватися, уникаючи революційних переломів і катаклізмів. До речі, це наочно підтвердило волевиявлення громадян у грудні 1993 року, коли відразу після збройного протистояння влади громадяни одночасно обрали депутатів Державної Думи і депутатів Ради Федерації, вперше сформувавши на багатопартійній основі новий орган представницької влади країни - Федеральне Збори. Та й саме прийняття Конституції Російської Федерації в 1993 році для значної частини громадян Росії стало не тільки голосуванням «за» чи «проти», а й виразом відношення до тієї чи іншої політичної партії та її точці зору з питання про державний і суспільному устрої країни. Разом з тим всенародне голосування за проектом Конституції підвело певну риску під практикою силового тиску, конфронтації політичних партій. Навіть сьогодні, через десять років після акту волеіз'яв-лення громадян, саме стабільність Конституції для все ще конфронтируют-чих політичних сил є головним гарантом від повторення силових ексцесів. Важливо, щоб ця тенденція продовжувала зміцнюватися, і тоді доля Конституції назавжди відокремиться від імен як її ініціаторів, так і опонентів. І тут не можна обійти увагою питання юридичної чистоти прийняття Конституції. Справа в тому, що підсумки всенародного голосування на перших порах викликали неоднозначну оцінку, зокрема через невідповідність його проведення процедурою, встановленою Законом про референдум 1990 року. За цим законом для внесення змін в колишню радянську Конституцію потрібно було отримати більшість голосів виборців, включених до списків для голосування, в той час як порядок прийняття нової Конституції був затверджений указом Президента РФ і передбачав підведення підсумків хоча і по більшості голосів, але вже від числа виборців , які взяли участь у голосуванні. Сьогодні, коли політична гострота залишилася в минулому, стали більш очевидні юридичні тонкощі цього питання. Колишня радянська конструкція волевиявлення таки виходила з формули схвалення абсолютної більшості. Однак таке було можливо при тоталітарному політичному режимі і монопольному пануванні однієї партії. Цей ідеологічний стереотип якийсь час ще продовжував впливати не тільки на комуністів, а й на значну кількість юристів, засвоїли правила безальтернативній радянської демократії. До моменту всенародного голосування за проектом Конституції Російської Федерації в 1993 році в країні істотно змінився політичний режим, монополія однієї партії була ліквідована, хоча багатопартійність ще й не стала реальністю, в країні велася широка агітаційна кампанія як «за», так і «проти» прийняття Конституції. Сьогодні ніхто не буде заперечувати, що голосування на всенародному референдумі щодо проекту Конституції носило яскраво виражений альтернативний характер. У цих умовах більшість у 58% виборців від числа що взяли участь у голосуванні, що проголосували за прийняття Конституції, гарантувало їй досить високу легітимність по всіх світових демократичних стандартів голосування. Про це свідчить і практика багатьох демократичних держав, коли різниця в числі голосів «за» чи «проти» рішення, прийнятого на референдумі, може бути і не настільки велика, але ніхто не ставить питання про правомочність реальної більшості виборців вирішувати найбільш значущі питання саме шляхом безпосереднього голосування. Додатково зазначимо, що ні Федеральне Збори в цілому, ні суб'єкти Федерації, ні політичні партії не оскаржували в уста-новлення порядку законність результатів референдуму. Сьогодні очевидно, що навіть опоненти, критикували ті чи інші положення Конституції, в цілому сприйняли всенародне голосування за проектом Конституції як нову легітимну основу будівництва нової демократичної державності, в якій інтереси різних політичних сил можуть знайти свій подальший розвиток і вираз. Щоб підкреслити величезну творчу роль народного волевиявлення, відзначимо, що тільки завдяки йому в нашій новій Конституції на відміну від попередніх радянських конституцій, нав'язували класові ідеали будівництва комуністичного суспільства, затверджені загальносвітові цивільні пріоритети. Вищою цінністю російського суспільства і держави став російський громадянин, її права і свободи. Нове призначення держави Конституція бачить не в будівництві соціалізму або капіталізму, а в захисті людини і дотриманні її прав і свобод. Цього поки не хочуть прийняти ні старі, ні нові шанувальники класового облаштування життя в Росії. Більшість демократичних держав світу в своїх конституціях ніколи не закріплювали класових пріоритетів. У російській Конституції вперше за всю історію існування російського суспільства і держави основні права і свободи людини оголошені невідчужуваними, тобто існуючими об'єктивно, незалежно від закону або органів державної влади. До речі, це добре розуміли в дореволюційній Росії, що ми вже підкреслювали в нашому історичному нарисі про історію російського народовладдя. Нові конституційні пріоритети суспільства змушують нас не тільки переосмислити наші колишні уявлення про місце і роль держави в повсякденному житті, а й виробити цілісну концепцію розвитку громадянського суспільства, зрозуміти визначальну роль і значення інститутів народовладдя у вдосконаленні демократичної республіканської державності. Адже багато сьогоднішніх поверхнево-зневажливі розмови про нерозвиненість структур