| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Ставлення управління до закону і суду |
||
|
Управління у своїй діяльності має керуватися законом. Воно не має права виходити з встановлених законом меж. Це-основне правило всякого державного устрою. Навіть в самодержавному правлінні один государ може відступати від закону, бо він сам є джерело закону; підлеглим владі це не дозволено. Але ми бачили, що в цих межах, урядової влади, по самому суті справи, надано право видавати обов'язкові постанови. Хто ж вирішує питання: чи згодні ці постанови з законом чи ні? Якщо це право надано уряду, то воно саме собі є суддею, а тому може безперешкодно переступати закон. Теж відноситься і до розпоряджень. Урядова влада може видати розпорядження, що суперечать закону; кому ж присвоєно право його контролювати і його воздерживать? При поділі влади, право контролю і додержання може належати тільки одній з двох інших галузей: законодавчої чи судової. Але законодавча влада видає тільки загальні норми; виконання не знаходиться в її руках, а тому вона в звичайному порядку повинна виявитися безсилим проти беззаконних дій уряду. Все, що вона може зробити, це зрадити міністрів суду, тобто, вдатися до судової влади, або, в крайньому випадку, зробити відозву до народу. Але це-відчайдушне засіб, що веде до поваленню всього існуючого порядку, і притому далеко не завжди вінчався успіхом. До того ж, сама законодавча влада зазвичай розділена. Якщо існують дві палати, то необхідна згода обох, а воно не завжди досяжно. У конституційній монархії потрібно також згоду монарха, який, як глава уряду, сам в цьому випадку є порушником закону. Звідси конституційні конфлікти, які тривають іноді багато років або кінчаються державними переворотами. Ціле уряд діє абсолютно крім закону, і законодавча палата виявляється безсилим його воздержать. Новітня історія являє того не один приклад. Навіть парламентське правління не убезпечує підвладних від беззаконь. Воно віддає урядову владу в руки панівної партії; але де поруку, що в інтересах цієї партії уряд не виступить з меж закону? Необхідні, отже, інші гарантії. Їх може дати тільки судова влада. Вона не в праві скасовувати незаконні постанови або розпорядження уряду; це не входить в область її повноважень. Але вона може відмовити їм у виконанні, при зіткненні з правами громадян. Це і є звичайний випадок. Уряд з своїми вимогами звертається до громадян; якщо останні відмовляють йому в законному покорі, воно переслідує їх судом. Якщо ж воно вживає насильство, то громадянам, з свого боку, надається право вдаватися до захисту суду. Без цього немислимо встановлення законного порядку в державі. Таким чином, відносини управління до закону зводяться до відношення його до суду. Останній є остаточним додержанням в області виконання. Звідси корінне вимога поділу цих двох галузей. Ми вже бачили суттєві відмінності управління від суду. Вони розрізняються, як завданнями, так і способами дії. Суд має на увазі охорону права, управління заправляє спільними інтересами. Ця відмінність породжує і відмінність в способах дії. 1) Управління, маючи на увазі загальну мету, діє загальними заходами. Окремі випадки мають для нього значення настільки, наскільки вони підходять під загальні вимоги. Приватні інтереси того або іншого. Особи зовсім до нього не стосуються. Суд, навпаки, має на увазі виключно приватні випадки; йому належить і визначення і охорону прав і обов'язків тих чи інших осіб. Загальні норми служать йому керівництвом тільки в додатку до окремих випадків. Тому він діє приватними, вироками. 2) З іншого боку, управління, маючи на увазі початок користі, по суті своєму мінливе, повинно пристосовуватися до різноманітних обставин, а тому діє по розсуд. Суд, навпаки, маючи на увазі початку права, по суті своєму незмінні, діє на суворому підставі закону. 3) Суд, охороняючи права громадян, діє незалежно від кого б то не було: єдина для нього норма є закон. Управління, навпаки, виконуючи спільні цілі, підпорядковується керівництву вищої влади, що має на увазі сукупність і єдність. всіх інтересів. Ясно, що ці дві влади, за самим своїм характером і призначенням, повинні бути розділені. При з'єднанні їх в руках адміністрації право приноситься в жертву урядовим цілям, і тоді в державі оселяється свавілля. Влада, яка звикла діяти за розсуд в одній області, буде також діяти і в іншій; проти такої влади немає захисту. Або, навпаки, якщо судова влада відає управління, то початок користі втесняется у вузькі рамки юридичної формалістики, і свобода дій управління зникає. Тому, поділ обох влади становить основне правило хорошого управління. Воно може