| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Організація управління |
||
|
Державне управління становить загальну систему посад, разделяющуюся на окремі галузі , з яких кожна має свої органи. Покликані до здійснення загальної державної мети, ці галузі зв'язуються між собою, утворюючи єдиний організм, що обіймає весь народ і тягнеться на всю територію. Позначимо головні його риси. Ми бачили істотна відмінність державного організму від організмів природних. В останніх рушійна сила вся зосереджується в центрі; члени не мають самостійного значення, вони служать тільки органами цілого, У державі, навпаки, кожна особа складає самостійний центр, який служить метою і для себе і для інших. Держава може бути названо організмом в тому сенсі, що у нього є органи, які служать засобом для здійснення його цілей; але воно лише метафорично уподібнюється природному організму: в дійсності, це-союз вільних осіб. Теж саме представляє і керування. Воно має один загальний центр, з якого виходить загальний напрямок і якому все підкоряється; але поруч з ним існує безліч окремих центрів, які, підкоряючись вищої єдності, зберігають проте свою частку самостійності. Такі союзи місцевих інтересів. Вільні громадяни, що живуть на місцях, мають сукупні інтереси, для здійснення яких вони утворюють місцеві спілки, які вважають себе місцеву або приватну мета-благо тих людей, які в них входять. Ці інтереси можуть обмежуватися частною сферою, і тоді самі союзи зберігають характер приватних товариств. Але чим ширше стають цілі, чим більше в них входить сукупних інтересів, чим більш осіб вони обіймають, тим більше вони отримують характер суспільний. Місцеві та приватні союзи стають постійними установами, що зв'язують цілі покоління. Через це вони стають в залежність від загальних державних інтересів і входять до складу державного управління. Загальні державні інтереси обіймають всю територію і усіх мешканців; місцеві інтереси обіймають ті чи інші місцевості і розряди жителів. Звідси взаімнодействіе інтересів і зв'язок союзів: спільні інтереси заповнюють обмеженість і недолік місцевих, а останні, в свою чергу, служать засобами для здійснення спільних. Звідси і двояка організація з двояким напрямком: одним йдуть зверху, іншим йде знизу. Державне управління. є складною системою, з різноманітними елементами та установами. Для розмежування обох областей потрібно насамперед визначити: які інтереси спільні всій державі і які мають чисто місцевий характер? Ставлення інтересів, або цілей, повинно визначити і ставлення центральної влади, керуючої спільними інтересами, до місцевих спілкам, вони ті місцевими справами. Загальні державні інтереси суть: 1) зовнішня політика. Вона власне до місцевої влади стосується лише настільки, наскільки тут замішані перебувають на місцях піддані іноземних держав. Взагалі ж, вся діяльність виходить від центральної влади. 2) Військова сила, яка служить для захисту всієї держави. Вона цілком і безумовно підпорядковується центральній владі і переміщається з місця на місце за її розпорядженням. 3) Загальні державні фінанси. 4) Загальна безпека, яка становить найближчу і необхідну мету держави. У цьому відношенні різні місцевості знаходяться між собою в тісному зв'язку. Особливо політична поліція цілком складається в розпорядженні центральної влади. 5) Установи, що знаходяться у зв'язку з відправленням правосуддя, яке має бути одна для всіх; такі в'язниці. 6) Загальні заходи та установи, що сприяють добробуту народу, як матеріального, так і духовного. До перших відносяться: народні перепису, карантини, загальні шляхи сполучення, пошта і телеграф, монетна система, загальні кредитні установи, міри і ваги і т. п. До других належать народну освіту і ставлення держави до церкви. Місцеві інтереси суть: 1) місцеве господарство, тобто, управління майном та грошовими коштами місцевої спілки; 2) місцева безпека; 3) місцеве добробут, до чого відносяться благоустрій міст і сіл, місцеві шляхи повідомлення, санітарна поліція, медична допомога, заходи проти вогню і води, піклування бідних, місцеве продовольство, місцева промисловість, місцеві школи і т. д. Очевидно, що більша частина місцевих інтересів складає разом і загальний інтерес. Деякі з них прямо знаходяться в тісному зв'язку, наприклад місцева безпеку з общею: без першої немає і другий. Місцеві школи входять в загальну систему народної освіти, а тому повинні підкорятися останньої. Є установи, які перевершують місцеві засоби і вимагають спільних заходів, наприклад лісове та гірське господарство, переселення, загальні заходи продовольства. Нарешті, навіть