громадянського суспільства в Росії - це не тільки відгомін нашого радянського минулого. Це дрімуче небажання вітчизняної бюрократії освоювати нові технології управління державою і суспільством. Небажання державних структур ділитися із суспільством цивільними повноваженнями і функціями пояснюється і фінансовими міркуваннями. Зовсім не випадково у нас не тільки на рівні буденної свідомості, а й у законодавстві закріплено поняття державного бюджету. Ми не навчилися говорити про бюджет всієї країни, всього російського суспільства. З нашої історії виникає і офіційна негативістська концепція громадянського суспільства як сукупності некомерційних громадських структур, відокремлених від держави, від вироблення політичних рішень і начебто не дозрів до цього. Ця концепція є відлунням класового, антагоністичного суспільства. Тим часом вже Конституція країни 1977 ввела в обіг нове поняття політичної системи російського суспільства, відмовившись від класової концепції держави. Правда, при Ю.В. Андропова були зроблені нові спроби класової інтерпретації російської державності як засобу боротьби з неантагоністіческіх протиріччями, існуючими в суспільстві. Однак за роки горбачовської перебудови, а потім подальшою радикальної ломки радянської організації влади російська держава об'єктивно втратило монопольне становище єдиного інструменту політики і влади. З приходом багатопартійності, народовладдя колишнє російське держава об'єктивно переплелося з набагато більш складною системою соціальних, політичних інститутів, фактично з'єднавшись з громадянським суспільством. Завдяки цьому у держави дійсно з'явилася демократична перспектива. У сучасних умовах мистецтво управління поширюється не лише на державу, а й на все громадянське суспільство. Тому поняття «політична влада» сьогодні набагато ширше поняття «державна або публічна влада», оскільки воно включає в себе не тільки методи державного володарювання, а й форми безпосереднього волевиявлення народу, форми представницької демократії, різноманітні способи діяльності політичних партій, громадських об'єднань, некомерційних організацій , нарешті, професійну діяльність державних і недержавних ЗМІ, а також потенційно широкі індивідуальні права громадян на участь в управлінні справами суспільства і держави. При цьому у громадянського суспільства і держави єдині публічні інтереси, ціннісні орієнтири, що мають під собою загальну територіальну, народну основу. І в той же час громадянське суспільство являє собою більш широке безліч самоврядних асоціацій. За даними Інституту федералізму і громадянського суспільства, в Росії діють понад 300 тисяч тільки некомерційних організацій, що охоплюють понад 3,5 млн громадян. Кожна з цих структур, окрім загальних цінностей, має свої соціальні інтереси, установки, цілі. Разом з тим тільки спільно з державними та муніципальними органами, через засоби масової інформації вони можуть домагатися своїх статутних та корпоративних цілей та інтересів, інтегруючи їх у єдину спільність інтересів, і тим самим досягати і підтримувати суспільну злагоду. Основним елементом політичної системи громадянського суспільства Російської Федерації як і раніше виступає держава. І це зовсім не данина радянської традиції. Це сучасна світова тенденція совершенствова ня, оптимізації ролі держави. Республіканська форма правління передбачає широкі можливості для реального втілення принципу народовладдя як у поточній діяльності всіх державних органів, так і в праві громадян Російської Федерації на періодичних, вільних виборах формувати всю систему органів державної влади та місцевого самоврядування. Найглибший демократичний глузд і відповідальність громадян за діяльність системи органів влади закладений у самій конституційної формулюванні: «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Російській Федерації є її багатонаціональний народ». У цій конституційній нормі закладений принцип російського народовладдя - один з найголовніших, вирішальних підвалин демократичного ладу в Росії. Визнання народу єдиним джерелом влади і носієм суверенітету є відмінною рисою демократичних держав з республіканською формою правління. Всі конституції демократичних країн світу не обходилися і не обходяться без формули «вся влада належить народу», або «вся влада виходить від народу», або «демократія становить основу конституційного ладу». У Конституції Російської Федерації закріплюється демократична основа російської республіканської державності і фіксується поняття народовладдя як конституційної основи взаємовідносин народу і державної влади. Цим подвійним закріпленням - як принципу народовладдя, так і демократичної природи російської державності - Конституція страхує наше суспільство, держава, його посадових осіб від повернення до тоталітаризму і відновлює історичний статус російського народоправства, здавна притаманний нашій країні. Сьогодні держава - це виконавець волі народу, воно має служити народу, а не навпаки. Отже, держава повинна служити і всьому громадянському суспільству, виступати виразником його волі та інтересів. Головною функцією громадянського суспільства є забезпечення дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина, а також становлення і розвитку демократичної правової держави. Однак дієвих механізмів самостійного захисту громадянами своїх