піддаватися винятків тільки на нижчих щаблях, та й то лише на користь влади більш-менш самостійної, тобто суспільної. Тут незалежне становище особи, наділеного владою, служить для громадян гарантією від свавілля, а тому судові функції можуть поєднуватися з адміністративними. Інакше вони повинні бути розділені. Однак, адміністрація, у своїй діяльності, на кожному кроці приходить в зіткнення з правом. Який же влади належить вирішення в цих випадках? Зіткнення може бути двояке: або адміністративна діяльність приходить в спірне ставлення з правами окремих осіб, і тоді виникає цивільний позов проти адміністрацій; або ж особа, вбрані владою, перевищуючи або вживаючи в зло свої права, порушує права громадян, і тоді виникає кримінальний позов проти особи. Обидва ці випадки мають наслідком різне ставлення адміністрації до суду. Для справ першого роду установляется так звана адміністративна юстиція. Це поняття виникло і розвинулося у Франції, звідки воно перейшло і до Німеччини. В Англії воно не існує, внаслідок того, що там адміністрація не відділяється від суду: місцеве управління здавна перебувало в руках світових суддів, підлеглих центральним королівським судилища, яким належить верховне рішення всяких спірних справ. З новітніх. держав, адміністративна юстиція не існує в Бельгії та Італії. Там всі суперечки між управлінням та громадянами вирішуються звичайними судами. У юридичній літературі до цих пір йдуть дебати про те, чи потрібна адміністративна юстиція чи ні? Противники її стверджують: 1) що оскільки тут відбувається зіткнення прав, то справа повинна підлягати судової влади,. яка саме покликана вирішувати спірні питання права; 2) що якщо адміністрація буде сама собі суддею, то для громадян немає ніякої гарантії від утисків, і закон може порушуватися безкарно. Проти цього захисники адміністративної юстиції заперечують: 1) що тут справа йде не про звичайний зіткненні приватних прав, а про зіткнення урядової влади, діючої в ім'я початку громадської користі, з приватними правами, що становить тяжбу абсолютно спеціального властивості, вимагає особливих визначень. Діючи, по суті своєму, на суворому підставі права, суд не може приймати до уваги тих мінливих обставин, які випливають з початку користі. Щоб оцінити їх, потрібні особливого роду судилища, знайомі з керуванням. 2) Початок поділу влади вимагає не тільки незалежності судової влади від урядової, а й незалежності урядової влади від судової. Тим часом, якщо всі зіткнення адміністрації з громадянами будуть підлягати звичайним судам, то урядова влада, у всій своїй діяльності, буде підпорядкована судової. Це початок було прийнято у Франції, з часу Революції, як підстава для окремого пристрою адміністративної юстиції. 3) Визнаючи, що для громадян необхідні гарантії права, захисники адміністративної юстиції стверджують, що ця вимога може бути цілком задоволена хорошим пристроєм адміністративних судів. Новітні послідовники цього напряму в Німеччині, на чолі яких стоїть Гнейст, стоять навіть за надання цим судам багатьох справ, що вирішуються на розсуд, в чому вони бачать єдине забезпечення громадян проти оселяється при парламентському правлінні свавілля партій. Не можна не сказати, що обидві сторони мають за себе вельми вагомі доводи. Дійсно, якщо всі зіткнення управління з громадянами вирішуватимуться адміністративними судами, залежними від урядової влади, то остання буде сама собі суддею, і для громадян зникають всякі гарантії. Початок поділу властей встановлено не тільки за тим, щоб кожна влада діяла незалежно у наданій їй області, а й за тим, щоб одна утримувалася другою, якщо вона переступає межі свого права. Утримання адміністрації від довільного вторгнення в права громадян безсумнівно належить суду, який через це не підпорядковує собі урядові органи, а тільки присікає беззаконні їх дії. Що при такій системі управління можливе, доводять приклади держав, де вона існує. Фактично, вилучення, адміністрації від перешкод, полагаємих судом, було викликано у Франції революційними прагненнями, які знаходили сильний відсіч в судах, які звикли до законного порядку, а тому завжди більш -менш консервативних. Побороти опозицію можна було тільки всемогутністю адміністрації; воно і встановилося на практиці наданням всіх суперечок адміністративної юстиції, залежною від уряду. Але цілком послідовно це початок ніколи не могло бути проведено, а з водвореніем міцного законного порядку і з розвитком ліберальних почав воно піддалося значним обмеженням. Немає сумніву однак, що сила урядової влади та її діяльність через це послаблюються, і чим ширше компетенція суду, тим сором більше. Тому там, де потрібна