7.2. Розвиток виборчого законодавства. Його сучасний стан

Вперше така систематизація була проведена при розробці та прийнятті Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав громадян Російської Федерації» (1994 р.), в якому визначалися принципи виборчого права, загальні для всіх виборів в Російській Федерації , і встановлювалися гарантії реалізації виборчих прав громадянами. Цей федеральний закон відповідав конституційному принципу федералізму, так як спирався на закріплене в Конституції розмежування предметів ведення між Російською Федерацією та її суб'єктами, відповідно до якого регулювання і захист прав і свобод людини і громадянина відносяться до ведення Російської Федерації (п. «в» ст . 71 Конституції).

Необхідність федерального законодавчого регулювання саме основних гарантій виборчих прав громадян Російської Федерації довела практика виборів в законодавчі (представницькі) органи державної влади суб'єктів Федерації, що проводилися після грудня 1993 року. Поряд з позитивними тенденціями в організації виборів, цей досвід мав ряд негативних рис, головна з яких - недостатня гаранти-вання виборчих прав громадян Російської Федерації.

Регулювання виборчих прав громадян у Федеральному законі «Про основні гарантії виборчих прав громадян Російської Федерації» носило виключно рамковий характер. На відміну від всіх раніше відомих російських виборчих законів цей закон не регулював вичерпним чином процедуру виборів в певний орган державної влади або місцевого самоврядування. За цим законом неможливо було проводити вибори кожного рівня в відсутність відповідного федерального закону або закону (іншого нормативного правового акта) суб'єкта Російської Федерації, докладним чином регулює всі питання виборчої системи, виборчого процесу, застосовуваних на даних виборах. Водночас рамковий характер федерального закону, його спрямованість у ряді випадків до законодавця жодною мірою не применшує його достоїнств як акту прямої дії. Цей закон містив правовий механізм захисту виборчих прав громадян: у разі порушень вони могли звернутися за захистом своїх прав до суду або виборчу комісію.

Прийняття Федерального закону «Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування» від 26 листопада 1996 року заскочило наслідком того, що до цього року в багатьох суб'єктах Російської Федерації не були обрані органи місцевого самоврядування. Це сталося в основному тому, що в ряді суб'єктів Федерації не були прийняті закони про муніципальних виборах, всупереч Конституції та Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». В результаті ока-залось порушеним конституційне право громадян обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування.

Незважаючи на те що з прийняттям зазначеного закону були пов'язані деякі позитивні моменти, слід зауважити, що в ньому не враховувався принцип поділу повноважень при спільному з регіональним законодавцем регулюванні згаданих питань. Фактично цей закон вторгся до компетенції суб'єктів Російської Федерації з регулювання порядку проведення муніципальних виборів, виправданням чого не може служити його тимчасовий характер. До речі, до цих пір його ніхто не скасував, хоча він вже втратив свою актуальність.

Допускаючи можливість виникнення критичних, неординарних ситуацій, що вимагають безпосереднього втручання федеральної влади в регулювання правовідносин, що відносяться до ведення суб'єктів Федерації (свіжий приклад: призначення указом Президента Росії референдуму в Чечні за відсутності у республіки власної нормативної бази) , вважаємо, що форма такого втручання не повинна викликати сумнівів у легітимності прийнятих рішень. У цьому зв'язку одночасно з визнанням таким, що втратив силу Федерального закону «Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування» в Федеральний закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» мають бути внесені зміни , що допускають можливість застосування федеральною владою разового регулювання в екстрених ситуаціях, але тільки шляхом прийняття відповідних федеральних законів.

Прийняття Федерального закону «Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування» поклало початок принципово новому підходу до розвитку російського виборчого законодавства. Якщо на першому етапі після прийняття Конституції Росії регулювання виборів в суб'єктах Російської Федерації з боку федерального законодавця носило переважно рамковий характер і у федеральних законах за загальним правилом не визначався зміст конкретних виборчих процедур, то після прийняття зазначеного федерального закону досить чітко стала набирати силу тенденція до перенесення центра ваги в регулюванні виборів в суб'єктах Федерації від законодавця суб'єкта до федеральному законодавцеві, що згодом проявилося при прийнятті Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» (1997 р.). Цим законом встановлювалося виключно докладне регулювання практично всіх виборчих процедур, що спирається на централізований організаційно-правової механізм, основу якого становить система виборчих комісій. Одночасно в сферу федерального регулювання були введені референдум суб'єкта Російської Федерації і місцевий референдум.

