| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Посади і служба |
||
|
Управління, як діяльність держави для здійснення спільних цілей, вимагає відомих органів, через які може діяти верховна влада. Ці органи повинні бути постійні і різноманітні, як самі цілі держави; вони повинні бути визначені законом, бо управління діє за законним нормам і в законних межах. Такі постійні, законом певні установи, які служать органами державної влади, суть посади. Цими ознаками вони відрізняються від простих доручень, які даються тимчасово, для відомої приватної і скороминущої мети. Доручення входять до складу управління, як елемент випадковий, який заповнює недоліки існуючих установ і застосовує їх до мінливим потребам. Підстава ж державного управління складають посаді. З каждою посадою з'єднуються відомі права і обов'язки, истекающие з самої її цілі і займаного нею місця в державному устрої. Метою визначається, як те, що посада покликана чинити, тобто, пов'язані з нею обов'язки, так і те, що вона може вимагати від громадян, тобто , належні їй права. Ці права і обов'язки присвоюються займає посаду особам, бо посада може виконуватися тільки фізичними особами, які є представниками громадського початку. Тому, у всякому установі необхідно насамперед визначити його склад. Установа може складатися з однієї особи чи кількох, діючих сукупно. Перший пристрій називається одноосібним, або бюрократичним, другий колегіальним. Колегіальне установа отримує назву присутнього місця. У ньому кожен член має свою посаду, відмінну від інших при розподілі справ, або однаковий з іншими при сукупному нараді. Способи заміщення посад можуть бути різні. Крім чисто державних способів, визначених публічним правом, в історії зустрічаються і приватні. Такі передача посад у спадок, купівля і продаж, дарування, одним словом, всі способи якими передається приватне майно. Сюди відноситься і присвоєння суспільної влади землевласнику, у вигляді вотчинного суду та вотчинної поліції, бо землевласник є приватна особа, яка придбаває землю приватним шляхом. Всі ці способи суперечать державним засадам, які не допускають, щоб посада розглядалася як приватна власність. Навпаки,, вони були зовсім сумісні з середньовічним порядком, який весь будувався на приватне право. У той час посади з'єднувалися з поземельним володінням або просто передавалися особі, як власність або як тимчасове володіння; такими були наші годування. Ці початку зберігалися навіть і при виникненні державного порядку; вони утримувалися особливо там, де історичні перекази відігравали значну роль. Іноді сама держава користувалося цими засобами для фіскальних цілей. Так, у Франції, ще у ХVIII-му столітті продавалися судові та адміністративні місця. Королі створювали безліч нових посад у видах отримання грошей. Це мало ту вигоду, що в значній мірі забезпечувало незалежність посадових осіб. Досі у Франції продаються місця нотаріусів, стряпчих, судових приставів, оцінювачів та інших осіб, які перебувають при судах для здійснення різних актів. Ці посади розглядаються як приватні привілейовані професії. Законом 1816 цим особам, що носить назву officiers ministeriels, присвоєно було право представляти своїх заступників, чим і узаконилась продаж. В Англії, до вельми недавнього часу, продавалися офіцерські місця в армії. У Німеччині, тільки останнім часом знищені вотчинний суд і вотчинная поліція. Державне початок усуває всі ці приватні способи заміщення громадських посад. Але відкидаючи спадковість приватну. воно, як ми бачили, допускає спадковість чисто політичну, що складається в спадкової передачі політичних прав, з самостійною участю у верховній владі. Так передаються права монарха, аристократії і демократії. Державні способи заміщення посад бувають двоякого роду: примусові і вільні. Перші засновані на обов'язки громадян служити державі. Ця обов'язок може поширюватися на всіх громадян без вилучення або тільки на деяких. При цьому способи заміщення можуть бути різні: 1) примусова служба цілого стану, наприклад російського дворянства до жалуваною грамоти Петра III-го, 2) чергу, як було встановлено у вас в колишній час при рекрутському наборі; 3) жереб: так призначаються присяжні; 4) призначення без права відмовлятися, наприклад в Англії, при призначенні урядом шерифів і констеблем; 5) примусовий вибір, існуючий в общинному управлінні різних країн. Але взагалі, треба сказати, що примусові способи, стискуючи свободу громадян, не задовольняють вимогам. Здібності і старанності. Держава не може вибирати найбільш підходящих людей інакше, як шляхом несправедливості, обтяжуючи їх проти інших. Звідси випливає, по-перше, що примусові способи повинні бути по можливості обмежені; до них слід вдаватися тільки за браком інших засобів. По друге, вони можуть поширюватися тільки на посади тимчасові і не потребують особливих здібностей. У нових європейських державах примусова служба обмежується головним чином военною повинністю і засіданням в суді присяжних. Інші виключення представляються не більше як залишками колишніх порядків. Вільні способи засновані на тому, що заміщає посаду приймає її на себе добровільно. Це подає привід до змішання цього способу з приватним договором. Однак ці поняття істотно розрізняються. Одне витікає з публічного права, що визначає відносини цілого до частин, інше з приватного