сильний уряд, адміністративна юстиція завжди буде доречна. Але з іншого боку, твердість законного порядку вимагає, щоб громадянам були надані гарантії, які вони можуть знайти тільки в незалежному суді. Ця вимога подвійно необхідно при конституційному пристрої, який все засновано на взаємній утриманні влади. Тому, з адміністративної юстиції строго повинні бути виділені ті справи, які надаються суду. Але потім залишається велика область, в якій адміністративна діяльність може прийти в зіткнення з правами громадян. Ми бачили, що уряду, в межах закону, надається до певної міри навіть законодавче право. Воно проявляється в. Адміністративних постановах і розпорядженнях, верховне тлумачення і додаток яких природно належить издающей їх влади, подібно до того як вища тлумачення закону належить влади законодавчої. Звичайно, розмежувати ці області не легко. При кожному виникаючому зіткненні треба знати не тільки, чи підходить даний випадок під відому постанову, але чи не виходить саме постанова із законних меж. Тут можуть відродитися нескінченні суперечки; може розвинутися тонка казуїстика, в якій, при зайвому розширенні адміністративного відомства, права громадян легко можуть бути принесені в жертву адміністративному свавіллю. Тим необхіднішим xopoшee пристрій адміністративних судів, яке одне може дати. належне забезпечення громадянам. До цього остаточно схиляється сучасна юриспруденція. Отже, тут виникають два питання: 1) які межі адміністративної юстиції і відносини її до судової влади? 2) Яке має бути пристрій адміністративних судів, там, де вони існують? Адміністративна юстиція, взагалі, обіймає справи, що виникають з виконання того, що довірене адміністрації, при зіткненні її діяльності з приватними правами, що відносяться до цієї області. Зіткнення має бути саме з правами, а не з інтересами, бо в останньому випадку справа стосується чистого адміністрації, а не адміністративної юстиції; тут немає тяжби. Тому, 1) адміністративної юстиції не підлягає судження про загальні постановах, також як суду не підлягає судження про закони: Постанова може обмежити права і порушити приватні інтереси, але обличчя, якого права обмежуються або інтереси порушені, чи не може скаржитися судовим порядком до тих пір, поки при виконанні не виникає порушення права. Тільки в останньому випадку справа підлягає адміністративній юстиції. При цьому однак, також як і в судовому порядку, побічно можеспростовувати саме постанову, якщо вона суперечить закону або видано незаконним шляхом, владою на те не уповноваженою або без дотримання належних правил. 2) Адміністративна юстиція не простягається на те, що надано розсуд. Це справа чистої адміністрації. Так наприклад, якщо різні дозволи, які видаються адміністрацією при будівлях, при влаштуванні заводів і т. п., поставлені в залежність від відомих законних умов, то при недотриманні цих умов з боку адміністрації виникає адміністративний позов; але якщо, при різноманітності обставин, питання надається розсуд, то ніяка тяжба щодо самого рішення виникнути не може, а допускається тільки адміністративна скарга або прохання вищому начальству з боку особи, якого інтереси порушені; позов же може стосуватися тільки винагороди, якщо особа зазнало збиток. 3) Адміністративної юстиції не підлягають права, які відносяться не до адміністративної області, а до області громадянської, наприклад судження про право власності, про права стану, навіть якщо ці права приходять в зіткнення з адміністративною діяльністю. Тут рішення належить суду. Адміністративна юстиція діє тільки у власній сфері; якби вона була суддею цивільних прав, то для громадян не було б жодних гарантій, і незалежність судової влади перестала б існувати. 4) Скрізь, де політичне право становить суттєвий елемент держави, і воно ставиться під охорону незалежного суду. Тут гарантій ще потрібніше, бо, при боротьбі парій, намірів до сваволі ще більше. Тому, визначення в кожному даному випадку політичної правоздатності має бути надано незалежним органам, з правом скарги до суду. Точно також і свобода друку тоді тільки стає істинним правом, коли вона ставиться під захист суду. Є, однак, політичні права, щодо до яких адміністрації по необхідності надається відомий простір. Таким є право зборів. Судовим порядком неможливо визначити, в яких випадках, в видах громадської безпеки, може бути дано дозвіл. Але так як тут діє розсуд, то і тут адміністративна юстиція непріложіма. Гарантії проти довільних стиснений можуть дати тільки політичні права представницьких зборів. 