чисто місцеві інтереси є разом і інтересом загальним .. Для держави не все одно, гинуть люди в відомої місцевості від голоду, хвороб, . Бідності, винищуються чи їх житла пожежами і повенями. добробут жителів у всіх місцевостях становить спільний інтерес держави. Для держави важливо і більш-менш рівномірний розподіл добробуту по всій країні, бо воно утворює загальний організм, в якому окремі центри солідарні між собою. Хвороба або нерозвиненість одного відбивається і на інших. Кожен притому приносить свою данину на загальні потреби, а тому справедливість вимагає, щоб він отримував і співмірні вигоди. Тим часом, віддалені місцевості менш користуються загальними вигодами, у підтримці яких вони беруть участь нарівні зі усіма, а тому держава має прийти їм на допомогу. З усього цього виникає двояке вимога держави: 1) щоб загальні державні справи неодмінно виконувалися на місцях, 2) щоб управління місцевими справами здійснювалося згідно з общею пользою. З іншого боку, саме властивість місцевих союзів таке, що вони повинні складатися під більшим чи меншим контролем центральної влади. Звичайно стверджують, що кожна людина кращий суддя того, що до нього стосується. Це початок, як загальне правило, абсолютно вірно для окремих осіб, що користуються полнотою своїх здібностей. Але щодо спілок, що утворюють моральні особи, воно може бути прийняте тільки з значними обмеженнями. 1) Тут справа не приватна, а загальне; між тим, люди, як відомо, не завжди дбають про загальну користь. Часто вони не тільки не готові приносити для цього потрібних жертв, але не хочуть навіть турбуватися. Для того, щоб приймати живу участь в суспільній справі, потрібен розвиненою громадський дух, який далеко не скрізь існує. При низькому моральному рівні, всі зусилля спрямовані на те, щоб зробити суспільна справа джерелом приватних вигод. Наочні тому приклади представляє хазяйнування партій в північноамериканських великих містах. 2) У всякому союзі людей користь одних може бути протилежна користь інших. Місцевий союз містить в собі різні класи та інтереси, а тому, при вирішенні спільної справи, більшість може пригнобити меншість. Чим вже терені і чим дрібніше інтереси, тим небезпека більше. Тому тут необхідний вищий суддя, яким може бути тільки державна влада. 3) Юридична особа, як постійне представництво, містить в собі інтереси не тільки справжніх, а й майбутніх поколінь; між тим, даний покоління може легковажно знехтувати майбутнім. Люди нерідко мають на увазі найближчу користь, жертвуючи віддаленою. Так наприклад, громада може винищити належні їй лісу і поділити землю, з вигодою для справжніх членів, але на шкоду майбутнім. І тут держава, як верховний охоронець всіх інтересів, стає суддею общинного рішення. Контроль може бути трояку: законодавчий, судовий або адміністративний. В Англії, дозволу по окремих випадках нерідко даються законодавчими актами парламенту (private bills). Але ми бачили вже, що це-ненормальне вторгнення законодавчої діяльності в адміністративну область. З своєї боку, суд може тільки припиняти виступи з меж відомства, встановлених законом; в порушення інтересів він, з самого суті своєму, не заступається. Це - справа урядової влади, якої тому і належить вищий контроль над місцевим управлінням. На цих вимогах держави і властивості місцевих союзів грунтується централізація, тобто, управління справами із загального центру. Протилежно централізації місцеве самоврядування, тобто, самостійне управління місцевими справами представниками місцевих жителів. Питання про централізацію і місцеве самоврядування є корінний в галузі управління, а тому ми повинні трохи докладніше розглянути його з юридичної точки зору, надаючи обговорення вигод і невигод різних систем адміністративній політиці. Поняття про централізацію приймається в досить різноманітних значеннях. Іноді під цим розуміється просто державну єдність; в цьому сенсі всяке одиничне держава, що має один центр, а не кілька, є централізоване держава. Нерідко централізацію змішують з опекою над частною діяльністю. І точно, вони часто збігаються. Але опіка може бути також з боку місцевих властей, навіть громадських, чому приклад представляють цехи. Під ім'ям централізації в точному сенсі розуміється підпорядкування місцевого управління центральної влади. Токвіль, а за ним і інші, поділяють централізацію на політичну та адміністративну, стверджуючи, що перша законна і необхідна, а друга становить зло. Але розмежувати ці поняття скільки-точним чином неможливо. Під ім'ям політичної централізації розуміють встановлення загального законодавства, іноземну