| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
ГЛАВА ШІСТНАДЦЯТА. ПРАВОТВОРЧЕСТВО |
||
|
Загальна характеристика процесу правотворчості. Право-творча і законодавча ініціативи. Органи правотворчості. Законодавчий процес. Порядок опублікування і набрання чинності нормативно-правових актів. Дія нормативно-правових актів у часі, у просторі і по колу осіб. Систематизація нормативно-правових актів. Юридична техніка і її значення для правотворчості. Мова правових ак-тов. Використання електронно-обчислювальної техніки в процесі правотворчості. У попередньому розділі було розглянуто взаімодейсгвіе норм права і правовідносин, вплив норм на виникнення, зміни та припинення правовідносин, роль правообразующих, правоіз-змінюють і правоприпиняючі юридичних фактів в юридичній життя суспільства. Але актуальним і нужденним у розгляді залишився, може бути, найголовніше питання: а як, власне, створюються норми права? Теорія права розрізняє в цьому зв'язку два великих соціальних процесу: походження або виникнення права і розвиток права, коли воно вже сформувалося як цілісна нормативно-регулятивна система, як сучасний соціальний інститут. Згадаймо: виникнення і розвиток права були позначені як складова частина предмета теоретико-правового знання, як область наукових інтересів теорії права. У першому випадку мова йде головним чином про самоорганізується початку в появі права. На процес впливали: перехід від присвоює до виробляє економіці, становлення ранньокласових товариств, виникнення міст-держав і в паралель цього переростання соціальних норм первісного суспільства в норми ранньокласових товариств, поява звичайного права, судових прецедентів, законів ранньокласових товариств, їх загальносоціальних і класових функцій і т.п. У другому випадку мова йде про організаційне початок в розвитку, вдосконаленні вже існуючого права, про активну, свідомої діяльності у правовій сфері суспільства: про форми здійснення державної влади, спеціалізованої діяльності державних органів, процедурах створення правових норм , словом, про творчість у правовій сфері. Цей другий історичний процес визначається теорією права як правотворчість. Отже, правотворчість - це організаційно оформлена, встановлена процедурна діяльність державних органів щодо створення правових норм, або за визнанням правовими сформованих, діючих у суспільстві правил поведінки. Зрозуміло, що правотворчий процес є об'єктивно зумовленим. Динаміка суспільного життя, практика формування правовідносин, соціально-економічні, політичні, духовні потреби, словом, все змінюється різноманіття суспільного життя диктує необхідність мати відповідні соціальним змінам нові правові норми, змінювати і скасовувати застарілі норми і т.д. Право слід потребам ефективного регулювання суспільних відносин, і ця тенденція визначається теорією як об'єктивне в праві. Об'єктивне в тому сенсі, що освіта динамічної системи права є адекватною відповіддю на динаміку суспільного розвитку, а більш крупно - умовою існування самого загально-ства, а також в тому сенсі, що більшість правових норм відповідають об'єктивним соціальним замов-зам, суспільним потребам. Вони забезпечують упорядкованість, стійкість політичного та економічного життя, захист свободи, безпеки, власності громадян і т.п. У марксист-сько-ленінської теорії права стверджувалося про особливу об'єктивної зв'язку права та економіки, правової системи та соціально-економічного ладу. На цій основі була навіть сформульована конструкція типології права. Стверджувалося, що право - це надбудова над економічним базисом, що тип права відповідає суспільно-економічної формації, типу держави, що право «не може бути вище економічного ладу», що воно обслуговує (забезпечує, захищає, зміцнює) головним чином відносини власності і т . п. На цій теоретичній основі виділялися рабовласницький, феодальний, буржуазний і соціалістичний типи права. Їх зміна, обумовлена зміною формацій, типів держав, видавалася за процес правового розвитку людства. Поява соціалістичного права знаменувало нібито вершину правового розвитку, після якої мав розпочатися процес відмирання права. Все драматичні ознаки «розвинутого» соціалістичного права, серед яких тільки одним із зол були спрощена процедура кримінального розгляду, допущення на відомому етапі тортур, заперечення презумпції невинності, нехтування правами людини і багато іншого, ігнорувалися, а часом і взагалі оголошувалися вищим досягненням справжньої науки і правової практики в умовах все зростаючої класової боротьби. Такий підхід до об'єктивного в праві, його жорстка прив'язка до соціально-економічним формаціям і нині піддається заслуженій критиці. Виділяються інші критерії об'єктивного - соціокультурна цінність права, органічний зв'язок з духовним життям суспільства, традиціями. З'явилися фундаментальні роботи про європейській традиції права, про специфіку китайської правової системи і ряду правових систем інших регіонів. Цілком доречно і міркування про російському праві. Словом, від універсалізму теорія права рушила в бік диференціації проблем об'єктивного в праві. Посилилися і уявлення про суб'єктивному в праві. Дійсно, об'єктивному в праві протистоїть суб'єктивне і праві, ко-гда результати право-творчого процесу не відповідають суспільним потребам, виявляються підсумком свавілля владних структур або навіть особистим свавіллям. Закони і цієї ситуації з'являються як результат тиску тих чи інших зацікавлених політичних еліт, економічних корпорацій, лобістів. Лобізм - це дуже поширене явище і правотворческом процесі, часом легалізоване (у деяких країнах діють закони про лобіювання), часом не легалізоване. Зміст цього явища - проштовхування того чи іншого законопроекту в законодавчому органі, перетворення його в закон. Однак не можна все це явище позначати тільки як небажане і протиправне. Справа в тому, що майже кожен законопроект потребує і підтримки відповідних сил, отримує її або, навпаки, йому в цьому відмовляють. Кожен законопроект - це продукт чи згоди, або боротьби, або компромісів. І лобіювання - це природне явище у правотворчості, захист інтересів соціальних верств, окремих економічних великих організацій і навіть конкретних осіб. Право виражає і захищає ці інтереси, насамперед у відносинах власності, влади. Однак коли при лобіюванні використовуються недопустимі засоби (підкуп, обман), тоді лобіювання веде до появи суб'єктивного в праві, по суті, веде до правотворчого сваволі. Щоб цього не допустити, розробляються і використовуються в державному апараті спеціальні владні структури. Правотворчості займаються як спеціально уповноважені на це державні органи (законодавчі), так і органи, діяльність яких протікає в правових формах і при цьому доводиться приймати норми права різної юридичної сили, наприклад міністерства, відомства. Особливу увагу в теорії приділяється суб'єктам правотворчого процесу - спеціальним правотворческим органам. Закони у вузькому, формальному сенсі слова приймають вищі законодавчі органи - парламенти, думи, конгреси, поради, з'їзди, кортеси, зборів і т.д. У абсолютистських монархіях до законів прирівнюються укази, декрети монарха. У державах, що мають конституцію, як правило, встановлюється різна компетенція вищих державних органів у законотворчій сфері. В межах своєї компетенції вживають місцеві (локальні) нормативно-правові акти місцевих органів державної влади, органів самоврядування. Також в рамках відповідної компетенції приймаються підчас нормативно-правові акти у вигляді указів президента, президії вищого органу влади і т.д. За дорученням державного органу приймають акти, що мають нормативну юридичну силу, вищі органи громадських об'єднань, наприклад профспілки в трудоной сфері. Таку функцію виконував у СРСР ВЦРПС (Всесоюзний центральна рада професійних спілок). Особлива процедура властива референдної формі прийняття законів. У невеликих державах референдум, який дозволяє виявити волевиявлення більшості населення, популярний і поширений, застосовується досить часто. Швейцарці, наприклад, навіть жартують: англійська хлопчик на питання про свою появу на божий світ відповідає - приніс лелека, знайшли в капусті, французький - все фізіологічно точно описує, а швейцарський відповідає - відбувся референдум. Правотворчої діяльністю займаються і судові органи, по-перше, там, де в правовій системі допускається судовий прецедент, по-друге, де прецеденти мимовільно, синергически складаються і стають орієнтирами, підчас обов'язковими для суб'єктів права. Зрозуміло, про-цес появи судових прецедентів, забезпечення їх об'єктивності суттєво відрізняється від законодавчого процесу. Мова про це йшла детально, коли судовий прецедент розглядався як одна з форм права. Іншими словами, до правотворческим органам можна відносити і судові органи, враховуючи, однак, всю специфіку створення права в класичному правотворческом процесі і в процесах судової діяльності. Специфічну державну діяльність у законотворчій сфері вивчає наука державного (конституційного) права. Теорія права розглядає виникаючі при цьому питання в самому загальному плані, виділяючи мета правотворчості, його принципи, законодавчу ініціативу, а також притаманні усім суспільствам характерні риси законодавчого процесу. Теоретично мету право вдається сформулювати досить просто. Це - обгрунтування і вдосконалення законодавства, його оновлення, зміна. Однак при цьому треба враховувати, що визначення конкретних цілей правотворчості, прийняття тих чи інших конкретних законів та інших нормативно-правових актів стає ареною гострої соціальної боротьби, зіткнень чи компромісів різних соціальних сил, різних політичних, економічних інтересів. Цілі правотворчості в конкретних суспільствах вельми різноманітні - від екологічних пріоритетів до вираження і закріплення класових інтересів. Але зводити суть правотворчості, як це робилося на попередньому етапі вітчизняної теорії, тільки до останнього (право як форма і засіб забезпечення інтересів панівного класу) є не-вірним. Правотворчість - це не стільки спосіб забезпечувати класові цілі і вже, звичайно, не спосіб створювати «порядки, вигідні і угодні робітничому класу», як вульгарно визначали його мети в 30-ті роки «теоретик» А . Я. Вишинський і його однодумці, скільки спосіб впорядковувати, ста-білізіровать існування самого суспільства, формувати соціально необхідні відносини між людьми і їх колективними утвореннями. Такий підхід до правотворчості реалізується тільки тоді, коли грунтується на науково сформульованих основних засадах, принципах. До них належать принципи демократизму, законності, науковості, исполнимости. Принцип демократизму позначає обов'язковість виявляти і виражати в законах волю народу, його інтереси, особливо пов'язані з добробутом, благополуччям, культурою, моральним здоров'ям і т.п. Принцип демократизму передбачає широке обговорення законопроектів, участь в обговоренні представників народу, різних соціальних шарів і груп, фахівців. Однак при реалізації демократичних засад у правотворчості виникає проблема співвідношення юридичної професіоналізму, компетенції в конкретних юридичних питаннях, юридичного знання і діяльності представників інших областей знання, перш за все політичного та економічного. Іноді питання ставлять навіть так: хто робить (повинен робити) закони - юристи чи політики, економісти та інші фахівці? Відповідь однозначна: чи не юристи «роблять» закони, а представники політичних, економічних та інших сфер суспільного життя, зрозуміло, спільно з юристами. Звичайно, було б взагалі добре, якби законопроекти готувалися завжди з участю юристів чи потрапляли б їм на експертизу. Але так буває не завжди. І інший раз доводиться тільки дивуватися змісту того чи іншого нормативно-правового акта і навіть закону у вузькому, формальному сенсі слова. Принцип законності означає, що у правотворчості особливо важливим є дотримання процедури прийняття нормативно-правового акта, дотримання компетенції органу, що приймає такий акт і т.