§ 3. Форми управлінської діяльності

Закон про адміністративну процедуру ФРН від 25 травня 1976 розрізняє два види адміністративно-правової діяльності - видання адміністративних актів і видання загальнормативний актів управління (ст. 35). Згідно з цим законом "адміністративним актом вважається розпорядження, рішення або інше односторонньо-владне дія, яка здійснюють компетентні установи з метою регулювання індивідуальних відносин у сфері публічного права і які спрямовані зовні". Загальнормативний актом вважається такий акт управління, дія якого поширюється на коло осіб, що об'єднуються загальними ознаками, або ж на невизначене коло осіб. Словник адміністративного права ФРН визначає адміністративний акт як "рішення, розпорядження чи інше владне дію, прийняте органом управління для регулювання індивідуальних відносин з метою забезпечення публічних інтересів і спрямоване на виникнення правових наслідків. Ця форма правових дій відрізняється від актів общенормативного характеру, розрахованих на невизначене коло осіб ". Австрійські вчені Л. Адамович і Б. Функ, досліджуючи німецьку теорію актів управління, визначають їх як "дій органів управління, наділених владними функціями, які встановлюють односторонньо-обов'язкові відносини для всіх осіб, що перебувають у сфері управління". Якщо пов'язувати управлінську діяльність з виданням актів управління, то її дослідження рівнозначно дослідженню актів управління, умов їх дійсності при наявності дефектів, можливості заперечування в судах, визнанням їх нікчемності і т. п. По німецькому праву акт управління повинен відповідати наступним вимогам: відповідати закону ("легальність" акта); підпадати під юридичний контроль судових органів, незалежних органів управління, издавших акт; відповідати формальним вимогам, що пред'являються до актів управління; бути виданим органом управління в межах його компетенції.

У німецькій адміністративно-правової теорії та законодавстві сформульовано поняття органу управління, правомочного на видання актів управління. Воно міститься у п. 1 ст. 84, пп. 1-4 ст. 85, п. Зет. 87 Конституції ФРН, ст. 978 Німецького цивільного уложення. Згідно із законодавством ФРН органом управління визнається всяке установа "публічного управління", наділене відповідними правомочностями. Органи управління у ФРН прийнято іменувати "установами", "службами", установами "публічного права".

Для визнання в якості органу управління, повноважного на видання актів управління, установа повинна володіти рядом ознак. Такими ознаками є діяльність в якості органу, забезпеченого державою владними функціями і володіє необхідними для функціонування елементами (чиновниками, службовцями, необхідною матеріальною базою та ін.), а також організаційна самостійність установи. Далі, установа повинна займати певне місце в системі органів управління і мати внутрішній статут, виданий у встановленому порядку. Відсутність хоча б одного із зазначених ознак позбавляє установу якості органу управління, уповноваженої на видання юридичних актів.

В адміністративно-правовій літературі. ФРН встановлення відповідальності органів управління і держави за свої діяння (дії посадових осіб публічних установ) зв'язується з фактом здійснення ними публічних, владних функцій (hocheitliche Verwaltung). Цій установі, на думку західнонімецьких административистов, протистоїть адміністрація, позбавлена владних, публічних функцій (nicht hocheitliche Verwaltung). За дії таких установ держава не може нести відповідальність. Німецький юрист І. Юнг, характеризуючи державну адміністрацію, позбавлену владних повноважень, відзначав, зокрема, що вона "проявляється там, де управління виступає в ролі суб'єкта приватного права", тобто в ролі "фіскального управління". Органи адміністрації можуть виступати в цій ролі в цивільному обороті при придбанні майна, як власник, що конкурує з приватною фірмою, при розпорядженні майном від імені держави і т. п. Відмітна ознака органу управління, що виконує "публічні функції", полягає в тому, що він виконує їх "як свою основну обов'язок". В іншому випадку правовий статус органу адміністрації прирівнюється до статусу суб'єкта цивільного права, за юридичні дії якого держава відповідальності не несе.