По суті, цей федеральний закон у порівнянні зі своїм попередником значною мірою втратив системоутворюючий характер. У більшості випадків при регулюванні тих чи інших аспектів виборчого процесу законодавець суб'єкта Російської Федерації виявився позбавлений можливості творчо розвивати норми федерального закону і тому змушений був лише відтворювати їх. У той же час ряд норм даного закону, в рівній мірі звернених до законодавчих органів як Російської Федерації, так і суб'єктів Російської Федерації, не в усьому враховували специфіку проведення виборів і референдумів в суб'єктах Федерації і особливо на місцевому рівні.

У Федеральному законі «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» передбачена його велика юридична сила по відношенню до інших законів, які регулюють вибори. Це стосується як федеральних законів, так і законів суб'єктів Російської Федерації. Таким чином, фактично цей закон відіграє роль квазіконстітуціонного федерального закону.

Однак Конституція Російської Федерації не передбачає ситуацій, в яких один федеральний закон має більшу юридичну силу по відношенню до іншого федеральному закону. Що стосується пріоритетності норм Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» по відношенню до норм законів суб'єктів Російської Федерації, то даним положенням федерального закону ігноруються положення частин 4 і 6 статті 76 Конституції Росії, згідно з якими в випадку протиріччя між федеральним законом і нормативним правовим актом суб'єкта Федерації, виданим з питань, що знаходяться поза межами ведення Російської Федерації і спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, діє нормативний правовий акт суб'єкта Федерації. На ділі практично всі права суб'єктів Російської Федерації на самостійне регулювання виборчих процедур були зведені до встановлення деяких гарантій виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації, що доповнюють гарантії, закріплені федеральним законом. Практика довела безплідність цієї конструкції в умо-вах, коли практично всі питання виборчого права вирішені на федеральному рівні.

У той же час деталізація виборчих процедур у федеральних законах «Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» і «Про вибори Президента Російської Федерації» зовсім не виключила право прийняття Центральною виборчою комісією різного роду інструкцій і роз'яснень, причому в деяких з них (як було продемонстровано в ході федеральних виборчих кампаній у 1999 та 2000 роках) істотно змінювалося зміст норм федеральних законів.

Таким чином, загальним підсумком розвитку федерального виборчого законодавства стало переважно кількісне накопичення нормативного матеріалу. Відбувалося це часом на шкоду конституційним поділом повноважень Федерації і її суб'єктів. Нагальною проблемою сьогодення Дій є звільнення Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» від статусу квазіконстітуціонного закону, затрудняющего реалізацію конституційного розмежування предметів веденій між Російською Федерацією та суб'єктами Російської Федерації.

В даний час федеральне законодавство, що регулює основи порядку здійснення народовладдя в Росії, включає Федеральний конституційний закон «Про референдум Російської Федерації», Федеральний закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації », Федеральний закон« Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації »і Федеральний закон« Про вибори Президента Російської Федерації ».

Крім того, на розгляді нижньої палати парламенту знаходяться: законопроект «Про вибори депутатів Палати Представників Парламенту Союзної держави першого скликання від Російської Федерації», а також законопроект «Про формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації», що передбачає застосування виборчих процедур при формуванні Ради Федерації.

Як показує аналіз, в новому законодавстві отримали подальший розвиток тенденції до посилення регулювання федеральним законодавством регіональних і місцевих виборів. Однією з істотних новел стало обов'язкове обрання не менше половини складу регіонального законодавчого органу (або однієї з його палат) за партійними списками. Інша важлива норма - обов'язковість обрання глав регіонів по двотурової системі. Скоротилося число питань, які дозволяється регулювати регіональними законами.

Рішення про надання імперативного характеру нормі про обрання за пропорційною системою половини кожного регіонального парламенту є досить спірним і широко обговорювалося в суспільстві. Детально процедура застосування змішаної виборчої системи на виборах в суб'єктах Російської Федерації Федеральним законом «Про основні гарантії ...» не регламентована, законом встановлюються лише загальні принципи використання пропорційною складовою процедури обрання законодавчого органу: «Законом суб'єкта Російської Федерації може передбачатися необхідний для допуску до пропорційного розподілу депутатських мандатів мінімальний відсоток голосів виборців, отриманих списком кандидатів.