права, визначального відносини осіб юридично рівних. Відмінності полягають у наступному: 1) умови договору визначаються і змінюються волею договірних осіб; умови для вступу на посаду та її виконання визначаються постійним законом. Приватна воля осіб не може їх змінювати, тому що посада не приватна, а державна справа. Це не заважає однак, до уваги до особливих здібностям або заслугам, збільшувати у відомих випадках винагорода осіб. 2) Юридична сила договору визначається актом, в якому договірні сторони виявляють свою взаємну волю. У заміщення посади, навпаки, угода осіб становить приватна справа; юридичний же акт, за допомогою якого це здійснюється, є одностороннє призначення владою або вибір. Звідси починаються і службові права особи, а не з того часу, як вона виявив свою згоду вступом в посаду * (8). 3) Такий же односторонній акт складає звільнення з посади. Ніхто не може самовільно відмовитися від посади; він повинен просити про звільнення, і уряд в праві його утримати, поки не знайде відповідного заступника. У випадках потреби, наприклад військовим у воєнний час, навіть зовсім забороняється просити відставки. Уряд, з свого боку, завжди має право звільняти і переміщати посадова особа, якщо останнє за законом, в ім'я суспільного блага, не користується беззмінного. 4) Порушення посадових обов'язків не їсти порушення приватного права, а злочин або проступок, а тому має наслідком не окремий позов, а покарання. Вільні способи заміщення посад можуть також бути різні. Головні суть вибір і призначення від уряду. Але обидва способи можуть поєднуватися: уряд стверджує виборних або призначає особу з числа кількох кандидатів. Іноді призначення обмежується відомим серед; наприклад у Франції, по колишньому закону, мери призначалися з числа виборних муніципальних радників. Або ж призначення обмежується відомим розрядом осіб, наприклад місцевими землевласниками, при чому можуть бути постановлені умови цензу і здібності. Взагалі; так як посади вимагають відомих здібностей, то для заміщення їх іноді установляются докази здатності: такі іспити та конкурси. Але звичайно ці умови відносяться до служби взагалі, а не спеціально до тих або інших посад. Теж має місце і щодо до умов, коренящимся в станових привілеях. Посади можуть бути доступні або всім громадянам або тільки деяким розрядами. У новітній час станове початок остаточно відпало, зберігаючись іноді, як виняток, тільки для деяких придворних посад. Державна користь вимагає визнання здібностей і заслуг незалежно від народження. Призначення на посади може бути на відомий термін, що завжди буває при виборах, які провадяться періодично, або ж на невизначений термін, що складає звичайний спосіб призначення від уряду. Нарешті, воно може бути довічне. Останнє становить початок незмінності, яке додається особливо до суддів. Воно має наслідком незалежність посадових осіб від призначає їх уряду. Такі головні початку щодо складу посад. З каждою посадою з'єднується. Відомий коло дії, встановлений законом. Це становить її відомство. Воно визначається: 1) галуззю справ; 2) округом, на який воно тягнеться. Поділ відомства по галузях справ може бути так само різноманітно, як різні самі предмети управління. Розподіл має відбуватися по загальній системі, так як управління становить єдине ціле. Кожній посади прісвоівается свій рід справ, який повинен бути точно визначений законом, бо від цього залежать права та обов'язки посадових осіб. Але так як різні галузі не тільки стикаються, але нерідко захоплюють один одного, то тут неминучі зіткнення, або конфлікти. Вони можуть бути позитивні, коли два різні відомства вважають одне і теж справа собі підметом, або негативні, коли обидва відкидають належність їм справи. Ми вже бачили, що дозвіл цих зіткнень надається вищим судово-адміністративним місцям, а іноді для цього засновуються особливі судилища. За обсягом відомства, або по округу, на який воно тягнеться, установи поділяються на центральні і місцеві, а останні, в свою чергу, на обласні, окружні та общинні. Всі вони коштують відносно один одного в ієрархічному порядку. Чим ширше округ, тим, взагалі, більше влада. Тому, в тісному зв'язку з відомством знаходиться ступінь влади, що надається посадовій особі або місця, або ті права, які даються їм законом для рішення і виконання підвідомчих ним справ. Ступінь влади повинна також бути строго визначена законом, бо цим визначається обов'язок покори, як громадян, так і підлеглих. Виступ із законних меж є перевищення влади, яке, при намірі, становить злочин. За ступенем влади, посади поділяються на вищі, середні і нижчі. Але крім того, є посади, з якими не сполучена ніяка влада, і які складаються тільки у виконанні відомого справи. Такі посади технічні, механічні та канцелярські. До перших належать посади інженерів, професорів і т. п., до других посади писарів і нижчих служителів. Останні можуть заміщатися і по найму. Нарешті, канцелярські посади ті, які самі нічого не вирішують, а готують тільки справи для вирішення інших: такі секретарі. Тай як посада є постійний орган держави, що діє за законом, то і способи її дії визначаються постійними правилами. Це особливо необхідно там, де діяльність управління приходить в зіткнення з правами громадян. Дії, що мають обов'язкову силу для громадян, повинні у своїх формах і способах визначатися законом. Внутрішній