п. Наприклад, Федеральний конституційний закон в Росії повинен прийматися кваліфікованою (2/3), а не простою більшістю голосів депутатів Державної Думи, а також вважається прийнятим, якщо він схвалений більшістю (не менше 3/4) голосів від загального числа членів Ради Федерації. У рамках законності повинна вирішуватися і проблема співвідношення указів і законів. З питань, віднесених до компетенції вищого органу державної влади, повинні прийматися закони, а не укази і тим більше не постанови. Однак у правотворчій практиці Росії були ситуації, коли конституція до-пускала можливість появи указів законодавчого характеру з наступним їх затвердженням на сесії Верховної Ради. Така ж процедура фактично існує і в сучасний перехід-ний період, коли деякі Укази Президента так і звучать «до прийняття відповідного закону». Втім, в 30-40-х роках деякі укази «забували» затвердити на сесіях і вони так і існували десятиліттями у своїй указной формі. Науковість як принцип диктує необхідність наукового опрацювання важливих нормативно-правових актів, будь то закон або постанова Уряду, облік наукових знань про необхідність прийняття закону, наявність соціологічних даних, дбайливе і уважне ставлення до наукових доктринам, розуміння системності права і т.п. Принцип науковості, крім обгрунтованості, включає в себе і обов'язковість прогнозу наслідків прийняття того чи іншого акта. Бо як часто синергетичний феномен «навпаки» руйнує соціальну ефективність цього акту, а то і взагалі призводить до зворотного впливу. Часто їх вживають нині слова «хотіли як краще, вийшло як завжди якраз і відображають феномен« навпаки », коріння якого в недостатній науковій обгрунтованості, прогнозованості наслідків, неврахуванні характеру середовища, в якій пропонується реалізувати закон, сили опірності тих, на кого спрямований пафос закону і т.д. Нарешті, принцип исполнимости. Цей принцип відображає необхідність при підготовці законопроекту, прийняття закону враховувати весь набір фінансових, кадрових, організаційних, юридичних умов, наявність яких тільки й дозволить закону чи іншому нормативно-правовому акту діяти, бути реалізованим. Одним з важливих юридичних умов исполнимости закону є одночасна підготовка необхідних підзаконних актів, змін і доповнень до інших законів. Тому з точки зору можливості виконання закону найкраще готувати і представляти одразу пакет законопроектів і підзаконних актів, реалізуючи при цьому об'єктивне властивість права - системність. Іншими умовами принципу исполнимости є фінансове забезпечення нормативно-правових рішень, підготовка відповідних кадрів, правова пропаганда про те, чому потрібен закон і т.п. Наприклад, Конституція України встановлює, що законопроекти про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати, про випуск державних позик, про зміну фінансових зобов'язань держави, інші законопроекти, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесені тільки за наявності висновку Уряду РФ (ч. 3 статті 104 Конституції РФ). Вивчаючи правотворческий процес, теорія права виділяє його витоки, ініціативи, які «запускають» весь правотворческий механізм. В основі конкретного правотворчого процесу завжди лежить правотворча ініціатива. Вона належить будь-якому громадянинові, колективним освіти. Іншими словами, кожен може звернутися в будь правотворчий орган з пропозицією прийняти той або інший нормативно-правовий акт. Ця пропозиція може бути оформлено у вигляді проекту закону, постанови, указу і т.д. Воно може бути також висловлено просто у вигляді пропозиції або бути глибоко обгрунтованим - все залежить від наміру і компетенції обра-тівшегося. Правотворческая ініціатива може мати і особливу форму - форму законодавчої ініціативи. Теорія права формулює характерні риси законодавчої ініціативи. Насамперед, вона реалізується у сфері законотворчості - особливому виді правотворчості, направленому на створення законів у точному, формальному сенсі слова як актів вищого законодавчого органу. При цьому законодавча ініціатива стає початковою етапом законодавчого процесу. Її відмінна риса полягає в тому, що вона має правову форму - містить правомочність відповідного суб'єкта і породжує обов'язок законотворчого органу розглянути пропозицію, як правило, у вигляді законопроекту, який було направлено до цього органу (парламент, думу, збори і т.п.) суб'єктом законодавчої ініціативи. Право законодавчої ініціативи належить тільки тим суб'єктам законодавчого процесу, які прямо вказані в конституції. Наприклад, за Конституцією Російської Федерації це право належить Президенту РФ, Раді Федерації, членам Ради Федерації, депутатам Державної Думи, Уряду Російської Федерації, законодавчим (представницьким) органам суб'єктів РФ. Право законодавчої ініціативи належить також Конституційному Суду РФ, Верховному Суду РФ і Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації з питань їх ведення (стаття 104 Конституції РФ). Обмеження числа суб'єктів права законодавчої ініціативи має на меті не допустити «закупорювання» каналу законотворчої діяльності безліччю законопроектів, підчас не найважливішими і обгрунтованими. Тому право законодавчої ініціативи надається тільки найбільш основним, компетентним ор-ганам законодавчої, судової, виконавчої влади, а також самим законодавцям. Однак іно-гда такі обмеження не виглядають занадто переконливими. Наприклад, ненадання в даний час такого права Генеральному прокурору РФ. Слід звернути увагу і на те, що праву законодавчої ініціативи завжди кореспондує юридичний обов'язок відповідного законодавчого (представницького) органу розглянути законопроект, прийняти його у вигляді закону або відхилити. Іншими словами, ми тут зустрічаємося з класичним правовідносинами, які мають всі свої характерні риси, весь склад (суб'єкт, суб'єктивне право, об'єкт, юридичний обов'язок). Цими особливостями і відрізняється законодавча ініціатива від інших форм правотворчої ініціативи. Законодавча ініціатива працює на