При цьому мінімальний відсоток голосів виборців має встановлюватися з таким розрахунком, щоб до розподілу депутатських мандатів було допущено не менше двох списків кандидатів, що отримали в сукупності більше 50 відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні ».

Видається, що, вводячи вимогу про обов'язкове використання в регіонах змішаної виборчої системи, федеральний законодавець прагнув більш ретельно врегулювати порядок її застосування, оскільки пропорційний розподіл мандатів - досить складне завдання. Існує безліч способів такого розподілу. Однак переважна більшість регіонів, швидше за все, виберуть той же спосіб, який обрав і федеральний законодавець для виборів депутатів Державної Думи.

У той же час виникають побоювання з приводу не тільки маніпулювання правилами пропорційного розподілу мандатів, але й здатності деяких регіонів розробити досконалу і ефективну процедуру в умовах виникнення правового вакууму на федеральному рівні, оскільки стовідсоткова екстраполяція федерального регулювання (за прикладом виборів депутатів Державної Думи) на вибори в суб'єктах Російської Федерації не завжди можлива в силу унікальних місцевих умов і особливостей правових систем.

 Слід враховувати і ту обставину, що чинна федеральна пропорційна система явно застаріла, багато проблем нинішніх партій впираються в її недосконалість і відірваність від виборців. 

 У Федеральному законі «Про основні гарантії ...» пропонується новий зміст поняття «виборче об'єднання». При проведенні федеральних і регіональних виборів виборчими об'єднаннями визнаються тільки політичні партії та їх регіональні відділення, а при проведенні виборів до органів місцевого самоврядування - також і інші громадські об'єднання, створені та зареєстровані у формі громадської орга- нізації або громадського руху. Відповідно із закону було виключено вимогу про не менш ніж річному терміні реєстрації для участі у виборах за допомогою висунення кандидатів стосовно до політичних партій. 

 Право громадських об'єднань на участь у виборчих кампаніях різного рівня зазнало за останній час кілька еволюційних змін. Протягом двох років з Дій вступу в силу Федерального закону «Про політичні партії», тобто з липня 2001 по липень 2003 року, виборчими об'єднаннями, поряд з політичними партіями, визнавалися і загальноросійські політичні громадські об'єднання, створені та зареєстровані відповідно до Федерального закону «Про громадські об'єднання».

 Після завершеній дворічного перехідного періоду, тобто після 14 липня 2003 року, громадські об'єднання залишалися повноправними учасниками виборів виключно на рівні місцевого самоврядування. На федеральному і регіональному рівнях вони могли брати участь у виборчій кампанії тільки в блоці з політичними партіями. Однак після прийняття чергових поправок до Федерального закону «Про основні гарантії ...» в червні 2003 року цей еволюційний процес був порушений новим рішенням федерального законодавця, повністю исключившим громадські об'єднання з виборчого процесу на виборах органів державної влади, які будуть проводитися після 1 січня 2004 року. По суті, такий крок можна розцінити як прагнення створити тепличні умови існування перебувають при владі політичним партіям і виключити найменші ознаки конкуренції з боку нових політичних сил. У руслі цієї ж ідеології слід розглядати і новелу, згідно з якою у виборчий блок має право вступати не більше трьох виборчих об'єднань. 

 Цим кроком законодавці спробували присікти будь-яку можливість для створення широкої коаліції опозиційних сил. Таким чином, єдиним шляхом для консолідації політичних об'єднань залишається лише декларування ними підтримки одного учасника виборчої кампанії, доводимое до відома виборців під час передвиборної агітації. Можливостей для офіційного оформленій передвиборної коаліції з числом учасників більше трьох законом в даний час не надано, що вкрай ускладнює структурування політичної системи. 

 У новому законодавстві триває цілеспрямована робота з вибудовування вертикалі виборчих комісій. У період виборчих кампаній 1999-2001 років особливо гостро проявилася проблема залежності виборчих комісій від регіональних і місцевих властей. У цьому зв'язку законодавці провели коригування порядку формування виборчих комісій в регіонах, відповідно до якого при формуванні виборчих комісій суб'єктів Російської Федерації, виборчих комісій муніципальних утворень відповідно Центральної виборчої комісії Російської Федерації і виборчим комісіям суб'єктів Федерації надано пріоритетне право призначати двох членів нижчої комісії, а також її голови. Формування інших виборчих комісій (окружних, територіальних, дільничних) у повному складі здійснюється вищестоящими комісіями. 

