§ 6. Контроль за законністю в сфері державного управління

Політичний контроль за діяльністю адміністрації. Центральною ланкою в механізмі політичного контролю є парламент, правомочний контролювати діяльність державної адміністрації різними способами: постановка питання про довіру, інтерпеляція, прийняття державного бюджету, усні та письмові запитання до міністрів, створення комісій з розслідування діяльності адміністративних органів та ін

Конституція 1947 закріпила принцип парламентської відповідальності уряду, відповідно до якого кабінет повинен обов'язково користуватися довірою більшості членів парламенту і здійснювати свою діяльність згідно з його думкою. Японська юридична наука виходить з того, що парламент, здійснюючи контроль за діяльністю уряду, реалізує принцип народного суверенітету, оскільки Палата представників, перед якою відповідає кабінет, формується на основі загального виборчого права.

Парламенту належить право піддавати критиці діяльність уряду і висловлювати своє ставлення до нього шляхом прийняття та відхилення вотуму довіри.

Основна ідея розгляду парламентом резолюції про недовіру уряду полягає в тому, щоб в зв'язку з обговоренням у парламенті якогось питання оцінити правильність політики кабінету з даного питання. Внесення резолюції про недовіру пов'язане зі складною процедурою. Так, депутати, які бажають внести проект резолюції на обговорення, повинні подати голові Палати представників проект самої резолюції разом з письмовим обгрунтуванням і заручитися підтримкою не менше 50 депутатів.

Часто використовуваним методом контролю парламенту за діяльністю уряду є інтерпеляція, яка являє собою особливу форму запиту депутата парламенту до членів кабінету міністрів. Інтерпеляція передається через голови палати і містить запит про діяльність члена уряду або очолюваного ним міністерства або відомства. Депутат може зажадати в інтерпеляції пояснення і від прем'єр-міністра, якщо питання стосується загальної політики уряду. Від звичайних запитів інтерпеляція відрізняється тим, що, по-перше, тягне за собою загальні дебати і, по-друге, містить в собі політичну санкцію, оскільки дебати закінчуються голосуванням та прийняттям резолюції, в якій виражається задоволення чи незадоволення палати даними поясненням уряду.

Фінансовий контроль за діяльністю адміністрації здійснюється Ревізійної палатою.

Особливості судового контролю за діяльністю публічної адміністрації. Механізм судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Японії був повністю перебудований відразу ж після закінчення Другої світової війни. До цього в країні існувала передбачена Конституцією Мейдаі система адміністративних судів, які функціонували відповідно до процесуального законодавства, запозиченим з романо-германського права.

Оцінюючи ефективність системи адміністративних судів довоєнного періоду, слід зауважити, що коло спорів, підвідомчих адміністративним судам, був значно звужений. При цьому судам загальної юрисдикції було заборонено розглядати справи про законність актів органів виконавчої влади Така ситуація призвела до того, що значна частина управлінських відносин була виведена за рамки дії судового контролю.

Конституція 1947 закріпила (ст. 76): "Вся повнота судової влади належить Верховному суду і таким судам нижчих інстанцій, які будуть засновані законом. Не можуть засновуватися ніякі особливі суди. Адміністративні органи не можуть здійснювати судову владу з правом винесення остаточного рішення ".

Суть післявоєнної реформи не зводиться до механічного переходу від континентальної моделі судового вирішення спорів у сфері управління (під спорами у сфері державного управління в японському законодавстві розуміються суперечки у зв'язку з оподаткуванням, у зв'язку з отриманням ліцензії, суперечки , що стосуються громадських робіт, суперечки про кордони між державними та приватними земельними ділянками, спори, що виникають в результаті діяльності поліції та ін.) до моделі англосаксонської. Передача таких суперечок під юрисдикцію загальних судів супроводжувалася створенням спеціальної процедури судового розгляду.

Прийнятий в 1948 році Закон про процедуру розгляду адміністративних справ передбачав дозвіл адміністративних спорів за нормами цивільного процесу з вкрапленням деяких специфічних правил, що відображають адміністративно-правові особливості аналізованих суперечок. Вже незабаром після прийняття цього закону стала очевидна неспроможність обраної моделі. І в 1962 р. був прийнятий новий Закон про процедуру розгляду адміністративних справ, що продовжує залишатися до цього часу основним джерелом права з даного питання.

За Законом про процедуру розгляду адміністративних справ коло осіб, що володіють правом подання позову про скасування запобіжного, розпочатої адміністративним органом, не обмежується тільки тими, чиїм правам було завдано безпосередній збиток. Він включає і "осіб, які отримують законну вигоду" в результаті скасування міри. Це викликано тим, що сучасне державне управління зачіпає інтереси багатьох людей. Судова практика йде в напрямку розширення категорії "осіб, які отримують законну вигоду". Наприклад, деякі місцеві суди, розглядаючи позови про дозвіл адміністративними органами підвищення плати за проїзд в автобусі, визнають в якості позивачів осіб, що проживають вздовж автобусного маршруту.