мету право, на формування правопорядку, внесення його в суспільне життя і тим самим на створення впорядкованості, стабільності суспільних відносин. Суть цієї ініціативи полягає у втручанні тих чи інших компетентних осіб, організацій у творчий процес створення правових норм, а правомочності й обов'язки, які при цьому реалізуються, є похідними, вторинними, що забезпечують. Дійсно, створення соціально потрібного нормативно-правового акту - ось мета здійснення законодавчої ініціативи. Що ж до виникає при цьому правовідносини (правомочностей суб'єкта законодавчої ініціативи, кореспондуючих обов'язків законодавчого органу), то це вже процедурна, але, зрозуміло, важлива сторона законодавчої ініціативи. У сукупності матеріальна і процедурна боку законодавчої ініціативи і дають необхідний соціально-правової ефект. Теорія права особливу увагу приділяє основному каналу законотворчої діяльності - законодавчого процесу. Однак тут її підстерігає небезпека вторгнутися в сферу інтересів науки державного (конституційного) права. Тому обмежимося тільки самими основними характеристиками законодавчого процесу, його базовими поняттями. Насамперед, визначенням соціальної мети цього процесу. Мова йде про те, що в теоретичному плані законодав-вальний процес це встановлена процедура оформлення, втілення в закон відповідних со-ціальних, політичних, економічних та інших інтересів. Тому навіть встановлення самої проце-дурки дуже часто стає предметом певних соціальних сутичок, компромісів. Наприклад, процедура проходження законопроекту в парламенті, співвідношення при цьому компетенції палат (в двопалатних парламентах), правомочностей монарха, президента і компетенції представницького орга-на і т.д. Як правило, з урахуванням значущості цих процедур вони конкретно визначаються в констатує-ціях. Крім того, при цьому слід враховувати, що правотворчість - це основний напрямок соціальної діяльності, що створює умови для існування і відтворення самого суспільства. Правотворчість реалізує пошук правових форм, які забезпечували б найбільшою мірою рівноважний стан суспільства, розумне «зчеплення» його членів у суспільному житті. А законодавчий процес виступає при цьому основним чинником такої діяльності, такої соціальної «зчіпки». Виділяються наступні етапи законодавчого процесу. - Законодавча ініціатива (про це йшлося вище). - Підготовка законопроекту (діяльність робочих груп, комісій: вироблення концепції, в тому числі науково обгрунтованої, створення тексту, правова експертиза, пояснювальна записка тощо). - Обговорення (виступ у комісіях і комітетах законодавчого органу, укладання, опублікування для обговорення тощо). - Прийняття закону (внесення на розгляд відповідної палати, голосування, прийняття простою більшістю голосів, кваліфікованим - 2/3, 3/4 - від беруть участь у голосуванні, від усього складу палати, таємне, відкрите, поіменне і т.д.). - Підписання закону (головою палати, монархом, президентом, іншим главою держави - відповідно до конституції, регламентом). - Опублікування (оприлюднення) закону (термін, порядок, джерело опублікування - офіційна газета, відомості). Дотримання етапів законодавчого процесу забезпечує не тільки поява закону у вузькому формальному сенсі, але і його високе якісний зміст, його відповідність потребам законодавчого регулювання. У рамках цієї процедури дозволяються і такі колізії, які виникають у випадках незгоди окремих суб'єктів законодавчого процесу щодо створення конкретного закону. Сюди відносяться відхилення і повернення верхньою палатою закону, прийнятого нижньою палатою, на новий розгляд, непідписання президентом прийнятого закону - накладення вето, процедури подолання вето президента і т.д. Але, підкреслю, всі ці особливості законодавчого процесу є все ж предметом, матерією науки державного (конституційного) права. До теорії права відноситься лише з'ясування соціальних факторів, що визначають розподіл компетенції законодавчого органу і президента (в президентській республіці), уряду і за-чих органу (у парламентській республіці) і т.д. Основним завданням законодавчого органу є правотворчість, він повинен «давати закони». Однак це не завжди вдається: не вистачає професіоналізму, захльостують політичні пристрасті, боротьба з виконавчою владою. Наприклад, законотворча діяльність Державної Думи Федеральних Зборів Рос-сийской Федерації в 1996 році оцінювалася вельми критично. Основний докір депутатам полягав у тому, що замість законодавчої роботи вони займалися політичною діяльністю - слуханнями з тих чи інших політичних питань, перетворювали парламент на політичний клуб. Ось деякі характеристики, які використовували критики. З 7 лютого 1996 р. по 5 квітня 1996 до порядку денного засідань Держдуми було включено 224 питання. З них власне законодавству було присвячено 97. Зрозуміло, парламент повинен по необхідності займатися політичними дебатами, прийняттям різних політичних заяв, звернень, декларацій. Але за сто днів діяльності Думи таких постанов-заяв було прийнято 260. А законопроектів розглянуто всього 66. З 30 федеральних законів, прийняття яких передбачено Конституцією, прийнято тільки 12. За рамками правового регулювання залишилися технологія прийняття федеральних законів, деякі питання діяльності федеральних законів виконавчої влади, розмежування предметів відання між органами державної влади РФ і її суб'єктами, правовий режим надзвичайного стану, порядок скликання та діяльності Конституційних зборів, Ради Безпеки. З 21 закону, передбаченого новим Цивільним кодексом, Дума змогла прийняти тільки один. Тим часом, справедливо відзначається критиками, без законів «Про державну реєстрацію юридичних осіб», «Про основи ліцензування», «Про товариства з обмеженою відповідальністю» неможливо реалізувати положення Цивільного кодексу про суб'єктів цивільного права. Сучасний стан законодавчого процесу в Держдумі свідчить про соціальну обумовленість права і його розвитку, про зміст правотворчості як сфери соціальної