прав у структурах влади поки явно недостатньо, держава в особі органів виконавчої влади за інерцією претендує і на функції арбітра у своїх відносинах з громадянами. Тим часом права і свободи людини і громадянина, створення умов, що забезпечують йому гідне життя і вільний розвиток, є не тільки системоутворюючою основою громадянського суспільства, а й об'єктом діяльності демократичної правової держави. Однак для цього потрібно інституціоналізація цілого ряду каналів прямого впливу та участі громадян, громадських організацій у діяльності державних структур. Це дозволить дійсно по-новому співвідносити інститути громадянського суспільства і держави. При цьому питання про те, хто кого веде - держава суспільство або навпаки, за великим рахунком не має принципового значення. Відповідно до Конституції Російської Федерації, а отже, і з волею народу держава виступає в якості керуючої системи по відношенню до громадян, громадянському суспільству в цілому. Разом з тим межі і параметри цього впливу обмежені основами конституційного ладу, а також правами і свободами конкретного громадянина. Конституція вперше встановлює обов'язок держави визнавати, дотримуватися і захищати права і свободи людини. Це означає, що джерело і основа цих прав перебувають поза державою. Права і свободи людини і громадянина недоторканні та непорушними. Разом з тим держава не тільки утримується від втручання в сферу прав і свобод: обов'язок дотримуватися їх передбачає активну діяльність держави щодо створення умов для їх реалізації, і перш за все з прийняття законів, що регламентують діяльність державних органів для забезпечення всього комплексу політичних, економічних, соціальних та інших прав і свобод. Права і свободи людини і громадянина можуть бути обмежені тільки законом, але лише в тій мірі, в якій це необхідно з метою захисту основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, прав і законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни і безпеки держави. Ці права і свободи визначають зміст, зміст і застосування законів, діяльність законодавчої і виконавчої гілок влади, місцевого само- управління і забезпечуються правосуддям. Вони є безпосередньо діючими, визнаються і гарантуються відповідно до загальновизнаних норм і принципів міжнародного права і відповідно до Конституції. Тим самим в Російській Федерації визнані стандарти демократичного міжнародного співтовариства, зокрема такі акти міжнародного права, як Загальна декларація прав людини від 10 грудня 1948 року, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права від 19 грудня 1966 року. Зазначені міжнародні акти, а також російська Конституція виходять з розуміння, що права і свободи людини виникають і існують не з ласки держави. Основою прав і свобод є людську гідність. Згідно преамбулі Загальної декларації прав людини і Пактів про права визнання гідності, яка властива всім членам людської сім'ї, їх рівних і невід'ємних прав є основою свободи, справедливості та загального миру. Таким чином, держава, спираючись на позитивну регулюючу роль права і сприяючи реалізації громадянами своїх прав і свобод, дозволяє громадянському суспільству стати політично структурованим, брати на себе відповідальність за виконання найважливіших функцій, синтезувати приватні, суспільні інтереси в публічні. В іншому випадку державі при слабкому громадянському суспільстві, пасивної позиції його громадян не впоратися з сучасними проблемами дезорганізації, безвідповідальності, корупції, злочинності, морального розкладання суспільства. Висока відповідальність багатонаціонального народу Росії за долю своєї країни, суспільства і держави визначається не тільки поняттям народовладдя, але і поняттям суверенітету народу. У Конституції саме поняття «народовладдя» дається в органічному зв'язку з поняттям «суверенітет народу». Більш того, тільки з народом пов'язано вживання терміна «джерело влади». «Суверенітет» (від франц. Souverainete, від німець. Souveranita (t) дослівно означає «верховна влада». Їм охоплюється відразу три властивості державної влади - її єдність, верховенство і дія в межах певної території. Виходячи з цих властивостей суверенітет є ознакою держави . Ніяке інше територіально організоване співтовариство людей суверенітетом володіти не може. Конституція Російської Федерації, розкриваючи поняття народовладдя, говорить про приналежність суверенітету народові. Саме він - багатонаціональний народ - є джерелом всієї державної влади. Це ключове положення треба розуміти таким чином, що всі повноваження на здійснення державної влади (законодавство, виконавчо-розпорядча діяльність, правосуддя) інститути та посадові особи держави набувають у тій чи іншій формі в результаті вільно Вира- жаем волі народу. Тільки народ робить влада російської держави легітимною, правомірною. У масштабі Російської Федерації державна влада є форма вираження суверенітету народу, його верховної волі. Тим самим Конституцією встановлюється принцип неподільності державного суверенітету в Російській Федерації. Відповідно будь-які дії окремих органів федеральної влади, регіональних влад, волевиявлення населення частини територій не можуть вважатися суверенними акціями, які здійснюються незалежно від конституційного ладу, встановленого Конституцією, прийнятою на основі всенародного