Передбачена можливість подачі в суд чотирьох основних видів позовів у зв'язку з адміністративними спорами (ст.

1) позов "Кококо";

2) позов "тоджіша";

3) actiopopularis;

4) позов по спору між організаціями та установами.

Перші два види позовів в японській адміністративно-правовій доктрині визначаються як суб'єктивні позови, що мають основною метою захист прав, свобод і законних інтересів сторін. Два останні види - об'єктивні позови, націлені в першу чергу на точне виконання законодавчих приписів. Об'єктивні позови приймаються судами до розгляду тільки за наявності відповідних вказівок у законі. Під позовами "Кококо" розуміють такі види позовів:

1) про скасування правового припису;

2) про визнання адміністративного акта нікчемним і недійсним;

3) про визнання бездіяльності адміністрації незаконною.

Позов про скасування правового припису може бути поданий протягом трьох місяців з моменту появи оскаржуваного розпорядження.

Позов "тоджіша" представляє собою позов, що подається у зв'язку з суперечкою, який виник між двома сторонами з питання, що має публічно-праву, а не цивільно-правову природу, що й відрізняє його від звичайного цивільно -правового позову (наприклад, суперечки у зв'язку з проведенням громадських робіт, суперечки про кордони між державними та приватними земельними ділянками та ін.)

Народний позов - actio popularis - може бути поданий тільки в спеціально встановлених законом випадках. Він припускає, що особа, яка звертається до суду з позовом про виправлення незаконного акту адміністративного органу, само не має безпосереднього юридичного відношення до суті позову. Так, відповідно до ст. 203, 204, 207 і 208 Виборчого закону виборець може подати до суду позов про порушення адміністрацією виборчої процедури.

Нарешті, прикладом позову з приводу спору між організаціями та установами може служити передбачений Законом про місцеве самоврядування (ст. 176) позов з приводу спору між префектом (мером, старостою) і місцевим зборами відповідного рівня.

Закон про процедуру розгляду адміністративних справ 1962 зміцнив позиції адміністративного органу в якості відповідача, передбачивши, що навіть у разі визнання судом обгрунтованості вимог позивача про призупинення виконання адміністративного рішення суд може відхилити позовну заяву, якщо вважає , що призупинення виконання рішення надасть значний вплив або створить загрозу такого впливу на "суспільний добробут". Крім того, якщо суд прийняв рішення про призупинення виконання адміністративного рішення, він зобов'язаний скасувати своє рішення в разі заперечення прем'єр-міністра. Навіть у тому випадку, коли рішення адміністративних органів є очевидно протиправним, але його скасування може завдати значної шкоди "суспільному добробуту", суд може відхилити вимогу позивача з одночасним визнанням оспорюваного рішення протиправним за умови попереднього розгляду розміру збитку, що наноситься позивачеві цим рішенням, ступеня і способу компенсації чи запобігання цього збитку і т. д. У цьому випадку позивач звертається із заявою про компенсацію збитку відповідно до Закону про державні компенсації.

Особливості конституційного контролю за діяльністю публічної адміністрації. Конституція 1947 наділяє Верховний суд правом визначати конституційність будь-якого закону, наказу, розпорядження або іншого офіційного акту (ст. 81). Законом про організацію Верховного суду встановлено, що справи про відповідність або невідповідність адміністративних актів конституції розглядаються тільки повним складом Верховного суду (15 членів, включаючи Головного суддю). Ряд японських юристів-дослідників піддають сумніву сумісність принципу судового верховенства з передбаченою конституцією парламентською формою правління. Так, наприклад, професор Кадзуо Каваї пише з цього приводу: "З теоретичної точки зору цей принцип піднімає ряд проблем, оскільки, наділяючи суди правом вирішувати питання про конституційність будь-якого закону, наказу, положення та офіційного акту, даний принцип набуває тенденцію до встановлення верховенства судів . Це може бути логічним для американської форми правління з її поділом повноважень, але цей принцип досить важко поєднати з принципом парламентського верховенства, який обумовлений в Японії конституційним положенням про те, що парламент є вищим органом державної влади ".

Така позиція надала деяким вченим-юристам та членам Верховного суду привід для виправдання відмови вищої судової інстанції оголосити неконституційними ряд актів державних органів, прийнятих в порушення конституції. "Верховний суд, - пише професор Маки, - постійно відмовляється оголошувати законодавчі та виконавчі акти неконституційними. Говорячи загалом, його аргументи з цього питання зводяться до наступного: визнання неконституційності актів стало б порушенням принципу поділу влади, так само як і доктрини верховенства законодавчої влади ; дієвим засобом проти законодавця, що не дотримується повністю конституційності, є політична участь, тобто суверенний народ може висловити своє судження про парламент і про кабінет допомогою голосування ".