же розпорядок установ може установляет та адміністративними постановами. Ці способи дій складають діловодство. Воно пристосовується до самого складу установ, а тому розділяється на колегіальне, бюрократичне і змішане. Колегіальне діловодство полягає в тому, що вирішенню справи передує приготування його до рішення і нараду; в бюрократичному діловодстві є тільки приготування справи і рішення; нарешті, в змішаному деякі справи надходять на загальну нараду, інші прямо вирішуються членами, вони ті відділеннями. Колегіальне діловодство найскладніше. Тут є істотні відмінності в самому способі приготування справ. Вони можуть виготовлятись до доповіді або самими членами колегії, або особою канцелярією або, нарешті, зацікавленими особами "Перший порядок можна назвати власне колегіальним, другий канцелярським, третій змагальним. У численних зборах приготування справ до доповіді, або попереднє їх розгляд покладається на складені з членів зборів комісії. Постійні комісії, між якими справи розподіляються за встановленим порядком, утворюють відділення, яким доручається розгляд справ, перш ніж вони вносяться до загальні збори колегії. Такі, наприклад, департаменти нашого Державної Ради. Іноді цим відділенням надається рішення деяких справ; тоді установа є складними колегами, складеної з колегій. Такий, наприклад, французький Державна Рада, а також наш Сенат. Щодо наради правила діловодства тим необхідніше, ніж чисельніша збори. Вони повинні визначати порядок дебатів, права голови та членів, способи подачі голосів. Самое постанову колегії може мати різну силу. Воно може бути: 1) остаточним рішенням (у французькій адміністративної термінології це називається decider або regler), 2) висновком, яке отримує силу тільки з твердження начальницького особи, при чому проте останнє не може вирішувати справу собственною владою (це називається deliberer); 3) простим думкою, яке для начальницького особи зовсім не обов'язково, хоча і потрібно для справи (donner avis). Установи, що дають тільки думки, називаються дорадчими (consultatifs). Влада їм не надано. За рішенням слід виконання. Воно буває двояке: канцелярське і дійсне. Перше полягає в тому, що рішення колегії або особи, в законом встановленої формі, передається виконавчим органам; другий полягає у приведенні рішення в дію. Виконавчі органи можуть бути або підлеглі особі або місцем, або сторонні. В останньому випадку особливо, бюрократичне діловодство нерідко обмежується паперовим виконанням. Нарешті, посади, як органи держави, підлягають контролю і звітності. Вища влада повинна упевнитися, що справа ведеться правильно. Звітність складається іноді в поданні періодичних відомостей, але головним чином у щорічних звітах. Контроль проводиться за допомогою тимчасових ревізій, оглядів і т. п. За порушення обов'язків посадові особи підлягають відповідальності, яка може спричинити за собою покарання. Це відбувається двояким чином: судовим і дисциплінарним. Судом караються порушення обов'язків, які складають злочин, а дисциплінарної влади ті, які представляють тільки порушення встановленого порядку і правил. Втім, при більш важливих проступки, сама дисциплінарна влада приймає судовий характер. Для цього існують особливі правила та установи. Так як вони ставляться до служби взагалі, то про них буде мова нижче. Будучи органами держави, яка становить єдине тіло посади пов'язані між собою. здійсненню його цілей, розподіляються між ними так, що вони утворюють загальну систему, яка, виходячи від центру, поширюється на коло. Звідси ієрархічне пристрій управління, яке полягає в підпорядкуванні нижчих місць і посад середнім, а середніх вищим, поки весь цей порядок не завершиться в загальному осередді. Внаслідок цього, посади поділяються на класи і розряди, утворюють ліствицю. Нагорі ця ієрархічна ліствиця зосереджується у верховній владі; внизу вона примикає до приватних громадським спілкам, місцевим і становим, в які громадяни з'єднуються для спільних цілей. Так як ці цілі громадські, що підкоряються загальної мети держави і входять до її складу, то і ці спілки входять в загальну систему управління і отримують в ній місце, зберігаючи однак відносну самостійність. Звідси відмінності посад громадських і урядових. Перші служать представниками спілок, друга органами влади. Але вони можуть мати і змішане значення .. Участь громадського, або народного елемента в системі управління може бути більше або менше; воно може мати характер аристократичний чи демократичний. Урядове ж початок, який служить общею зв'язком системи, представляється бюрократії. Ці різні початку повідомляють різний характер самим посадам. В урядових посадах відрізняються ті, які є чистими органами влади, а ті, які користуються більшим чи меншим незалежністю. До останнього розряду належать судові посади. Ми бачили, що суддя, в інтересах правосуддя, користується беззмінного. Він вимовляє вирок не по наказу вищої влади, а за власним, внутрішнім переконанням. Велика або менша незалежність надається і навчальним посадам, особливо вищим, які також вимагають самостійних досліджень і переконань. Професор - Не органи влади, а представник науки, покликаний повідомляти учням останні її результати. Що стосується до власне урядових посад, що утворюють загальну систему управління, то властивості їх, наступні: 1) призначення посадових осіб від