5) Усі справи, що підлягають адміністративної юстиції, носять характер громадянської тяжби. Під цю категорію не підходять ні кримінальні злочини, ні поліцейські проступки, які, за принципом, безумовно повинні підлягати ведення суду. Адміністративна юстиція нікого не карає; подібно цивільному суду, вона тільки вирішує питання про право. Якщо на практиці зустрічаються ухилення від цього початку, то це не більше як залишки старих поліцейських поглядів, які теоретично не можуть бути виправдані. Так наприклад, у Франції за дивним протиріччя, деякі поліцейські проступки, якось, псування великих доріг, порушення правил водяних повідомлень, підлягають адміністративній юстиції; але порча сільських доріг карається звичайним судом. У цих межах адміністративної юстиції підлягає ще значна кількість справ. Різноманітні випадки можуть бути підведені під наступні основні категорії: 1. Адміністративної юстиції підлягають спори про права, що виникають з адміністративного дії. Таке, наприклад, право на пенсії. Сюди ж відносяться різні концесії, або віддача предметів управління в приватне вміст у видах громадської користі, наприклад, залізниць, перевезень, мостів, боліт для осушення. Під всіх цих випадках концесіонер є не приватною особою, а який заміняє адміністрацію. Він приймає на себе виконання відомих громадських обов'язків, з яких виникають і його права. 0 способах виконання може судити тільки адміністрація, а як скоро питання виявляється спірним, він підлягає адміністративній юстиції. У Франції до цього розряду відносяться навіть все казенні підряди: вони із'емлются з відання звичайних судів. Але таке розширення області адміністративної юстиції видається надмірним. Підрядник знаходиться до скарбниці в тих же відносинах, як і до приватній особі, у разі спору справа має вирішуватися судом. ров'я суспільної користі, адміністрація повинна в самому контракті забезпечити себе належними гарантіями. 2. Сюди ж відносяться ті випадки, коли діяльність приватних осіб ставиться в залежність від дозволу адміністрації, проте на підставі відомих законних правил. Якщо видача дозволу надається розсуд, то скарга, як сказано, йде чисто адміністративним порядком. З іншого боку, суд призивається до дії в системі припинення, Адміністративної ж юстиції підлягає система попередження, обставлена відомими законними гарантіями. 3. Адміністративної юстиції підлягають спори про обкладення приватних майн податками і повинностями на загальну користь, якщо притому визначення розміру залежить від адміністративного дії, а не від загального закону. На цій підставі, наприклад, у Франції, суперечки про прямі податях належать до відомства адміністративної юстиції, бо обкладання вчиняється адміністративним шляхом, але суперечки про непрямі податях надаються звичайним судам, бо тут обкладання визначається загальним законом. За французькому праву, в області натуральних повинностей, адміністративної юстиції підлягають не тільки суперечки про розмір тягарів, але й визначення винагороди за збитки, наприклад при добуванні матеріалів з приватних земель для забудови доріг. У цьому, проте, не можна не визнати надмірного розширення відомства адміністративної юстиції. Власність, як громадянське право, повинна бути безумовно поставлена під охорону суду. Тому, у всіх нових державах, при експропріації, оцінка проводиться судовим порядком, за допомогою присяжних. Накладення повинності є приватне відчуження власності, а тому повинно підлягати тим самим правилам. Крім відомства зазначених справ по суті, адміністративної юстиції надається також вирішення спорів у касаційному порядку. Саме, в разі непідвідомчість справ, перевищення влади або порушення законів з боку адміністрації, вона касує неправильне рішення. Не бачити, однак, чому адміністративної юстиції повинні підлягати справи, що виходять з меж адміністративної діяльності. Тут, за принципом, управління повинне утримуватися судом. Це становить головну гарантію свободи. Звичайно, і суд з свого боку, може захопити в своє відання те, що належить управлінню. При невизначеності кордонів, тлумачення може бути в ту або іншу сторону. У такому випадку виникає конфлікт. Конфлікти можуть бути, як між урядовими владою і судовою, так і між різними адміністративними властями. Останні, безперечно, вирішуються адміністративної юстиції. Такі, особливо, зіткнення між урядовими властями і виборними. У Франції, до новітнього часу, самі конфлікти між судовою владою і адміністративною дозволялися Державною Радою. Але в 1872 р. влаштовано особливу Судилище для конфліктів (tribunal des conflits). Воно складається, під головуванням міністра юстиції, з трьох членів, обираних з-посеред себе Державною Радою, трьох членів, що обираються точно також Касаційним Судом, і двох членів, що