Оскарження адміністративних актів в органах виконавчої влади (адміністративне оскарження). Відповідно до Закону про розгляд незгоди з діями адміністративних влади (ст. 4) усі адміністративні акти можуть стати предметом оскарження в органах виконавчої влади, за винятком адміністративних актів, що складають так званий "особливий предмет регулювання".

Скарги (відповідно до Закону про розгляд незгод з діями адміністративних влади термін "скарга" замінений терміном "заяву незгоди"), що направляються в органи виконавчої влади можуть бути об'єднані у дві групи:

1) скарги, передбачені Законом про розгляд незгод з діями адміністративних влади;

2) скарги, що подаються у відповідності з різними спеціальними законами.

 Наявність загальної та спеціальної процедур адміністративного оскарження створює численні складності для особи, що звертається зі скаргою (до якого органу скарга подається, який порядок її розгляду і т. д.). Відповідно до ст. 57 Закону про розгляд незгод з діями адміністративних влади адміністративний орган, що видав припис, що стало предметом скарги, зобов'язаний дати вичерпну інформацію про порядок подання скарги: підвідомчість скарги, протягом якого терміну вона може бути подана і т.д.

 Аж до прийняття в 1962 р. Закону про процедуру розгляду адміністративних справ діяло правило, за яким звернутися з позовом до адміністративного суду можна було тільки після подачі скарги до компетентного вищестоящий адміністративний орган. Сенс цього правила складався насамперед у тому, щоб знизити по можливості, навантаження на адміністративні суди. Зараз цей припис не діє. Подача адміністративної скарги до компетентного. Орган виконавчої влади можлива, але адміністративне оскарження не є більше обов'язковою умовою подачі позову до суду. За загальним правилом, зацікавлена особа може спочатку подати адміністративну скаргу і вже потім у разі її незадоволення звернутися з позовом до суду, але може направити позов до суду відразу ж, минаючи етап адміністративного оскарження.

 Примирні процедури і врегулювання спорів у сфері державного управління. Характерною особливістю правозастосування в Японії є освячене конфуціанської традицією негативне ставлення всіх верств японського суспільства до вирішення суперечок публічно, в судах.

 Р. Давид у своєму дослідженні "Основні правові системи" категорично стверджує: "Звернення до суду для задоволення претензії, яку право оголошує законною, мало відрізняється в Японії від здирництва. На думку японців, поняття суб'єктивного права знеособлює людські відносини, воно ставить усіх людей в положення рівності всупереч ієрархічному порядку, який, відповідно до доктрини конфуціанства, що є основою японської традиції, існує в природі ".

 Провідну роль, як і колись, продовжують грати традиційні форми примирливого посередництва і полюбовного залагодження суперечок. Японці продовжують наполегливо дотримуватися старих традицій, незважаючи на докорінні зміни умов їх існування. Навіть у випадку дорожньо-транспортної пригоди потерпілий або його родичі намагаються не звертатися до суду, а вдаються до послуг досвідченого посередника. Ним може бути, наприклад, що вийшов на пенсію поліцейський чиновник, компетентний у вирішенні подібного роду справ.

 Зрозуміло, схильність японців до полюбовному вирішенню спорів не слід переоцінювати. У ряді випадків небажання японців звертатися до суду пояснюється не традиційними установками, а такими причинами, як перевантаженість японської судової системи, непомірна тривалість процесів в судах першої інстанції, які нерідко тягнуться багато років.

 Один з видів мирових угод - едан - відноситься до досудовій стадії. Перш ніж піти на звернення до суду, японець шукає посередників для врегулювання конфліктів. Найчастіше конфлікт гаситься саме на цій стадії.

 Для вирішення спорів у сфері державного управління в цих цілях використовується процедура так званого адміністративного консультування, суть якої зводиться до наступного. Особи, які вважають, що їхні права ущемлені діями органів адміністрації, подають відповідні письмові заяви до територіальних офіси Департаменту адміністративного нагляду не залежного Агентства з адміністративного менеджменту. Для охоплення системою адміністративного консультування всій території країни Генеральний директор Агентства з адміністративного менеджменту призначає спеціальних адміністративних консультантів, які здійснюють свою діяльність у містах і сільських населених пунктах по всій країні. Чисельність таких консультантів перевищила 4,5 тисяч людей.

 Отримавши скаргу, співробітник Департаменту адміністративного нагляду направляє звернення до органу, на дію якого надійшла скарга. Таке звернення не має зобов'язуючої сили, воно лише спонукає адміністративний орган до усунення причин скарги і полюбовному вирішенню конфлікту. Сам же адміністративний консультант виступає в ролі посередника між особою, яка звернулася із скаргою, і адміністративним органом.