боротьби. Певний склад законодавців блокує, по суті, прийняття законопроектів, спрямованих на продовження демократичних та економічних перетворень в Росії. Ідеали колишнього соціалістичного устрою держави і суспільства володіють умами багатьох виборців та їх представників у парламенті. У той же час глава держави, керівники багатьох ланок виконавчої влади, їх численні прихильники рвуться до подальших перетворень, відродження Росії, її прориву в сучасні форми цивілізаційного існування. Але без правового забезпечення цих соціально-політичних устремлінь, без системи необхідних законів справа не йде, конфлікт у сфері правотворчості між різними со-соціальними інститутами Росії розгорається. Потрібні закони про організаційно-правовій формі різних ланок державного устрою (наприклад, про державні установи), про боротьбу з корупцією, про право на інформацію, про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та угод з ними, про порядок відшкодування матеріального збитку у зв'язку з порушенням строків виплати заробітної плати, пенсій та інших соціальних виплат громадянам Росії і ряд інших. Особливо потребує подальшої правової конкретизації законодавче рішення про право приватної власності на землю, яке мається на Конституції, але блокується прийняттям Земельного кодексу у відповідній редакції, ревізією конституційну норму. Характеристика нинішнього стану російського законодавства, процесів, які йдуть в ньому, свідчить: правотворчість - це сфера соціальної боротьби, а законодавчий орган - це один з ключових соціальних інститутів, де ця боротьба здійснюється з такою силою і пристрастю. Предметом теорії права є й інші форми правотворчого процесу, а не тільки риси законодавчого процесу. Так, важливу роль грає правотворча діяльність уряду, міністерств і відомств, місцевих органів влади та самоврядування (муніципальних органів). Органи виконавчої влади видають для здійснення своїх функцій, вирішення завдань, досягнення поставлених цілей відповідні підзаконні акти - постанови, інструктивні листи, інструкції тощо При цьому дотримання етапності підготовки таких актів з урахуванням специфіки діяльності органу залишається також важливою вимогою, що забезпечує якість нормативно-правового акту. У цю сферу XX століття додав два нових вимоги: дотримання формату, реквізитів нормативно-правового акта для його обліку і зберігання в інформаційних системах, що використовують електронно-обчислювальну техніку (це, втім, вимога, яке в деяких країнах реалізується і при створенні законів); обов'язкову реєстрацію відомчих нормативно-правових актів у відповідних правових центрах - у сучасній Росії в Міністерстві юстиції. Тільки зареєстрований акт набуває юридичної сили - це вимога направлена на підготовку якісного акта, освідомлення відповідних суб'єктів управлінської діяльності, забезпечення прав і свобод громадян тощо Учасників правотворчого процесу та створення його підсумків - відповідних актів - безліч. Тому значним досягненням теорії права у цій галузі є наукова класифікація як джерел правотворчості, так і форм, в яких отримують своє втілення результати правотворчості. Я вже зазначав, що до органів правотворчості відносяться вищі законодав-тільні (представницькі) органи держави, органи виконавчої влади, місцеві органи вла-сти, органи самоврядування, локальні органи (наприклад, керівники корпорацій, підприємств, якщо вони мають правомочності і діють в рамках своєї локальної правотворчої компетенції). Результати правотворчого процесу, класифікація за юридичною силою законів і підзаконних актів, визначається місцем правотворчого органу в системі всіх правотворчих органів. Іншими словами, класифікація нормативно-правових актів йде за місцем, ролі, функцій право-творчого органу. Так, Конституція має вищу юридичну силу - вона приймається вис-шим законодавчим (представницьким) державним органом або на референдумі. Останній випадок - це особлива процедура, коли правотворческим органом фактично виступає весь народ, реа-лізу свою здатність здійснювати народовладдя. За сферою дії розрізняють відомчою-ні нормативно-правові акти, що мають зовнішній загальнообов'язковий характер (наприклад, правила протипожежної безпеки, дорожнього руху тощо) і внутрішній характер, обов'язковий лише для працівників системи, в якій приймаються такі акти - інструкції, циркуляри і т.п. Класифікація нормативно-правових актів за сферою дії розрізняє також укази президента (з урахуванням дискусій про нормативному значенні. Указів - про це йшлося вище), постанови прави-тва, накази та інструкції міністрів і керівників відомств, рішення місцевих органів вла-сти, розпорядження глав адміністрацій і т.д. Особливу групу актів складають постанови, декларації, звернення вищих законодавчих органів. З урахуванням конституційних положень про дію в національній правовій системі «загальновизнаних принципів і норм міжнародного права», а також вступу Росії до Ради Європи слід, мабуть, виділяти у правотворчості і зазначені положення, їх юридичну силу, враховувати також динаміку європейської правової системи. Всі ці класифікації мають великий практичний сенс, тому дозволяють уникати «війни законів», перш за все реалізовувати вимога відповідності законів Федерації і законів суб'єктів Федерації, законів і підзаконних актів, обслуговувати практичні потреби точного і оперативного пошуку правової інформації, проводити систематизацію законодавства. Розглядаючи форму і зміст підсумків правотворчої діяльності, теорія права намацала ще одну проблему: дія нормативно-правового акта в часі, у просторі і по колу осіб. Це дійсно дуже давня, але що залишається постійною проблема практичної реалізації з'явився на світ нормативно-правового акта, особливо закону. Дія в часі передбачає встановлення процедури, яка визначає вступ в силу нормативно-правового акта, особливо закону, а також втрати його юридичного значення. Як правило, для цього видається спеціальний закон, що встановлює тимчасові характеристики акту. Конституція також може визначати послідовність дій по доданню закону юридичної сили, вступу в силу. Багато законів предваряются спеціальним актом про введення в дію закону, в тому числі дії в часі. Цим актом може встановлюватися конкретна дата введення закону в дію. Використовуються й такі формулювання - закон діє з моменту опублікування, з моменту прийняття або підписання. Вельми поширена і формула поетапного введення в дію закону, коли якась його частина вводиться в дію з моменту настання спеціального умови (появи іншого закону, настання якихось соціальних обставин і т.