волевиявлення. Проголошення державного суверенітету крім волі багатонаціонального народу Російської Федерації, суперечить Конституції. Конституція Росії передбачає, що суб'єкти Федерації лише поза межами її предметів ведення і повноважень (компетенції) «мають усю повноту державної влади». Ця державна влада є вираження загальної волі народу республіки у складі Федерації, населення краю, області, автономії і т. д. У системі місцевого самоврядування влада (недержавна, а значить - несувереннная) належить населенню відповідного міста, села, селища, а це частина народу . Органи місцевого самоврядування зобов'язані дотримуватися Конституції і законів, тобто акти, які виражають державну волю народу. При аналізі механізмів та інститутів демократії (народовладдя) розрізняють дві її основні форми: пряму (безпосередню) демократію та опосередковану (через виборні органи влади), яку також називають представницькою демократією. Говорити про пріоритет якої форми демократії некоректно, т. к. Конституція РФ говорить: «Народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування», тим самим підкреслюється безперервність, сталість здійснення народом влади в двох взаємодоповнюючих один друга формах. Слід також звернути увагу на те, що Конституція оголосила референдум і вибори не взагалі вищим вираженням влади народу, а вищим безпосереднім її виразом, тобто вищим лише серед форм безпосередньої демократії, тим самим не підкреслюється і верховенство безпосередньої демократії над опосередкованим здійсненням влади народу державними органами. Що стосується опосередкованого здійснення народом своєї влади (через органи держави і місцевого самоврядування), то тут потрібно ще раз звернути увагу на таку обставину. Як ми вже відзначали, в раніше діяла радянської Конституції говорилося про те, що народ здійснює державну владу «через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу Російської Федерації ...». У діючій рос- сийской Конституції стосовно до опосередкованого здійснення влади застосована інша формула: народ здійснює владу «через органи державної влади». Таким чином, у новій Конституції ми відмовилися від верховенства як представницьких органів влади, так і органів виконавчої та судової влади, що знайшло відображення в закріпленні в Конституції РФ принципу поділу гілок влади. Цей принцип не є абсолютною новацією організації влади в Російській Федерації. Ми вже відзначали його окремі прояви в ході неодноразових спроб посилення представницьких органів влади. У класичному вигляді принцип поділу влади полягає в тому, що демократичний політичний режим може бути встановлений у державі лише за умови поділу функцій державної влади між самостійними державними органами. Оскільки існують три основні функції державної влади - законодавча, виконавча і судова, то кожна з цих функцій повинна виконуватися самостійно відповідним органом державної влади. Навпаки, з'єднання законодавчих, виконавчих і судових функцій в діяльності одного органу державної влади призводить до надмірної концентрації влади, що створює живильне середовище для встановлення в країні диктаторського політичного режиму. Кожен державний орган, що здійснює одну з трьох функцій державної влади, взаємодіє з іншими державними органами, і при цьому вони обмежують і стримують один одного. В цілому ця система дозволяє народу, громадянам, що зберігає за собою повноту влади, досить ефективно контролювати організацію державної влади і шляхом демократичних процедур виборів, референдумів, інших механізмів народовладдя чинити вирішальний вплив на вироблення вектора розвитку державності. Таким чином, система поділу влади в її сучасному прочитанні зовсім не зазіхає на повновладдя народу і не претендує на поділ влади як такої. Мова йде скоріше про обмеження і стримуванні повноважень різних гілок влади та створенні чітких механізмів їх взаємодії. Адже головна мета прямування цьому принципу полягає не тільки в запобіганні посягань будь-який з гілок влади на повноваження іншої, а й у збереженні всієї повноти влади за народом. Саме в такому контексті в чинної російської Конституції і закріплений принцип поділу влади. Він займає важливе, але зовсім не чільне місце в ряду інших конституційних основ російської державності і поширюється виключно на організацію та діяльність законодавчої, виконавчої, судової гілок влади, не ставлячи під сумнів положення Конституції про повновладдя і суверенітет народу. Що ж до таких безпосередніх форм вираження влади народу, як вибори і референдуми, то вони дозволяють йому зберігати своє верховенство і контролювати діяльність всієї системи державної влади. Так, рішення, прийняті на референдумі, самі по собі мають юридичну силу і в будь-якому додатковому затвердження з боку гілок влади не потребують. Ця обставина дозволяє говорити про пріоритет рішень, прийнятих на референдумах, по відношенню до звичайних законів, прийнятих законодавчими органами влади. Вибори - найбільш часто і широко застосовується форма безпосередньої демократії. Поняттям виборів охоплюється складний процес, який починається з призначення дати виборів і завершується визначенням підсумків голосування. Однак вибори є лише одним із способів формування державних органів. Головна їхня відмінність - це демократизм і свобода. Тобто вибори повинні проводитися без будь-якого