 Якщо конфлікт не вдається залагодити на досудовій стадії, скарга подається до суду. Але і в ході судового розгляду ідея примирливого посередництва продовжує панувати. Відповідно до Цивільно-процесуальним кодексом (ст. 136) суддя в ході процесу повинен постійно прагнути до того, щоб привести сторони до примирення. Найкращий результат справи - відмова від позову і полюбовне угоду. Відмови від позову вдається домогтися навіть Верховному суду.

 Інший світовий процедурою є шотей, відповідно до якої сторони, звернувшись до суду, можуть просити не винесення рішення, заснованого на законі, а створення примирної комісії, якій доручається запропонувати сторонам можливе мирову угоду. Як правило, до складу примирної комісії входять два посередника і суддя. Проте суддя не бере участі в засіданнях, щоб не створилося враження, що насправді спір вирішено судовою владою.

 Інформація, релевантна "§ 6. Контроль за законністю в сфері державного управління"

1. Лекція 3 Державне управління у сфері природокористування та охорони навколишнього середовища
     Мета лекції: розглянути поняття та зміст державного управління у сфері охорони навколишнього середовища і природокористування Питання до теми: 1. Поняття державне управління у сфері охорони навколишнього середовища 2. Принципи державного управління у сфері охорони навколишнього середовища і природокористування 3. Функції державного управління в сфері охорони довкілля та
   
2. § 1. Класифікація адміністративно-правових відносин по їх конкретному соціальному змісту
     За цією ознакою радянські адміністративно-правові відносини поділяються на три групи: відносини, що складаються в сфері державного управління, відносини, що складаються в сфері громадського управління і змішані відносини. Перша група відносин обмежена рамками компетенції органів державного управління. Ознакою, що об'єднує їх в одну загальну групу і відрізняє від інших
   
3. 45. Співвідношення контролю, перевірок виконання, нагляду.
     Підтримування режиму законності в державному управлінні здійснюється шляхом контролю (його складової частини - перевірки виконання) і нагляду. Контрольна діяльність забезпечує систематичну перевірку виконання законів, інших нормативних актів, дотримання державної дисципліни і правопорядку. Контроль є складовою частиною управління, засобом виконання його завдань. Контроль
   
4. 4. Система адміністративного права
     це сукупність адмініст-ративно-правових інститутів і підгалузей. Адміністративне право складається з Загальної та Особливої частини. У Загальну частину включені такі інститути: 1. державне управління 2. виконавча влада 3. форми державного управління 4. методи державного управління 5. інститут правових актів 6. інститут державної служби 7. інститут адміністративного
   
5. 1. Поняття, види і завдання екологічного контролю
     Екологічний контроль - найважливіша правова міра забезпечення раціонального природокористування та охорони навколишнього середовища від шкідливих впливів, функція державного управління та правовий інститут екологічного права. Грунтуючись на ролі екологічного контролю в механізмі охорони навколишнього середовища, його можна оцінювати як найважливішу правову міру. Саме за допомогою екологічного контролю в
   
6. Чичерін Б.М.. Курс державної науки. Том I., 1894
   
   
7. 1. Адміністративно-правова норма
     це нормативно-правові, що регулюють відносини у сфері державного управління, а також відносини управлінського характеру, що виникають у процесі здійснювала-тичних державної діяльності. Особливості адміністративно-правових норм: 1. Метою адміністративно-правових норм є забезпечення організації та функціонування всієї системи виконавчої влади. 2. Адміністративно-правові
   
8. 5. Предмет адміністративного права
     не охоплює всі гро-ні відносини, що виникають у сфері державного управління. Ці відносини регулюються іншими галузями права. Адміністративне пра-во взаємодіє з наступними галузями права: 1) конституційним. Воно бере початок у нормах конституційного права, що регулюють принципи організації та діяльності виконавчої влади, права і свободи громадян. 2)
   
9. 13.1. Управління природокористуванням: сутність, методи, функції
     Управління природокористуванням - це діяльність держави щодо організації раціонального використання та відтворення природних ресурсів, охорони навколишнього середовища, а також щодо забезпечення режиму законності в еколого-економічних відносинах. 173 Механізм управління природокористуванням об'єднує методи, функції та організаційні структури (органи управління). Методи
   
10. 44. Сутність та система способів забезпечення законності у сфері виконавчої влади.
      Всі державні органи разом із здійсненням своїх безпосередніх функцій зобов'язані вживати заходів з підтримання режиму законності. Цим займаються законодавчі органи, органи державної виконавчої влади, а також спеціально створені органи - судові та прокуратура. Певне місце в цій справі відводиться громадськості (трудовим колективам, громадським об'єднанням). У