політику і управління сукупними силами держави, тобто, військом і фінансами . Піклування ж про добробут, з, цієї точки зору, слід віднести до централізації адміністративної. Між тим, є загальні заходи та установи, що відносяться до добробуту, які, по суті своєму, не можуть бути надані місцевій владі, бо стосуються всіх і мають значне вплив на самі державні сили, Такі митниці, карантини, монетна система, пошти, загальні шляхи сполучення. Останні хоча можуть бути віддані в руки приватних компаній, але складання і розгляд проектів, визначення умов і нагляд, очевидно, повинні належати загальним державним властям, а не місцевим. Таким чином, адміністративна централізація необхідно входить в склад кожної держави, як би мало не розвинена була центральна влада. Коли говорять, що у відомому державі зовсім немає централізації, а все засноване на місцеве самоврядування, то це не більше як перебільшення. У чому ж полягає централізація і які засоби її діяльності? Права, присвоєні центральної влади, можуть бути наступні: 1. Призначення місцевої влади та затвердження виборних. Однак це одне що не установляет централізації; тут важливі інші умови. Призначення безперечно дає деяку силу і вплив центральної влади; але якщо місцева влада, призначаються з центру, користуються беззмінного і можуть діяти самостійно, ті централізації в цьому випадку немає. Приклад являє призначення незмінюваних суддів, які діють за законом і по совісті, не підкоряючись зовнішньому керівництву. В Англії, така ж самостійність надається світовим суддям і в адміністративній області. Централізації у власному розумінні немає навіть і там, де місцева влада, призначувані і змінювані на розсуд центрального уряду, управляють цілком на власний розсуд. Такі були перські сатрапи, римські проконсули; такі турецькі паші. Що стосується до затвердження виборних, то воно може мати двоякий характер: чисто формальний, який полягає в тому, що виборні допускаються до виправлення посади, якщо немає законних перешкод, або ж з правом не затверджувати на підставі відомих мотивів або навіть просто по розсуд. Останнє, по суті, несовместно з виборним началом. Коли мається на увазі поєднання вибору з призначенням, то всього краще надати уряду призначення особи з числа виборних кандидатів. Так в Пруссії призначаються ландратами з трьох кандидатів, обираних окружними зборами. Так у нас, височайше владою призначаються губернські ватажки і столичні міські голови з двох кандидатів, що представляються дворянськими зборами і думами. Призначення може робитися і з більш обширного розряду виборних осіб. Так, у Бельгії бургомістри призначаються з числа виборних членів муніципальних рад. Той же порядок до недавнього часу існував і у Франції. Тепер, за небагатьма винятками, всі мери виборні. 2. Нагляд за місцевою владою. Це становить найменшу ступінь централізації. Нагляд проводиться за допомогою звітів, ревізій, об'їжджають інспекторів, нарешті допомогою урядових властей, що постійно знаходяться на місцях. 3. Сходження місцевих справ на рішення або затвердження центральної влади. Це може відбуватися різними способами: або за скаргами приватних осіб, або за постановами місцевої урядової влади, яка призупиняє рішення представників місцевих союзів, або, нарешті, з самого суті справи, в силу закону. Перший є порядок, прийнятий у справах судових; він додається всякий раз, як громадяни вважають свої права порушеними. Але і при порушенні інтересів скарга може бути подана в адміністративному порядку підлягає влади, якої надано право призупиняти рішення або приймати потрібні міри. У другому випадку потрібні деякі гарантії для самоврядування: так, по закінченні відомого терміну, справа може вважатися затвердженим, якщо не послідувало протесту; або ж урядової влади дається право не затверджувати тільки в разі порушення законів, а не за своїм розсудом, ніж самим вона перестає бути суддею користі прийнятого рішення. При цьому їй може бути дано тільки право зупиняти справу і переносити його на рішення вищої інстанції, судової чи адміністративної; або ж їй дається негативне право відкинути рішення, але не змінювати, наприклад викинути відому статтю витрати, але не додавати. Нарешті, деякі справи, особливо важливі, можуть, в силу закону, сходити на затвердження центральної влади. Останнє і становить справжню адміністративну централізацію. Чим більше такого роду справ, висхідних до центральної влади, тим сильніше централізація. Надмірне її розширення веде до того, що за всякими дрібницями звертаються до центру. 