примусу та адміністративного тиску на виборців з боку держави. Однак поки ніякої російський правовий акт не дає визначення поняття «вільні вибори» і не захищає їх від тиску гілок влади, які об'єктивно зацікавлені в їх результаті. Втручання державних органів у процес проведення виборів підриває їх легітимність. Говорячи про конкретні форми прямої демократії, ми вже відзначали, що Конституція не віддає жодної з них пріоритету. Проте, з урахуванням того, що порядок проведення всеросійського референдуму відповідно до Конституції визначається федеральним конституційним законом, а процедури виборів Президента РФ, депутатів Державної Думи регулюються звичайними федеральними законами, певні статусні відмінності у них є. З точки зору легітимності вибори депутатів Державної Думи поступаються всеросійському референдуму, так як мінімальний поріг явки на вибори депутатів Державної Думи - 25%, а на референдум - не менше 50%. Важливо враховувати й те, що депутати Державної Думи і Президент Росії обираються на різні терміни повноважень і представляють різні гілки державної влади. Звідси випливає важливий висновок, що вибори і референдуми, хоча і є різними формами волевиявлення, так як у них різні предмети регулювання, можуть активно існувати, тільки взаємно доповнюючи один одного. Обмеження, а тим більше заборону однієї з цих двох форм народовладдя може призвести до дисбалансу всієї політичної системи. Зараз, коли дещо вщухли пристрасті з приводу ініціювання різними політичними силами всіляких референдумів, є велика потреба у відновленні і зміцненні конституційного статусу всеросійського референдуму. Законодавчо встановлена заборона на проведення всеросійських референдумів в період президентських і думських виборів суттєво послабив основи конституційної стабільності країни. Применшення інституту референдуму відбувається на тлі різко знизилася явки виборців, зростання протестного голосування. В результаті намітилася тенденція до делегітимації російської законодавчої влади. Втягування в процедуру заборони референдумів всієї системи федеральних органів (Державної Думи, Ради Федерації, президента), а потім і Конституційного Суду Російської Федерації говорить про конфлікт, протистоянні народу як джерела влади і всієї системи державних механізмів здійснення влади. Це явно не вкладається в конституційну логіку. Адже чинна Конституція 1993 року була прийнята в результаті всенародного голосування. Її положення, що закріплюють приналежність влади народу, а також обидві вищі форми безпосереднього здійснення цієї влади, якими є референдум і вільні вибори, складають основи конституційного ладу Росії. Тому вони не можуть бути переглянуті Федеральними Зборами. Вирішення даного питання знаходиться в компетенції Конституційних зборів, яке або підтверджує незмінність Конституції, або готує проект нової Конституції і виносить його на всенародне голосування. Ми ж маємо приклад того, як законодавча влада у взаємодії з іншими гілками влади переглянула конституційні засади народовладдя, обмеживши права громадян на безпосереднє здійснення однієї з вищих форм народовладдя. На жаль, Конституційний Суд, розглядаючи цю проблему, не допоміг законодавцям. На наш погляд, в інтересах усього суспільства було б необхідно повернутися до розгляду цього питання в рамках нової законодавчої ініціативи і внести більш коректні поправки до Федерального конституційного закону «Про референдум Російської Федерації». На прикладі заборони референдумів ми бачимо не тільки серйозні збої в роботі нижньої палати парламенту, яка поставила під сумнів свій представницький характер, а й відсутність повноцінної верхньої палати Федеральних Зборів, яка цілком могла б заблокувати прийняття зазначеного законодавчого рішення. Положення Конституції про суверенітет народу і здійсненні ним всієї повноти влади передбачають отримання владних повноважень органами дер- жавної влади, а також посадовими особами тільки з рук самого народу чи конституйованих (заснованих) їм державних органів. Це випливає з положення Конституції про те, що «ніхто не може привласнювати владу в Російській Федерації. Захоплення влади або присвоєння владних повноважень переслідується по федеральному закону ». Подібної норми ні в одній з раніше діяли в Росії радянських Конституцій не було. Сенс цієї норми полягає у визнанні правомірним тільки такого володіння публічними владними повноваженнями, яке має місце на підставі Конституції та відповідних їй законів, а також в суворій відповідності до встановлених законом процедурами. Будь-яка інша набуття і відправлення владних повноважень незаконно і тягне за собою відповідальність за федеральним законом. Дане положення Конституції означає, що статус кожного органу державної влади має бути легітимним, тобто брати початок від законно заснованої народом влади і в суворій відповідності з законом. На наш погляд, у розвиток Конституції має бути прийнятий і особливий федеральний закон, що передбачає заходи публічно-правової відповідальності державних органів або посадових осіб за посягання на основи конституційного ладу і незаконне привласнення владних повноважень. Поява такого закону не тільки страхували б суспільство від монополізації влади та покращувало взаємодія між федеральними органами влади, а й персоніфіковану б відповідальність вищих