Органи місцевого самоврядування та деякі інші недержавні установи (наприклад, університети), видаючи акт управління, використовують надане їм право так званої автономії, на підставі якого вони можуть встановлювати норми, що носять адміністративно-правовий, т. е. обов'язковий характер. Таке право звичайно грунтується на статутах, статутах, автономних положеннях, виданих державою, які надають або допускають можливість прийняття даними установами юридичних актів.

Діяльність усіх органів управління підрозділяється на два види: фактичну і юридичну. Під фактичною діяльністю розуміють таку, яка не регламентується правовими нормами і яка прямо не викликає правових наслідків. Юридична діяльність є формою виявлення державної волі в межах закону з метою виконання обов'язків публічно-правового характеру.

Не є управлінськими дії такі, які мають на увазі не правове регулювання, а лише констатацію факту. Наприклад, не є актом управління акт про розслідування авіаційної катастрофи. Не є актами управління рішення судових органів, включаючи рішення судів адміністративної юстиції, винесені по конкретних справах. Такі рішення визнаються судовими актами, лише констатує факт.

У юридичній літературі ФРН прийнято виділяти процес видання акта, тобто вчинення адміністративного дії органом, як самостійний процес, що передує вступу акту в силу. Процес видання акта - це процес формування волі органу управління, що виступає від імені держави. Він складається з з'ясування приводу для видання (тобто приводу для вчинення дії), встановлення компетенції органу, що видає акт, і, нарешті, опублікування акта зі вступом його в силу.

Так, приводом для видання акта (тобто вчинення органом дії) може служити скарга зацікавленого фізичної або юридичної особи, подія або факт, що викликає необхідність нормативного врегулювання відносин. Компетентність органів управління на видання акта грунтується на дозволі, що надається законом або актом вищого органу видати акт з конкретного питання (так званий "мандат" на видання або делегування органу управління права на видання актів для регулювання будь-яких відносин).

Для регулювання порядку видання актів управління і можливості відрізнити цю форму юридичної діяльності від іншої в ФРН прийняті спеціальні нормативні акти.

За діючими правилами акт управління може бути виданий як у письмовій, так і в усній формі або "яким-небудь іншим способом". Усному акту повинна бути додана письмова форма, якщо він носить управомочивающий характер і цього вимагає зацікавлена особа. Акт, виданий в письмовій формі, повинен володіти ознаками, що дозволяє встановити установа, а також ім'я керівника, його заступника або особи, уповноваженої завіряти цей акт.

Прийнятий у встановленій формі акт для набуття чинності повинен бути опублікований і поза установи, його який видав. Передбачається також "гарантійний" термін, протягом якого з актом можуть познайомитися ті, кому він адресований. Цей строк обчислюється з моменту опублікування акту до вступу його в силу. Всі акти уряду федерації, наприклад, повинні публікуватися в урядовому віснику або зібранні законів федерації. Урядові розпорядження можуть вступати в силу лише через 14 днів після їх опублікування, якщо інше не передбачено законом. За законодавством ФРН для набуття чинності актів, виданих федеральними органами, необхідна їх публікація в установленому порядку і доставка на територію їх дії.

До опублікування акта в офіційному виданні його текст вважається проектом, що не породжує правових наслідків. У тому випадку, якщо акт не має письмової форми і виданий як усне розпорядження, він набирає чинності з моменту його видання.

Більш широкої є проблема доступу громадян до інформації про виданих актах, тобто інформаційної діяльності органів адміністрації. Німецьке право декларує можливість для всіх приватних осіб отримувати інформацію в будь-якого установи про всіх наявних у нього матеріалах, включаючи й акти управління індивідуального значення, що не публікуємо зазвичай в офіційних виданнях. /