д.). Якщо спеціальний порядок набуття чинності закону не обмовляється, тоді діє загальний порядок, встановлений законом, наприклад після закінчення 10 днів після опублікування в офіційному органі друку, а саме опублікування має бути здійснено не пізніше 7 днів після прийняття закону. За Конституцією РФ 1993 року прийнятий федеральний за-кон протягом п'яти днів направляється Президентові Російської Федерації для підписання і оприлюднення-вання. Президент РФ протягом чотирнадцяти днів підписує федеральний закон і оприлюднює його. Якщо ж виникає колізія між Федеральними Зборами і Президентом РФ, а Збори знову розглядає закон і схвалює його, він підлягає підписання Президентом протягом семи днів і оприлюдненню. Існують також певні норми про опублікування актів органів виконавчої влади, так званих відомчих актів. В даний час не набувають юридичної сили неопубліковані акти, якщо вони зачіпають конституційні права і свободи громадян. Інші акти - для службового користування, секретні, протокольні - також мають свій порядок прийняття і використання. Офіційними публікаторами законів у Росії є «Російська газета» і Збори законодавства, нормативних актів - «Российские вести». Припиняється дія акта закінченням терміну дії, скасуванням цього акта іншим. Вельми своєрідний процес фактичної втрати чинності того чи іншого нормативно-правового акта. Норма права як би забувається суспільством, не застосовується, фактично втрачає силу (стає фусом - абревіатура означає, що акт фактично втратив чинність). При підготовці Зводу законів СРСР у 70-80-х роках довелося визнати офіційно втратили чинність безліч «забутих» актів, що не скасованих і не діючих з 1918 року. Велика проблема - це зворотна сила закону, тобто поширення його дії на відносини, що виникли в минулому, до його прийняття. Так, частина 1 статті 54 Конституції РФ визнає, що закон, що встановлює або обтяжуючий відповідальність, зворотної сили не має. На жаль! У практиці СРСР на початку 60-х років була додана зворотна сила кримінального закону. Вирок стосовно ряду вже засуджених осіб був переглянутий на основі знову прийнятого закону, що встановлює обтяжуючих кримінальну відповідальність, і двоє з цих осіб були засуджені до смертної кари. Цей випадок і досі залишається ганебним в історії російського правотворчості і судової практики. Конституція, конституційні і федеральні закони діють на всій території держави, вони не можуть бути обмежені іншими законами, наприклад суб'єктів Федерації. Єдина правова система забезпечує суверенітет держави. Однак можуть вводитися закони, які діють на певній території, що спеціально обумовлюється в тексті самого закону. Обмежує дію деяких законів і введення на якій-небудь території надзвичайного стану. Дія законів у просторі визначається низкою положень. Так, важливим є правило, що кожна держава має право застосовувати закони в межах своєї території. Не менш значима і проблема застосування іноземних законів на території держави. У ході інтеграційних процесів такі проблеми виникають все частіше. Так, стала практичною проблема застосування в Росії «загальновизнаних принципів і норм міжнародного права». Діють і навіть мають пріоритет у випадку колізій правила міжнародних, міждержавних договорів. Ці колізії виникають при вирішенні конкретних справ. Зрозуміло, що колізійні проблеми є предме-том головним чином науки міжнародного права. У політичній сфері на території держави діють закони власної держави, зокрема кримінальні закони. Територіальна характеристика дії власних законів забезпечує суверенітет держави. При вирішенні питання про те, який закон повинен діяти в конкретному випадку - вітчизняний або іноземний, приймається до уваги природа тих правових відносин, які регулюються кожним законом. У дореволюційній юридичній літературі для цих цілей виділяли так звану статутну теорію, яка розрізняла правові статуси. Стверджувалося, що всі питання, що виникають щодо стану особи, вирішуються на підставі законів його батьківщини. Закони, які визначають майновий стан, мають двояке дію. Відносно рухомого майна виникають суперечки, зіткнення вирішуються на підставі законів тієї держави, де проживає власник рухомого майна. У другому випадку всі суперечки вирішуються за законами місцезнаходження речі. Нарешті, може бути і змішаний випадок, коли питання вирішуються договорами про те, які закони будуть застосовуватися при вирішенні конкретних спорів. По колу осіб дія закону поширюється на всіх прожінающіх або що знаходяться на території держави. Правда, існують винятки щодо осіб, що володіють дипломатичним імунітетом. Суб'єктами дії закону з різним обсягом правоздатності та дієздатності є громадяни (піддані), іноземні громадяни, особа без громадянства. Важливо підкреслити, що дія закону по відношенню до осіб базується на двох засадах: принципі суверенітету (територіального верховенства держави), а також обмежують цей принцип вимогах міжнародного права. Всі громадяни (піддані) зобов'язані бути законослухняними, але з цього випливає і рівність усіх перед законом, зокрема поширення дії кримінальних законів на правопорушників - громадян, іноземних громадян, осіб без громадянства. Відносно формальної рівності також існують винятки - принцип екстериторіальності, тобто внеземельності. Він діє відносно деяких категорій іноземців, зокрема володіють дипломатичним імунітетом. Ці особи у разі вчинення