посадових осіб. Поки такого закону немає, діють відповідні положення Кримінального кодексу Російської Федерації. У новому КК РФ, що набрав чинності 1 січня 1997 року, є санкції за зловживання посадовими повноваженнями, за перевищення посадових повноважень і за привласнення повноважень посадової особи. Порушення встановленого законом порядку при здійсненні свого дійсного або гаданого права - самоуправство - тягне за собою адміністративні (встановлені в Кодексі про адміністративні правопорушення) або кримінальні покарання. Проте дані заходи кримінальної та адміністративної відповідальності не можуть заповнити той пробіл в публічно-правової відповідальності вищих посадових осіб та державних органів, який поки що залишається в конституційному законодавстві. Оцінюючи ефективність дії конституційних принципів народовладдя, реальність залучення громадян у демократичні перетворення суспільства і держави, слід визнати, що республіканські навички управління поки ще не ввійшли в наше повсякденне життя. Люди як і раніше відчувають себе відторгнутими не тільки від землі, її надр, підприємств, а й від влади, яку часто формують крім їх волі. Стан справ такий, що громадянському суспільству і демократичній російської державності потрібні нові імпульси розвитку. Вони повинні базуватися на посиленні відповідальності влади перед громадянами, стимулюванні активної участі населення у формуванні владних структур і постійному контролі громадян, суспільства за діяльністю державних органів. Якщо завгодно, мова йде про розробку нової моделі російської демократії, основними суб'єктами якої є громадяни, структури громадянського суспільства, а органи публічної влади перебувають з ними у постійному контакті і взаємодії. Демократія громадянського і політичного розвитку країни - це сучасний виклик класової, силової або процвітаючою сьогодні бюрократично-корпоративної моделі управління, які притаманні тоталітарної державності. Воєнно-авторитарна модель управління вже приводила нашу країну до розпаду державності. Однак за минуле десятиліття ми так і не створили надійних демократичних механізмів взаємодії влади і суспільства, здатних протистояти монополізму, диктатурі та олігархії, де б вони не знаходилися. Причина в тому, що значна частина політичних сил в Росії, і в першу чергу ліві, як і раніше сповідують ідеали класової демократії, хоча від часів Паризької комуни нас відділяє вже більше двохсот років. Партії влади, по черзі змінюють один одного, також бачать себе виключно володарями контрольного пакета голосів. Ці інерційні сили не зацікавлені в модернізації державності, не зацікавлені в демократично активних громадянах. Вони розуміють під демократією тільки свою абсолютну більшість. Парламентська коаліція, уряд парламентської більшості - це категорії, поки незрозумілі нашим провідним політичним силам. Тим часом Росія вже давно живе за світовими законами ринку та економічного розвитку. Якщо це так, то і в області політичного життя нам необхідно переходити на закони демократичної і республіканського розвитку. Держава повинна виконувати переважно соціальні та цивільні функції. У нас же через неврегульованість відносин бізнесу і влади оформилася бюрократично-корпоративна модель демократії. Це не контрольована народом, а авторитарно насаджувана владу. Потрібно всерйоз задуматися про небезпеки подібного симбіозу, адже одна з різновидів корпоративної держави носить назву «націонал-соціалізм», або «фашизм». Європа вже давно пройшла випробування як комуністичної, так і корпоративної моделями демократії. Тут давно існує заборона на діяльність вкрай правих і лівих екстремістських політичних об'єднань. Наприклад, у Португалії організація визнається фашистської, якщо вона «відкрито дотримується, захищає, прагне поширювати і дія- тельно поширює принципи, вчення, установки і методи, властиві відомим історії фашистським режимам, а саме: веде пропаганду війни, насильства як форми політичної боротьби, колоніалізму, расизму, корпоративізму і звеличує видних фашистських діячів ». На жаль, в нашому політичному ландшафті цих бур'янів більш ніж достатньо. Прийнятий Федеральний закон «Про політичні партії» породив лише чисто бюрократичну акцію з перереєстрації партійних структур. Він не викликав, та й не міг викликати, інтересу пересічних громадян до участі в політичному житті країни. Його розробників турбувало будівництво чергової вертикалі партійної влади і суміщення партійно-державних привілеїв. Виконавча влада в черговий раз не втрималася від спокуси побудувати зверху свою партію влади, хоча у суспільства набагато більші потреби були у встановленні реальних гарантій багатопартійності та створення рівних умов для діяльності політичних партій. До речі, саме такий проект був підготовлений низкою неурядових організацій і внесений до Державної Думи від імені безпартійних депутатів. Принципова відмінність цього законопроекту від президентського полягало в тому, що громадяни через політичні об'єднання мають сприяти здійсненню народом свого суверенітету як безпосередньо, так і через органи державної влади та місцевого самоврядування. За президентським ж закону основними суб'єктами політичного життя стають партійні та державні функціонери. Це неминуче призвело до посилення відчуження між суспільством і державою, до придушення