обираються головою та всіма виборними членами в сукупності. У Пруссії Точно також для цих справ встановлено особливий суд з беззмінних суддів, які призначаються королем, в більшості з членів вищого суду. В Австрії конфлікти вирішуються верховним Імперським Судом. Самий пристрій адміністративних судів може бути по-різному. У Франції нижчу інстанцію складають префектурние Поради (conseils de prefecture), складаються під головуванням префекта, з урядовців. Вищу ж інстанцію становить Державна Рада, який до 1872 точно так само складався з змінюваних чиновників; однак, за своїм високому становищу в адміністрації, за своїми переказами та по зв'язку з законодавчих і адміністративних діяльністю вищого уряду, він представляв значні гарантії неупередженості. У 1872 році вибір державних радників був наданий Національним Зборам; він проводився на дев'ять років, переміняєть по третинам через кожні три роки. Але такий спосіб призначення, під впливом панівних в зборах партій, всього менш відповідав вимогам незалежної та неупередженої юстиції. А тому, в 1879 році знову був відновлений колишній порядок призначення і зміни главою держави. У Німеччині, нижчі інстанції складаються з осіб, частиною урядових, частиною обираються органами самоврядування, що становить дуже істотну гарантію. Однак, при перевазі урядового елемента, права місць та осіб, з якими адміністрація приходить в зіткнення, нерідко приносяться в жертву, як доводять приклади наших присутностей по міських і селянських справах, покликаних контролювати місцеве самоврядування. Вищу ж інстанцію адміністративної юстиції складає в Німеччині особливий адміністративний суд, складений з беззмінних членів. Цим забезпечуються, з одного боку, незалежність рішень від адміністративних впливів, з іншого боку спеціальність відомостей і поглядів, яка часто відсутня в звичайних судах, встановлених для цивільних і кримінальних справ. При такому пристрої падають головні заперечення проти адміністративної юстиції. Такий же незалежний верховний суд існує і в Австрії; але його влада обмежується касацією неправильних рішень. Дуже важливу гарантію складають, нарешті, самі форми судочинства: змагальний процес, з допущенням повірених від сторін, публічність і гласність, які ставлять дії суду під контроль громадської думки. Що стосується до особистих позовів проти агентів уряду, то й на цей рахунок існують різні системи. З одного боку, законний порядок вимагає, щоб громадяни були захищені від свавілля і утисків, з іншого боку, агенти влади, що приходять, в силу своїх обов'язків, в постійні зіткнення з громадянами, повинні бути огороджені від прискіпливих позовів і необхідності постійно захищатися перед судом. Притому агент не є незалежний суддя, діючий за власним переконанням, а тому цілком відповідальний за свої дії. Він виконує накази вищого начальства; в разі сумніву в їх законності, він може тільки робити подання. Тлумачення закону за своїм переконанням йому не присвоєно; відмова у виконанні є крайній випадок, за який він, в свою чергу, підлягає відповідальності і ризикує відставкою. Таким чином, агент адміністрації поставлений між відповідальністю перед судом і відповідальністю перед начальством, а між тим, суспільна користь вимагає, щоб він неодмінно виконував свою справу. Очевидно, що і його положення вимагає гарантій. Вони можуть бути різного роду. У Франції, за законом 1790, судам заборонено було викликати агентів уряду у справах, що стосуються виконання їх обов'язків. КОНСТИТУЦІЯ VIII-го року (1799) було постановлено, що урядові агенти підлягають суду тільки з дозволу Державної Ради, і це правило залишалося в дії до 1870 року, коли воно було скасовано декретом Тимчасового уряду. У Німеччині досі для переслідування судом потрібен дозвіл вищого адміністративного суду. В Англії, навпаки, всякий громадянин має право скарги до суду; але для того, щоб суд прийняв позов потрібна, 1) щоб агент діяв поза межами свого відомства; 2) жалующийся повинен довести, що відповідач діяв з злісним наміром. За прості помилки він не відповідає або-підлягає лише пустому стягненню. Сама скарга пред'являється світовому суду, який з'єднує адміністративні функції з судовими, а тому може цілком судити про становище і обов'язках агента. Цим усуваються порожні і прискіпливі позови. У нас, скарги на обличчя адміністративного відомства представляються їх начальству, переказ ж суду відбувається не інакше, як за рішенням начальства або за постановою Першого департаменту Урядового Сенату, який відає вищу адміністративну юстицію.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Ставлення управління до закону і суду" |
||
|
||