уряду; 2) ієрархічне підпорядкування і залежність від вищих; 3) спеціальність приготування і відомства, бо система управління заснована на поділі праці, і кожна галузь вимагає спеціальних знань; 4) винагорода за працю; 5) можливість видалення і переміщення з волі уряду. Властивості аристократичних посад випливають з положення, вимог і вдач вищого стану. Вони суть наступні: 1) заміщення за власним праву, або за вибором стани, або, нарешті, за призначенням від уряду з вищого стану або класу, але при більшій чи меншій беззмінного; 2) відомство, яке не потребує спеціальних відомостей і приготування; 3) значна незалежність при відправленні посади; 4) відсутність суворого підпорядкування та ієрархічної системи; 5) безоплатне відправлення посади; 6) більш менш значний шану; 7) можливість дозвілля. Тільки за цих умов люди, що належать к. вищим класам, охоче беруть на себе виконання громадських посад. Властивості демократичних посад суть: 1) призначення за вибором або за жеребом; останнє практикувалося в древніх республіках і вважалося Аристотелем істотною ознакою демократичного правління, оскільки тут всяке перевагу одного іншому зникає; 2) короткочасність терміну: чим коротше термін, тим скоріше влада, передана виборному особі, повертається до народу, або, при жеребки, переходить на інших; 3) відомство, яке не потребує спеціальних знань і приготування, бо тут посада повинна бути доступна всім, а вибір визначається довірою; 4) більш-менш значна незалежність від вищих, бо влада виходить знизу, а не зверху; 5) винагорода за службу, бо тільки через це вона стає доступною всім. Особи, що займають посади, вважаються на службі. Відповідно до з розходженням посад, служба поділяється на державну і суспільну. В останній знаходження на службі однозначітельно із заміщенням посади. Як скоро обличчя залишає посаду, так воно перестає бути на службі. У державній службі, навпаки, ці два поняття не збігаються. Можна бути на службі, не займаючи жодної посади, а перебуваючи в розпорядженні уряду. Це відбувається від того, що державна служба становить спеціальне покликання особи, його життєве заняття. Особа, присвячують себе службі, поставляє себе в розпорядження уряду, яке може призначити його на ту чи іншу посаду. Тому, службовцями в тісному сенсі називаються особи, які призначаються урядом. Вони утворюють особливий клас, який поділяється на окремі стани по роду служби. Такі військові люди, цивільні чиновники, судове стан. Для кожного з них установляются особливі правила. Перше питання щодо державної служби полягає в тому: хто має право в неї вступати? Ми вже торкалися цього питання вище, кажучи про права громадян. Це право може бути 1) присвоєно відомим станам; 2) відкрито всім; 3) відкрито для нижчих станів при доказах здібності. Перше є початок середньовічне, друге-початок нового часу, третє-перехід від першого до другого. Крийся у нас, Конча курс у вищих навчальних закладах мають право вступу на службу, до якого б стану вони не належали. Як загальне правило, на службу приймаються тільки повнолітні особи чоловічої статі. Однак, в новітній час, до механічних посадам, якось, поштовим, телеграфним і т. п., 6олее і більше допускаються жінки. Але військова та цивільна влада прісвоівается виключно чоловікам. У колишні часи записувалися на службу неповнолітні. Можна сказати, що це було зловживання .. протекцію, залишок приватного погляду на службу. З державними началами подібний порядок несумісний. Для отримання права обіймати посаду, де потрібні знання і розвиток, потрібні звичайно особливі докази здатності. Вони складаються в випробуваннях, які можуть вироблятися різними способами. Головних два: диплом навчального закладу, загальноосвітнього або технічного, та службові іспити, при яких, однак, потрібно нерідко і відвідування курсів. Іноді установляется конкурс. Здебільшого це робиться для деяких розрядів нижчих і підготовчих посад. Однак він може мати і більш загальний характер. Так, в Англії, де за відсутності навчальних закладів, які дають права, вельми поширена система конкурсів, існує особливий розряд нижчих клерків, або канцеляристів, які, за задоволенні вимог конкурсу, призначаються на різні місця, дивлячись по потребі. Більш високого розряду конкурс встановлений для вступу на ост-індську службу. У Франції, за конкурсом заміщуються вакансії аудиторів Державної Ради, посада пріготовітельная для вищої адміністративної служби. Взагалі, службові іспити установляются або по недоліку навчальних закладів, що дають дипломи, як в Англії, або тому, що дипломи загальноосвітніх закладів вважаються недостатніми для служби, як у Німеччині, або, нарешті, для окремих галузей, в яких потрібні спеціальні знання, як у Франції, де встановлені іспити для вступу на посаді митні, податкові, телеграфні і т. п. Але диплом Політехнічної Школи замінює тут всякі іспити. Іноді засновується подвійний іспит, один переважно теоретичний, для вступу на підготовчі, або пробну службу, другий переважно практичний, по закінченні останньої. У Пруссії, в колишнє час, було навіть три службових іспиту: на посади аускультатора, референдарія і ассессора. Такий надлишок випробувань справедливо був знайдений зайвим, і тепер іспити скорочені на два. Можна думати, що для вступу на службу дипломи добре влаштованих навчальних закладів цілком достатні. Придбання ж (практичних