§ 4. Контроль за дотриманням законності в державному управлінні

Основоположним принципом публічного управління в ФРН є принцип законності цього управління. Принцип законності публічного управління, як підкреслював Франц Майєр, являє собою вираження принципу поділу влади. Згідно з цим принципом законодавча влада встановлює підпорядкованість управління закону і вимагає обгрунтованості законом дій публічного управління. Принцип законності (або правомірності) управління означає, що будь-який захід публічного управління, що зачіпає чиїсь інтереси, в тому числі і інтереси третіх осіб, має відповідати існуючій системі права, тобто бути правомірним в матеріальному сенсі і стосовно до конституційного ладу. Згідно німецькій юридичній доктрині всяка діяльність публічного управління ні за своїми практичних наслідків, ні будь-яким іншим чином не може суперечити існуючому правопорядку. Таким чином, на думку німецьких юристів, окремий індивід захищений від свавілля публічної влади. Передбачається, що будь-який громадянин завжди може заздалегідь знати (або дізнатися), в якому випадку і в якій мірі публічна влада може вторгнутися в сферу його права і який характер (позитивний чи негативний) прийме таке вторгнення. Щоб уникнути негативних наслідків публічна адміністрація всякий раз, коли мова йде про юридично істотному втручанні, повинна обгрунтовувати свої дії нормою права. Конституційний принцип законності, відповідно до якого зобов'язуються діяти органи адміністрації ФРН, сформульований в абз. 3 ст. 20 Основного закону ФРН. Крім того, для його застосування слід керуватися абз. 1 ст. 80, абз. 1 і 19 ст. 28.

Системою органів судової влади, на яку лягає забезпечення законності в діяльності публічної адміністрації, є суди адміністративної юстиції ФРН. Організація цих судів триступенева. Вищим органом адміністративної юстиції ФРН є Федеральний адміністративний суд. Суди першої і другої інстанцій знаходяться в компетенції земель. Низовий, первинної інстанцією з розгляду адміністративних спорів є адміністративний суд, судом другої інстанції є Вищий адміністративний суд (земельний), який у деяких землях за традицією називається адміністративною судовою палатою. Кожна земля має тільки один суд другої інстанції, однак у деяких випадках дві землі об'єднуються і створюють спільний суд другої інстанції, як, наприклад, землі Шлезвіг-Гольштейн і Нижня Саксонія.

Федеральний адміністративний суд виступає в основному в якості касаційної інстанції і лише зрідка - в якості першої (в основному при розгляді справ, що мають принципове значення). Основна маса справ розглядається судами другої інстанції, тобто земельними судами адміністративної юстиції. При цьому треба мати на увазі наявність у країні спеціалізованих судів адміністративної юстиції. Наприклад, суперечки авторів технічних рішень вирішуються Патентним судом, що представляє Патентне відомство ФРН. Спори з приводу видання актів з питань соціального забезпечення розглядаються судом у справах соціального забезпечення. В обох випадках мова йде про спеціалізованих судах адміністративної юстиції, рішення яких є обов'язковими для відповідних відомств. Другий і останньою інстанцією в цих випадках виступає Федеральний адміністративний суд.

 За встановленим у ФРН порядку розгляду позовів у судах адміністративної юстиції судового розгляду передує розгляд протестів на акти управління, які оскаржуються (як попередня стадія в адміністративному процесі) в органах, издавших акти, за скаргами осіб, інтереси яких порушені. Розгляд протесту формально має на меті зобов'язати орган, що видав акт, перевірити його з точки зору законності та доцільності. Такий протест може призвести до скасування акта повністю або частково. Принесення протесту, за загальним правилом, призупиняє дію акта в його опротестованої частини. Не допускається зміна акта в гіршу сторону для особи, що приніс протест.

 Позови, що розглядаються в судах адміністративної юстиції ФРН, прийнято ділити на три види: позови про оспорювання актів управління (Die Anfechtungsklage), позови про видання акта (Die Verpflichtungsklage), позови про встановлення факту видання акта (Die Leistungsklage).

 У позовах, що оспорюють акт управління (наприклад, правоохоронних органів), позивач вказує на дефекти форми або змісту даного акту. Два останніх позову на практиці мають менше значення. Позови про видання акта представляють собою прохання (вимога) зацікавленої особи про винесення рішення, що зобов'язує орган управління видати акт, тобто зробити дію, в якому зацікавлений позивач (скаржник). У позовах третього виду перед судовими органами ставиться питання про визнання наявності (позитивний позов про визнання) або відсутності (негативний позов) правовідносини або про анулювання акту.

