ЛА Калініна * ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ

* Кандидат юридичних наук, доцент кафедри адміністративного права МПОА.

29

Завданнями законодавства про адміністративні правопорушення є зашита і охорона прав і свобод людини і громадянина, інтересів юридичних осіб, з одного боку, і публічних інтересів - з іншого. До останніх слід віднести перш за все захист суспільної моральності, охорону навколишнього середовища, встановленого порядку здійснення державної влади, громадського порядку та громадської безпеки, власності.

Однак на сьогоднішній день адміністративна відповідальність, будучи найважливішим інструментом реагування на адміністративні правопорушення, не виконує повною мірою властиві їй завдання. Це обумовлено багатьма причинами. Однією з них є недосконалість законодавства про адміністративну відповідальність, його безсистемність, розкиданість за окремими галузевими законами, що призводить до спотворення і дублювання норм і в кінцевому підсумку до зниження ефективності його застосування.

Тому не випадково в адміністративно-правовій літературі останніх років багато уваги приділяється питанням адміністративної ответственності1. На перше місце поставлені такі аспекти цієї відповідальності, як поняття і сутність, принципи реалізації, підстави та порядок притягнення суб'єктів, у тому числі і юридичних осіб, до адміністративної відповідальності, видова характеристика адміністративних правопорушень, а також інші питання, що мають не тільки теоретичне, але і практичне значення. Вирішення цих питань неодмінно дозволить зробити крок вперед у вдосконаленні чинного законодавства про адміністративні правопорушення.

1 Див, напр.: Кононов П.І. Адміністративна відповідальність посадових осіб: Автореф. дісс. ... канд. юрид. наук. М., 1994; Овчарова Є.В. Матеріально-правові проблеми адміністративної відповідальності юридичних осіб (до проекту Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення) / / Держава і право. 1998. № 7. С. 14-19; Шергін АЛ. Проблеми адміністрагівно-деліктного права / / Держава і право. 1994. № 8-9. С.52-65; Тихомиров Ю.А., Ноздрачов А Ф. та ін Концепція розвитку адміністративного законодавства. М., 1995; Студенжіна М.С. Чи потрібен спеціальний федеральний закон про адміністративну юстиції? / / Закон: створення та тлумачення / Под ред. А.С. Піголкіна. М., 1998. С. 179-190; Якимов А.Ю. Статус суб'єкта адміністративної юрисдикції та проблеми його реалізації. М., 1999.

30

В даний час все більш актуальним і необхідним стає прийняття нового єдиного федерального закону Російської Федерації - нового Кодексу про адміністративні правопорушення.

У проекті КпАП є як свої плюси, так і мінуси.

Позитивним моментом є те, що в ньому відображені спільні завдання, принципи законодавства про адміністративні правопорушення, система адміністративних стягнень та правила їх накладення. Вперше передбачено відшкодування моральної шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням. Достатньою мірою регламентовані провадження у справах про адміністративні правопорушення, права та обов'язки його учасників, застосування заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення - іншими словами, те, без чого неможливо і формування ефективного законодавства про адміністративну відповідальність, і належна його реалізація.

Аналізуючи загальні положення проекту КоАП, слід зазначити, що в ньому значно розширено застосування стягнень за постановою суду: у судовому порядку накладаються такі стягнення, як оплатне вилучення, конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; позбавлення спеціального права, наданого фізичній особі; адміністративний арешт.

Це означає, що буде розширено і коло справ про адміністративні правопорушення, підвідомчих суду. В умовах проглядається тенденції становлення і створення адміністративного судочинства розгляд справ про адміністративні правопорушення в судовому порядку, безперечно, стане етапом з накопичення досвіду роботи з вказаною категорією справ судами загальної юрисдикції. Та й з точки зору захисту прав і свобод людини, інтересів юридичної особи, індивідуального підприємця, розгляд справ і накладення адміністративного стягнення у судовому порядку більшою мірою дозволить гарантувати своєчасне, повне з'ясування обставин кожної справи, дотримання законності.