політичної самостійності суспільства, до монополізації політичного життя найбільш великими на даний момент фінансовими угрупованнями. Закон про політичні партії виявився вигідний виключно великим вождистських партіях (КПРФ). Нова монополізація означатиме консервацію нинішньої нерозвиненою політичної системи. На узбіччя політичного життя витісняється значна частина суспільства, яка, з одного боку, не ідентифікує себе з соціальними низами і не шукає підтримки у лівих партій, а з іншого - не брала участь і не бере участі в процесах приватизації. Ця найбільш освічена і діяльна частина суспільства (основа майбутнього середнього класу) в даний час не має своїх представників у парламенті. Ігнорування інтересів цієї соціальної групи за відсутності виразної економічної та політичної підтримки малого та середнього бізнесу об'єктивно призведе до звуження реальної соціальної бази влади. Закон про партії знову санкціонував суміщення партійних і державних посад. З його прийняттям, повторимо, влада відгородила від себе потенційно активних громадян, бажаючих брати участь у реальній політи- ке, а не в черговий кампанії зі вступу до «партію влади». Дивлячись на героїчні зусилля вітчизняної бюрократії, спрямовані на підлаштовуючись-ня державності під свої потреби і потреби, задамося питанням, а чи знають ці люди, що таке демократична держава з республіканською формою правління? Чи читають наші чиновники російську Конституцію, або вони не визнають її з ідеологічних міркувань? Адже для будь-якого службовця повинна бути тільки одна ідеологія - закон! А наш Основний закон говорить про багатопартійності, проголошує дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина головним обов'язком держави. Конституція, встановлюючи обов'язок органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових осіб дотримуватися Основний закон і інші закони, на жаль, не передбачає ніяких заходів відповідальності для тих, хто не бажає рахуватися з цим обов'язком. Відомо, що будь-яке правове розпорядження не буде ефективним за відсутності санкцій за його порушення. Підтвердження цьому ми спостерігаємо в останні роки. Стало звичайним явищем прийняття регіональними органами державної влади та органами місцевого самоврядування свідомо незаконних рішень, свідоме небажання посадових осіб скасовувати видані ними незаконні акти, що порушують права і свободи росіян. У 2000 році з ініціативи Президента Росії федеральне законодавство було доповнено комплексом положень, що встановлюють механізми відповідальності органів державної влади суб'єктів Федерації, органів місцевого самоврядування та відповідних посадових осіб за порушення Конституції і законодавства. Можна тільки вітати бажання вищої політичної влади забезпечити в нашій державі конституційну законність. Однак непродуманість конкретних правових рішень, поспішність їх прийняття звели нанівець зусилля федеральної влади. Закріплені у федеральному законодавстві механізми публічно-правової відповідальності виявилися непрацюючими. Заплутаність правових процедур не дозволяє на ділі прийняти належні заходи по відношенню до осіб, багато разів і грубо порушує закон. Більш того, значну частину чиновників сьогодні взагалі не можна усунути з посади - законом це не передбачено. І навіть у тих випадках, коли закон передбачає таку міру відповідальності, її підставою є не правопорушення, а лише невиконання протягом тривалого терміну вирішення суду про скасування незаконного акту. Таким чином, можна щодня приймати незаконні рішення, що порушують права громадян, на довгі місяці затягувати судовий розгляд і - в разі своєчасного виконання судового рішення - не боятися ніякої відповідальності. Безумовно, відповідні правові механізми вимагають серйозного коригування. Доводячи взаємозалежність ринкової багатоукладної економіки та багатопартійної, відкритої для цивільних ініціатив політичної системи, ми повинні зрозуміти, що шалений опір чиновництва - зовсім не головна небезпека. Головна небезпека полягає в повній втраті органами влади зв'язку з народом. Серйозний розрив цього зв'язку вже відбувся. Поки що це розуміє тільки президент, який прагне говорити з країною безпосередньо, відповідаючи переважно в режимі телемосту за всі промахи і нестиковки бюрократичної вертикалі влади. Чинний президент шукає нові точки опори, і вони є - це горизонталь нових цивільних структур, прямий, безпосередньої демократії, механізми дієвої участі громадян у здійсненні влади, контролі за діяльністю чиновництва. Без серйозної підготовчої роботи в цьому напрямку, без наведення каналів прямого і зворотного зв'язку громадян та інститутів влади і владу, і громадян Росії чекає чергове глибоке розчарування. Повернення влади народу, активне залучення його в процес здійснення влади - це повернення до витоків, коріння російської державності, відродження її кращих традицій. Влада на Русі у важкі часи завжди зверталася за підтримкою до народу. Сила російської держави - в народі, а не в бюрократії. Саме в народі криється протиотруту від тоталітаризму, олігархії та інших бід індустріального суспільства. Переклад авторитарного бюрократичного держави на рейки демократії, активної політичної участі громадян у здійсненні державної влади - завдання багатопланова, багаторівнева. Вона стосується практично всіх сфер життя. Зараз