правопорушень потрапляють під дію законів рідної країни. Правотворчість ставить перед теорією права ще кілька проблем. Одна з них - це проблема соціальної інженерії - чи можна за допомогою права створювати нові суспільні відносини, чи грає право творчу роль, чи може воно бути вище економічного ладу? Традиційна відповідь на попередньому етапі вітчизняної теорії права - ні! Право лише опосередковує економіку, оформляє економічні від-носіння. Воно - «надбудова» над економічним базисом. В даний час ці догматичні уявлення відходять у минуле. І хоча - підкреслю - не слід нігілістично заперечувати вплив економічного «базису» на правову систему того чи іншого суспільства, багато інших факторів визна-чають і форму, і зміст правових систем. Сюди відносяться общепланетний екологічні залеж-ності, інформаційні процеси, поява глобальних (демографічних, сировинних, ядерних, генетичних та інших) проблем. Змінюються погляди на творчу роль права, що стає в НЕ-яких областях єдиним засобом і способом врегулювання, стабілізації суспільних відносин, подолання різко негативних процесів, які можуть взагалі скласти загрозу челове-честву. Але право може грати і більш спеціалізовану роль, наприклад виступати силою, що забезпечує, що підштовхує економічні ринкові реформи. Надія на право, ис-користування права, розуміння цінності права - такий основний вектор сучасного соціального розвитку. Не випадково всі соціальний простір заповнюється договорами, конвенціями та іншими нинішніми юридичними формами гуртожитку держав, народів, колективів, особистостей. Чи не слу-чайно і те, що юридична освіта, формування юридично грамотних громадян стає яскравою прикметою сьогоднішньої дійсності. Разом з тим треба застерегти і від юридиче-ського романтизму, уявлень, що всі соціальні проблеми можна вирішити декретуванням, при-нятием законів. Не діють декларативні, без механізму реалізації, исполнимости закони. Не діють і закони, що не враховують нові реальності. Так, закони, присвячені економі-ці, приречені на провал, якщо вони не передбачають фінансові заходи, матеріально-технічні, кадрове забезпечення і т.д. Великий сенс набуває в цьому зв'язку вже згадуване конституційну правило, закріплене в частині 3 статті 104 Конституції РФ. Законопроекти про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати, про випуск державних позик, про зміну фінансових зобов'язань держави, інші законопроекти, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесені тільки за наявності висновку Уряду Російської Федерації. Приречені на провал, як згадувалося, і закони, що не враховують нові реальності. Так, стаття 6 Закону РФ «Про реабілітацію репресованих народів» від 26 квітня 1991 встановлювала територіальну реабілітацію репресованих народів. Йшлося про повернення народів, виселених лиходійствами Сталіна і його підручних зі своїх рідних місць наприкінці Вітчизняної війни. Однак при цьому було проігноровано проживання на тій же території протягом півстоліття інших переселилися сюди осіб різних національностей. Такий неврахування нових реальностей породив і нові проблеми з виконанням Закону про реабілітацію. Більш того, нездійсненності цього закону призвела до спалаху міжетнічних конфліктів і створює соціальну напругу тривалий час. Можна стверджувати, що це яскравий приклад дії у правотворчості синергетичного принципу «навпаки», про який йшлося вище. Потрібно також гарне соціологічне обгрунтування закону, облік системності права, про що йшлося вище. Словом, визнаючи творчу, творчу, упорядочивающую роль права, звичайно ж, не можна її і перебільшувати. До теми «Правотворчество» відносяться ще кілька важливих теоретичних сюжетів - про юридичній техніці, юридичною мовою, систематизації нормативно-правових актів. Юридична техніка - це сукупність правил і прийомів, що відносяться до підготовки, формулювання та опублікуванню законів. Дійсно, тільки вміння користуватися цими правилами і прийомами дозволяє створити якісний акт. Існують численні наукові праці, присвячені юридичній техніці. Тут же доречно навести лише найзагальніші міркування на цей рахунок. Насамперед, юридична техніка - це, по суті, ділові звичаї, що склалися в різних країнах в ході правотворчих процесів. Вони можуть бути закріплені у спеціальному нормативному акті, але можуть діяти і на основі сформованих звичаїв. Звичайно, це не найефективніший спосіб «робити» закони. Принаймні, мрією багатьох вчених-юристів є прийняття спеціального норматив-но-правового акта про нормативно-правових актах - як і хто їх повинен готувати, які суспільні відносини мають бути врегульовані законом, а які підзаконними актами і т.п. Але поки в цій області діють ділові звичаї і рекомендації, зокрема з підготовки відомчих актів, доктринальні положення. Юридична техніка охоплює питання побудови актів (преамбули, розділи, глави, статті), визначення термінів, використання формулювань (чіткість, однозначність, грамотність і т.д.). Але юридична техніка - це не тільки прийоми підготовки нормативно-правових актів (логічні, граматичні, структурні і т.п.). Це ще й оцінка акту з позиції вираження соціального замовлення, відсутності прогалин, неприпустимість внутрішніх і зовнішніх протиріч, наявності компромісів і т.