 Професійна незалежність виборчих комісій при виконанні своїх повноважень від органів державної влади та органів місцевого самоврядування є одним з головних принципів діяльності комісій. Як показує практика, у багатьох регіонах цей принцип часто не дотримувався, проблема впливу органів влади на виборчі комісії в суб'єктах Федерації дійсно існує. Однак очевидно, що новий порядок формування виборчих комісій не дає стовідсоткових гарантій реалізації їх незалежності. Відбулося лише перерозподіл питомої впливу на виборчі комісії від регіональних органів влади до федеральним. 

 Прийняття нової редакції Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» зажадало внесення змін в усі закони про вибори та референдум, як федеральні, так і регіональні, причому обсяг необхідних змін такий, що практично у всіх випадках простіше буде прийняти нову редакцію закону. Величезна робота належить і регіональним законодавцям, особливо у зв'язку з тим, що для переважної більшості регіонів вибори за пропорційною системою - абсолютна новинка. 

 Однак надії на те, що новоприйнятий рамковий закон зможе хоч якийсь час залишатися незмінним, про що мріють і регіональні законодавці, і практики виборчого процесу, мабуть, не судилося збутися. Поспіх з прийняттям нового закону призвела до того, що він вийшов сирим і суперечливим. Деякі недоліки закону були видні ще на стадії його підготовки до другого читання, однак їх не вдалося усунути за коротких термінів роботи над законом. Інші недоліки почали проявлятися в ході опрацювання та прийняття проекту Закону «Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» та підготовки до роботи над регіональними законами. Внаслідок цього 25 червня 2002 року, в той самий день, коли новий закон набув чинності, в Думу був представлений проект закону про внесення до нього змін і доповнень. А вже менш ніж через рік після цього під впливом політичної кон'юнктури у виборчі закони знову були внесені істотні поправки. 

 Рамковий закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», незважаючи на свою назву, не містить чіткої системи регулювання базових принципів виборчого права: загальне, рівне, пряме виборче право, принципи представницького характеру обраних органів, умови придбання легітимності, відповідальності посадових осіб та ін Багато хто з цих принципів навіть не позначені. Внаслідок цього в даному законі і в інших законах про вибори (як федеральних, так і регіональних), виявляються норми, що порушують виборчі права громадян. Починаючи з 1998 року федеральні закони про вибори п'ять разів були предметом розгляду Конституційного Суду. І кожен раз хоча б одна норма визнавалася не відповідає Конституції Російської Федерації в частині принципів, що випливають з її розділів, присвячених правам і свободам громадян. 

 Істотним недоліком законодавства про вибори в цілому можна вважати відсутність чіткого опису виборчих систем, допустимих в Росії, з точки зору принципу народовладдя, закріпленого в статті 3 Конституції Російської Федерації. Це питання набуває особливої актуальності у зв'язку з введенням в регіонах змішаної виборчої системи. 

 Також неврегульованими у федеральному законодавстві залишаються основоположні питання, що стосуються відкликання депутатів і виборних посадових осіб, - ці питання найтіснішим чином пов'язані з виборчим законодавством і правами громадян на участь в управлінні справами держави. 

 Постійні зміни правил проведення виборів пояснюються в першу чергу необхідністю нейтралізувати широко поширилися в останні роки політичні технології, спрямовані на маніпулювання волевиявленням виборців. Ще однією причиною оновлення виборчого законодавства стало прийняття Федерального закону «Про політичні партії», у відповідність до положень якого було потрібно приводити закони про вибори. 

 Закон про політичні партії відводив дворічний перехідний період, що закінчився 14 липня 2003, протягом якого політичні та громадські об'єднання, для того щоб не втратити права брати участь у виборах, повинні були перетворитися в політичні партії. Після завершення цього періоду виборче законодавство і законодавство про партії мають не суперечити один одному, а навпаки, сприяти залученню партій до участі у виборчих кампаніях. 