Є певні нюанси і в самому змісті норм, що встановлюють те чи інше стягнення.

31

знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, незалежно від того, чи знаходиться цей предмет у власності порушника або переданий йому в управління або користування. Отже, суб'єктом адміністративного правопорушення є як власник, так і особа, якій може бути довірено майно.

У структуру проекту нового Кодексу включені порушення митних правил, правопорушення в галузі фінансів і оподаткування, підприємницької діяльності, в галузі охорони навколишнього природного середовища і природокористування, промисловості, будівництва, енергетики та ін, передбачені нині окремими законами. Це дозволить в майбутньому уникнути певних труднощів і колізій принципового характеру, які є в чинному галузевому законодавстві. В даний час багато норм конкурують один з одним, носять бланкетний характер за способом побудови, мають не завжди однозначно тлумачиться зміст диспозиції. Ці недоліки в особливості притаманні законодавству в галузі фінансів та оподаткування.

Здається, систематизація норм про адміністративну відповідальність у рамках КоАП безперечно дозволить зробити крок вперед і в уніфікації правових категорій, сформульованих також у галузевому законодавстві. Це стосується в першу чергу таких понять, як «податкове правопорушення» і «податкова відповідальність», «екологічне правопорушення» і «екологічна відповідальність», «митне правопорушення» і «митна відповідальність». Використання зазначених категорій без ув'язки з законодавством про адміністративні правопорушення розмиває адміністративну відповідальність, передбачену окремим законом. У результаті подібна тенденція призводить найчастіше до плутанини в правозастосовчій діяльності, до плутанини при юридичній кваліфікації правопорушення і, як наслідок, - до порушення законності. Необхідно зауважити, що ні в кого не викликає сумнівів необхідність єдиного карного кодификационного закону, нормами якого буде передбачена кримінальна відповідальність, зокрема і за митні, податкові, екологічні та інші правопорушення.

Раніше неодноразово нами зверталася увага на те, що спроба відокремити податкове, митне правопорушення насамперед від адміністративного не досягнула позитивного результату

32

Неважко помітити, наприклад, що в якості відмітної ознаки податкового правопорушення законодавець вказав його протиправність, тобто, як випливає зі змісту ст. 106 Податкового кодексу, порушення законодавства про податки і збори. Але виникає питання: у чому вбачається відміну категорії «порушення законодавства про податки і збори» від «порушення законодавства про податки і збори, яке містить ознаки адміністративного правопорушення чи злочину», а також від «порушення законодавства про податки і збори у зв'язку з переміщенням товарів через митний кордон Російської Федерації », які також виділяються відповідно до ст. 10 Податкового кодексу РФ? Відповіді на це питання в чинному Податковому кодексі немає. Формальний критерій, на який пішов законодавець (відсилання до гол. 14 і 15 цього Кодексу, до КпАП та Митного кодексу), ясності не вносить. А аналіз конкретних складів Податкового кодексу дозволяє зробити висновок, що більшість даних правопорушень за своїм характером є адміністративними.

Тому включення в проект КпАП правопорушень у сфері податків і зборів, порушень митних правил, думається, дозволить уникнути на практиці помилок, пов'язаних як з неоднозначністю тлумачення норм, так і з юридичною кваліфікацією правопорушень.

Якщо говорити про недоліки і прогалини проекту КоАП, то їх звичайно ж не вдалося уникнути. До одного з них слід віднести наявність норм, які характеризуються відсутністю чіткого формулювання понять. І, очевидно, вже зараз необхідно законодавцю повернутися до визначень, наприклад, посадової особи, провини юридичної особи, повторного вчинення однорідного адміністративного правопорушення і ін

До особливостей проекту КоАП слід віднести розширення суб'єктного складу адміністративної відповідальності. Якщо чинним КпАП регламентується тільки відповідальність фізичних осіб, то норми нового Кодексу поширюються і на юридичних осіб.