 Законодавство сучасних західних країн йде по лінії надання виконавчої влади все більш широких повноважень у сфері прийняття рішень, заснованих на довільному розсуді посадових осіб. Обгрунтуванню цієї тенденції служать юридичні теорії "вільного розсуду" і "невизначених правових понять".

 Вільне розсуд означає адміністративно-правові дії, вчинені в порядку особистої відповідальності та відповідно до розуміння норми права уповноваженою особою для виконання поставленого законом мети, тобто під вільним розсудом мається на увазі надання органам держави та його посадовим особам свободи дій у межах, визначених законом . Таким же чином визначають право вільного розсуду адміністратівісти ФРН, наприклад Беттерман, Фелікс, Форстхоф. Очевидно, що теорія "вільного розсуду" припускає непідконтрольні судовим органам (тобто адміністративних та інших судам) дії адміністрації. Зарубіжні автори висловлюють думку про неминучість втручання адміністрації, непідконтрольного судовим властям. Це втручання, на їх думку, неминуче у зв'язку з ускладненням і інтенсифікацією соціального життя і необхідністю у цілому ряді випадків швидко приймати рішення. Підкреслюючи роль німецьких юристів у розробці теорії "вільного розсуду", не можна однак, забувати про те, що це питання піднімалося в юридичній літературі ще на початку XX століття.

 Вільне розсуд органів адміністрації та їх посадових осіб, тобто сфера їх діяльності, в межах якої вони можуть практично довільно приймати рішення, звичайно протиставляється підзаконної діяльності, здійснюючи яку, вони пов'язані законодавством. У тій області, де органам адміністрації та їх чиновникам надане право вирішувати питання на свій розсуд, лише у виняткових випадках допускається наступний контроль судів адміністративної юстиції. Так, коментуючи п. 3 ст. 20 Конституції ФРН, що встановлює зв'язаність виконавчої влади тільки "законом і правом", західнонімецькі юристи роблять висновок про те, що чиновники, які здійснюють своє право на вільне розсуд, вилучені з під контролю суду адміністративної юстиції. Стаття 114 Закону про адміністративне судочинство ФРН від 21 січня 1960 р. в якості загального правила забороняє адміністративним судам скасовувати або змінювати акти, які видаються органами управління та їх чиновниками в порядку права вільного розсуду. Ці дії чиновників, як правило, вилучені з-під контролю наглядових інстанцій і органів, що перевіряють нижчестоящі установи.

 У безпосередньому зв'язку з доктриною "вільного розсуду" коштує теорія "невизначених правових понять", що отримала останнім часом велике поширення в літературі західноєвропейських країн, і в першу чергу ФРН. У 1954 році вона була визнана на щорічній нараді Союзу президентів адміністративних судів.

 Прихильники теорії "невизначених правових понять" виходять з того, що в процесі тлумачення конкретних правових норм посадові особи використовують такі поняття, яким законодавство не може дати точного пояснення. До їх числа відносять, наприклад, "суспільну необхідність", "доцільність", "публічні інтереси", "громадську безпеку". Так, у рішенні Федерального адміністративного суду від 10 березня 1954 говориться: "Застосування поняття" інтереси громадського руху "позбавлено об'єктивного критерію. Те, що в окремих випадках відповідає чи суперечить інтересам громадського руху, не можна оцінювати заздалегідь залежно від кількості транспортних засобів, чисельності людського персоналу та економічної структури району. Таким чином, ці дії залежать від розсуду адміністрації ". Невизначені правові поняття в силу самої своєї сутності ("невизначеності") допускають прийняття органами адміністрації різних рішень з умовою, що вони повинні бути спрямовані на досягнення мети, поставленої законом. Тим самим визнання наявності невизначених понять дозволяє значно розширити сферу вільного розсуду, ніж в першу чергу і пояснюється інтерес, що проявляється до цієї теорії західними юристами. Для виправдання права приймати рішення на основі суб'єктивної думки західні автори нерідко посилаються на відмінності у вихованні, освіті, життєвому досвіді чиновників органів управління як фактори, що тягнуть різний підхід до одних і тих же явищ. Ці фактори, на їх думку, унеможливлюють однакове застосування того чи іншого правила різними посадовими особами. "Право вільного розсуду", дуже часто спирається на "невизначені правові поняття", нерідко використовується органами управління при застосуванні адміністративно-медичних, санітарних, технічних, фінансових та інших примусових заходів.