4. Напрямок місцевої діяльності з центру за допомогою обов'язкових постанов, інструкцій і розпоряджень. Тут гарантів самоврядування служить основне правило, що для нього обов'язковий тільки закон, а не урядові постанови, і ще менш інструкції, які можуть звертатися тільки до чистих агентам уряду. З усього цього ясно, що централізація може ставитися не тільки до місцевих спілкам, а й до місцевих органів уряду. Чим ширше права останніх, тим менше справ сходить на вище твердження. Але зрозуміло, що саме тут централізація може служити громадянам гарантії проти свавілля і утисків місцевої влади. Непричетна дрібним сутичкам провінційного життя, центральна влада, взагалі, неупереджено і ширше дивиться на речі. Немає нічого нестерпнішим місцевого деспота, на якого немає суду. Тому, чисто бюрократична децентралізація, яка, наприклад, була проведена у Франції в 1852 році, полегшуючи внутрішній порядок діловодства, не тільки не сприяє свободі, а може іноді вести до посилення місцевих стиснений. Істинна децентралізація та, яка виробляється на користь місцевого самоврядування. Які ж права присвоюються останньому? Також як централізація, місцеве самоврядування може бути політичне і адміністративне. Політичне самоврядування, дає політичні права місцевим спілкам, зовсім несовместно з державною єдністю. Воно можливе тільки в складних державах або в суспільному ладі, який тримається на засадах приватного права, який був середньовічної порядок. В одиничному державі мова може йти тільки про самоврядування адміністративному. Воно полягає в наступному: 1. Вибір представників для завідування місцевими справами, або ж призначення урядом незалежних осіб з місцевих жителів для самостійного управління справами. Останнє становить спеціальну форму англійської самоврядування. Знаменитий дослідник англійських установ, Гнейст, видає це навіть за істинне істота самоврядування, визнаючи введення виборного початку деякого роду спотворенням правильної постановки справи. Але з таким поглядом не можна погодитися. Призначення урядом незалежних осіб може, при належних умовах і грунтах, замінити до деякої міри виборний початок; але останнє залишається таки головним проявом свободи місцевих союзів, яка і складає підставу самоврядування. Перше притому спільно тільки з чисто аристократичним ладом; розвиток демократії і що випливає з неї прилучення до місцевого управління демократичних елементів неминуче веде до посилення виборного початку, внаслідок чого останнє і в Англії стає більш і більш переважаючим. 2. Автономія, тобто, право видавати обов'язкові постанови для відомої місцевості. Автономія може бути більш-менш обширна. У старе час, в більшій частині європейських держав, області та громади мали свої статути, в межах яких вони могли видавати обов'язкові постанови по всіляких справах. Цей порядок досі в деякій мірі зберігся в Англії. Але взагалі, державну єдність повело до встановлення однакового законодавства. Найкращі ухилення від загальних законів визначаються центральною законодавчою владою. Місцевій владі надається тільки спеціальний коло дії з певним ступенем влади. Видавані ними обов'язкові постанови обмежуються поліцейськими порядками, при чому нерідко потрібна згоду урядових властей. З правом видавати обов'язкові постанови може з'єднуватися і право установлять дрібні покарання за їх порушення, в положеннях законом межах. 3. Самоврядування в тісному сенсі, або самостійне завідування місцевими справами. Сюди відносяться: право накладати податі і повинності, розпоряджатися своїм майном, робити борги, вести тяжби, заводити різні установи, нарешті самостійно управляти місцевими витратами. Тут знову ступінь влади може бути більше або менше. Найістотніше питання полягає в тому: чи мають представники місцевості тільки право вирішувати справи, з покладанням виконання на урядові органи, або ж вони мають свої власні органи, вони ті наданими їм справами? Тільки останнім установляется самоврядування в істинному сенсі. Найкращі ці органи можуть бути наділені різним ступенем влади: їм може бути надано право змушувати свої рішення, або ж вони можуть обмежуватися управлінням довіреними їм справами, а власне заходи змушення, наприклад стягнення податей, надаються іншим владі, адміністративним або судовим. В останньому випадку місцева влада зберігають чисто корпоративний характер; в першому випадку вони самі стають органами загальної державної влади. 