знань забезпечується належна організація приготовительной служби. Це учреждетіе (Stage, noviciat, Dienstvorbereittmgszeit) вельми корисно. У Німеччині, що надходять на цю службу молоді люди складаються під керівництвом досвідчених посадових осіб, які задають їм різні роботи і можуть упевнитися в їх здібностях навіть без особливого іспиту. Вироблені в перебігу термінового часу роботи служать достатнім доказом. Там, де не встановлена така пріготовітельная, або пробна служба, корисно заснувати особливі іспити для зайняття посад, потребують спеціальних відомостей, якщо кандидат не пройшов технічний заклад, сообщающее ці відомості. Різні іспити дають різні права. У цьому відношенні можна розрізняти іспити, що дають право тільки на нижчі технічні та механічні посади, і ті, які відкривають доступ до вищих посад. До останнього розряду належать дипломи загальноосвітніх закладів та відповідні їм службові іспити. Але як ті, так і інші відносяться тільки до вступу на службу. Це не більше як точка відправлення, що містить у собі необхідні попередні умови службової діяльності. Подальше ж рух визначається вже чисто на підставі доведених практикою відомостей і здібності, при чому проте придбали по іспиту тільки нижчі права за правилом залишаються в нижчому розряді. Утворюючи загальну систему, державна служба розподіляється в ієрархічному порядку, починаючи від нижчих посад до вищих. Іноді одна і та ж посаду розділяється на класи, у видах підвищення. Рух звичайно відбувається в цьому порядку, за встановленими правилами або на розсуд уряду. Правила можуть складатися в дотриманні старшинства або в підвищенні за вислугу років. Ними огороджуються права службовців і усувається свавілля; але вони не забезпечують вибору найздібніших осіб, який завжди залежить від розсуду. З'єднання обох начал повинно бути метою службового статуту. У ієрархічному порядку підвищення розрізняється ієрархія посад і ієрархія чинів. Посади, як ми бачили, завжди розподіляються за ступенями; внаслідок цього, в такому ж ієрархічному порядку розподіляються і службовці особи. Але нерідко особиста ієрархія відрізняється від ієрархії посад. Службова ступінь, привласнена особі, є чин (rang, grade). Він відрізняється від посади, так що особа може підвищуватися чином, не підвищуючи на посаді, і навпаки. У військовій службі це становить загальне правило. Так наприклад, у Франції, чин в армії виходить за старшинством, посаду завжди на розсуд начальства. У нас, теж саме встановлено і в цивільній службі. Чин дається за вислугу років, при чому за особливі заслуги скорочується термін; на посаду же особа визначається не інакше, як на розсуд уряду. Цим способом ієрархічний порядок сходження за встановленими правилами з'єднується з простором при виборі здатних осіб. Чин дає право на заняття взагалі посад відомого розряду; в цьому полягає істотна його значення в службовому порядку; але сама посада дається на розсуд здібності. На посаду ніхто права не має; уряд головується тут єдино вибором відповідних осіб; але вибір його обмежується особами відомого розряду. Немає сумніву, що цим в деякій мірі соромиться призначення найздібніших; але з іншого боку, цим обмежуються свавілля і непотизм і захищаються права службовців. У країнах, де немає чинів на цивільної службі, це заповнюється іншими правилами. Так, у Франції, в багатьох управліннях встановлено правилом, що вибір осіб на посади відомого порядку робиться з класу безпосередньо передує; в інших забороняється підвищувати особа, перш ніж воно пробуло два роки в розряді посади. Але ці правила не загальні і не пов'язані між собою. Деякі письменники з адміністративного права рекомендують перші, як загальне, що зводиться до чинів. Взагалі, можна сказати, що якщо. ієрархічне сходження повинно бути правилом бюрократичного порядку, то чиновні ліствиця представляє для цього найзручніший засіб. По суті, вона ускладнює шлях тільки вищим здібностям, які нелегко підкоряються рутинним шляхах і навіть глухнуть в бюрократичному формалізмі. У конституційних державах їм відкривається особлива дорога через парламент. У самодержавстві, це повинно замінюватися особистим розсудом государя, який може полегшувати сходження найздібніших людей. Крім сходження службовими лєствиці, представляється питання і про перехід з одного роду служби до іншого. Можливість переходу повинна бути завжди полегшена там, де служба не вимагає спеціальних знань. Навпаки, при вимозі спеціальних знань перехід стає неможливим. У нас, до недавнього часу, спеціальність була потрібна тільки для військової служби, а не для цивільної, внаслідок чого військові люди безперешкодно переходили в цивільну службу і ставали на чолі управлінь. Нові судові статути встановили в цьому відношенні іншої порядок, принаймні в цій галузі: для судових посад вимагається спеціальна підготовка. Але в адміністрації все залишилося як і раніше, між тим як по суті справи тут потрібні і спеціальні адміністративні відомості і особливі прийоми, зовсім відмінні від військових. У конституційних державах, і всього більше в Англії, на чолі спеціальних управлінь, навіть військового і морського, нерідко ставляться люди, зовсім не належать до цих спеціальностей. Але це пояснюється тим, що поточне управління таки знаходиться в руках фахівців; особа ж, що стоїть на чолі міністерства, повинно зв'язати означену спеціальність із загальним політичним напрямком справ. Притому люди з видатними даруваннями, оточуючи себе належними порадами, скоро можуть виникнути у справу, і нерідко, при свіжості погляду, повідомляють адміністрації такий новий напрям, яке нездатні дати їй фахівці, занурені в щоденну рутину. Вступаючи на службу, службовці приймають на себе відомі обов'язки. Вони полягають у наступному: 1. Чесне і старанне виконання ввіряються ним посад. Тому вони не в праві відлучатися від місця служби без дозволу підлягає начальства, Виконуючи свою службу, як суспільна справа, вони також не в праві отримувати за неї ніякі сторонні винагороди. 