 Контролюючи діяльність виконавчої влади, суди адміністративної юстиції ФРН розглядають скарги на акти органів управління і виносять рішення про дійсність цих актів. Фікція всеосяжного контролю за виконавчою владою змушує західноєвропейських авторів широко тлумачити поняття актів, що можуть бути оспорені в суді. Тим часом аналіз компетенції судів адміністративної юстиції показує, що судовий контроль не поширюється на дискреційні повноваження виконавчої влади, тобто саме на ту область діяльності, де порушення суб'єктивних прав зустрічаються найбільш часто. Німецькі юристи вважають, що судовому контролю підлягають як акти, що регулюють конкретні відносини, так і акти, що носять загальнормативний характер, хоча щодо останніх і робиться застереження про те, що вони повинні точно окреслювати коло адресатів. Судова практика ФРН прирівнює до актів управління загрози поліцейських органів застосувати заходи примусу, але об'єктом заперечування в цьому випадку будуть не самі загрози, а заходи, що вживаються для приведення їх у дію. У літературі ставиться навіть питання про можливість віднесення до актів управління дорожніх знаків (наприклад, світлофорів, сигналів чиновників дорожньої поліції і т. д.). У теж час зі сфери контролю адміністративної юстиції ФРН крім законів виключені акти уряду. Юридична природа цих актів і можливість їх оскарження "є найбільш складним питанням в адміністративному праві". Судові органи мають право визнати лише необов'язковість розпоряджень, заснованих на загальнормативний урядових актах, але тільки не сам урядовий акт.

 Німецький юрист К. Уле поділяє діяльність адміністративної влади на два види: ту, яка "пов'язана законом" і потім підлягає оцінці суден з точки зору її відповідності нормативним актам, і ту, яка здійснюється в порядку вільного розсуду. Остання не підконтрольна судам адміністративної юстиції крім випадків, коли орган управління переступає межі наданого йому права на вільне розсуд. Відповідно до цієї теорії, що знайшла відображення в німецькій практиці, суди адміністративної юстиції має право лише оцінювати доцільність використання органом управління наданих йому прав.

 Інформація, релевантна "§ 3. Форми управлінської діяльності"

1. Службовці
     або управлінський персонал, здійснюють трудову діяльність у процесі управління виробництвом з переважною часткою розумової праці. Вони зайняті переробкою інформації з використанням технічних засобів управління. Основним результатом їх трудової діяльності є вивчення проблем управління, створення нової інформації, зміна її змісту або форми, підготовка управлінських
   
2. 28. Форми управлінської діяльності: поняття, види, характеристика, взаємозв'язок з функцією державного управління.
     Форма держ управління це певна частина діяльності виконавчо розпорядчого органу, його структурних підрозділів виникає в результаті їх роботи. Вся управлінська складається з певних форм, кожна відрізняється від іншої. Функція управління визначає зміст управлінської діяльності. Форма є засобом реалізації управлінських функцій. Функція підбору кадрів
   
3.  12.5. Педагогічні технології в реалізації владних управлінських функцій
     12.5. Педагогічні технології в реалізації владних управлінських
   
4. 1. Адміністративне право
     це одне з найважливіших галузей пра-ва. За допомогою адміністративного права держава регулює систему суспільних відносин що виникають у процесі організації та функціонування виконавчої влади, тобто у сфері державного управління, місцевого самоврядування, в області реалізації уполномо-ченнимі органами та посадовими особами управлінських функцій. Адміністративне право - це
   