необхідно зосередитися на рішучої дебюрократизації насамперед виборчих процедур, звільнення виборів від різного роду посередників, що стоять між кандидатами і виборцями, обмежити свавілля виборчкомів і судів щодо зняття кандидатів за несуттєві порушення. Головні показники демократизму виборчої системи - вільне волевиявлення виборців і реальна показність обраних органів влади. Без цього проведення виборів втрачає свій сенс. Вважаємо, що федеральний законодавець міг би зафіксувати мінімальні рівні явки виборців для всіх рівнів виборів (не менше 50%) і одночасно зняти безліч заборон на вільне проведення агітації громадян за їх участь у виборах, за і проти конкретних кандидатів. Справа доходить до абсурду, коли засобам масової інформації, виборчим комісіям, іншим державним органам і навіть громадянам закон забороняє запрошувати виборців на вибори. До речі, ці заборони були встановлені на вимогу парламентських партій, з якими на виборах потрібні тільки свої прихильники, а там хоч потоп. І вони як і раніше не зацікавлені в підвищенні показності обраних органів влади. Важливими стимулами для підвищення активності виборців на місцевих виборах могли б стати передбачені муніципалітетом пільги для громадян, які постійно беруть участь у виборах, наприклад з оплати комунальних послуг, реєстрації власності і т. д. Головне, щоб ці стимули носили постійний характер, а не встановлювалися безпосередньо перед виборами. Закріплення названих мінімальних норм участі виборців у виборах, на наш погляд, має бути лише початком тривалої роботи державних органів, партій, засобів масової інформації з формування дійсно представницьких органів влади. Звичайно, за допомогою одних тільки виборів нам все одно не вдасться створити повноцінну демократичну модель суспільства. Громадяни повинні володіти можливістю не тільки обирати владу шляхом проведення вільних і демократичних виборів, а й контролювати виконання обіцянок, даних партією, кандидатом на виборах. Тут можна тільки вітати відродження і закріплення в законодавстві практики наказів виборців, регулярних зустрічей депутатів з виборцями, гласного обговорення програм партій, кандидатів та інших форм постійної взаємодії влади і громадян. Причому необов'язково закріплювати ці положення на рівні федерального законодавства. Вони можуть бути встановлені в законодавстві суб'єктів Російської Федерації, включені до статутів муніципальних утворень. Удосконалення механізму легітимації складу Федеральних зборів, безумовно, пов'язано з процедурою формування Ради Федерації. Ще в 1994 році в Центрвиборчкомі Росії розроблявся проект Закону про вибори у верхню палату федерального парламенту. Його серйозним недоліком була відсутність чіткої процедури висування кандидатів від органів законодавчої та виконавчої влади, в тому числі не враховувалася національна специфіка регіонів. На нашу думку, процедура виборів в цю палату в обов'язковому порядку повинна враховувати і національний склад суб'єктів Російської Федерації. Введення виборності Ради Федерації - один з найважливіших кроків з реформування Федеральних зборів. Реальні кроки, спрямовані на залучення громадян до управління справами держави і суспільства, не тільки сприяли б оздоровленню суспільної свідомості та вихованню в людях почуття громадянської відповідальності, а й дозволили б отримати потужний додатковий потенціал вдосконалення владних інститутів. Встановлення законодавчих гарантій врахування громадської думки при формуванні та здійсненні державної політики, а також додаткових механізмів реалізації громадянами свого конституційного права безпосередньо брати участь в державних валют- венном управлінні зробило б позитивний вплив на державний механізм в цілому. Відсутність такої необхідної зворотного зв'язку між державою і суспільством не дозволяє сьогодні ефективно вирішувати пріоритетну конституційну завдання забезпечення та захисту прав і свобод людини і громадянина. У своєму повсякденному житті росіяни постійно стикаються з не передбаченими законодавством обмеженнями своїх прав і свобод або з неможливістю їх реалізації. При цьому федеральна, регіональна або місцева влада часто виявляється глухий по відношенню до тих, від чийого імені вона діє, не проявляє навіть найменшого прагнення виявити ставлення пересічних громадян до склався в тій чи іншій сфері положенню справ і вжити необхідних заходів. Тому поставлений на серйозну правову основу врахування громадської думки з проблем, що зачіпають інтереси громадян та їх колективів, а також правильно налагоджений механізм розгляду надходять від громадян петицій, пропозицій і скарг могли б служити найважливішим індикатором ефективності влади, якості прийнятих її органами та посадовими особами рішень. Першим кроком у цьому напрямку має стати розробка законодавчої бази, що забезпечує реалізацію закріплених у Конституції Росії принципів народовладдя, що створює реальні механізми участі громадян в управлінні справами держави, безпосереднього здійснення ними місцевого самоврядування, а також гарантує виконання державою своєї головної обов'язки - визнавати, дотримуватися і захищати права і свободи людини і громадянина.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "4.1. Конституція Росії про розвиток народовладдя, демократичної державності і цивільних ініціатив " |
||
|
||