4. Місцевим органам самоврядування можуть бути довірені справи, що належать власне до відомства центральної влади, якось, збір державних податей, стягнення повинностей, рекрутський набір, загальна поліція, виконання загальних законів і розпоряджень уряду. Через це, місцеві громадські влади стають разом з тим виконавчими органами уряду. Ці відносини носять у Франції назва препоручения відомства (fonctions deleguees). Але таке покладання загальних справ на місцеві органи неминуче тягне за собою посилення централізації. Уряд може надати чисто місцеві справи незалежним громадським органам, але за виконання загальних державних справ воно одне відповідально; як скоро місцеві органи стають його агентами, воно звертається до них з своїми вимогами і піддає їх найближчому контролю і керівництву. Тому, чим більш самоврядування обмежується місцевими справами, тим більше йому може бути надано простору, і навпаки, чим більше на нього покладається спільних справ, тим більше воно соромиться у своїх діях і ставиться під контроль центральної влади. Тут питання не про більшому або меншому довірі уряду до суспільства, а про юридичну постановці справи, про початки, що випливають з найбільш потреб управління. Зрозуміло, що насправді поєднання цих двох протилежних елементів управління може бути досить різноманітне. З чисто юридичної точки зору очевидно, що правильне пристрій повинен складатися в гармонійному угоді обох начал, так, щоб одне заповнювало інше і все управління становило одну струнку систему. Зберігаючи значну частку самостійності у місцевих справах, самоврядування має підкорятися центральній владі у всьому, що стосується загальних державних вимог. Але фактичне пристрій залежить не від одних теоретичних міркувань, а головним чином від життєвих умов, від політичних причин, від стану суспільства, нарешті від історичного розвитку держави, яке дає переважання того або іншого елемента. Вельми важливо, яким шляхом склалося держава: з місцевих чи спілок, які дорожать своєю автономію, або внаслідок переважання цільної народності, що накладає свою друк на підпорядковані області. Централізація служить найсильнішим знаряддям об'єднання. Без неї неможливо обійтися там, де потрібно сильніше прикріпити відомі області до центру, або діяти проти могутнього класу, ворожого державному порядку або володіє привілеями, які віддають в його руки все нижчу народонаселення. За таких умов, широке самоврядування неминуче веде до сепаратизму і до утиску нижчих класів. Історично, централізація в європейських державах виникла саме з боротьби королів з феодальним ладом. Точно також централізація є життєвою необхідністю в суспільстві, розхитаному анархічними пристрастями, де перша потреба складається у відновленні влади. Таке було становище Франції за Наполеона I-му. Нарешті, централізація і місцеве самоврядування мають пряме відношення до образів правління. Верховна влада, яка не має безпосереднього впливу на місцеве управління, завжди залишається безсилою. Тому, той початок, який переважає в центрі, має переважати і на місцях. Таким чином, в демократії можливо широке самоврядування, бо в центрі і на місцях є один володар-народ. Однак і тут панування більшості нерідко веде до посилення централізації, яка одна може дати переважання загальній волі в місцевостях, де панує меншість. Аристократія ще більш веде до самоврядування, але з аристократичним характером: вища стан є силою, владицтва і в центрі і на місцях. Цим пояснюється історичний розвиток самоврядування в Англії й ті особливості, якими воно відрізняється. Навпаки, монархічна початок вимагає підпорядкування місцевої влади центральним, бо монарх знаходиться в центрі, і воля його повинна виконуватися безперешкодно. Це не означає, що самодержавство несовместно з значительною частиною місцевого самоврядування. Усуваючи свободу в чисто політичної області, воно тим більше може дат їй простору у місцевих справах. Це одне, що примиряє громадян з позбавленням самостійного голосу в загальних інтересах вітчизни. Але незалежна від суспільства центральна влада необхідно повинна мати своїх агентів на місцях, і ці агенти повинні бути наділені достаточною силою для виконання загальних державних вимог. Нарешті, у змішаних правліннях можливо різноманітне поєднання різних начал. З цього ясно, що питання про централізації і місцеве самоврядування вельми складний. Він не дозволяється простим вимогою, щоб уряд якомога менше втручалася в місцеві справи. Таке одностороннє погляд може виникнути тільки при вельми поверхневому погляді на речі. Все це буде докладніше розвинене в Політиці. Тут ми повинні були торкнутися цих питань, щоб показати різні їхнього боку. Вони ще більш з'ясуються при розгляді устрою окремих органів, як місцевих, так і центральних.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Організація управління" |
||
|
||