З одного боку, визначення в КпАП юридичної особи як суб'єкта адміністративної відповідальності має позитивні моменти, бо безперечно дозволить одноманітно застосовувати матеріальні і процесуальні норми в рівній мірі як до фізичних, так і до юридичних осіб. З іншого боку, вже зараз ясно, що

33

закон не вирішує всіх проблем. Одна з них - це вина юридичної особи Вся складність полягає в тому, що на сьогоднішній день вина юридичної особи при притягнення його до адміністративної відповідальності визначається в чинному законодавстві по-різному, неоднозначно.

У проекті КпАП встановлено винна відповідальність юридичних осіб, що прямо випливає зі змісту і змісту поняття адміністративного правопорушення і сформульованого принципу презумпції невинності, згідно з яким «особа підлягає адміністративній відповідальності тільки за ті адміністративні правопорушення, щодо яких встановлено її ». Однак питання визначення вини юридичної особи так і залишилося відкритим. Вважаємо, що формула визначення вини через провину посадової особи, викладена в п.4 ст. 110 чинного Податкового кодексу, цілком вдала і могла б лягти в основу КпАП. Такий підхід обумовлений тим, що адміністративна відповідальність юридичної особи в більшій мірі носить юридико-технічний характер, від якого залежить розмір санкції - і не більше того. А суб'єктом правопорушення, думається, у всіх випадках виступає фізична особа, найчастіше посадова.

При цьому визначення провини юридичної особи через вину посадової особи аж ніяк не означає, що до відповідальності повинні залучатися одночасно і посадова, і юридична особа. На жаль, згідно з проектом КоАП, накладення адміністративного стягнення на юридичну особу не звільняє від адміністративної відповідальності за дане правопорушення винна фізична особа, так само як і залучення до адміністративної відповідальності фізичної особи не звільняє від адміністративної відповідальності за дане правопорушення юридична особа. На наш погляд, в законі повинна бути сформульована альтернатива: до адміністративної відповідальності притягується чи посадова, або юридична особа. В іншому випадку на практиці це буде приводити до того, що за одне й те саме правопорушення особи будуть притягуватися до адміністративної відповідальності двічі. А це не злагоди-

 34

 сунеться з одним з основоположних принципів накладення адміністративного стягнення, а саме: ніхто не може нести адміністративну відповідальність двічі за одне і те ж адміністративне правопорушення.

 Не можна не відзначити і новелу, пов'язану зі збільшенням строку давності. Йдеться насамперед про терміни накладення адміністративного стягнення. В даний час, за загальним правилом, адміністративне стягнення на фізичну особу може бути накладено не пізніше двох місяців або з дня вчинення, або з дня виявлення адміністративного правопорушення і не пізніше шести місяців на юридичну особу. Згідно з проектом нового КпАП, термін накладення стягнення залежить не стільки від суб'єкта відповідальності, скільки від характеру адміністративного правопорушення. Законодавець визначив перелік порушень, за які стягнення не може бути накладене після закінчення року. Дійсно, необхідно збільшити термін накладення стягнення. Однак це має бути в тому випадку, якщо виробництвом передбачено попереднє розслідування в силу складності адміністративного правопорушення. Адже виникає правомірне питання, що заважає посадовим особам, наприклад, податкових органів накласти стягнення протягом двох місяців за такі протиправні діяння (нехай навіть і що відносяться до податкових правопорушень), як порушення терміну постановки на облік в податковому органі, порушення терміну подання відомостей про відкриття і про закриття рахунку в банку або іншої кредитної організації, і т.д. При цьому у всіх випадках накладення стягнення має здійснюватися у межах розумного строку. Думається, збільшення зазначеного строку давності до одного року є досить великим і в значній мірі необгрунтованим, оскільки не відображає одне з сутнісних проявів адміністративної відповідальності, а саме її оперативність. На практиці в більшості випадків вже на стадії порушення провадження у справі це може привести, з одного боку, до затягування, тяганини і чиновницькому свавіллю, а з іншого - до неефективного застосування санкцій, порождающему безкарність правопорушників.