2. Покора начальницьким особам. Тут виникає питання: чи повинне це покора бути безумовним? Для суддів, що діють за внутрішнім переконанням і підлеглих єдино закону, така вимога не може мати місця. Але для адміністративних посадових осіб, і ще більше для військових, питання стає інакше; вони повинні виконувати дані їм накази. Що ж, якщо наказ протизаконно? Чи зобов'язані вони порушувати закон по наказу начальства? Цей питання має істотну важливість особливо для конституційних держав, де урядова влада відділена від законодавчої. Обов'язок безумовного покори може вести до поваленню всього законного порядку. А з іншого боку, якщо кожен підлеглий стає суддею законності приписи, то управління, саме в самий потрібний час, може зустріти значні труднощі. Точних меж тут встановити неможливо, а тому не дивно, що на цей рахунок зустрічаються суперечать постанови. В Англії, де законний порядок ставиться вище потреб управління, кожен службовець особисто відповідає за всяке порушення закону; остаточно справа підлягає вирішенню незалежного суду. в Німеччині визнається загальним правилом, що підлеглий, який отримав протизаконне наказ, повинен зробити про те уявлення, коли ж вона буде підтверджена, він зобов'язаний його виконати, і тоді відповідальність з нього знімається і переходить на начальника. З іншого боку однак, підлеглим місцям забороняється виконувати накази прямо суперечать закону, ніж самим знищується дію першого правила. Щодо військових, взагалі, зізнається, що покора має бути беззаперечне; але при такому правилі, як перешкодити поваленню законного порядку? Франція представляла того не один приклад. Можна сказати, що в останньому випадку питання вирішується виключно духом, панівним у війську, і можливістю спокусити зверхники особи з шляху закону. У нас, Основними Законами (ст. 78) постановлено, що підпорядковане начальство, що отримало від міністра протизаконне припис, зобов'язана зробити йому про те уявлення; якщо ж піде підтвердження, то воно повинно цей випадок представити на остаточний дозвіл Урядового Сенату. Таким чином, верховне адміністративно - судова установа стає остаточним суддею законності приписів. Теоретично питання розв'язується зовсім вірно. Навряд чи, однак, на практиці, що залежать від міністра підлеглі особи зважаться апелювати в Сенат. 3. Службова вірність, в дотриманні якої службовці приносять особливу присягу. Вона полягає в тому, щоб не протидіяти урядовим цілям, а навпаки, сприяти їм всіма силами. Сюди відноситься і збереження службової таємниці, там, де це потрібно пользою держави. У країнах, де визнається політична свобода, з цих вимог виникає досить делікатне питання щодо політичних думок службовців осіб. Як приватні люди, вони можуть мати думки абсолютно протилежні поглядам уряду. Стаючи органами влади, вони не перестають бути громадянами, і, як такі, вони у своїх думках вільні. При зміні партій і напрямків, таке протиріччя навіть абсолютно неминуче; інакше при кожній зміні міністерства довелося б міняти весь адміністративний персонал, що безумовно несовместно з государственною пользою. У всіх упорядкованих країнах, де державна служба не стає предметом розкрадання для панівної партії, утруднення дозволяється тим, що за винятком небагатьох осіб, що грають політичну роль, весь діючий адміністративний персонал залишається на місцях. Як громадяни, службовці мають свої думки і можуть подавати голос на переконання совісті. Але їх положення, як посадових осіб, накладає на них деякі обмеження: вони не можуть грати політичної ролі, яка суперечила б прийнятим ними на себе обов'язків. Будучи органами уряду, вони не можуть бути разом з тим діячами опозиції. На цій підставі службовці, що складаються в залежності від уряду, звичайно виключаються з палат. Однак у Німеччині, ті, які користуються більш- менш незалежним становищем, як наприклад ландратами і професори, допускаються в представницькі збори. З свого боку, уряд не може вимагати від службовців, щоб вони подавали голос в тому чи іншому сенсі на політичних виборах; цим воно порушило б їх права. По суті, воно не повинно змушувати їх діяти на виборах у відомому напрямку, хоча на європейському континенті це звичайно практикується. Тільки в Англії уряд, як таке, утримується від будь-якого втручання у вибори, надаючи діяти тієї партії, на яку вона спирається. 