п. Наприклад, не можна писати, що закон поширюється на «громадян (фізичних осіб)», тому тут допускається логічна помилка: фізична особа - це не тільки громадянин; не можна в жодному законі писати, що кандидат у депутати на період виборчої кампанії повинен піти з державної посади (взяти відпустку), а в іншому - що він може це зроби-ти за своїм розсуд. На жаль, не злічити числа в законах протиріч, помилок, непорозумінь. Але таке реальне правотворчість - і теорія права всіляко прагне описати, пояснити як перебуваючи-ня правової системи, так і шляхи її вдосконалення. Одним з таких шляхів є «озброєння» законодавців могутньої юридичною технікою. Юридичному мови також приділяється велика увага в теоретико-правових роздумах. Дійсно, сформувався протягом століть спеціалізований понятійний апарат права, використовуваний для забезпечення точності, однозначності, розуміння юридичних текстів. Це - не літературна мова. Там, де літератор для образності, барвистості, емоційного впливу використовує безліч визначень, там юрист обійдеться одним, але чітко визначеним терміном, поняттям. Юридична мова вимагає однозначності використовуваних в конкретному акті граматичних форм, смислового одноманітності. Необхідно підкреслити, що юридична мова динамічний, збагачується часом за рахунок іноземних термінів, як правило, на етапах соціальних, економічних реформ. Так, в даний час в російську правову систему з урахуванням економічних реформ на сучасному етапі входять абсолютно нові юридичні поняття: договори «франчайзинг», факторингу, агентування, селенга, поняття «траст», терміни брокери, маклери, дилери, дистриб'ютори та ряд інших. Відбувається ускладнення договірних відносин як об'єктивний процес становлення ринкової економіки, і він також вимагає глибокого вираження в юридичних поняттях, їх з'ясування. Для юридичної мови характерним є законодавче закріплення смислового значення того чи іншого поняття. Юридична особа, позбавлення волі, кредитор і т.п. - Усе це чіткі, визначені законом поняття, які і даються в нормативно-правових актах. Найчастіше юридична наука використовує терміни, поняття, почерпнуті з інших областей знання, модифікує їх. Згодом вони набувають суворе юридичне значення, підчас змінюючи навіть своє первинне значення. У юридичній мові багатьох країн присутні іноземні терміни, головним чином почерпнуті з латині. Юридична мова - це державна мова, і там, де це визначено, складання законів йде державною мовою. Разом з тим у федеральному державі суб'єкти Федерації вправі встановлювати і свої державні мови. Проблем у цій галузі чимало. Часом боротьба за встановлення державної мови - це один з напрямків зміцнення державної влади або, навпаки, прапор сепаратизму, національно-визвольного руху. У демократичних країнах забезпечується збереження рідної мови національних меншин, створення умов для її вивчення та розвитку. Теорія права розрізняє державну мову, який визначається, як правило, в конституціях, і мову офіційного спілкування, діловодства. Ці мови, особливо у федеральному державі, можуть не збігатися. Іноді можна зустріти державну двомовність, яке формується як компроміс між різними національними громадами в деяких державах. Великий і окремою темою є використання у правотворчості електронно-обчислювальної техніки. Її використання для підготовки законопроектів (облік правової інформації), для зберігання, видачі самостійно вивчається в рамках так званої науки правової інформатики. Тут дійсно з'явилося безліч цікавих правових проблем і відбруньковування правової інформатики від теорії права, здається, стає корисним і об'єктивним процесом - чого варта лише одна проблематика ма-шинних документів, підписи на магнітних носіях. Нарешті, систематизація. Це також важливий, але традиційний розділ теми «Правотворчество». Чому він з'являється? Він відображає той при-знак права в цілому, який ми позначили як систематичність, ті риси права, які ми роз-релі в розділі «Система і структура права». Систематизація - це юридична діяльність з приведення і систему вже прийнятих норматііно-правон актів, форма впорядкування за визначений-ним критеріям законодавства. Систематизація забезпечує облік та розміщення за певною схемою нормативно-правових актів, можливість використовувати для практичних потреб систематизиро-ванні акти, знаходити їх, відсилати до них, виявляти прогалини, протиріччя і т.п. Головне - на цій основі з'являється можливість якісно вдосконалювати законодавство. Таким об-разом, систематизація - це, з одного боку, спеціалізована правотворча діяльність, а з іншого, важлива частина ефективного практичного використання законодавства. Але, крім того, є і ще одне призначення систематизації. Це ще й засіб розчищення накопичилися масивів нормативно-правових актів, свого роду спосіб чистити правові авгієві стайні. Таку ти-таніческіх роботу провели в XIX столітті Сперанський і його помічники над російським законодательст-вом. У результаті Росія отримала Звід законів, що дозволив підготувати і провести в 60-х роках XIX століття судову і інші реформи. Впорядкованість суспільного життя стає можливою на міцній основі систематизованого законодавства. І навпаки, перехід вже в XX столітті до тоталітарних форм правління і свавілля в СРСР виявився можливим при відмові від робіт по систематизації законів. Роботу над Зводом законів СРСР наприкінці 20-х років, як висловився Сталін, «відклали в сторону». Теорія права виділяє кілька форм систематизації законодавства - інкорпорацію, консолідацію, кодифікацію. Інкорпорація передбачає об'єднання законів у збірники та збори за предметним або хронологічним критерієм. Це зовнішня обробка законодавства без зміни його змісту. Консолідація - об'єднання в новий акт низки законодавчих актів, присвячених одному і тому ж предмету регулювання. Наприклад, Указ Президії Верховної Ради СРСР від 1 жовтня 1990 об'єднав в один новий акт 48 раніше прийнятих актів з питання службових відряджень. Інкорпорація може мати результатом створення Зводу законів, Зборів чинного законодавства, Хронологічне зібрання законів і т.п. Особливий вид систематизації являють собою кодифікація - прийняття кодексів у вигляді збірника правових норм, об'єднаних предметом, методом регулювання: Кримінальний, Цивільний кодекси, інші кодекси. Кодифікація передбачає внутрішню переробку законів, їх зміну, доповнення і т.д. Кодифікація - це офіційно встановлена переробка правового матеріалу. Її формами можуть бути не тільки кодекси, а й статути. Традиція кодифікації веде свій початок з Кодексу Юстиніана (VI століття н.е.), в який було кодифіковано римське право - велике юридичне досягнення людства. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Глава шістнадцята. ПРАВОТВОРЧЕСТВО" |
||
|
||