 Таким чином, необхідно усвідомити, що в майбутньому оперативне застосування, заходів адміністративного впливу до винної особи з одночасним виключенням будь-яких проявів беззаконня і свавілля щодо громадян, юридичних осіб можливе за умови розробки КоАП, що відповідає вимогам законності. А

 35

 законність передбачає і наявність високої якості юридичних норм про адміністративну відповідальність, а потім вже їх суворе дотримання усіма суб'єктами права

 Інформація, релевантна "ЛА Калініна * ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ"

1. Стаття 1.1. Законодавство про адміністративні правопорушення
     1. Законодавство про адміністративні правопорушення складається з цього Кодексу та прийнятих відповідно до нього законів суб'єктів Російської Федерації про адміністративні правопорушення Стаття 1.5. Презумпція невинності 1 Особа підлягає адміністративній відповідальності тільки за ті адміністративні правопорушення, щодо яких встановлено її 2. Особа, в
   
2.  Глава 1. Завдання і принципи законодавства про адміністративні правопорушення
     Глава 1. Завдання і принципи законодавства про адміністративні
   
3. 1. Банківське право та адміністративне право
     Найбільш близьким до банківського права за методом правового регулювання є адміністративне право. Однак банківське право не слід розглядати як складову частину адміністративного права. Для цього немає юридичних підстав. Перш за все, слід враховувати, що санкції, які нерідко застосовуються Банком Росії до кредитних організацій, порушують економічні нормативи, ніяк
   
4. Стаття 24.1. Завдання провадження в справах про адміністративні правопорушення
     Завданнями провадження у справах про адміністративні правопорушення є всебічне, повне, об'єктивне та своєчасне з'ясування обставин кожної справи дозвіл його відповідно до закону забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин і умов, що сприяли вчиненню адміністративних правопорушень. Стаття 24.4. Клопотання 1. Особи,
   
5. Стаття 29.1. Підготовка до розгляду справи про адміністративне правопорушення
     Суддя, орган, посадова особа при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення з'ясовують наступні питання: 1) чи належить до їх компетенції розгляд даної справи; 2) чи є обставини, що виключають можливість розгляду даної справи суддею, членом колегіального органу, посадовою особою; 3) чи правильно складено протокол про адміністративне
   
6.  Глава 2. Адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність
     Глава 2. Адміністративне правопорушення і адміністративна
   
7. 15.1. Адміністративне правопорушення, покарання, відповідальність і їх суб'єкти
     Адміністративним правопорушенням визнається протиправна, винна дія (бездіяльність) фізичної або юридичної особи, за яке законом встановлено адміністративну відповідальність (ст. 2.1 КпАП). Основним актом, який передбачає адміністративні правопорушення і адміністративну відповідальність, є КпАП. Поряд з ними адміністративні правопорушення і відповідальність
   
8. § 2. Зміст адміністративної відповідальності
     Адміністративна відповідальність являє собою застосування адміністративних стягнень за вчинення адміністративного правопорушення. Вона виражається в застосуванні державними органами та їх посадовими особами влади заходів адміністративного впливу до громадян, а у відповідних випадках - і до організацій за порушення законності. Адміністративна відповідальність має специфічні
   
9. А.П. Коренев. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Частина Особлива. Видання друге, виправлене і доповнене. Підручник. - М.: МЮИ МВС Росії. «Щит-М»,. - 362 с., 1998
   
   
10.  Розділ IV. Виробництво по справах про адміністративні правопорушення
      Розділ IV. Виробництво по справах про адміністративні
    
11.  Глава 29. Розгляд справи про адміністративне правопорушення
      Глава 29. Розгляд справи про адміністративне
    
12.  Глава 28. Порушення справи про адміністративне правопорушення
      Глава 28. Порушення справи про адміністративне
    
13.  Розділ V. Виконання постанов по справах про адміністративні правопорушення
      Розділ V. Виконання постанов по справах про адміністративні