4. Влада тримається не одними присвоєними їй правами, але і моральним авторитетом. Тому службовці, особливо наділені владою, зобов'язані не принижувати її своєю поведінкою, як у суспільному, так і в приватному житті. Аморальні і негідні честі вчинки несумісні з службовим становищем. З метою усунення всяких нарікань і спокус, службовцям воспрещаются іноді й сторонні заняття, якось, торгівля, ремесла, інакше як з дозволу начальства. За деякими спеціальним посадам, наділеним ними особам забороняється покупка маєтків у місцевості, де вони керують і т. п. За порушення службових обов'язків службовці піддаються суду або дисциплінарним стягненням. Судове переслідування має на увазі покарати злочин, дисциплінарне стягнення-зберегти належне підпорядкування і порядок, спонукати до ревного виконання обов'язків, нарешті охоронити чистоту службовця стану. Дисциплінарна влада відрізняється від суду тим, що вона не соромиться позитивними доказами і діє більш-менш по розсуд. Однак, при більш важливих проступки потрібно огорожу прав обвинувачених, а тому сама дисциплінарна влада приймає судовий характер. Злочини службовців, які переслідуються судом, можуть бути двоякого роду: звичайні і злочини посади. Перші природно підлягають суду; останні ж знаходяться в тісному зв'язку з дисциплінарними проступками, так що коло діяльності суду може бути більш-менш розширений, дивлячись за обсягом дисциплінарної влади. Чим більше становище службовців огороджується від начальницького свавілля, тим більше розширюється відомство суду. Але, з іншого боку, саме незалежне становище службовців має вести до посилення дисциплінарної влади, обставленій належними гарантіями, бо інакше немає коштів діяти проти недбальства і грубих помилок і збереже моральне гідність стану. Багато проступки не підлягають судовому переслідуванню, а між тим складають справу досить істотне для порядку служби. Ці різні точки зору ведуть до вельми різноманітному розподілу злочинів і проступків між судовою владою і адміністративною. У вигляді приклад наведу прусське законодавство, яке не дає судової влади надмірного простору; воно обчислює наступні злочини посади, що підлягають суду: 1) підкуп; 2) навмисне порушення права; 3) зловживання влади; 4) підробка паперів; 5) присвоєння казенних грошей і речей; 6) стягування незаконних зборів; 7) відкриття або знищення посилок на пошті. До дисциплінарним ж провинам відносяться: непокору начальству, невиконання обов'язків, недбальство, самовільні відлучки, грубі помилки, доставлення невірних відомостей, розголошення таємниці, нарешті негідну поведінку, якось, постійне пияцтво, гра, марнотратність, грубе поводження з підлеглими або сторонніми особами і т. п. Злочини посади караються кримінальними законами, які, втім, не виключають спільних дисциплінарних стягнень, а іноді мають їх своїм необхідним наслідком, і навпаки, звільнення від кримінального переслідування не звільняє від дисциплінарних стягнень. Дисциплінарні проступки підлягають покаранням свого роду; такі: зауваження, догана, відрахування з платні, для нижчих служителів короткочасний арешт, розжалування або пониження в посаді або чині, видалення з посади, нарешті звільнення і навіть виключення зі служби. Але німецькі законодавства, взагалі, не допускають розжалування, звільнення і виключення з служби інакше, як за судовим вироком. Уряд може звільняти службовців адміністративним порядком, тільки зберігаючи за ними частину окладу; це називається Wartegeld. Чим суворіше покарання, тим, зрозуміло, має бути більше гарантій для обвинувачених. Дисциплінарна влада діє в значній мірі на розсуд, а тому вельми важливим є питання, кому вона вручається. Нижчі стягнення у порядку управління завжди надаються безпосередньому начальству, яке без цього не можете підтримувати свою владу; для вищих же покарань лучшею гарантією служить колегіальний вирок, який один може пом'якшити неминучий тут свавілля. У судовому стані якої, що користується беззмінного, дисциплінарна влада належить самим судам, для чого організовуються особливі присутності. В адміністративному ж порядку, гарантії даються більшою чи меншою мірою, дивлячись по положенню службовців. У Франції, як загальне правило, дисциплінарна влада належить цілком безпосередньому начальству, а у вищій інстанції міністрові; в небагатьох випадках потрібно колегіальне обговорення справи. Але в Німеччині, де службовці користуються набагато більшою незалежністю, засновуються особливі дисциплінарні судилища, складені частиною із суддів, частиною з осіб адміністративного відомства. Така в Пруссії Дисциплінарна Палата (Disciplinarhof), складена з одинадцяти членів, в числі яких знаходяться чотири судді. Вона судить в першій інстанції всіх посадових осіб, призначуваних міністрами або королем, для інших же першої інстанції служать Провінційні Управління (Regierungen), a второю міністерство, в повному складі, при чому, однак, справи відсилаються для попереднього розгляду до дисциплінарної палати. У нинішній Німецької Імперії, для всіх службовців встановлено дві інстанції: першу складають Дисциплінарні Камери (Disciplinarkammern), другу Дисциплінарна Палата (Disciplinarhof). Як перші, так і останнє складені в більшості з осіб судового відомства. Істотне значення має і сама процедура дисциплінарного суду. Право зраджувати службовців суду, як дисциплінарному, так і звичайному, прісвоівается або вищим адміністративним і судовим властям, або ж вищим колегіальним установам, які, стоячи віддалік від управління, представляють великі гарантії неупередженості. Про право громадян скаржитися до суду на дії адміністраторів говорено вище. Обвинуваченому, без сумніву, повинні бути надані самі широкі засоби захисту. У