 Інформація, релевантна "7.2. Розвиток виборчого законодавства. Його сучасне стан "

1. 3.3. Основні положення, що регламентують питання комплектування військ офіцерським складом. Порядок атестування офіцерського складу ЗС РФ
     розвиненими наукою, освітою, медициною, усією інфраструктурою, зв'язком, транспортом, високим рівнем життєзабезпечення або в с. Анастасівка (50 км від м. Хабаровська), де стоїть гарнізон, і немає нічого з перерахованого в Хабаровську, має однакові пільги. Висновок один, крім поділу території країни по регіонах, необхідно поділ регіонів за категоріями місць служби. Пропонується наступний варіант
   
2. Глава сьома. ДЕРЖАВА У ПОЛІТИЧНІЙ СИСТЕМІ СУСПІЛЬСТВА
     розвитку політичної системи соціалізму. Всі інші елементи політичної системи оголошувалися «приводними пасами» державного механізму. У такому контексті на цьому етапі вітчизняного суспільствознавства поряд з політичною системою виділялися соціальна система - класова структура суспільства (робітники, селяни, інтелігенція), економічна система (соціалістична власність,
   
3. Глава восьма. ТЕОРЕТИЧНІ ПИТАННЯ РОСІЙСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ
     розвитку радянського суспільства і Радянського дер-жави. Радянська форма правління та її еволюція на сучасному етапі. Основні зовнішні та внутрішні функції Радянської держави, їх еволюція. Форма правління, національно-державний і адміністративно-територіальний устрій, політичний режим сучас-ного Російської держави. Функції і апарат Російської держави на сучасному
   
4. Глава тринадцята. НОРМА ПРАВА
     розвитком міст-держав та інших видів державності, нових форм сімейно-шлюбних відносин, духовного і соціального життя ранньокласових товариств тощо І за змістом, і за формою норма права відрізняється від «мононорм» первісного суспільства. Відрізняється вона й від норм моралі, інших соціальних норм своєю формальною визначеністю, чіткої письмовій фіксацією і, - що, може бути, саме
   
5. Глава чотирнадцята. СИСТЕМА І СТРУКТУРА ПРАВА
     розвитку показує, що визнання приватного права (цивільного права в сучасному прочитанні) має велике соціальне значення, тому що на перший план висуває громадянина, індивіда, стверджує про його економічні, особистих, культурних правах, не затуляє ці права державно-правовим блоком. Наявність приватних прав робить їх носія активним учасником громадського, насамперед економічної
   
6. Глава п'ятнадцята. ПРАВОВІ ВІДНОСИНИ
     розвинені, здійснювався, наприклад, обмін між громадами. Знаходять же в археологічних розкопках під Воронежем, в деяких шарах, що датуються 23 тисячоліттям, екзотичні раковини з узбережжя Індійського океану, а карпатські обсидіанові наконечники знаходять в археологічних розкопках в багатьох місцях на європейській рівнині. Але зараз людство набуває інші риси, воно стає воістину
   
7. Глава шістнадцята. ПРАВОТВОРЧЕСТВО
     розвиток права, коли воно вже сформувалося як цілісна нормативно-регулятивна система, як сучасний соціальний інститут. Згадаймо: виникнення і розвиток права були позначені як складова частина предмета теоретико-правового знання, як область наукових інтересів теорії права. У першому випадку мова йде головним чином про самоорганізується початку в появі права. На процес впливали:
   
8. Глава двадцята. ПРАВОСВІДОМІСТЬ І ПРАВОВА КУЛЬТУРА
     розвитком, з правотворчість і правозастосування, іншими сторонами правового буття суспільства. Як таке правосвідомість і його більш велика соціальна форма - правова культура - вивчаються саме в теорії права. Але що ж розуміти під правосвідомістю? Правосвідомість можна визначити як об'єктивно існуючий набір взаємопов'язаних ідей, емоцій, що виражають ставлення суспільства, груп, індивідів до
   
9. Розділ двадцять перший. ПРАВО І ОСОБИСТІСТЬ
     розвитку, процвітання кожного індивіда, кожного члена суспільства і його сім'ї - ця висока гуманістична завдання завжди формулюється, присутній в таких роздумах. Зрозуміло, коли замислюєшся над тим, як вона реалізується на практиці, розумієш як вона важка, часом суперечлива, здається навіть нездійсненним, особливо в історичних ситуаціях, коли право намагаються використовувати для
   
10. Порядок прийняття та юр. сила Статуту
      розвитком муніципального права і як галузі права, і як наукової дісціпліни.4. Впровадження інформаційних технологій (сучасних комп'ютерних розробок) в законотворчий процес. Автоматизована інформаційна система дозволить істотно полегшити працю кодификатора, зменшити витрати (фінансові та часові) на здійснення кодифікації і поліпшити якісні показники кодифікації,