5. 37. Методи управління: поняття, призначення, співвідношення sssn форм і методів управлінської діяльності.
     38. Види методів управління, закон необхідної розмежування і розумного
   
6. РЕЗЮМЕ
     1. Ринок трудових ресурсів - сукупність соціально-економічних відносин з приводу найму, навчання та використання трудових ресурсів (зайнятих, незайнятих і учнів). Термін "персонал" об'єднує всі складові частини трудового колективу і розділяється на виробничий персонал (робочих) і управлінський персонал (службовців). Система роботи з персоналом включає сукупність принципів,
   
7. Фахівці апарату управління
     покликані виконувати спеціальні, конкретні функції управління для сприяння керівникам при прийнятті управлінських рішень, а також самостійно висвітлювати всі специфічні аспекти діяльності лінійних і функціональних підрозділів. Вони діляться на економістів, інженерів, диспетчерів, юристів,
   
8. Технічний / допоміжний персонал
     здійснює обслуговування процесу управління і забезпечує передачу управлінської інформації, її збір, первинну обробку, зберігання (секретар, кур'єр і
   
9. 1. Адміністративно-правова норма
     це нормативно-правові, що регулюють відносини у сфері державного управління, а також відносини управлінського характеру, що виникають у процесі здійснювала-тичних державної діяльності. Особливості адміністративно-правових норм: 1. Метою адміністративно-правових норм є забезпечення організації та функціонування всієї системи виконавчої влади. 2. Адміністративно-правові
   
10. Персонал
      співробітники організації: керівники, фахівці, обслуговуючий персонал. В основі даного розподілу лежить принцип ставлення до управлінського
    
11. У предмет адміністративного права входять наступні групи від-носіння:
      1. управлінські відносини Вони зустрічаються у сфері організації та функціонування орга-нів, що здійснюють господарське, соціально-культурне, адміністра-активне і політичне будівництво. 2. відносини, що виникають у зв'язку із забезпеченням правової захисту пра-ти прав і свобод громадян Мова йде про так званої адміністративної юстиції. Вона перед-ставлять собою систему судових та інших органів,
    
12. 3. Метод адміністративного регулювання: значення, зміст і практичне застосування.
      Поряд з предметом адміністративного права важливого значення набуває метод правового регулювання, що характеризує становище сторін в даних правовідносинах. Він пов'язаний з встановленням і забезпеченням прав і обов'язків сторін. У найбільш загальному вигляді метод адміністративно-правового регулювання можна позначити як нерівність сторін, тобто як метод влади і підпорядкування. Один з учасників
    
13. 2. 1. за предметом регулювання розрізняють
      а) матеріальні - норми, що закріплюють права, обов'язки, відпові-дальність учасників управлінських відносин, регульованих адміні-стративно правом, тобто їх адміністративно-правовий статус. б) процесуальні - норми, які визначають методи, способи, поря-док діяльності з реалізації державного управління (розд. 4 КпАП). 2. за формою вираження а) зобов'язують - розпорядчі здійснювати
    
14. ЛІЦАРЕВА Є.Ю.. Навчальний посібник з курсу «Управління персоналом». Томськ, 2002
      Навчальний посібник, розглядає існуючі сучасні підходи до управління персоналом організації. У посібнику дається пояснення широкого кола питань, що стосуються керівництва людськими ресурсами в розвивається організації, що сприяє компетентному прийняттю і професійного проведення управлінських рішень з боку керівництва, правильному вибору стилю управління, мотивированию
    
15. РЕЗЮМЕ
      Інформаційне забезпечення управління - це зв'язок інформації з системами управління підприємством і управлінським процесом в цілому. Інформаційний процес необхідний як неодмінна умова роботи сучасної техніки, як засіб підвищення якості робочої сили, як передумова успішної організації самого процесу виробництва. Інформація в управлінні персоналом - сума потрібних, сприйнятих і
    
16. Лідерство
      процес впливу на групу людей, щоб спричинити їх за собою для спільної реалізації управлінських рішень по досягненню певних цілей. Лідерство орієнтоване на створення умов досягнення цілей і самі