Німеччині завжди допускається адвокат, у Франції на розсуд суду. У Німеччині вищої гарантією вважається публічність судочинства, у Франції навпаки. Можна думати, що обговорення справи в закритому засіданні більш убезпечує підсудного і саме управління від всяких пересудів. Взагалі, метою має бути охорона службового порядку при можливо великих гарантії для обвинуваченого. За виконання обов'язків службовці, взагалі, отримують грошову винагороду. Безоплатна служба становить виняток. Вона є або у вигляді повинності, яка виповнюється по черзі, або як приналежність аристократичного стану, яке користується за те вищим становищем. З службою з'єднується також відомий шана, а іноді й деякі особисті права і переваги. Останні, при існуванні станового побуту, можуть складатися в придбанні станових прав. Так, у нас, службою купується, як приватне, так і спадкове дворянство. Де стани знищені, там особливі права службовців можуть складатися в огородженні від образ більш строгими кримінальними законами, у вилученні тих чи інших осіб від відомих повинностей, наприклад від служби присяжних, іноді у вилученні від падаючих на обличчя місцевих податей, також в деякому огорожі від стягнень, нарешті в1 "звільнення від тюремного ув'язнення за борги. Але взагалі, при встановленні загальної громадянської рівності, службовці не користуються ніякими особливими правами перед іншими громадянами. За ними зберігається тільки відомий шану. Пошана може складатися: 1) у привласненні особі ступеня, в якій воно складається, тобто чину; ця ступінь зберігається за ним і по виході у відставку; 2) в місцях, займаних в громадських зборах і церемоніях, в віддаються особі почестях і т. п. 3) в знаках відмінності: такі ордени, які розташовуються в ієрархічному порядку і щодо роздачі підлягають відомим правилам; 4) у даруванні титулів; це-вищий знак відмінності, який дається верховною владою за особливі заслуги. Що стосується до грошової винагороди, то воно складається: 1) у постійному окладі платні, до якого можуть додаватися квартирні і столові гроші; 2) в доходах, що доставляються місцем, наприклад коли мита з актів розподіляються між чинами канцелярії, або відомий відсоток з казенних майн дається у вигляді винагороди керуючим. Цього роду доходи, вельми поширені в колишнє час, при приватному погляді на службу, стають більш і більш винятком. 3) У тимчасових надбавку, якось, підйомних, шляхових, нагородних. 4) У одноразових посібниках та нагороди на розсуд верховної влади. 5) В довічних пенсіях, які поширюються на вдів і сиріт. Так як службовець присвячує свою життя державі, отримуючи звичайно вельми недостатнє винагороду, то справедливість вимагає, щоб держава взяла на себе піклування про його старості і його сімействі. Це робиться за допомогою системи пенсій за вислугу років або по виході у відставку. До того ж веде і установа емеритальних кас, який складають вирахуванням платні і дають після закінчення відомого числа років право отримання пенсії. Останнє більш доречно для самостійних відомств, які цим шляхом утримують у себе службовців; держава ж, для якого зміна відомства абсолютно байдужа, не має потреби утворити особливу емеритальні касу для всіх службовців; пенсійним фондом служать для нього державні кошти. Пенсії звичайно видаються за припинення службових відносин; тільки у вигляді виключення вони виходять і при продовженні служби. Службовці мають на них придбане право, яке може відшукувати судом. Перебуваючи у розпорядженні уряду, службовці можуть бути переміщувані з одного місця на інше. Це не відноситься до осіб, які користуються несменяемостью; вони не можуть переміщатися без їх згоди. Такі судді. Щодо решти робляться іноді деякі обмеження: постановляється, наприклад, що вони не можуть бути переміщувані на посади нижче тієї, яку вони займають, бо це є покаранням. У Пруссії потрібно, щоб на новому місці оклад платні був не менший колишнього, при чому дається винагорода за витрати переміщення. Ще менш особи, що користуються несменяемостью, можуть бути увольняеми від служби без їх згоди, хіба в разі злочину або доведеною нездатності. Однак іноді установляется граничний вік, після якого вони повинні подати у відставку. Адміністративні ж чиновники в більшості держав нічим не обгороджені від довільного зміщення. Вони можуть бути з волі Уряду або зовсім увольняеми від служби або увольняеми у безстрокову відпустку, із збереженням або без збереження частини грошового окладу. Але в Німеччині уряду надано тільки право тимчасово видаляти їх на спокій (Versetzen in den Ruhestand), з збереженням частини платні (Wartegeld). Це менша ступінь беззмінного, яка дає чиновництву більш-менш незалежне становище, а з тим разом і деякий загальний дух, що підтримує його моральні достоїнства. Взагалі, з усіх європейських країн, бюрократія усього вище коштує в Німеччині. Від неї потрібні найбільш важкі іспити, не тільки для вступу в службу, але і на перших щаблях; але в замін того, вона має найбільш самостійності в діях, бо їй наказується соображаться з законом, а не з наказом; вона огороджена від довільного зміщення; нарешті, внаслідок усіх цих умов, вона допускається до законодавчих палати. Звичайно, таке положення, яке вимагає відповідного йому духу, виробляється тільки історичним шляхом.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Посади і служба" |
||
|
||